农民法律意识的现代化是我国现代化的关键

农民法律意识的现代化是我国现代化的关键

陈庆立 副局长

全国人大办公厅

内容提要：现代化的本质不仅是经济与科技的现代化，也不局限于所谓的理性现代化，而应是以法制现代化为核心的社会现代化。“民为邦本，本固邦宁；农为民本，本固民安。”全面建设小康社会是我国现代化进程中承上启下的重要环节，而建设小康的重点、难点在农村、在农民，所以实现农村现代化便成为我国现代化进程中不可或缺的重要环节。没有农村的小康，就没有全国的小康。同样，没有中国农村的法治化，没有农民的法治化也就没有整个中国的法治化。制度的法律化是现代国家进步发展的必然选择，制度现代化的本质是法制现代化。所以，农民法律意识的现代化就自然而然地成为我国能否实现社会主义现代化的焦点与关键。

关键词：现代化 农民法律意识 关键

实现社会主义四个现代化是在中国共产党领导下我国几代人的不懈追求，也是全国人民万众一心的奋斗目标。本文拟先论证现代化的本质是制度现代化，进而提出制度现代化的本质是法制现代化。在这个理论前提下，结合我国现代化的中期目标，即全面建设小康社会，分析我国现代化的关键所在。

小康社会是全方位的，是包括物质、经济、法治等在内的综合发展的社会。自新中国成立以来，我国就一直致力于建立民主和谐的法制化社会，特别是改革开放后，经过各级人大及其常委会和各级人民政府多年的摸索和努力，我国已初步建立了农村的法律和制度体系，但长期存在的城乡二元结构使城市与农村的法制化进程出现了较大的差距，农村的法制化进程明显落后于城市，已成为中国法制进程中的薄弱环节，其中又以农民法律意识淡薄与农村法制化推进缓慢表现尤为突出。在这种情况下，农村法制现代化的关键就不仅是正式制度的建立健全，而是以法律意识为核心的非正式制度的改善，所以如何加强农村的法制化进程，实现农民法律意识的现代化已成为当代中国法制化的当务之急。

一、理论前提：现代化的本质是法制现代化

现代化是世界各国普遍追求的理想和目标，但人们对于现代化的理解却不尽相同。有的学者强调现代化是人类经济福利水平和科技水平的高度发达（R·R·帕尔默和J·科尔顿），有的学者则认为现代化是人类理性发展的新阶段（A·R·德赛）。当然，经济、物质、技术水平和人类理性本身的高度发达都是现代化的重要内容，但这些并非现代化的关键。

1. 现代化与制度现代化

经济、物质高度发达的社会并不必然都是现代化的社会，典型的例子是海湾一些国家，这些国家的人均GDP水平和人们的物质福利水平都排在世界前列，但他们仍处于半封建、半资本主义的社会形态。他们的高收入、高福利都是建立在其丰富的石油资源上。人类理性的高度发达也不是现代化的根本，因为人类理性不能靠理性自身来把握。

现代化的关键是社会制度的现代化。人类经济福利、科技水平的高度发达，人类理性的进步，是人类现代化的外在的、直接的表现，而这些成就和进步，只有在现代化的制度体系中才能取得。正如塞缪尔·亨廷顿明确指出的，现代化意指社会有能力发展起一种制度结构，它能适应不断变化的挑战和需求。M·霍尔朋在《政治发展的速度与代价》中也深刻地总结道，现代化包含着人们用以组成其社会一切制度的变革，即包括政治的、社会的、经济的、知识的、宗教的和心理的制度在内的变革。可见，从本质上而言，现代化的进程就是社会制度的现代化进程。

无论是科学技术的创造和发明，还是科学技术的大规模应用，都需要一个与其相切合的条件和基础，需要一个内在机制，这个机制就是制度。从古至今，科学技术的进步并不是都能推进生产力的发展（如中国的四大发明），生产力的发展也并不是都要依赖科学技术的进步（17世纪的荷兰和英国的先后崛起并没有工业和农业技术上的变化），发展中国家(包括中国)引进先进设备低效使用的例子也随处可见。其中原因是生产力系统除了劳动者、劳动资料、劳动对象外，还包括制度要素。

