关于城市公交车核定载客人数等相关问题的法律意见书节

附1：

关于城市公交车核定载客人数等相关问题的法律意见书

（节选）

致：成都市交通委员会

根据市政府领导的指示，受贵委的委托，我所就6月5日发生的我市9路公交车燃烧事故（以下简称“6.5”事故）中所涉及的公交车核定载客数等相关问题进行法律分析和论证。

接受委托之后，我们组织律师对“6.5”事故进行了全面的了解，调取了相关资料，并与贵委进行了充分的沟通。现根据贵委介绍的情况，并基于我们对法律、法规、规章的理解，提供如下意见，供贵委决策时参考。

一、关于城市公交车的核定载客人数规定，存在法律规范适用冲突的问题。

据贵委介绍的情况，“6.5”事故公交车在事故发生时，车上共有乘客101人，而“6.5”事故车的《机动车行驶证》所记载核定载客人数为75人。根据《道路交通安全法》第49条规定，“机动车载人不得超过核定的人数”，但《道路交通安全法》并没有对如何确定“核定人数”作出明确规定。我国公交车的主要技术标准，包括装载质量核定、乘员数核定等，均是按照国家标准《机动车运行安全技术条件》（即GB7258）核定的，该标准由公安部交通管理科学研究所、交通部公路科学研究所共同起草，是我国机动车安全技术管理的最基本的技术

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性规范。根据《机动车运行安全技术条件》（GB7258-1997）3.4.3条规定，核定载客数以车载质量、供站立乘客用的地板面积等三种不同标准来计算，即：（1）按车载质量核定人数计算，1T折合15人；（2）座位数加按站立乘客用的地板面积计算，城市公共汽车及无轨电车为0.125m2核定1人，即每平方米可载客不超过8人，设立席的客车供乘客用的地板面积根据GB12428的规定确定；（3）卧铺客车的每个铺位核定1人。而相关部门在关于城市公交车的载客人数的核定标准问题上，存在法律规范适用冲突的问题。

（一）公安部门为“6.5”事故车颁发的《机动车行驶证》上是以车载质量计算核定的载客人数。

根据贵委提供的资料，“6.5”事故车型号为CDK6110A1R，该车载质量为5000KG。由于该车定型生产于2004年6月前，因此出厂技术标准应适用于《机动车运行安全技术条件》（GB7258-1997 ）。对比《机动车运行安全技术条件》（GB7258-1997）关于车辆核定载客人数的规定，按照1T折合15人计算，核定载客人数为应75人。由此可见，公安机关是按照《机动车运行安全技术条件》（GB7258-1997 ）3.4.3规定的车载质量计算核定的载客人数。

（二）原城市客运主管部门建设部相关文件明确城市公共汽车及无轨电车，车辆乘客人数的核定应按站立乘客用的地板面积计算，为0.125 m2核定１人，即8人m2。

1、针对城市公交车的载客人数问题，全国各地公交管理部门均有不同理解。建设部2001年3月30日在对广西壮族自治区建设厅

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作出的《关于城市公共汽车载客人数核定问题的复函》（建城函[2001]89号）中，明确“根据《机动车运行安全技术条件》（GB7258-1997 ）3.4.3.2的规定，车辆乘客人数的核定，按站立乘客用的地板面积计算，城市公共汽车及无轨电车为0.125平方米核定１人”。2006年，建设部对对江西省建设厅作出的《关于城市公共交通管理工作有关问题的复函》（建城函[2006]）143号）中，进一步明确根据《机动车运行安全技术条件》（GB7258）规定，车辆乘客人数的核定，按站立乘客用的地板面积计算，城市公共汽车及无轨电车为0.125 m2核定１人，即8人m2。

