浠水与黄石跨江域开发探讨

浠水与黄石跨江联合开发问题探讨

推进浠水与黄石跨区联合开发是省委省政府于2009年作出的重大战略决策，对破解黄石土地资源瓶颈、浠水发展资金不足问题，实现优势互补、利益共享，助推两地产业升级、做大经济总量，加快浠水沿江三镇的发展，具有十分重要的意义。三年的联合开发实践表明，两地应重视对联合开发问题进行探讨。

一、联合开发的基本条件分析

近年来，黄冈市与黄石市、浠水县与黄石港区政府多次一起商定联合开发事宜，确定规划先行，编制鄂东滨江新区概念规划与启动区规划。初步拟定概念规划的范围是：巴河、兰溪、散花三镇沿江边向县城方向延伸5至15公里，东至策湖东侧，西至巴水河东侧，总面积150平方公里，占浠水全县国土面积的十三分之一。重点开发区域是：东至大广北高速、西至长江江堤、南至黄黄高速、北至兰溪镇的兰溪村，总面积为30平方公里。联合开发基本条件分析如下：

（一）发展战略叠加区。浠水是国家战略主题功能区确定的国家级生态限制开发区，是省级战略“武汉城市圈”圈层结构的圈核区域，长江经济带跨江联合开发先行试点区，也是正在争取上升为国家战略的大别山连片开发实验区。

（二）承接产业优势区。1、地势平坦，水资源丰富，适宜城市建设和工业发展；2、高速公路、省干线公路多条环通，铁

路、城市轻轨、航空绕新区环布，建深水码头条件优越；3、与黄石市两桥相连，与鄂州市一江之隔，与黄冈市的黄州区南湖融为一体，地缘优势明显；4、农产品和非金属矿产资源丰富，造船、陶瓷、建材、服装、电器、机械以及食品工业有一定基础。5、浠水与黄石经济发展差距大，黄石市区发展空间有限。散花镇土地面积150平方公里，是黄石港区42平方公里的3.5倍，黄石港区每平方公里生产的GDP是浠水的36.4倍。黄石上世纪90年代，曾把散花纳入黄石江北区整体规划，近五年来，武汉城市圈、武汉市、鄂州市、黄冈市地区生产总值年均增长均超20%以上，黄石市只有14%，主要原因是土地制约以及产业难以转型升级。早在1988年省政府同意将散花设立为黄冈“五小特区”，从那时起浠水百姓就盼望黄石把投资重点转到散花来。6、加大招商引资，改善投资环境已见成效，“产业第一，企业家老大”的理念逐步形成。

（三）生态优良宜居区。一个区域产业的发展，必须与城镇建设、服务设施配套。鄂东滨江新区依江靠山抱湖，沿江岸线42公里，沿线一马平川；东北面丘陵地带，几条山脉错落有致；江、山之间水域面积10平方公里，其中水域面积大的有策湖、望天湖、袁家湖、莲儿湖等，几处可建湿地生态公园，具备了天然的建设水乡特色生态宜居新城条件。

在分析建设新区有利条件的同时，也要客观分析不利因素，主要有：一是浠水经济基础薄弱，财力有限。农业缺特色，以传统农业为主，工业缺品牌缺规模，以传统制造业为主，人均财政收入全省县（市）占位靠后，地方财力用于基础建设资金

不足。二是沿江整体规划和路网框架建设滞后。

二、联合开发的案例启示

联合开发是经济发展战略之一，是经济落后地区借助经济发达地区的资金、技术、管理等优势，开发可利用的一切资源，实现共赢的经济行为。全国各地都有联合开发的案例，我省就有七八例，纵观众多案例，联合开发大致可分为以下几模式：

(一)飞地经济型。我国较早的联合开发有苏州工业园区，是中国和新加坡政府间重要的合作项目，行政区划288平方公里，其中，中新合作区80平方公里，下辖三个镇，户籍人口32.7万人。1994年5月实施启动，吸收国内外开发区的成功经验，中新双方建立了两国副总理担任主席的中新联合协调理事会。园区的行政管理由中方全权负责。成片开发由中新合资的开发公司负责。对外招商引资由中新联合共同负责。发展定位是：建设成为具有国际竞争力的高科技工业园区和现代化、国际化、信息化的创新型、生态型新城。

