韩俊：中国城乡关系演变60年的回顾与展望

韩俊：中国城乡关系演变60年的回顾与展望（上）

2009-12-16

摘 要：新中国成立60年来，城乡关系经历了深刻变迁，城乡关系得到了很大程度的改善。当前，中国农业基础地位尚不稳固，缩小城乡居民收入差距任务艰巨，缩小城乡社会公共事业差距任重道远，城乡分割的二元结构尚未破除。加快建立平等和谐的城乡关系，需解决好农民土地权益如何有效保护、农业基础地位如何强化、信贷资金如何配置、农村富余劳动力如何转移、县域经济和小城镇如何发展壮大、新型农民如何培育等问题。 关键词：城乡关系城乡分割，土地流转，农村人力资本

城乡关系的和谐发展，有利于推动城市化进程，有利于经济快速、健康、和谐发展。新中国成立60年来，城乡关系经历了深刻变迁，城乡关系的发展历程大致分为改革开放前后两个阶段。分析60年来的制度变迁，总结其发展经验，探索其存在的突出矛盾和问题，对于进一步改善和建立平等和谐城乡关系具有重要意义。 一、改革开放前的城乡关系

新中国成立之初，是一个生产力发展水平极端落后的农业大国。1952年中国工业净产值占工农业净产值的比重仅为25.3%，工业劳动者占社会劳动者的比重只有6%。经过短暂的战后经济恢复阶段以后，中国进入了大规模的工业建设时期。国家为推进工业化，在农村和城市进行了一场规模浩大、持久深远的社会变革，建立了计划经济体制。这种围绕工业化建立的体制将城市和农村分割为两个部门。在城乡分割体制下，农民没有自由择业权，大量农村富余劳动力沉淀在土地上，人地矛盾加剧，城乡关系扭曲。此时中国城乡关系的变化呈现出以下三个特征：

（一）工农产品不能平等交易

新中国成立后，工业部门不仅在量上偏少，而且在技术上也极其落后。由于中国工业没有基础，推进国家工业化需要大量资本积累，为保证以廉价的方式获得农业剩余，国家对粮食和棉花等大宗农产品实行统购统销政策，自由市场交易被严格限制。从1955年开始，国家在农村发起了一场大规模的集体化运动，并于1958年在农村建立了人民公社体制。统购统销和人民公社体制实现了国家对农民和农业剩余的全面控制。

在这种体制下，国家通过工农产品的不等价交换，从农业部门取得了巨额资金。改革开放前20多年，国家以工农产品价格“剪刀差”形式从农业中提取的经济剩余大约为6000亿-8000亿元。

（二）城乡之间要素不能自由流动

新中国成立初期，农民向城市的自由迁移满足了大规模的城市经济建设对劳动力的需求。然而，伴随着越来越多的农民流入城市，城市在就业、食品供给等方面越来越不堪重负。同时，大量的劳动力脱离农业生产，也直接影响了农业生产的发展。

从20世纪50年代初开始，政府就采取了诸如严格禁止企业单位从农村招工、在城市建立收容机构、把进城农民遣送原籍等强制性措施，试图对农民向城市的自由迁移施加限制。从50年代后期开始，中国逐步建立了极为严格的户籍管理制度体系，从体制、政策到各项管理制度等方面限制农村人口流入城市，把城乡间人口的迁徙直接纳入国家的控制之下。 改革开放前的近30年中，中国农业劳动向制造业及相关部门的转移是相当缓慢的，越来越多的劳动力只能继续滞留在农业部门，农村实际上被排除在国家工业化进程之外。1952-1978年间，中国社会总产值中农业所占份额由45.4%下降到20.4%。而同期农业劳动力占社会总劳动力的份额由83.5%下降到73.8%，平均每年下降约0.47%。 （三）城镇居民与农民权利和发展机会不平等

在城乡分割的户籍制度下，国家明确将居民区分为农业户口和非农业户口两种不同户籍，并制定了与户籍制度相配套的国家统包统分的劳动就业制度。低价的食品及其他生活用品（如住房、燃料、水电等）配给制度、国家统包的福利制度等形成，使得非农业户口附带了各种特权和利益。20世纪六七十年代进一步强化的户籍管理制度，事实上在城与乡之间设立了一条难以逾越的鸿沟。

新中国成立以后，国家依靠计划经济体制较强的资源调配能力，推进了工业化的高速发展。到20世纪70年代末，中国已建立了较为完整的现代工业体系。在人均收入水平较低的条件下，较早地达到了较高的工业化水平。据世界银行的资料显示，1976年中国制造业增加值占商品生产增值的比重已高达51.6%，进入了“半工业化”国家的行列。

但计划体制和工业化政策强化了中国经济和社会的二元特性，使城市和农村在生产生活水平上表现出极大的差异。改革前快速工业化运动并没有将中国带入现代化国家的行列。相反，由于过度剥夺农业，实行城乡隔离，造成工农业发展失调，城乡发展失衡，城乡关系遭到扭曲。1952-1978年，中国工业总产值增加了15倍，而农业总产值只增加了1.3倍。农业始终没有摆脱传统的生产方式和半自给的生产状态，在整个国民经济中仍然是最落后的部门。由于城乡间产品不能平等交易，要素不能自由流动，城乡之间缺乏正常的市场联系，工业化完全没有惠及农民。在这种工业化模式下，城市化水平始终没有得到提高。1978年，