生产力中起主导作用的能动因素是人，而人的积极性、创造性的发挥，是由制度决定的。李斯特1841年通过对西方诸国经济史的对比考察指出：“历史还教导我们，个人的生产力大部分是从他所处的社会制度

①和环境中得出来的。”中国在西汉时期就发明了牛拉双铧犁，一拉就是两千多年没有多大变化，其深刻原

因，就是没有建立一套有效地激励和保护创新的制度。

西蒙·库兹涅茨指出：“生产能力的提高是建筑在先进技术基础之上，并且进行先进技术所需的制度上

②和意识形态上的调整。”不难看出，先进技术是生产能力长期提高的基础，而先进技术所需要的制度则是

基础的基础。

2. 制度的法律化

任何一个现代国家，其重要的政治和经济制度，都需要通过法律的形式固定下来，这是由法律的特性所决定的，也是由法律与政治和经济的关系所决定的。法律是工具理性和价值理性的结合体。重要的、主要的制度在现代国家都已经或必将法律化。所以，制度现代化的核心是法制的现代化。

就法与政治制度的关系来看，我国政治体制改革的主题是建设有中国特色的社会主义民主政治，它的①

② 李斯特：《政治经济学的国民体系》，商务印书馆1961年版，第98页。 西蒙·库兹涅茨：《现代经济增长：发现与反映》，载《现代经济学论文选》第二辑，商务印书馆1981年版，第64页。

长期目标是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。民主、法制、效率、活力四者是以法制为中心的，这是因为民主政治是法治政治。高效的体制必须法制化。法制是民主和效率的调节器，增强政治体制的活力有赖于法制。政治体制活力的源泉在于公民、公务人员和政治领袖的信心、智慧、创造力、积极性。法制则是开发这些活力源泉，并使它们持久奔流的基本前提。法制不仅是政治体制改革的目标和内容，也是政治体制改革的重要保障。以法为根据和先导是推进政治体制改革的基本方法；政治体制改革的成果只有用法的形式加以确认，才能巩固和推广。

再谈一下法与经济制度的关系。现代国家的经济制度通常都要通过法律来确认和维护，在普遍实行市场经济的现代国家，市场经济是法治经济已成为一种共识。在道德、行政、法律等众多的规则中，法律规则是最具有权威性和强制力的规则，因而法律就应得到最大多数的尊崇。所以，从一定意义上讲，社会主义市场经济体制的建立和运行过程，实质上就是经济法治化的过程。这是因为市场经济主体的确立需要法治化，市场经济的存在需要法治化，市场经济的运行需要法治化，市场经济的管理需要法治化，市场经济的发展需要法治化。

从法律与政治制度、经济制度之间的关系，我们不难看出，现代化的主要内容——政治民主化、经济市场化、社会法治化，说到底其实就是法制的现代化。

二、农民法律意识的现代化是农村现代化的关键

现代化是一个永无止境的发展过程，每个国家都会设立自己各个阶段发展的战略目标，有中期的也有长期的，这一个又一个目标的实现，就是现代化的进程，也是一个国家高速发展的文明进步的标志。

1. 我国现代化的中期目标是小康社会的实现

我国早在上世纪八十年代就确立了分三步走的现代化建设的战略目标。从长期来看，我国现代化的目标是国民经济达到中等发达国家水平；从中期（21世纪头20年）来看，是小康社会的实现。

“小康社会”的概念是邓小平首先提出来的。小康目标的提出，经过党中央领导集体和理论界的研究论证，是一个科学的设想。这一设想被写入政府工作报告，并得到了第五届全国人民代表大会四次会议的充分肯定；1982年9月，党的十二大上它得到具体化，并确立为我们的奋斗目标。在党的十五届五中全会上，江泽民同志进一步指出： “从新世纪开始，我们将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段”。党的十六大在小康社会理论问题上的历史贡献就是明确了全面建设小康社会的奋斗目标，并指出： “二十一世纪头二十年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。”