（二）共生经济型。2003年2月，无锡的江阴市主动与泰州的靖江市跨江合作，江阴出资，靖江出地，两市按照“统一规划、分步实施、政府推动、市场运作、封闭运行、滚动开发”的原则，大力创新政府管理、园区财政体制，合作成立投资公司，用市场运作手段进行园区开发建设，两地建立了定期交流协商制度，进行干部人事的“跨江联动”，双方各派干部到对方任职。由江阴经济开发区在靖江注册成立投资公司为平台操作，江阴、靖江两市按9:1的比例共同出资1亿元用于建设。10年内，两市都不从园区提取投资收益，收益全部留在园区内滚动

发展。10年后，投资收益两市对半分成。合作区总体规划60平方公里，首期启动区8.6平方公里，目前建成区13平方公里。

（三）委托托管型。安徽省国家级合肥经济开发区近年来招商势头强劲，原有的53平方公里已布满项目，急需新空间发展。肥西县上派镇原辖下的巢湖村、田埠村等因派河之隔，短期内肥西县难以在这两个村重点拓展，而两个行政村紧邻合肥经济开发区。合肥经济开发区管委会与肥西县，经过几轮磋商，明确将两行政村7平方公里的土地，采取“区划不变、户籍不变、合作开发、委托管理、利益共享、统筹发展”的基本原则，委托合肥经济开发区实行招商引资、开发建设和依法经营管理，双方利益共享。合作年限自2006年8月起始至2026年终止。

（四）配角经济型。配角经济的实质是一种产业基地型配套经济模式，即遵循市场经济规律，围绕和依托区域经济中心，主动承接经济辐射，找准定位，借力发展。江苏昆山市靠近上海市，昆山市围绕上海的发展，主动产业配套，引进上海大量的人才、技术、企业，发展迅猛，连续多年被评为全国百强县之首，2010年实现GDP总量2100.28亿元，成为国内首个GDP超过2000亿元的县级市；四川邻水县靠近重庆市，借助重庆市产业扩张，打造15平方公里的工业新城，招商入园企业70%以上来自重庆，主动为重庆市产业配套，经济实现跨越式发展。

（五）园区共建型。武汉市与洪湖市两地合作共建新滩新区，2012年元动议合作，总体规划60平方公里，已成立了协调机构，建立了月度会晤的商务机制，确定了“园区共建、统收统付、收益共享”的思路，总收入抵扣总投入后的政府收益部

分两地按5：5的比例分成。目前，20平方公里路网、排水沟工程完成，入园企业12个，洽谈入园企业13家。

从以上联合开发案例中，有以下三点启示：（一）因地制宜。各地根据各自的实际情况，联合开发协调机构、合作方式、分配机制以及管理体制不尽相同，发展模式也千差万别。（二）量力而行。合作区域一般在100平方公里以内，启动区域一般在20平方公里，有不少的地方不到10平方公里。有专家估算，建一平方公里的基础配套设施约1.6亿元，而企业入园的前5至8年是建成和税收减免期，对财政贡献有限，贪大求快，不可能高起点、高标准建设新区。（三）务求实效。“实干兴邦、空谈误国”。各地抢抓发展机遇，狠抓落实。洪湖新滩新区特区特管、特事特办、灵活高效出真招；当年动议，当年规划，当年建设出狠招；围绕三大工业园四大产业集群，一年基础设施投10多亿元，引进落户企业12家，投资近百亿元出实招。

三、联合开发的目标定位及主要途径

把鄂东滨江新区建设成黄石产业扩张转移承载地，武鄂黄黄产业配套地，以城带乡实验区，滨湖生态宜居区。定位为黄石产业扩张承载地是因为黄石市是武汉市副中心城市，而且武汉有4个产业产值过1000亿元，13家企业产值过百亿，武汉城市圈“8+1”中，武汉一城独大，周边8城市的规模以上工业增加值不足武汉市的五分之一，武钢、神龙等大企业的零部件本地配套率不足三分之一，如有土地，黄石承接武汉经济辐射和自身产业扩张能力很强。

1、统一规划，共同开发。浠水规模以上企业工业增加值占

地区生产总值比重是23.9%，在黄冈县市中倒数第一，比红安约少10个百分点，多年来自身难以解决产业层次低、企业规模小、速度效益差的问题。而且建新区基础设施投资额巨大，浠水财力不足以满足滨江新区、城北新区、社会发展、旅游发展、农业发展的需求，如果建设举债过大，易发生类似南方少数县（市）采取“贷款（大量融资）-城建-卖地-还贷-城建” 加快城市建设而今负债累累的现象。浠水县应明智选择应抢抓机遇，共同开发。交通网络、产业布局要与“武鄂黄黄”相衔接；工业园区、城市建设与水域、环境保护相结合；水、电、路、防洪排涝、垃圾处理、码头物流、广场公园相配套，重视空间科学布局，预留公益事业建设用地。共同开发可采取：一是委托托管方式。划一定区域（如20平方公里，也只占浠水国土的百分之一），确定一定时限如20-30年，按一定建成目标由黄石为主建设。二是园区共建方式。浠水以出土地为主、黄石以出资金为主，按照“园区共建、统收统付、收益共享、对半分成”的思路建设。

