我国志愿服务的发展现状与问题对策

我国志愿服务的发展现状与问题对策

【摘要】

志愿服务是一种非政府系统的组织行为和服务行为，是民间组织或个人利用自己的知识、技能、体能或财富，通过各种服务性的行动去实现和体现对社会事业的服务与奉献，或实施和完成对有困难的社会群体及个人的服务与保障。新形势下，随着非营利组织在我国的不断产生，志愿服务如何有效发展，是摆在我们面前的重要课题。我国志愿服务存在的问题主要表现在：缺乏社会认知、物质依托严重不足、缺乏自主空间、队伍建设不稳定。导致这些问题的原因表现如下：志愿者与服务对象之间的关系不明确、法律滞后、行政主导力度过强、人力资源开发与激励的缺失。本文介绍了欧美国家志愿服务的发展情况并总结出留给我国的启示：组织机构的非政府性、充足的财力资源、严格的规章制度、注重教育投入。依据政策要求、理论基础、国外借鉴等方面，针对志愿服务的现状，对完善我国志愿服务的对策做了一些尝试性的探讨：强化对“志愿服务”的再认识、充分利用政府资源、规范志愿服务的管理机制、完善激励机制。

【关键词】：志愿服务；现状；对策分析

【Abstract】

Volunteer service is a non-governmental system of organizational behavior and the service behavior, is folk organizations or individuals use their knowledge, skills, physical or wealth, through the various service action to realize and reflect on the cause of social service and sacrifice, or implementation and completion of the social group and have difficulty of personal service and guarantee. Under the new situation, with the nonprofit organization in China created, how effective voluntary service

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development, is the important task before us. Our voluntary service problems mainly displays in: lack of social cognition, material rely on deficiency, lacking independent space, team construction is not stable. Lead to these reasons as follows: volunteers and the relationship between the service object is not clear, legal lag, administrative leading strength after strong, human resources development and the lack of motivation. This paper introduces the development of European and American countries volunteer service to our country and summarizes the revelation: the nongovernmental organizations, adequate financial resources, strict rules, to pay attention to the education input. According to policy requirements, theoretical foundation and abroad for reference, etc, the present situation of voluntary service to perfect our country's voluntary service countermeasure made some tentative study: to strengthen \resources, regulating voluntary service management mechanism, perfecting the incentive mechanism.

Keywords：Volunteer Service；Curreot Situation：Countermeasures Analysis

一、志愿服务概述

随着社会主义市场经济的发展，政党和国家干预社会生活的程度降低，社会团体发挥作用的空间日益增大，志愿服务作为一种高尚的社会行为和一项重要的社会公益事业，对于构建社会主义和谐社会，推进人类进步具有重要意义。

志愿服务是一种非政府系统的组织行为和服务行动，是民间系统服务于社会的群体行为或个人行为，即民间组织或个人利用自己的知识、技能、体能或财富，通过各种服务性的行动去实现和体现对社会事业的服务与奉献，或实施和完成对有困难的社会群体及个人的服务与保障(志愿服务所体现的核心精神是人道义)。

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从微观层面来说，志愿服务者可以看作是一个一个的行动者，他们在对志愿服务有一定的认同后，在自身意愿动机和相关因素的影响下参与志愿服务。他们选择参与的途径和活动的项目，并通过参加正规组织或非正规组织来实现其行动的目标，而政策和社会运作环境是他们行动的条件和限制。

二、我国志愿服务的现状分析

中国志愿服务在短短几十年内得到迅速发展，与社会经济体制改革，“单位制度”解体，“第三空间”的形成与扩大；社会福利社会化的推进，志愿服务需求增大；党和政府的重视引导与积极推动，志愿社会环境不断完善：民间组织蓬勃发展，志愿服务组织增多；以及社会媒体的宣传推进，人们参与意识与志愿服务意识不断提高等因素是密切相关的。但是，当前我国志愿服务与人们对志愿服务的需求之间的矛盾还比较突出，志愿服务的供给量远远不能满足志愿服务的需求量，同时也与其它发达国家相比也存在很大的距离。

(一)我国志愿服务取得的成绩

中国志愿服务经过几十年的发展，取得了显著的成就，青年志愿服务、社区志愿服务、“草根”志愿服务、国际志愿服务在科技推广、扶贫援救、环保、助老等领域提供了大量的志愿服务。

1、青年志愿者服务内容及领域不断丰富

中国青年志愿者从属于中国共产主义青年团中央委员会下属的中国青年志愿者协会，它所组织的活动，往往以项目为主，共青团中央专门设立了领导青年志愿者的志愿者工作指导委员会。中国的青年志愿者活动是由共青团系统自上而下发起的，即使是早期深圳市的青年志愿者活动也是在团市委的发起与领导下推广的。1989年，深圳团市委为了服务外来人口，维护他们的合法权益，在全国率先开通了“热线电话”和“热线信箱”。当时由于团市委权益部的人员有限，因此有人就提出采用志愿服务的形式，充分动员民间的人力资源。随着形势的发展，