2. 法制现代化是小康社会的核心内容

邓小平同志和江泽民同志所说的小康，不只是一个解决生存性物质消费的小康，未来的 “小康社会”，

涵盖社会生活的方方面面，是一个包括经济、政治、文化、教育、科技、生态等在内的全方位、综合性的社会发展概念。

如前所述，民主政治是法治政治，高效的体制必须法制化，法制是民主和效率的调节器，增强政治体制的活力有赖于法制。从现代化是制度现代化和法制现代化的角度来看，我国小康社会的目标，其核心正是法制现代化。我国近年来经济飞速发展的事实是有目共睹的，而如何完善发展精神文明，使之不阻碍乃至促进物质文明的继续高速发展，这是摆在我们面前的紧迫任务。从这个大处着眼，我国现代化的途径就必然是以法治来促进政治民主化和经济市场化的发展。

3. 全面小康重点在农村：法制现代化要走群众路线

党的十六大明确提出“全面建设小康社会”的奋斗目标。全面建设小康社会，重点在农村，难点在农村，没有农村的小康，就没有全社会的小康。我国是一个农业人口众多的国家，解决农业、农村和农民问题，必须加强和完善农村的法制建设。只有农村法制建设得到加强，全面建设小康社会才有基础和保障。没有农村的法制现代化，中国的法制现代化是不完整的，甚至都不能称为现代化。

进入二十一世纪，中国社会迫切要求加快法治进程，走上“自上而下”推进法制现代化的道路。新的法律不断颁布，电视中法制频道和节目的收视率不断提高。然而，流行于普通百姓之中的观念依然是“打官司”就是在“打关系”。后发展国家法制现代化选择政府主导的道路是理所必然的，但是，这个“自上而下”的政府主导，必须调动参与现代化过程的绝大多数成员的积极性和主动性，必须将“自上而下”与“自下而上”结合起来，才能最终实现。中国的法制现代化之路没有广大老百姓的参与，尤其是没有占人口绝大多数的农民的参与，永远只能停留在上层和表层，而无法走进人民群众的现实生活。

4. 农村法制现代化的关键是农民法律意识的现代化

从依法治国的主体看，农业和农村法制建设在影响着依法治国的进程。中国9亿多农民是依法治国主体中最庞大的群体，所以农业和农村立法是中国特色社会主义法律体系中非常重要的组成部分。农民问题，始终是决定党的事业顺利发展的根本问题，而中国的现代化，实质上就是“三农”问题的根本解决，即实现农业产业化、农村工业化和城镇化、农村经济社会发展民主化和法制化。

据初步统计，党的十一届三中全会以来，全国人大及其常务委员会已经制定并颁布了20多部农业和农村经济方面的法律，国务院颁布了40多部农业行政法规，同时，地方人大和政府也制定了一大批地方性法规和规章，初步形成了以《农业法》为核心的农业法律体系框架。这些法律、法规涉及农林牧渔各业，涉及农产品的生产和流通环节，涉及农村生产力的发展和生产关系的调整，使农业和农村经济的发展初步做到了有法可依。

在我国现代化过程中，农民、农业和农村也被卷入了市场经济的洪流中，发展市场经济是我国农村实现现代化的必由之路。但是，反观目前我国农村的法制现状，我们不仅为农村市场经济的发展担忧，也为

农村法制现代化的发展担忧。

这种担忧不是对法律制度建设的担忧，而是对人们法律意识的担忧。因为从立法的角度来看，目前已经初步形成了较完备的农业法律体系，但是“徒法不能自行”，只有法律法规，而人们没有正确的法律意识和法律观念，还是会不遵法、不守法。那么法律法规就会成为一纸空文。在现实生活中由于农民法律意识落后，所以，这个法律体系往往被人们规避或扭曲，发挥不了应有的作用。当前我国农村法制建设存在的主要问题是由于历史传统的禁锢，农民的法律意识较淡薄。也许我们还能举出更多存在的问题。如由于经济条件的制约，农村法制教育困难重重，法律服务缺乏支持系统；由于文化背景的影响，农民不知法、不懂法、不守法等等，实际上所有这些问题都直接或间接地归于农民法律意识的薄弱。