中国仍有82.1%的人口生活在农村，而当年农业总产值只占全社会总产值的22.9%。1952-1978年，中国居民消费水平只增长了0.77倍。中国农村居民的消费水平增长仅为57.5%，相当于同期非农村居民消费水平增长速度的一半。1978年中国非农村居民的消费水平高出农村居民1.9倍。1978年，中国农村居民人均纯收入133.57元，人均生活消费品支出69.63元，其中食品支出46.59元，占65.8%。以恩格尔系数衡量，农民处于绝对贫困状态。

二、改革开放以来城乡关系的新变化

改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡要素交流的范围和规模得到扩大，城乡联系显著增强。计划经济时代形成的阻隔城乡联系和交流的各种制度障碍受到了市场力量的强大冲击，城乡关系逐步得到改善。特别是党的十六大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，在统筹城乡经济社会发展方面实施了大刀阔斧的变革。 改革开放以来，中国城乡关系的变化特征主要有以下方面：

（一）工农业产品市场化交换程度的提高，推动了城乡关系的合理化

20世纪80年代中期，国家取消了实行长达30年之久的农产品统购派购制度，逐步放开了大多数农产品的经营。越来越多的农产品实现了市场定价。计划经济体制下形成的极不合理的工农产品价格关系得到显著调整。农业市场化改革使农村社会生产力的巨大潜力得以迅速释放。改革开放以来，粮食生产跨越从3500亿公斤至5000亿公斤这4个台阶，只用了18年。农业结构发生了显著变化，由以粮食为主向多种经营和农、林、牧、渔业全面发展转变，农业总产值构成中种植业降至一半，畜牧业升至1／3，主要农产品供给由长期全面短缺转变为总量大体平衡、丰年有余，城乡居民的“菜篮子”日益丰富。中国用世界近9%的耕地、6.5%的水资源解决了十几亿人口的吃饭问题，人均农产品生产量和消费量达到世界中等以上水平。

（二）乡镇企业异军突起，城乡经济日趋紧密

改革开放以来，中国经济发展的一个显著特点是乡镇企业的兴起和快速增长。乡镇企业工业增加值占到全国工业增加值的50%。乡镇企业的发展无疑是中国工业化过程的继续。但因为它产生于中国城乡分割的制度环境中，在要素利用、产业和技术结构方面并未与城市工业形成有效的分工和合作，所以它不是中国城市工业发展的自然扩展。并且，非农产业起初就在市场中运行，其内部权力结构明显不同于公有制性质的城市工业。这些因素使乡镇企业成为中国经济结构中独具特色的一个组成部分。

随着乡镇企业的迅速崛起，中国国民经济结构已由改革以前的农村农业、城市工业二元结构转变为城市工业、农村工业、农村农业相结合的新型经济结构。乡镇企业的迅速崛起，有助于中国二元经济结构的转变。

（三）农业富余劳动力向城镇的大量转移，密切了城乡联系，对城乡隔离现象造成了巨大冲击

在城乡关系的转变中，农业劳动力转移具有决定性的意义。改革开放以来，农村劳动力流动的体制性障碍逐步消除，农民工总量持续增加，流动范围日益扩大。20世纪80年代，农民工流动主要是以本地乡镇企业就业为主。90年代以后演变为以跨地区就业为主。到2007年，离开本乡镇、到外地就业的农民工数量已超过1.3亿人，加上在本地乡镇企业、中小企业就业的农村劳动力，全国农民工总量已超过2.2亿人，占到农村从业人员总量的40%以上。农民工已成为产业工人的主体部分。农民外出务工已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动欠发达地区的有效形式。

（四）小城镇的大量涌现和迅速发展，弱化了城乡隔离的格局，奠定了城市化发展的基础

在农村工业化的带动下，农村小城镇得到了复苏和发展，对中国城乡关系的变革产生了巨大的影响，1998年，党的十五届三中全会确立了发展小城镇以带动农村经济和社会发展的重大战略。2002年，党的十六大把促进小城镇和大中小城市协调发展作为中国特色城镇化道路的重要内容，从政策上明确了发展小城镇在新农村建设和城镇化推进中的战略地位。2007年，全国共有19249个建制镇，占乡镇总数的56%。城镇人口7.8亿人，占全国人口的45%。镇区人口1.9亿人，占城镇人口的32.2%。越来越多的镇在人口经济规模上具备了建成中小城市甚至大城市的条件，它们实际上已构成城市圈或城市群的重要组成部分。正如费孝通所指出的，小城镇是新型的正在从乡村性的社区变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区。它基本上已脱离了乡村社区的性质，但还没有完成城市化的进程。因此，对小城镇地位和作用的认识也不能停留在其发展的初期阶段。

