浅谈珠江三角洲区域一体化发展

浅谈珠江三角洲区域一体化发展

摘要：在新的国内国际形势下，国内很多经济发达地区纷纷推行区域一体化，环渤海长三角、珠三角是最著名的三个一体化区域，探究一体化区域的特性，对于日后国内其他地区的经济发展、一体化进程有重要的借鉴意义。 关键词：区域 一体化 珠江三角洲

1．区域一体化

1.1 区域一体化的定义

1950年，经济学家开始将其定义为单独的经济整合为较大的经济的一种状态或过程。也有人将一体化描述为一种多国经济区域的形成，在这个多国经济区域内，贸易壁垒被削弱或消除，生产要素趋于自由流动。所谓\区域\是指一个能够进行多边经济合作的地理范围，这一范围往往大于一个主权国家的地理范围。根据经济地理的观点，世界可以分为许多地带，并由各个具有不同经济特色的地区组成。但这些经济地区同国家地区并非总是同一区域。为了调和两种地区之间的关系，主张同一地区同其他地区不同的特殊条件，消除国境造成的经济交往中的障碍，就出现了区域经济一体化的设想。经济的一体化是一体化组织的基础，一体化组织则是在契约上和组织上把一体化的成就固定下来。 1. 2区域一体化的优点

通过实行区域一体化，可以归结出以下比较优点：1．根据比较优势的原理通过加强专业化提高生产效率；2．通过市场规模的扩大达到规模经济提高生产水平；3．增强的竞争带来增强的经济效率；4．技术的提高带来生产数量和质量的提高；5．货币金融政策的合作；6．就业、高经济增长和更好的收入分配成为共同的目标。

2.珠江三角洲区域一体化发展背景和现状分析 2.1珠江三角洲一体化背景

经济全球化和区域经济一体化是当今世界并行不悖的两大发展趋势，全球化促进了世界城市的发展，区域经济一体化催生了城镇群和城市区域。在两者的复合作用下，由世界城市及其腹地范围的经济实力雄厚的若干城市组成的“世界城市区域”已经成为全球、国家经济增长的核心动力。同时，城市服务功能和生活质量正日渐成为衡量世界城市发展水平和竞争力的主要指标。随着我国在世界经济格局中地位的提升，珠三角地区已经成为我国参与全球化竞争的前沿阵地和战略空间，亟待通过打造世界城市带动区域走向高品质的一体化道路，朝着“亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”的目标迈进。

推进珠三角城乡经济社会一体化发展、着力提升城镇群的整体竞争力是《规划纲要》提出的重要战略任务之一。当前，珠三角城乡规划一体化发展的总体要求和政策指引已经明确，区域空间一体化的格局和目标已经确立。一体化是一个长期的过程，最关键最重要是要找准制约和影响珠三角城乡规划一体化发展的重点难点问题，策划提出破解难点、解决问题的行动和措施，以点带面地推动区域空间格局的逐步优化、城乡发展的逐步融合，实现经济发展方式的转变。

2.2珠江三角洲现状及面临的挑战和机遇

改革开放以来，珠三角地区已逐步发展成为我国城镇化水平最高、开发建设强度最大的城镇密集地区之一，至2008年底，珠三角城镇化水平达80.5%，人

口平均密度为863人∕平方公里；建设用地面积8790平方公里，占珠三角土地总面积的16.00。城乡规划管理水平不断提升，尤其是《珠江三角洲城镇群协调发展规划》颁布实施以来，珠三角区域重大基础设施的规划选址管理得到了规范，区域绿地等重要生态资源的保护得到了加强，城际地区协调规划的编制得到了推进，同时，珠三角9市均陆续开展了新一轮城市总体规划的编制工作，各市的城市功能定位进一步明确、空间结构进一步融合，珠三角初步形成了多中心、密集化的城镇发展格局，基本奠定了一体化发展的空间基础。

在经济全球化和区域经济一体化深入发展，尤其是当前国际金融危机不断扩散蔓延和对实体经济的影响日益加深的背景下，珠江三角洲地区的发展受到严重冲击，国际金融危机的影响与尚未解决的结构性矛盾交织在一起，外需急剧减少与部分行业产能过剩交织在一起，原材料价格大幅波动与较高的国际市场依存度交织在一起，经济运行困难加大，深层次矛盾和问题进一步显现。主要是：产业层次总体偏低，产品附加值不高，贸易结构不够合理，创新能力不足，整体竞争力不强；土地开发强度过高，能源资源保障能力较弱，环境污染问题比较突出，资源环境约束凸显，传统发展模式难以持续；城乡和区域发展仍不平衡，生产力布局不尽合理，空间利用效率不高；社会事业发展相对滞后，人力资源开发水平、公共服务水平和文化软实力有待进一步提高；行政管理体制、社会管理体制等方面的改革任务仍然繁重，改革攻坚难度越来越大。另一方面，珠江三角洲地区也面临着重大机遇：国际产业向亚太地区转移的趋势不会改变，亚洲区域经济合作与交流方兴未艾，中国—东盟自由贸易区进程加快；我国仍处在重要战略机遇期，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，粤港澳三地经济加快融合，经济发展具有很强的后劲；特别是经过改革开放30年发展，珠江三角洲地区积累了雄厚的物质基础，经济实力、区域竞争力显著增强，这些都为珠江三角洲地区加快改革发展提供了有利条件和广阔空间。