法制是民主和效率的协调器，也是民主和效率的助推器。农民法律意识的薄弱，阻碍的不仅是农村法制现代化的进展，同时也抑制和影响着农民积极参与生产和生活、积极创新谋求发展，整个农民阶层的信心、智慧和创造力都得不到充分发挥，进而阻碍了整个农村经济的发展和参与市场竞争的能力。新制度经济学认为，用以界定、规范和协调人们经济活动和经济关系的“经济制度”由“正式约束(正式制度)”和“非正式约束(非正式制度)”两部分组成。正式制度是人们自觉地、有意识地创造出的一系列法规、政策和规则，从宪法、各种成文法和不成文法到各种政策规定、实施细则，最后直到个别交易活动的个别契约。非正式约束则是指一个社会在漫长的历史演进中逐渐形成的社会文化传统和行为规范，包括意识形态、价值观念、道德伦理、风俗习惯等等。诺斯在理论上说明了非正式约束对于实际的制度变迁过程具有重要影响，实际制度变迁过程总是正式约束变化与非正式约束变化的统一和互动的过程。从长期来看，个人行为的非正式约束决定着正式约束的演变，即使一个经济体的正式制度结构有了整体性的改变，其实际结果如

③何也要取决于新建立的正式制度同那些只能逐渐改变的非正式行为规则之间的互动关系的变化。非正式

约束的状况及变化在相当大的程度上影响正式制度变迁是否顺利乃至成败。

新制度经济学的上述理论，从另外一个角度说明了我国农村法制现代化的关键不是完善立法、改变正式制度，而是通过普法、法制宣传教育和加强农村中小学法律教育等方式来实现农民法律意识的转变，改变农村的非正式制度。这是由于我国的农村社会是处于长期以小农经济为基础、以自给半自给经济为特征的农村社会，先进的工业文明对农民、农村的影响要小，而落后的封建传统对农民、农村的影响要深。所以以法律意识为核心的非正式制度的状况和变化，是我国农村各种正式制度顺利施行的关键所在。当我们采取“自上而下”的现代化模式，通过立法在较短的时期内建立起一个较完备的农村法律体系后，接下来更重要、更困难的现代化，就是走群众路线，使“自上而下”的立法能够“下”得去，并通过培养和激发广大农民的积极性和智慧，实现“自上而下”与“自下而上”的互动。在这个互动的过程中，法制宣传教育尤为重要，它是一项政府主导、适应政治、经济和社会发展的社会系统工程，必须全社会尤其是广大农③ D.C.North, Institutions, Institutional Changeand Economic Performance, Cambridge etal., Cambridge University Press,1990.

民的参与，才能提高全体公民的法律素质。我国的“五五”普法已全方位启动，并与“十一五”规划同步实施，法制宣传教育工作面临着难得的发展机遇，承担着重要的历史使命，它将在构建社会主义和谐社会中具有更加重要的地位和作用，必须引起高度重视。只有这个互动真正动起来了，我们的现代化才能最终实现。只有农业和农村法治建设的进程加快了，整个依法治国的进程才会加快；只有依靠政策和法制解决好农民问题，提高农民的法律意识，才能加快现代化的整体进程，从而大大提高整个依法治国的整体水平。

当然，实现“自上而下”与“自下而上”两者的互动仅是我国现代化的形式要件，仅仅是我国现代化的一个新的起点，现代化的进程仍需要我国几代人甚至十几代人的不懈努力、辛勤工作。但是，没有这个互动，没有这个起点，我国实现现代化的道路恐怕更加漫长。

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