现阶段中国的小城镇不仅担负着联系城乡的任务，同时也承担着完善城镇体系的功能。小城镇不仅与农业和农村有着较强的联系，而且与城市及其产业部门也比较接近。小城镇作为农村工业产品的集散中心和一部分乡镇企业发展的空间载体，在与广大农村社区保持密切联系的同时，其城市特征逐步增强。小城镇的大量涌现和迅速发展，弱化了原有城乡隔离的二元格局，奠定了城市化快速发展的基础。

（五）强农惠农政策体系不断完善，初步建立了促进城乡经济社会一体化发展的制度框架

近年来国家实施了具有划时代意义的农村税费改革，这项改革直接带动了农村义务教育管理体制、县乡财政体制和乡镇机构等领域改革的深化，引起了农村综合性制度创新和城乡分配关系的重大调整，成为改革城乡二元结构的重要突破口。自此，国家开始了“工业反哺农业、城市支持农村”的历史性转变。公共财政覆盖农村的范围不断扩大，基本形成了强农惠农的政策体系，初步建立了促进城乡经济社会一体化发展的制度框架：对农民实行直接补贴；全面实施农村义务教育经费保障机制改革；个人缴费、集体补助、政府资助相结合的新型农村合作医疗制度等。其中，2003年开始试点和推广的新型农村合作医疗制度，到2008年底已全面覆盖有农业人口的县（市、区），参合农民达8.15亿人，参合率为91.5%。全国累计15亿人次享受到补偿，补偿基金支出达1253亿元。全面建立和完善农村最低生活保障制度，截至2008年底已将4284.3万人纳入农村低保，还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生活救助。个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度开始在全国范围内试点。

近年来，财政支出从主要针对城市逐步转向城乡兼顾，支持包括农村社会保障在内的各项农村社会事业发展。2003-2007年的5年间，中央财政用于“三农”的资金投入累计达1.56万亿元，相当于前10年（1993-2002年）的总和，年均增长17.8%，高出同期中央财政支出增长率1.9个百分点。2008年，中央财政用于“三农”的投入达5955.5亿元，比上年实际增长37.9%，占中央财政预算支出的17.1%。无论是“三农”投入的增量，还是增幅，近几年都是很高的。

（未完待续）

作者：国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长 韩俊 来源：《改革》2009年第11期

责任编辑：俞江月

韩俊：中国城乡关系演变60年的回顾与展望（中）

2009-12-16

三、现阶段城乡关系存在的矛盾和问题

在充分肯定城乡关系发生的积极变化的同时，也必须看到，在中国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，协调城乡利益关系面临着诸多困难和制约因素。至今，计划经济体制下形成的城乡二元结构尚未从根本上发生改变，目前，缄乡发展失衡突出表现在：

（一）农业基础地位尚不稳固

一是人均农业资源匮乏。近10年中国耕地面积减少0.083亿公顷，人均耕地面积仅0.092公顷，仅为世界平均水平的40%，人均淡水资源仅为世界平均水平的1／4，耕地减少、水资源匮乏趋势难以逆转。

二是农业基础设施薄弱。中国中低产田占2／3，有效灌溉面积仅占耕地总面积的46%，还没有从根本上解决靠天吃饭的被动局面。

三是农业科技支撑能力不足。中国农业科技进步贡献率仅为49%，远低于发达国家70%-80%的水平。中国农业科技成果转化率仅为30%-40%，远低于发达国家80%以上的水平。灌溉水有效利用系数只有0.46，只相当于国际先进水平的60%。

四是农业物质投入成本和劳动力成本不断提高，农民种粮比较收益明显下降，远低于种植经济作物和外出打工的收益。

五是随着人口增长、居民收入水平提高和城镇化进程的推进，国内农产品供求难以实现平衡，一些农产品对国际市场的依赖度不断提高，保障农产品供求总量平衡、结构平衡和质量安全的压力增大。

（二）缩小城乡居民收入差距任务艰巨

近年来，国家强农惠农政策力度明显加大，但城乡收入差距扩大的趋势仍未得到有效遏制。城乡居民收入比从1978年的2.6：1，曾缩小到1985年的1.86：1，2000年扩大到2.79：1，2007年又进一步扩大到3.33：1.到2020年农民人均纯收入要实现比2008年翻一番的目标，今后12年年均增长速度必须保持在5.95%以上。

从过去30年农民收入增长的经验看，这是一个需要付出较大努力才能实现的目标。即便顺利实现这一目标，城乡居民收入差距也难以缩小。 （三）缩小城乡社会公共事业差距任重道远

目前，农村基础设施落后，社会事业发展滞后，公共服务水平较低，城乡面貌反差较大。 一是在教育方面，农村教育投入不足。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大的不平等。中国财政预算内农村义务教育投入不足，农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不均等现象持续扩大。

二是在社会保障方面，长期以来，中国城乡社会保障制度处于分割状态。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还较薄弱。最低生活保障、新型农村合作医疗等制度才建立不久，被征地农民社会保障和农民工社会保险等制度建设正在逐步推进，新型农村社会养老保险制度还处于试点起步阶段。