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1990年成立了“深圳市青少年义务社会工作者联合会”。1994年，在团中央的发起与领导下成立了中国青年志愿者协会。随后迅速在全国团系统推广。

2、社区志愿服务从集中性、短期性走向社区化、持久化

社区志愿者组织从属于民政部系统，它的各级组织都与相应的民政部门联系在一起，但是它的最基层是与街道居民委员会联系在一起的，并接受社区居委会和街道社区志愿者协会的双重指导。街道办事处在行政上属于城市最基层的行政组织，居委会属于城市基层群众性自治组织。

3、资源的有效融合

1981年，中国政府与联合国志愿人员组织代表在北京签约互派联合国志愿人员，由商务部(原外经贸部)中国国际经济技术交流中心作为联合国开发计划署在华发展业务的官方合作机构，负责联合国志愿人员组织在华项目的执行，北京国际志愿人员协会作为该项目的实施机构，负责项目的具体实施工作。迄今为止，联合国志愿人员组织向我国派遣了200余名联合国国际志愿人员，他们在包括地理、环境、卫生、计算机和语言等广泛的领域内，为我国的经济和社会发展做出了贡献。在接受国际志愿人员的同时，我国也通过联合国志愿人员组织积极地派遣中国的国际志愿人员到其它发展中国家服务，已有160多名我国各行各业的高级技术和专业人员以联合国志愿人员的身份到20多个发展中国家从事志愿服务，设计农业、水利、医疗卫生、工程建设、计算机、管理和经济体制改革、社会保险等诸多领域。

(二)我国志愿服务存在的问题

志愿服务已经成为美国社会调节国家与公民之间关系和美国社会政策不可或缺的组成部分，美国的志愿者组织数量堪称世界第一，据统计在1990年其总数超过100万个，参加的成员更是庞大，官方的统计资料表明，在1980-1990年代，18岁以上的成年人参加志愿者活动约占美国成年人的一半，1994年出版的志愿者

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教科书中列举了一个更高的数字，认为美国52％以上的人都是志愿者。而在2002年中国的志愿者只有8000多万名志愿者，约占人口总数的7％，包括志愿者组织在内的“第三部门”组织在2004年总共也只有28万个，而我国人口总数是美国人口总数4倍强，可见我国志愿服务的发展空间还没有被有效地挖掘出来，志愿服务还面l临很多的制约因素。

1、缺乏社会认知

在市场经济发达的国家，“志愿者”具有很高的社会评价，义务工作的价值广泛得到社会的认可，政府部门、志愿机构和社会各界人士都热心义务工作，政府大力投资志愿组织并给予政策上的扶持，企业为在社会上塑造良好的公益形象而积极资助公益事业，非志愿机构为人们参与义务工作提供机会、培训和嘉奖，从而形成了政府、志愿机构和企业互相协调、互相补充的社会服务体系。而在我国，由于志愿服务活动开展较晚以及社会转型时期人们对全民性活动的本能的抵触，使得社会公益活动难以深入人心，难以激发起全民的互助意识。在这样的心理作用下，社会往往低估志愿服务活动的社会意义，而只是简单地将之等同于“学雷锋做好事”。企业界对于志愿者创造的社会效益也缺少认同。最明显的表现就是在招聘大学生来企业工作时，党员、学生干部的身份和在学生会任职的经历常 常被视为能力的见证，而大学生从事志愿活动的经历则往往被忽略。这样部分寄希望于将志愿者工作作为个人今后就业过程的一项竞争资本的大学生便会退出志愿者队伍。广州被称为中国各类志愿者活动最广泛的地区之一，但是广州市蟪港澳青少年研究所“关于广州市市民对于志愿者工作认知的调查报告”，有55．9％的调查对象表示曾经听说过志愿工作，有43．4％的人则表示从没有听说过。这说明，公众对于志愿者和志愿工作还缺乏了解。广州的调查表明，青年学生中对于志愿者工作了解的比例最高，这是比较容易理解的，因为学生中的共青团工作开展得比较好，志愿者教育和志愿者活动也就开展得比较好。在广州，也仅有

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0．9％的人是通过社会公开招募的形式参加志愿服务的，其他皆为在校学生。也就是说志愿服务尚未达到与社会现实生活相接轨的程度，社会参与度远远低于社会对于志愿服务的实际需求。据调查，1998年美国约有1．09亿成年人参与了志愿服务，59％的妇女每周奉献3．4个小时、49％的男人每周奉献3．6个小时从事志愿服务活动。@志愿服务工作应该是全社会性的活动，如果服务工作主体仅仅局限于青年或者青年学生，将无法让更多的人接受并积极投身于志愿服务这一公益活动。实际工作中发现，在一些大中型城市，尤其是城市社区建设比较成系统成规模的地区，志愿服务比较容易开展与落实，志愿服务形式也较为丰富。这表明志愿服务的发展程度与区域的教育水平与社会结构密切相关，我们要大力提高公民的受教育层次和民众的道德素养。在近年积极推广公民教育活动及大众传媒的影响下，公众对于志愿者参与的价值和意义己开始认识及接受。但由于缺乏整体及全面性之推广及配合，居民往往只停留于认知层面，没有适当及足够的途径参与，居民多以为这只是一般青少年人的社会活动或社会实践，因而欠缺了一股投入参与的动机及实际行动。由于缺乏对志愿服务活动的认可制度，因而不能有效地激励全社会的参与。