2、基础先行，产业主导。路网框架先拉开，排水排涝、供水供电、拆迁平整跟进。以产业集群、工业园区以及与武汉等城市大企业产业配套为主招商，突出产业主导建新区战略。

3、政府推动，机制创新。联合开发政府发挥组织、协调、推动、服务作用，按市场运作，探索合作共赢机制、多元化投资机制、土地流转处置机制、科学高效的社会化管理机制。

4、集约开发，保护环境。要重视单位面积的投资额、产出率，选出技术含量高、投资强度大、产业关联强、能耗少效益

好的企业落户，节约土地资源，对能耗大、污染环境严重的企业坚决拒之门外。

四、联合开发的对策

（一）解放思想，破除行政壁垒。浠水与黄石跨江联合开发试点，是省委省政府文件中确定的，旨在探索跨区合作体制机制创新，为全省“两圈一带”战略的实施，提供城乡协调发展体制改革创新的鲜活经验。要解放思想，勇于担当，大胆创新，地方政府领导要牢记发展是第一要务，只要有利于增加一江两岸人民福祉的改革一律按人民的意愿去办，只要是阻碍经济发展的一切行政壁垒一律破除。

（二）跨江联合开发是个复杂的系统工程，需要强有力的领导机构。2012年2月浠水县政府和黄石港区政府虽然签订了联合开发框架协议，随后黄冈黄石两市政府签订了联合开发工作备忘录，但是没有成立联合开发领导机构，工作难有大的突破。联合开发领导协调机构可以争取由省政府领导或指定省部门领导兼任，也可参照我国与新加坡的联合兴办苏州工业园组织管理模式，有黄冈与黄石市政府组建联合协调理事会，定期召开会议，协调、统筹、决定联合开发的重大事项。

（三）联合开发要重视问题的研究。对规划、土地、投入、分配、管理等问题研究，就是跨江联合开发体制改革创新的有效探索，地方党委政府应起组织领导作用，要借智借力，多邀请规划专家、区域研究专家、宏观战略专家和有志研究联合开发人士召开研讨会，为党委政府领导决策提供理论依据。多征求政府委员的建议，重大事项由人大审定。

（四）联合开发要统筹兼顾，科学管理。一是全方位的联合开发。浠水要主动与武汉、黄石在交通、产业、贸易、物流、文化、医疗等方面多层次联合，浠水领导要多了解黄石、武汉的发展思路、战略举措，主动寻求发展商机。二是建设要量力而行，建一片成一片，集约经营，突出效益。要搞好项目的筛选、选址、论证、评估工作，建设中要全程服务，全程监管，发现问题及时解决，建立项目竣工验收工作流程，由人大代表和政协委员参与验收，评价项目的经济和社会效益如何，并向社会公布，接受舆论监督。三是起步阶段社会化事务管理体制不变，仍由镇村、农场管理，让派驻滨江新区的管理机构在起步阶段将集中精力谋全局性、长远性大事。发展到一定阶段，要再造和优化散花地区行政管理体制，解决目前多层多头管理不顺的问题。

（五）在联合开发中，为调动一切积极因素，需要制定和争取优惠政策。一是制定招商引资优惠政策，提高招商企业的“门槛”，培育一批知名品牌企业，实现招商、安商、稳商、富商、带商、选商的良性循环。二是黄石、黄冈（浠水）两地联合向上争取支持扶持政策：浠水滨江新区范围内的高级公路、城市轻轨、过江大桥（隧道）纳入省级长期规划；省政府对滨江新区的建设用地计划单列和增加土地增减挂钩计划；增加产业专项扶持资金，省长江投资公司给予项目、资金倾斜；省、市、县三级税收留成部分返还用于滨江新区基础设施建设；黄石、浠水两地车辆黄石大桥过桥费由两地财政部门与省交通厅协商整体“打包”交费，车辆办免费手续，降低企业商务成本，

加快滨江新区与黄石市同城化进程。

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