另外区域统筹不够，地区间的农村社会保障水平差距较大，受经济社会发展水平、制度建设起步较晚等因素的制约，中国农村社会保障事业总体相对滞后，保障面较窄，保障水平偏低。

（四）城乡分割的二元结构尚未破除

改革开放30年来，中国经济社会发生了翻天覆地的变化，但同时在不少地方也不同程度地形成了“看城市像欧洲，看农村像非洲”的现象。近年来，国家强农惠农政策力度明显加大，但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到遏制。究其原因，主要是农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构尚未从根本上发生改变。 一是农业支持和保护水平低，与财力增长状况不相匹配。财政支农资金占中央财政收入的比重，“六五”时期为8.69%，“七五”时期为9.38%，“八五”期间为9.75%，“九五”期间为9.29%，“十五”期间约为7.4%，2006年为7.85%，总体上处于波动和下降状态。从最近几年财政支农资金的支出结构来看，对农田水利的投入总体呈下滑趋势，农田水利设施建设滞后；对农业科研和科技推广服务的投入较低，农业科技支撑不足，农业科技成果到户困难；动植物防疫体系不健全，基层防疫力量薄弱；政策性农业保险制度还处于探索阶段，缺乏现代农业发展需要的保险手段；对市场流通基础设施、食品安全等方面的投入较低；农业生产成本大幅上升，农产品价格保护政策不健全，价格总体水平偏低，有些农产品价格大起大落，农业生产比较收益总体上较低。农业支持和保护政策运作方式不规范，影响了整体效能的发挥。财政支农资金使用分散较严重，直接影响了投入效率。

二是农村公共财政覆盖范围有限。近年来，中央着力调整国民收入分配格局，覆盖城乡的公共财政体制建设开始迈出较大步伐。但由于历史欠账太多，农村基础设施落后和农村公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观。农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。城乡教育资源基本医疗服务差距过大。中国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系还很不健全。 三是土地收益分配不合理。在现行征地制度下，征地补偿办法不合理，征地范围过宽，征地程序忽视农民意愿，失地农民的长远生计缺乏保障。土地收益分配向城市和非农部门倾斜，农民得到的收益太少。

四是平等的城乡劳动者就业制度尚未形成。城乡劳动者同工不同酬，农民工工资长期偏低。农民工无法平等地享受城市公共服务。进城农民工子女纳入流入地公立学校义务教育体系的比例偏低，进城农民工不能平等享受城镇公共卫生服务和医疗救助，不能享受城市廉租房和经济适用房政策。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障和融入城市社会的最大障碍。 四、加快建立平等和谐的城乡关系

党的十七届三中全会指出，中国已进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，这一科学判断准确反映了中国工农城乡关系的阶段性特征，进一步彰显了破除城乡二元结构的重要性和紧迫性。全会还明确提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。

在新的发展阶段，统筹城乡经济社会发展，健全促进城乡经济社会发展一体化的体制机制，破除二元结构，是中国农村改革发展的又一次飞跃，是破解“三农”难题的根本出路，是实现城乡共同繁荣和全面建设小康社会的必然要求。

形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须有新思路、新体制、新机制。要积极探索建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面政策在内的配套完善的政策支撑体系，更重要的是要加快建立有利于城乡一体化发展的制度。

（一）进一步夯实党的农村政策的基石，解决好农民土地权益如何有效保护的问题 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是农村政策的基石。党的十七届三中全会明确提出，现有土地承包关系保持长期稳定不变，真正给农民吃下了“定心丸”。必须尽快完善有关法律法规，依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利，完善土地承包经营权权能，进一步强化对农民土地承包经营权的保护。

党的十七届三中全会明确提出，允许农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权。在有条件的地方发展以专业大户、家庭农场、农民专业合作社等为主体的多种形式的适度规模经营。土地承包经营权越稳定，产权关系越清晰，交易成本就越低，就越有利于流转。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，无疑会促进土地承包经营权流转市场的发育，使土地流转更加健康。土地流转的进程取决于基本国情和发展阶段，必须与农村劳动力和人口向非农产业及城镇转移的规模和速度相适应，必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，充分尊重农民的意愿和主体地位。

党的十七届三中全会明确提出了土地承包经营权流转的三个“不得”：不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。按照这一要求，要加强土地承包经营权流转管理和服务，搞好土地承包纠纷仲裁工作。

土地制度是一种基础性的经济制度。中国农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农民对土地的权利一直处于相对弱势。中国土地要素市场还不完善，土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一，特别是集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。农村集体土地产权治理结构不完善，农民对自身的权利认知不足。土地转化为非农用土地的过程，不是一个平等的、协商的产权交易过程。在快速工业化、城镇化进程中，土地征用不是富裕农民，而是造成大批农民失地失业；不是缩小城乡差距，而是扩大社会不公。建立保护农民土地权益有效机制，是处理好城乡关系面对的一个极具挑战性的问题。改革征地制度，就是要确保被征地农民得到公平合理的补偿，生活水平不下降，就业有出路，长期生计有保障。政府要严格界定公益性和经营性建设用地。今后征地制度改革的重要方向是：明确界定“公共利益”，缩小强制性征地范围。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民合法权益。另外，要合理确定征地补偿标准。《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关，这使得对农民的补偿偏低。