2、物质依托严重不足

资金短缺是国内志愿者活动的主要障碍之一。在对志愿服务活动的组织者的调查中，认为开展志愿服务最大困难是缺乏资金的占调查人数的67．1％。。当前，我国志愿者组织的资金来源主要有；一是政府财政来源，这些资金分配给了官办或半官办志愿者组织，如共青团系统的青年志愿者组织、民政系统的社区志愿者组织等。目前我国的志愿组织正处于从国家领域向公共领域过渡的时期，迫于财政压力，政府对志愿组织的经费支持也越来越少；二是国内企业或个人的自愿捐助。一般来说，国内企业或个人捐助资金的对象主要是一些与政府机构紧密相联系的志愿者组织，它们较少捐助给“草根”志愿服务组织；三是海外基金会

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的捐助，这是“草根”志愿服务组织活动资金的主要来源。中国政府除了在国家发展计划以及领导人的讲话中倡导开展志愿者活动外，还没有在资金支持方面做出任何规定。这使得中国志愿服务在资金问题上面l临极大的困难，资金问题是中国志愿服务面临的最大问题之一。我国志愿组织在经费筹措方面存在的问题是：政府拨款有限；相关税法不完善，没有减免税待遇；资金中介机构不发达，作用不突出；企业捐赠不稳定；个人捐赠总量少。我国的志愿组织，尤其是纯民间的志愿组织的经费来源渠道非常狭窄，主要收入来自会费、营业收入和国外捐赠，资金困难问题具有相当的普遍性。很多志愿者协会要求政府加大对志愿者组织的财政支持。国力现状固然是不可忽视的因素，但即使是在政府现有的财力物力的条件下，还有相当的社会资金渠道没有调动起来。资金缺乏的另一个原因是志愿者组织不能作为一个独立的个体，也就谈不上自我管理，其筹集资金和财务管理的能力也就有限。志愿失灵理论提出了志愿组织最突出的问题就是志愿组织所需的开支与志愿组织能募集到的资源之间存在着巨大的缺口，萨拉蒙等人称之为慈善不足。在世界各国，志愿捐款通常只占志愿组织开支的很小一部分。这是最突出的一个问题。究其原因，一方面是由于公共物品供给总普遍存在的“搭便车”问题。更多人倾向于不花成本地享受别人提供给自己的福利，而缺少激励去利他性为别人提供福利。因此，能够提供的服务肯定是少于社会最优的。另一方面，慈善的资金来源也容易受到经济波动的影响。一旦发生经济危机，有爱心的人自己也难以维持生计，更谈不上帮助别人。这就直接导致了志愿组织的资源筹集能力严重不足，而与政府相比，更是望尘莫及。因为捐款只能靠志愿，而纳税则是强制性的，是公民的义务。作为使用暴力的唯一合法组织，政府可以凭借其对暴力的垄断来贯彻自己的意志。这就使得政府在资源筹集方面拥有了得天独厚的巨大优势。事实上，世界各国志愿组织的资源，多数来自于政府资助。据资料统计，美国非营利部门的资源总量为5085亿美元(志愿者的价值没有折算在内)，

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其中31．3％来源于政府资助，50．2％来源于会费、服务收费及投资回报。私人志愿捐款仅占总资源的18．4％，即不到1／5。即使将义工的价值折算在内，私人捐助也只占总资源的约1／3。在别的国家，非营利部门对政府资助的依赖性更大。如在荷兰，第三部门近90％的开支是靠政府拨款；在瑞典，非营利部门近2／3的经费来自政府。在这两个国家，非营利部门其余的收入也主要来自服务性收费，而不是私人捐款。只有宗教团体收到的私人捐款比重大一些。需要说明的是，非营利部门对政府的这种资金依赖关系在未来还会呈上升趋势。

3、缺乏自主空间

独立性是志愿组织的基本特性之一，这主要指它们不受政府支配，也不受企业和其他非营利组织的影响，更不受外国民间或官方机构的控制，能够独立地筹措自己的资金，独立地确立自己的方向，独立地实施自己的计划，独立地完成自己的使命。但中国由于长期实行计划经济体制，政府的庞大和强大使得整个社会，包括经济领域和社会领域的一切，都在政府直接管理下。由这种体制所产生的中国志愿组织，就必然带有相当浓厚的官方色彩，被纳入了官方组织的网络之中，严重缺乏自主空间。由党政机关领导兼任志愿组织领导职务是中国的一大特色。有关资料表明，浙江省441个省级非营利组织中，由党政领导人兼任主要负责人的有301个，占总数的70％。江苏省泗洪县47个非营利组织中，有40个由党政领导人兼任负责人。有的党政领导甚至身兼数职，社会活动应接不暇。为了解 决这个问题，中共中央办公厅，国务院办公厅于1998年7月下发了关于党政领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》．通知要求县处级以上党政机关现职领导干部不兼任社团的领导职务。但此通知在执行中遇到了很大的阻力。中国原有体制内部的社团无论在规模上，还是在实力上都是一股巨大的力量。但是由于观念、组织体制等方面的原因，这些组织在运行机制和工作方式上与正在建立的市场体制不协调，存在着自立自主意识薄弱，不能完全摆脱依赖政府支持的消极倾向，