2、6.5事故中的事故车辆车型号为CDK6110A1R，根据该车生产定型时有效的国家标准《客车装载质量计算方法》（GB/T 12428－1990），有效站立面积是指供乘客站立用的地板面积的水平投影。该国家标准7.2条规定“设立席的客车供站立乘客用的地板面积等于车厢地板总面积减去驾驶区、乘客座全部面积及其前面无座椅时离其前沿宽300 mm范围内供乘员搁脚的面积等站立乘客不能接近的面积。根据成都市公交集团有限公司提供的说明，该车实测有效站立面积为8.6 m2。加上座位数40座，6.5事故中的事故车辆最大核定载客人数应为108人（40座位+8.6㎡×8人）。

针对“6.5”事故车到底是否属于超载的问题，综合本案及城市公交车运营的现状，我们认为：（略去）

二、法律规定公交车不得超载，同时规定公交车不得拒载乘客，实践中存在执行难且无法权衡的问题。

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《四川省道路运输管理条例》、《成都市城市公共汽车客运管理条例》等均规定公交车不得“拒载”、“甩客”。我国《合同法》第289条规定：“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人的通常、合理的要求”。这些规定对从事公共运输的承运人设定了强制缔约义务，即对对方的要约非有正当理由不得拒绝承诺。与此同时，《道路交通安全法》第49条明文规定机动车载人不得超过核定的人数。实践中则经常出现公交车超载与乘客要求承运人提供运输服务的冲突，也有很多公交公司、公交车司机由于“拒载”受到乘客的投诉，并承担相应的法律责任。因此法律规定的公共运输承运不得拒载乘客与车辆不得超载，这两者应如何判定和加以权衡？我们认为：

1、从立法目的的角度，地方性法规中所规定的公交车不得“拒载”、“甩客”主要是为了确保公共服务质量，满足广大市民的出行需要而作出的一种强制性管理性规范，《道路交通安全法》中规定的严禁超载则主要是为确保道路运输的安全而作出的强制管理性规范。但民事缔约义务履行需以不违反法律、法规的强制性规定为前提，两者立法并不存在冲突。

2、《道路交通安全法》第49条关于机动车载人不得超过核定的人数的规定，系行政法上的禁止性规定。当车辆已经超载的前提下，乘客继续要求公交公司提供服务，将导致公交车违法超载行为后果的产生，也将对车辆及车上其他乘客的安全构成影响，因此这种情况下的运输要求应不属于“通常、合理”的要求。从法律上讲，驾驶员应当有权拒绝提供运输服务。

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但问题的关键是法律的这一强制性规定在实践中如何落实的问题？且由于城市公交的乘客数瞬时变化等营运特点，在两者出现矛盾和冲突的时候，在驾驶员无法核实是否超载的情况下，满足乘客出行需要必将成为驾驶员的首选。因此，解决这一问题不仅需要交通管理部门和公交集团加强管理，更需要广大市民的配合，单纯从管理部门的角度上进行禁止，不仅不利于问题的解决，也可能会出现新的社会矛盾。

综上所述，由于公交车乘客流动性强、每站必停、瞬时变化等运营特点，判断“是否超载”对于公交公司和公交车司机而言本身具有不可操作性，“超载与否”其实并不取决于司机的安全意识、公交公司的利益冲动等市场化因素。相反，它取决于该城市政府部门对交通的整体规划和资源投入。因此，公交车“超载”也因此成为目前社会广泛存在的问题，从一定程度上讲，也是客观上无法避免的。城市公共交通本质属于公益事业，大量市民需要乘坐城市公交出行，如果严格按照法律规定进行查处，将存在执行困难并面临窘境，也将给市民出行带来极大的不方便。6月8日发生在深圳的因公交车怕超载而拒载，引发乘客围堵公交车冲突事件，再一次说明了这个社会矛盾。如果以增加车辆运次来满足不超载，即便不考虑公交公司的运输成本是否能承受，也将加大城市的交通压力，将会使城市交通陷入瘫痪，这显然也不是法律制定者所希望的，更不是法律本身所要达到的效果。 面对全国各地普遍存在的超载现象，说明《道路安全法》的此条规定无法得到有效的贯彻执行和法律本身的不完善，司法界也有不少呼声

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