党的十七届三中全会对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。一是在规划划定的相同区片内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不应随项目性质不同而不同。二是在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助。三是要解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题，确保被征地农民基本生活长期有保障。加强对失地农民的就业培训，多渠道促进失地农民就业，在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优

惠政策。被征地农民的社会保障费用，按有关规定应纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。

目前，政府各部门对农村集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施与办法，集体建设用地流转处于自发和无序状态，带来了一些问题。由于缺乏规划指导和法律规范，大量农村集体建设用地自发、盲目地进入土地市场，造成违规项目不断出现、规划指标屡遭突破、建设用地供应总量很难得到有效控制，正常的土地市场秩序受到干扰。随着工业化、城镇化的发展，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。逐步建立城乡统一的建设用地市场是规范土地市场的需要，是农村集体建设用地使用制度改革的方向。推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益。以公开规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成反映市场供求关系的土地价格，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，促进土地在竞争性使用中实现更合理的配置。 （二）进一步完善农业支持保护制度，解决农业基础地位强化的问题

从发达国家的成功经验看，它们大都形成一套较为完善的农业支持和保护政策体系。不同类别的政策措施从不同角度发挥作用，共同实现既能稳定农业生产又保障农民收入的政策目标。中国不仅在农业支持和保护水平上与国外存在较大差距，需要提高，而且在农业支持和保护政策体系也存在缺陷和不足，需要完善。

一是健全农业补贴制度。对农业实施大规模、广覆盖的支持和保护政策在中国还刚刚开始。要扩大补贴范围，提高补贴标准，逐年较大幅度增加对农民的种粮补贴，并逐步完善补贴办法。大幅度增加农机补贴，全面覆盖主要农作物生产和重点环节机械购置需求。另外还需大幅度增加用于农业保险的补贴，加快建立覆盖主要农产品的政策性农业保险制度。 二是健全农产品价格保护机制。从改革开放30多年的情况看，中国城乡居民收入差距能够缩小的时期都是农产品价格上涨幅度较大的时期。如1978-1985年和1994-1996年这两个时期，中国城乡居民收入差距出现过相对缩小的局面，这与这两个时期国家大幅度提高粮食收购价格有直接关系。而农民增收最严峻、城乡收入差距持续扩大的时期，都是农产品价格持续低迷的时期。如1990-1993年和1998-2002年这两个时期，宏观紧缩政策导致粮食价格全面下降，农业增产不增收，甚至减收。过去的经验表明，使农产品价格保持在合理的水平上，对实现今后农民增收的政策目标至关重要。农业是高度依赖自然资源的产业，在人多地少的国家，大幅度提高农业劳动生产率不易，从事小规模经营的农民消化生产成本上涨的能力较弱。在这种情况下，农产品价格合理上涨就成为保障农产品供给、平衡工业农业利益关系的手段，这也是工业反哺农业的重要内容。相关部门要按照市场化取向和调控保护相结

合的原则，合理构建适合中国国情的农产品价格形成机制，充分发挥市场手段在农产品价格形成中的基础作用，充分发挥价格在促进农民增收方面的作用；综合考虑农产品市场供求、直接生产成本、人力成本以及农民从事其他产业的收益情况等因素，完善农产品最低保护价政策和国家专储收购政策，使农产品生产保持合理的收益率，为农民抵御市场风险提供必要的支持和保护。

三是增加对农业科技的投入。加大对农业新技术示范、推广的财政支持力度，加快建立覆盖全国的公益性农业技术推广服务体系。

四是健全农业资源环境补偿制度，强化农业资源保护。 五是大幅度增加农业基础设施建设投入。

（未完待续）

作者：国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长 韩俊 来源：《改革》2009年第11期

责任编辑：俞江月

韩俊：中国城乡关系演变60年的回顾与展望（下）

2009-12-16

（三）进一步加大国民收入分配格局和信贷资金配置结构调整力度，解决好“钱从哪里来”的问题

推进城乡一体化发展，要解决的一个核心问题是“钱从哪里来”。近年来，国家着力调整国民收入分配格局，推动公共财政向农村倾斜，公共财政的阳光开始更多地普照到农村，农村公共服务供给不足的状况有所改变，覆盖城乡的公共财政制度建设也渐有起色。但是，由于历史遗留较多和城乡分割的二元体制制约，农村基本公共服务供给不足的问题没有根本改变，农村在国民收入初次分配中不利地位还没有得到根本解决。中国城乡之间的发展差距，在很大程度上与基本公共服务供给不均衡相关。逐步实现基本公共服务均等化，有助于缩小城乡发展差距。为此，政府要逐步改变城乡分治的制度安排，形成城乡统一的制度框架，更加自觉、更大幅度地调整国民收入分配格局和国家财政支出结构，真正向“三农”倾斜，促进公共财政资源在城乡的均衡配置，加快建立城乡统一公共服务体系，为城乡居民共享经济社会发展成果提供制度保障。要在明确各级政府职权与相应责任的基础上，合理界定地方各级收支范围，理顺各级政府间的财政分配关系，使每一级政府所拥有的财力与事权相匹配。