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在体制上实行挂靠体制。政府应当采取措施把他们真正从政府中剥离出来，这不仅是基于减轻政府负担，而且是基于培育公民社会组织。必须认清非营利民间组织的基本内涵是非营利性与民间性，以便与营利组织和官办组织划清界限。当然，中国还有另外一些志愿者，他们的“民间”性质更为明显，这特别表现在一些环境保护的非政府组织的行动和活动中。“自然之友”最初是自发形成的，并根据环境保护和可持续发展的原则开展一系列的活动，赢得了众多社会人士的关心，队伍不断扩大，后来才受到政府的肯定和支持。“绿家园”、“地球村”等等，也是类似的情况。当然，这些组织也或多或少与政府机构保持某种程度的联系，配合政府的工作开展，例如，1999年“国际保护臭氧层日”，北京市环保局组织“让我们共同行动，还京城碧水蓝天——公众参与环境保护百日行动”，在北京的各家环境保护非政府组织和他们的志愿者都参与了这项活动。

4、队伍建设不够稳定 (1)志愿者流动性大

高校弘扬着“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神，秉承着“奉献爱心、服务社会”的志愿服务理念。随着大学生主体意识的不断加强，他们越来越重视自己的地位与作用，乐于参与各种社会活动，从事各种服务，以显示他们不容忽视的社会地位和社会存在。志愿者行动服务社会的形式满足了大学生的主体意识的需要，因此，受到了大学生的欢迎和支持，每次团总支、学生会招新的时候都是门庭若市、热闹非凡。但是，大学生往往兴趣转移快、兴奋点多、意志不坚定，容易对高校志愿者队伍的稳定性造成影响。高校志愿者的积极性随着入校 时间的增加而锐减，退出或隐性退出呈现显著上升趋势，高校志愿者大部分成员是一二年级的学生，熟悉工作又有一定经验的骨干一到高年级因为考研究生和就业的压力，往往退出或积极性不高，使工作出现断层。由于高校志愿服务工作的社会化程度较低，高校与社会之间缺少有效的组织机构加以联系，没有建立稳固

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的志愿服务网络。尽管大学生志愿行动涉及社会生活的方方面面，但作为连接志愿者和服务对象纽带的志愿服务网络建设还很落后。目前大学生志愿行动基本覆盖了敬老院、福利院等社会公益机构，而各行各业重点服务建设服务站相对贫乏。现有的服务基地中，大多数基地一无标志，二无计划，三无具体管理办法，四无监督机制。同时，高校能在同一个志愿服务阵地坚持下来的并不多数，往往只是赶时髦走形式，喜欢组织几十个人，几百人甚至上千人上街头，开展短时期轰轰烈烈的活动，对一些需要长期服务或默默无闻的项目则不愿去组织和参加。忽视了对志愿服务网络的长期建设和管理，或许也是导致志愿者流动性大的原因之一。

(2)志愿者能力不足

对于非营利组织而言，为社会提供的产品是以服务的形式体现的，不论社会筹款、项目经营，还是提供服务、宣导社会，一切活动开展的顺利与否很大程度上都取决于工作人员的沟通能力和志愿服务能力。由于年轻一代的志愿者与社会处于“半隔离”状态，对社会，特别是对弱势群体的了解有一旦委以重任就露出不善于与人沟通、不能很快融入工作团队、甚至连基本的为人处世都不会等诸多问题。加之一些非营利机构没有为志愿者提供必要的岗前培讹，导致志愿者工作绩效甚微，难以胜任委派的工作。工作中的挫败感不仅使他们的自信心备受打击，而且影响能力的发挥和继续提供志愿服务的热情。另外，不少志愿者受志愿精神的感召和大规模活动的吸引，在对困难估计不足的情况下就参加了志愿服务活动。而当看到理想与现实之间存在差距的时候，他们便表现出浮躁的心理，不安于从事专业技能不强的献爱心活动。事实上通过社会招募进来的志愿者能将活动从始至终地坚持下来的大概只占当初报名的10％。志愿者的短期性行为致使非营利组织往往付出高昂的代价，而且对正式工作人员队伍的稳定也带来一定的心理冲击，甚至造成志愿服务活动社会公信度的下降。

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(三)我国志愿服务问题的原因分析 1，志愿者与服务对象之间的关系不明确

对于非营利组织来说，要获得持久稳定的志愿者队伍，首先要面对的问题是如何给这些提供志愿服务不拿薪水的人员以准确的定位，如何给予他们应有的尊重和价值承认。在参与社会服务时，志愿者与服务对象之间的权利义务关系不明 确主要表现在以下两个方面：第一，服务对象往往把志愿者作为无偿劳动力而滥用，如在2001年杭州西湖博览会上，有些公司让志愿者干活到晚上10点钟才让其回家；第二，有部分志愿者把志愿服务当作是对他人的一种施舍，影响到服务态度。志愿服务作为社会公共资源，不能被一部分人作为无偿劳动力而独占，志愿者的劳动和人格应该得到尊重。志愿者和服务对象之间应该是一种平等的服务与被服务的关系。由于志愿服务在中国是社会转型过程中诞生的新兴事物，许多非营利组织还意识不到一支优秀稳定的志愿者队伍能为公民社会和志愿组织本身创造的价值。一些工作人员还停留在对“为人民服务”价值观念的狭隘理解。认为报名参加志愿者就是不计个人利益得失来提供义务服务的，因此把志愿者当成免费的劳动力，随意编派一些杂活的现象也是屡见不鲜。即使有部分机构制定志愿者的培训计划和工作安排，也很少将每个志愿者的参与动机考虑在内。非营利组织对志愿服务的错误定位给志愿者的参与热情带来极大的伤害，这是导致人才流失的主要原因。中国政府对于社会团体管理、民间非企业单位管理做出过法律定位，但是对于志愿者的法律地位没有任何规定，虽然政府文件和领导人大力倡导志愿者活动，媒体也连篇累牍宣传志愿者开展活动的消息。

2、法律滞后

我国志愿服务尚处于初级阶段，相应的法律法规较少、效力等级低，都是地方性法规，而且原则性的东西多，可操作性不强，从而导致志愿服务具有很大盲目性、随意性和无序性。我国现行的适用于志愿组织的法规体系中，主要有两个

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条例(《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》)、一个办法(《基金会管理办法》)和一个专门法(《公益事业捐赠法》)。这些法规的主要特征是对不同的志愿组织通过“双重管理体系”，严格控制志愿组织的成立，并加强对其日常活动的管理。1998年国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，但是至今未能出台实施细则。而且。某些规定只是套用过去社团登记的原则，并不切合志愿者组织实际状况，特别是“草根”志愿者组织的发展。例如，条例规定如果一个机构“在同一行政区内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位”，将不予登记注册。规定一个地区同类志愿者组织的数量，完全没有必要，唯一的必要就是限制志愿者组织的发展。另外条例还规定所有登记单位都需找一家县级以上的政府部门作为业务主管部门，经其审查同意并担负主管职责才能登记。所有志愿服务组织，在没有法人地位的情况下，为了取得承认，就按照行业归口找各有关政府部门登记，例如医疗服务机构要在卫生部门进行审查备案，环保志愿服务就要到政府环境部门审查备案，还有大量的志愿服务组织找不到归口部门，只能到工商部门办理企业登记。这种志愿者组织“准入”制度，只会限制志愿服务组织的发展。

除此之外，由于目前民政部的规定没有区分不同形式和性质的志愿者组织，不少机构在无章可循的情况下采取了方便自己的注册形式，因而形成了性质不同的机构公民社会组织。过去中国大部分志愿者和志愿者组织是在共青团领导之下的。近年来，建立相对独立的志愿者或公民社会组织、机构成了不可忽视的趋势。在这些机构当中有的为了注册和运行上的方便采取了“挂靠”的形式，有些由于不清楚报批手续并为了保持经济上的独立性在当地工商局登记注册成了企业，也有一些经过民政部的批准成了在现行条件下的“正宗”民间机构。虽然都是志愿者，但由于机构的性质不同，在社会上的运行方式也不同。这给志愿者组织带来了很多不便甚至是困难，也因此很多组织不能享受政府的优惠鼓励政策。不同的

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注册、管理形式在一定程度上限制和阻碍了志愿者组织的发展。志愿者和志愿者(民间)组织是现代社会中宝贵和不可忽视的社会资源(Social Resources)。一套行之有效的政策法规是调动这部分资源，使之转化为社会资本(Social Capital)，用之于社会的契机。而目前除了比较笼统的政策和民政部对社团登记注册的规定以外，志愿服务的法律地位问题、志愿服务的原则问题、志愿者组织及成员与服务对象的法律关系问题、志愿者个体的权利及义务问题，等等，这一系列涉及到法律问题的疑惑目前在其他法律文本中还难以找到确切的依据。作为一种高度社会化、志愿性的行为，志愿者行动的组织管理、激励机制及相关的法律法规、政策，都是为了保障志愿服务的持续发生，发展。当前我国还没有就如何开展和完善志愿者工作建立一套完整的法规。尽管西方国家的经验表明制定关于志愿活动的法律与志愿行动的发展并无必然联系，但是由于中国青年志愿者行动的历史原因(由外生因素启动)及其现实社会条件(公民社会尚处于萌芽状态)，通过完善的法律规范对志愿行动的管理、资金筹措、项目评估，志愿者的权利、义务等方面的明确规定，有利于推进志愿服务的规范发展和志愿行动的规模壮大。