农村金融仍是整个金融体系中最薄弱的环节；中国银监会数据显示，中国获得小额信用贷款和联保贷款的农户占33%，正规金融机构对农户的覆盖面是偏低的。2007年，全国县域信贷资金净流出为1.22万亿元。推进城乡一体化，必须引导和推动农村金融由“抽血”向“输血”转变，切实提高正规金融对农村的覆盖率。

党的十七届三中全会提出，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。建立现代农村金融制度，为深化农村金融改革指明了方向。第一，要健全农村金融服务体系。要明确各类正规涉农金融机构职能，强化银行业金融机构的支农责任。各类金融机构都要积极支持农村改革发展。农业银行作为农村金融体系的骨干和支柱，应坚持为农服务方向，稳定和发展农村服务网络，进一步强化为“三农”服务的市场定位和责任，充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势，更好地为“三农”和县域经济服务。要完善农村政策性金融，拓展农业发展银行支农领域，完善其功能定位和运行机制，加大各类政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷的支持。继续深化农村信用社改革，加快推进股份制改造，改善法人治理结构，把农村信用社改造成为产权明晰的金融机构，进一步引导农村信用社朝着更加贴近“三农”的方向发展，确保其服务方向不改变、信贷资金不外流、支农力度不减弱，发挥好为农民服务的主力军作用。在切实加强监管的基础上，扩大农村金融市场准入，激活农村金融市场，加快发展新型农村金融机构，大力发展小额信贷和微型金融服务，积极探索发展新型农民信贷合作组织。第二，要加大对农村金融的政策支持力度。目前，对涉农金融业务的引导与激励不足，直接影响到农村金融可持续发展能力。要综合运用财税杠杆和货币政策工具，采取税收减免和费用补贴等方式，引导各类金融机构延伸和发展对农村的金融服务。第三，要创新农村金融产品和信贷担保方式。

（四）加快农村劳动力向城镇转移步伐和农民工市民化进程，解决好“人往哪里去”的问题

转移农民、减少农民是富裕农民、发展农村的治本之策。推进城乡一体化，关键是解决好农民转移就业和市民化问题。中国农业劳动力总量供大于求的格局尚未改变，目前农村富余劳动力总量仍然高达1亿人左右，主要分布在中西部地区，他们中约一半是中年以上的劳动力。测算表明，2007年以后，如果农业劳动力转移速度每年保持2%，到2030年中国仍将有2亿左右的农业劳动力。可见，农业劳动力转移将是个长期的过程。要把最大限度地吸纳农村人口、扩大非农就业作为城镇化的重要任务。

近年来，中国城镇化水平滞后于经济发展的现象已经有显著改观。2000-2007年，中国城镇化水平由36.2%提高到44.9%，年均提高1.24个百分点，显著快于1979-1999年每年平

均提高0.79个百分点的速度。但相当一部分进城农民工并没有平等地享受流入城市的基本公共服务，没有真正融入城市、变为市民，实际上还处在边缘状态。目前中国正处在第一代农民工向第二代农民工快速转换的后期，20世纪80年代以后出生的新生代农民工已经超过1亿人，成为农民工的主体力量。他们对土地的情结弱化，务农意愿低，向往城市文明生活，渴望成为城市“新市民”。大量农民工长期处在城市的边缘，不被城市认同接纳乃至受到忽视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积矛盾。从长期发展趋势看，大量的流动人口终将会融入城镇社会。必须顺应经济社会发展规律和亿万农民工的意愿，推进城乡分隔二元体制改革和制度创新，保障农民工平等享受城市基本公共服务，逐步建立公民身份统一、机会均等、权利平等的城乡统一的社会管理制度，推进农民市民化进程。 在中国城镇化过程中，大量的农民进城就业，一定会经历很长一段时期的流动状态。“手中有地，心中不慌”，在家乡有一块承包地，是进缄农民工“进退有据”的根基。目前，外出务工的农民仍有很大一部分处于就业不稳定状态。要充分认识土地对农民生活保障的特殊重要性，充分估计今后中国经济增长可能出现波动的风险，当农民在城市里的根没有扎下去前，不能轻易拔掉农村承包土地这个根。这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。

（五）促进大中小城市和小城镇协调发展，解决好县城经济和小城镇如何发展壮大的问题

从国外蜮市化的历史看，许多发达国家主要是通过沿海地带和大中城市来吸纳农村人口。从中国城镇化进程看，农村人口向东部沿海地区和大中城市聚集现象也比较明显。中国需要继续向城镇转移的农村人口数量仍然庞大，因而不可能都集中到东部地区和大中城市。农民工大量向沿海和大中城市转移，已给这些地区的资源、公共服务、社会管理等造成了巨大压力。推动科学发展，需要合理调整经济布局，合理引导农村劳动力流向，资源配置应当适当“下移”和“内转”，走出一条大中小城市和小城镇协调发展、区域协调发展的道路。“下移”就是促进生产力布局重心适当向中小城市、县域转移和倾斜。“内转”就是按主体功能区规划的要求，使资源配置适度向内陆倾斜。无论是“下移”，还是“内转”，都应把加快县域经济发展作为国家发展的一个重要战略。