3、行政主导力度过强

在以市场经济体制改革为大环境的社会结构转型期，为推动志愿服务事业的发展，政府或党团组织在整个志愿服务活动开展过程中扮演了重要的角色，由于我国大部分志愿组织是由政府组建或从政府中分离出来的，许多政府管理者认为志愿组织是政府的下级单位，是政府职能的延伸，不能把志愿组织作为合作伙伴，对志愿组织的工作干预过多，使得志愿组织丧失了其应有的独立性，从而丧失了其优越性。很多时候，行政推动的方式更适用于倡导、引领工作方向而不是具体地指导某一项工作的执行，甚至由于志愿服务的行政主导性太强，造成一系列活动开展上的尴尬。政府为推动某一项志愿服务的进行，往往以行政命令的方式去

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疏通每一个环节，虽然这样由于有政策的配合与人员、资金的落实，对于具体工作的开展极为有利，但是过于依赖政府，对于志愿服务的长期化、系统化、社会化运作是不利的，容易造成工作的表面化、模式化，致使意图先进带动后进最后却“带而不动”。尤其是志愿者往往从事以任务或者命令的形式下达的服务项目，志愿活动变成行政命令而不是个人的自愿行为，往往是“要我参加”而不是“我要参加”。这恰恰证明了志愿失灵(voluntary failure)理论中的又一个缺陷表现，即家长式作风。就是说那些控制着慈善资源，掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大的发言权，造成内部决策过程的非民主化和非透明化。沿用行政命令的方法来推动、管理志愿服务和非政府的非营利组织，并不能使参与者感受到服务的价值，从而不可能真正调动参与者内在的志愿服务精神和服务愿望。这种做法的蔓延会从根本上损害志愿者组织的声誉，从根本上损害倡导和组织志愿服务、参与和投入志愿服务的初衷和目标。其后果是扼杀志愿服务的精髓，贬低志愿服务的价值，打击公民自觉参与的热情。形式主义地推进志愿服务组织运动，最终还可能伤害正在发育和崛起的出自市民自身愿望的个性和个人尊严，因而不能有效地激励全社会的参与．美国经济学家伯顿·韦斯布罗德(Burton Weisbrod)所提出的政府失灵和市场失灵理论中，指出了各自在提供公共物品方面的局限与不足，进而解释了志愿组织存在的必要性，志愿组织往往被视为政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，是由于政府和市场的局限所产生的提供公共物品的替代性制度。即志愿组织完全独立于政府与市场之外。志愿组织与政府之间的关系是互相排斥、互相竞争的关系。政府之短正是志愿组织之长，它可以弥补政府与市场失灵，为社会提供政府和市场不能提供的服务。然而，志愿组织就没有局限性吗?志愿组织作为人类服务的提供者不是万能的，它也有固有的缺陷，会产生志愿失灵(voluntary failure)，而政府则可以视为是志愿失灵之后的衍生性制度。志愿失灵恰好证明了志愿组织与政府之间不是互相排斥、互相竞争的，

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而是互相依赖的。志愿组织应该作为最初的提供公共服务的制度，只有在志愿组织提供的服务不足的情况下，政府才能进一步发挥作用。因此，政府的介入不是对志愿组织的替代，而是补充。因为志愿组织的长处是比较有弹性，能够根据个人需求的不同提供相应的服务；能够在较小范围内开展服务；能够在服务的提供者之间展开竞争；善于动员民众对公益事业的政治支持；其生产成本相对于政府的生产成本较低(因为它们可以借助捐款和志愿者)等等。而政府则能够通过立法获得足够的资源开展福利事业，用民主的政治程序来决定资金的使用和提供服务的种类，通过赋予民众权利来防止服务提供中的特权和家长式作风等等，这都较好地克服了志愿组织的缺陷。正因为政府和志愿组织在各自组织上具有互补性，它们之间应建立起合作关系，有政府负责资金动员，志愿组织负责提供服务，从而使双方都能发挥出自己的比较优势。

扬长避短，达到一加一大于二的效果。这也就是萨拉蒙所说的“第三方管理”。 4、入力资源开发与激励的缺失

从事非营利组织研究的迈克#赫德森曾说：“志愿组织的管理是复杂的。这是因为人们怀着既有善心、又很隐秘的动机为第三域作贡献”。非营利机构正在进入一个专业化管理的时代，要想把志愿服务工作长久地开展下去并使之不断壮大，首先必须要求志愿者组织的工作人员提高自身的素质，加强专业知识的培训，把志愿服务活动真正当作一项事业去做。众所周知，香港的义务工作之所以搞得比较好，与有一支素质高、专业性强的管理者队伍有很大关系。香港政府规定，凡从事专职社会服务工作的人士，必须接受过大专以上社会工作系或社会学学历并取得毕业证书；青年中心的主任必须是政府认可的大学社会工作专业的毕业生(学历在学士或以上)才能担任；而较大型的像青年协会这样的志愿服务机构则要求社工硕士或双学位的人士担任执行干事一职。反观我国官办或民办的社团机构，前者中高层职位多由政府机构或下派或退休或分流出来的政府官员充任，而