“县”自古以来就是国家行政管理的基础层次，是中国功能相对完备的国民经济基本单元。根据国家统计局的数据，截至2006年底，中国列入县域经济统计范围的有2072个行政单位，全部县域单位人口总数超过9.62亿，约占全国总人口的73%；县域经济实现的GDP约占全国的60%。“郡县治，天下安”，县域既是城镇与农村的结合部，又是工业与农业的交汇点，加快县域经济发展步伐，对于活跃农村经济、加快城乡一体化进程具有战略意义。

可以说，发展县域经济就是城乡统筹的具体体现。为了充分发挥县（市）在城乡一体化发展中的重要作用，要调整以大中城市发展为主体的思路，必须扩大县域发展自主权，增强县域经济活力和实力。

探索改革“市管县”体制，扩大县经济社会管理权限。“市管县”的格局是从1982年开始的，从那时起，大多数地方开始改变过去作为省政府派出机构的地区（专区）体制，市开始逐步取代地区行署，省县之间的“地区层次”由虚变实，形成了一级独立的财政，成为一级完备的政府。目前市领导县体制下地级市管县的数量占全国县域单位总数的70%，市管县已成为中国地方行政的主要模式。当时实行“市管县”本意是使中心城市有较大的发展腹地，推动其工业化和城镇化，同时发挥中心城市的辐射作用，带动周围农村地区的发展。应该充分肯定，在市管县体制下，城市对县域经济的发展发挥了一定带动作用。但是，相当一部分中心城市并不具备辐射带动作用，随着时间的推移，市级政府的市本位倾向日益增强，越来越多地级市出现了与县争利的现象。县域财富向市级财政集中，市级政府的工作安排、财政支出的投放重点日趋集中在市本级，不利于县域经济的发展。随着垂直管理的具有行政执法处罚权力的职能部门的增加，县级政府的综合职能日益弱化。市管县常态化后，实际上也就是在中央、省、县、乡四级体制，多了一级地方政权，增加了行政管理的层次，必然会加大行政管理成本，影响行政效率。鉴于市管县体制下存在的种种矛盾，一些省级政府开始尝试实行省管县的体制。在省管县改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。浙江模式很重要的经验就是财政体制上的省管县，即省主要对试点县（市）在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面实行省对县（市）直接管理，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。目前，进行省管县财政体制试点的县多数是经济实力较强的县。为了体现对农业大县的支持，要优先将农业大县纳入省直接管县财政改革试点。同时，有条件的地方可以依法探索在行政上省直管县的体制。

按照中国现行宪法第三十条规定：省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。实际上中国宪法设计的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制。可以说，行政上的省直管县也有明确的法律依据。从财政上的省管县到行政上的省管县，这是减少行政管理层次的一个重大政策举措。行政首看管县后，市和县分治，市县同级，各自均由省直管，这就需要重新定位市和县的功能，县的职能要合理扩充。

从实践来看，实行省直管县是可行的，一是随着行政许可法的实施，需要政府行政审批的事项大幅减少，省级政府对县级政府指导的事项集中了；二是随着交通条件的改善，省会城市到县城所需的时间大大缩短，为省管县提供了方便。信息网络促使电子政务的发展，为

减少行政层级创造了条件。而实行行政省管县也会出现一些新的问题，需要各方面的配套改革。这就需要统筹考虑，在具备条件的地方进行探索。

一要增加对县级财政的一般性转移支付。全国县域经济发展极不平衡。一些发达县已成为中国经济发展中最具活力的亮点，在全国县域经济乃至整个国民经济中占据着突出地位，成为中国工业化和城镇化进程中的一支重要力量。但中西部地区县域经济发展相对滞后，县乡财政困难问题仍然突出。对多数经济欠发达的县而言，自身资本积累的能力不强，缺少自我发展的能力，要实现经济快速发展，国家的政策扶持是必须的。要从保障县级政府履行基本职能的实际要求出发，完善省以下财政体制，增加中央和省级财政对县级财政一般性转移支付，提高政策性资金用于县域的比例。

二要积极探索发展县域经济的新路子。县域经济实力的增强，归根到底要依靠发展有当地特色的产业，加强农业基础，加快县域工业化、城镇化进程。要合理开发农业、特产、矿产、旅游等各种资源和产业，发挥比较优势，突出抓好主导产业，对传统产业加快优化升级改造，逐步形成专业化生产、特色化经营、社会化分工协作的县域经济发展格局。 三要把发展县域经济与加快小城镇发展结合起来。加快中国城镇化进程，实现城镇化与工业化协调发展，小城镇占有重要的地位。发展小城镇，可以吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力，走出一条适合中国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。发展小城镇，可以促进乡镇企业适当集中和结构调整，带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展，为农民创造更多的就业岗位，这对解决现阶段农村一系列深层次矛盾、优化农业和农村经济结构、增加农民收入，具有十分重要的作用。发展小城镇，可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展，扩大投资需求尤其是吸引民间投资，可以提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。这不仅有利于缓解当前国内需求不足的状况，而且也有利于为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间。小城镇的发展必须选择重点。如果每个乡镇政府的所在地都要大兴土木地搞小城镇建设，那必将成为一场灾难。各地要从实际出发，根据当地经济发展水平、区位特点和资源条件，搞好小缄镇的规划和布局，突出重点，注重实效，防止不切实际，盲目攀比。要把小城镇建设的重点放在县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇。对于吸纳外来人口多、经济实力强的镇，可以赋予更大的行政管理权限。 （六）高度重视农村人力资本开发，解决好新型农民如何培养的问题