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成熟的条件下，政府的推动对志愿活动的开展有着重要的意义。中国的特殊国情决定了我国的志愿服务要在许多方面大胆创新，走出一条新路，这一切都离不开政府的支持。

1、提供法律法规支持

近几年，志愿服务立法在我国也有所发展。1999年，广东省通过了《广东省青年志愿服务条例》，2001年5月，南京市人大常委会审议通过了《南京市人民代表大会常务委员会关于开展青年志愿者行动的决定》，2001年8月山东省通过了《山东省青年志愿服务条例》。实践证明：立法走在前列的地区，其志愿服务也走在全国前列．加强对志愿服务的立法，明确志愿服务法律性质，保障志愿者及相关主体的合法权利和利益，已成为进一步深化志愿服务工作的当务之急。出台《志愿服务法》，其目的不是为了约束志愿者及相关各方，相反，是为了更 好地保障志愿者及相关各方的权利和利益；不是为了限制人们兴办志愿者组织，相反是依法鼓励其他有条件的人兴办志愿服务事业，参与志愿服务行动。当然，我国的志愿服务从上世纪90年代才逐步发展起来的，还处于初级阶段。因此对我国的志愿服务的立法必须立足国情，与我国的经济发展水平相适应。政府要鼓励志愿组织的发展，就应避免对志愿组织施加不必要的立法、规章和程序上的约束，放手让志愿组织从事基层的发展活动。政府可以从法律上保证志愿组织的独立地位，对志愿者的来源与权责、服务对象的构成与领域、物质与政策保障等方面作出明确的界定和规范。用法的形式构建志愿服务体系，其性质也是属社会保障法制体系的范畴。志愿服务活动拓展了社会保障体系的范围，志愿服务立法是建立多层次社会保障体系的有益探索，符合建立多层次社会保障体系的需要。法是靠国家的强制力来确保实施的，强调他律。志愿服务法律能保护、规范先进的社会关系，制裁那些破坏与危害这种关系的行为。通过法律的规定，在全社会特别是广大青年中开展志愿服务意识的教育，努力在社会上形成志愿服务是公民应尽的

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义务、志愿服务光荣的环境，使志愿服务成为多数社会成员的自觉行为。他律促进自律，而社会成员的自律也正是他律的目的和要求，因此从这个意义上讲，志愿服务法律是自律和他律的统一。

2、提供资金和筹集资金的政策支持

志愿者参与的服务都是自愿无偿的，没有通过活动赚取利润，不能通过内部机制解决志愿者组织的活动经费问题。志愿者参与培训、开展活动都需要大量的经费，尤其是由于不可抗力的原因或以外事件造成志愿者重大财产损失和人身伤害后，如何去保障志愿者及其家属的合法权益?志愿者组织经费不足，民事责任能力严重缺陷。最近可可西里的环保志愿者出现人身伤亡后，志愿者组织根本无力承担责任。我们必须承认，在中国目前的条件下，过高的寄希望于社会捐助，实际上是不现实的。非营利组织的经费要政府支出，这在目前的中国暂时还是一 种无奈的选择。就此，笔者认为国家和政府有必要为志愿服务设立专项储备基金，解决志愿服务的资金短缺问题。专项基金由国家或政府财政开支，并由专人负责统一使用。志愿服务归入社会保障体系，由国家提供必要的财政支助，必能使志愿服务有效的开展下去，发挥更大的社会效益。非营利组织是志愿服务的重要提供者，非营利性组织系指这个组织机构的营运不以赢利为目的，而是以服务社会公益为目的。在这里，不以赢利为目的，不等于不收费、不核算、不从增收节支的企业化管理中要效益。非营利性组织与公司企业的主要区别并不是不要赢利，而是不能为了追求赢利损害公共利益，以及所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大符合组织目标的公益项目。为了鼓励非营利组织加强管理，提高营运效率，为社会公益事业创造更多的效益，目前许多国家的政府都采取了对非营利性组织所从事的公益事业经营收益全部免税的做法，而且一些国家还将此载入了法律。其次，对支持志愿服务的企业的税收政策。为鼓励企业支持志愿服务事业，激励企业捐助公益事业，可以根据企业对志愿服务和公益事业的捐助情况，给予

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适当的税收优惠政策，如低税收或税收“反成”。为了激励社会各方面充分发挥其各种力量，我们有必要制订宽松的志愿服务税收政策，鼓励社会资源向志愿服务领域流动。