资本和技术都是促进经济发展的重要因素，其中最活跃、最具能动性和长期起作用的是人力资本。农民知识化是农业现代化的关键。提高农民的文化知识和技能水平，既是农业现代化的目标，同时也是实现该目标的可靠保证。随着城镇化进程的加快，农村大批青壮年进

城务工经商，部分村干部也长期在外务工，农业劳动力素质呈结构性下降。“村中空心化、农业副业化、农民老龄化”问题开始显现，农村人才流失严重。不抓紧培养高素质的新一代农民和各种技术人才，农业就将面临后继乏人的危险。推进城乡一体化，不能见物不见人，在注重增加物质资本投入的同时，必须下大功夫培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，引进和造就各种专门人才，为推进农业现代化提供强大的人才智力支持。

在抓好农村基础教育的同时，大力发展农村职业教育。中国城镇已经基本普及高中阶段教育，而农村高中阶段教育毛入学率仅为50%左右。今后高中阶段教育增量主要来自农村学龄人口，现在中国已具备了普及农村高中阶段教育的基础条件，要加快普及农村高中阶段教育。

职业教育是国家教育事业的重要组成部分。在职业教育体系中，中等职业教育担负着培养数以亿计的高素质劳动者和农村实用人才的重要任务。据国际上有关专家测算，同等规模的职业中学所需经费投入一般是普通高中的3倍左右。但长期以来，中国高中阶段教育中，普通教育和职业教育发展不平衡，对职业教育的投入偏低，职业教育办学条件差，培养出来的人难以适应社会需要，中等职业教育发展相对落后，“一条腿长、一条腿短”现象比较明显。中国职业学校生源的主体是农民和城镇工人家庭的子女，对于广大中低收入水平家庭而言，职业教育学杂费标准较高，预期个人收益又无优势，这必然对职业教育需求产生抑制。重点发展农村中等职业教育并逐步免费，这是继全面实施免费义务教育之后，党和国家优先发展农村教育、促进教育公平、缩小城乡差距的又一重大举措，必将对中国农村职业教育的发展产生极大的推动作用。在逐步实行农村免费中等职业教育政策的同时，要加大公共投入，改善中等职业学校办学条件，特别是要大力发展适应现代农业发展需要的职业教育。 在鼓励城市各类人才到农村服务的同时，要大力培养各种本土人才。从党政机关抽调人才到农村任职、支教、援医、扶贫的做法很好，要形成制度，长期坚持。加大对大专院校农林专业学生的助学力度，鼓励他们毕业后到农村去施展才能。在鼓励蜮市各类人才到农村服务的同时，要大力开展农民技能培训，培养农业现代化需要的各种专门人才，包括农民科技带头人、农产品营销人才、农业科技推广人才、发展专业合作社的带头人等。外出农民工中蕴藏着丰富的人才资源，吸引外出农民工回到农村创业也是一项重要工作。农民工与农村、农业有天然联系，要因势利导，吸引大批农民工中的“能人”回到农村，把资金和发达地区的市场观念、管理带回家乡，引进先进农业技术，带领农民搞好农产品营销，开发未利用资源，创办农产品加工企业，使之成为推动农村经济发展和农业现代化的“草根”力量。 参考文献

[1]费孝通：《论中国小城镇的发展》，《中国农村经济》1996年第3期

[2]马晓河：《统筹城乡发展建设新农村及其政策建议》，《改革》2006年第1期，第5页

[3]陈锡文：《当前农村改革发展的形势和总体思路》，《浙江大学学报（人文社科版）》2009年第4期，第5-10页

[4]中国土地政策综合改革课题组：《强化中国城乡土地权利：整体性法律框架及政策设计》，《改革》2008年第3期，第5页

[5]国务院发展研究中心课题组：《中国新农村建设推进情况总报告——对17个省（市、区）2749个村庄的调查》，《改革》2007年第6期，第5页

[6]韩俊：《中国经济改革30年·农村经济卷》，重庆大学出版社，2008年 [7]温思美张乐柱：《建国60年农村经济发展轨迹及其愿景》，《改革》2009年第8期，第5-21页

[8]江泽民：《江泽民文选》（第三卷），人民出版社，2006年

[9]《改革》编辑部：《新中国成立60年经济发展轨迹》，《改革》2009年第10期 [10]国务院发展研究中心课题组：《中国失地农民权益保护及若干政策建议》，《改革》2009年第5期，第5-16页

作者：国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长 韩俊 来源：《改革》2009年第11期

责任编辑：俞江月

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/9z6p.html