3、加强评估与监督机制的建立

志愿组织在公共领域从事活动，部分资金又来自民间捐款，因此理应接受政府和社会的评估与监督。在世界各地，捐款人都担心志愿组织的贪污和资金滥用，作为资金捐赠者，这种心态是正常的。对志愿组织的监督应当注重过程及后果，而我国现行的对志愿组织的“双重管理体制”的管理办法，长于严格登记审核，却疏于事后监督。目前的评估和监督工作主要依靠由登记注册部门、业务主管部门和媒体来完成。其中，媒体的监督是十分有效的，也是社会公众了解志愿组织经营、活动状况的唯一渠道。但是媒体由于自身追求新闻效应的特性，更关注某些特定事件或突发事件，媒体不可能关注、也没有义务去关注志愿组织的日常活动，事实上许多问题正是在日常活动中暴露出来的。所以说，媒体难于使公众了解志愿组织和志愿活动的全貌。只有早日构建全面的评估体系，才是中国志愿服务乃至我国公益事业健康发展的保证。这种监督机制、评估体系应该由谁来做?从国外的经验来看，政府无法包揽对志愿组织的评估与监督，而且由政府的监督成本比较高。一般来说，在国外这项工作主要是由专门的、专业化的组织来完成，而这些组织往往自身也是志愿组织。但是从我国志愿组织的主要类型来看，最多的是行会、学会类，其次是社会服务类和文化、艺术类等。几乎没有专门从事评估与监督的志愿组织。从目前的情况看，政府较好的选择是采取措施推动民间评估与监督机构的建设，比如可以通过优先登记、资金支持等方式促进信息中心、评估机构、行业管理委员会等监督机构的发展。

(三)规范志愿服务的管理机制

非营利组织的发展需要依靠足够数量的合格的志愿者，而只有完善的管理才

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能造就一支优秀稳定的志愿者队伍。要把人力资源的利用和培育摆在突出的位置，肯定志愿者的价值，同时大力提高员工队伍素质，注重文化建设，倡导团队精神。在开发志愿者资源上应着重做好以下几方面的工作：首先在志愿者的开发特点上，始终把握人力资源区别于其他的资源的最显著特性——能动性和积极性。满足他们对提升自我、实现自我价值的需要。其次在开发的内容上，建立和完善志愿者预测与规划、教育与培训、绩效评估、激励等配套管理机制，重点突出教育培训和激励为主的管理特色。只有建立一个专业化的正规的志愿者管理团队，才能产生真正的凝集力和感召力，志愿者活动才能获得长期稳定的发展。

1、健全招募制度

组织进行了人力资源规划之后，下一步是制定招募计划。有效的招募需要运用一定的策略，包括招募区域的选择、志愿者人力供应状况的考量、招募范围内人们的意愿及组织可以投入的资源等，解决这些问题对于志愿者招募成功与否影响重大。要招募志愿者，组织就先要了解志愿者的潜在追求。由于志愿者的动机通常是多元且混合的，而志愿者复杂的动机，会限制他们可以做的及将会做的，管理者如果无法配合志愿者复杂的动机，而只安排他们完成组织需要的任务，则将很难招募到新志愿者，而且维持志愿者也不容易。对于志愿者人力资源的管理 而言，甄选志愿者是志愿者管理成功的第一步，应选择一个最适合的人而不是选择一个完全符合资格的人。前者是对那些符合条件者再进一步排序，从中选出最符合职位需求与组织需求的人。

(1)确立原则

志愿者招募的关键是把志愿者的需求与志愿组织的需求有机结合起来，通过志愿者的参与实现志愿组织和志愿项目的目标，同时在这个过程中实现志愿者的个人目标，并发挥其最大潜能。志愿者招募要遵循两条基本原则：一是在一定机构范围内，根据可能性广泛思考志愿者的可能使用情况，然后根据信息和招募志

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愿者的方法缩小寻找空间；二是提供吸引人的岗位，用富有弹性的工作和时间构架完成招募任务。

(2)征召的方法

招募志愿者通常有两种不同的方式：

第一种是招募岗位简单、技术性不强的志愿者，这种志愿岗位可以由大部分人做，没有特殊的技术要求，或者经过简单训练就可以胜任工作，具体招募方式如下：一是散发机构宣传品、张贴招募启示；二是利用大众传媒一电视、广播、报纸和广告；三是组织社区成员开会宣传；四是口头宣传：鼓励员工和志愿者宣传。第二种是目标招募。这种志愿者需要一定的技能，不是任何人都能胜任的。因此在开展此类招募时，志愿组织管理者要考虑下列问题：一是什么样的岗位需要志愿者?二是什么样的人愿意承担这样的志愿工作?三是在什么地方可以招募到这样的志愿者?四是志愿组织如何与这样的志愿者沟通?五是这样的志愿者需要什么样的激励机制?六是对这样的志愿者应该说什么?七是谁来负责招募?八是通过什么样的方式招募?

志愿者招募是一个寻找能够满足组织和客户需求的志愿人员的过程，这些人员被志愿组织设定的岗位吸引，愿意参与志愿组织设定的工作。所以招募是一个确定志愿者并把他们安排在适当位置以满足组织目标，同时也通过志愿者岗位满足志愿者自身的发展目标。在招募过程中，志愿组织一般会遇到两种不同类型的问题，一种是新的志愿人员管理者普遍担心招募不到足够的志愿者，另外一种是非常难以捉摸也非常普遍的问题，就是难以招募到合适的志愿者，经常的情况时，应聘者往往不符合项目需要或组织目标。所以看一个招募活动是否成功要看是否招募到合适的志愿者。

2、优化培训机制

训练是经验得以扩展的主要形式，通过训练可以激发志工潜能，使他们具备

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