3.新城发展面临的问题： 从2008年12月至今，在广东省委省政府与珠江三角洲各级地方政府的强势推动下，珠三角一体化发展的初步成效不断显现。但是，从发展现状来看，区域发展相对完善的竞合模式尚未成型，一体化尚处于低水平，主要体现在：一、珠三角各城市发展目标大体相似，以城市市政基础建设存在资源浪费；二、各城市的产业结构相似度依然很高，使得珠三角区域的产业发展停留在大规模低效率、内部竞争消耗过大、竞争力低下的状态；三、城市功能定位上的恶性竞争依然严重，大大的激化了区域内部的矛盾。中等规模的新城建设步履维艰，面临的主要问题如下：

3.1人口和产业——过度集中 经过多年的发展和积累，原有大都市区内的基础设施和文化氛围已经成熟，吸引了大量的人口和相关产业，带来了交通拥挤、住宅困难、环境恶化、水资源不足、下水处理和垃圾处理困难等严重问题，严重降低了城市居民的生活质量。数据显示，在珠三角地区9个地级市都集中了各市超过60%的人口和超过70%地区生产总值，摊大饼的特色发展格局并未得到有效的遏制，导致许多新城没有有效发挥总体规划中提出的疏解中心城区人口和功能、聚集新产业的作用。

3.2单中心模式——过于突出

90年代以来，珠三角地区各市在针对中心城区交通拥挤、环境品质低等问题进行了大量投入，同时以中心城区为核心的环形放射状路网的建设，实际上持续强化了传统城市中心区的聚集强度。随着城市规模的扩大，外溢部分与原有中心区的拥挤在空间上形成叠加，导致城市的整体效能下降。再加上政府在中心区的投入示范效应，从主观上加大了城市相关利益主体对中心区位选择的预期，进一步削弱了外部新城的成本优势。

3.3品质待提升——过于粗放

珠三角地区人多地少，公交发达，闹市区更是人口密集，楼宇密布，初期过于粗放的扩张建设模式——堵哪里就修哪里的方式并未解决中心区道路拥堵现象。低密度大规模的扩建方式使得新城周边可建设用地日益减少，导致新城开发缺乏应对未来的发展弹性，尤其限制了新城向国际化职能拓展的空间储备和资源储备。

3.4功能不齐全——过于单一

纵观近年来珠三角地区各开发区和高新区的规划，多数都以产业开发为导向，导致新城功能相对单一，配套不足，难以形成综合生活、娱乐、休闲和工作为一体的城市氛围。有些新城自身产业尚不发达或者产业层次地下，导致低收入人口和低端产业呈大规模集聚之势，甚至呈现职住分离的“空城”，现有新城尚未具备综合服务中心的功能但是大规模的房地产开发却带来人口的快速增长，导致基础设施和公共服务供给紧张；部分新城存在公共服务设施严重短缺问题；医疗、教育等优质资源引入也未达到预期效果。 3.5行政区利益——过多矛盾

由于推进区域一体化的背后是利益关系的调整，在现有财税体制框架内，特别是随着财税体制改革的逐步深入，广东省级财政应加强对各个城市的统筹协调，新城未来巨大的发展潜力和良好的发展前景在很大程度上取决于两个行政区划之间的协调和配合，然而地区间的跨界需求扩张与利益冲突以及相互之间缺乏有效的协调机制等问题都导致了各个地方政府划地为界，忽视在区域内的整体职能分工并严重的引发了地区间的恶性竞争和重复建设，严重的浪费了资源、损害了人民的利益。

4.新城发展的总体指导思想：

珠三角一体化发展的出发点是通过区域成员间合作来共享整体利益。为了《规划纲要》和《一体化规划》的顺利实施，新城发展的总体指导思想要注意以下几个问题：

4.1.1 坚持特色定位

区域一体化并不是说所有城市不分大小，不分风貌，千篇一律是城市发展的大忌。首先，城市定位要准确，要充分认识新城的功能和性质并把握好城市的个性。其次，要判断好城市的定位，要把一个新城建成工业、交通中心城市，还是山水、宗教、文化、旅游、文化城市，要在《规划纲要》的战略层面上去思考定位，并要把握好《一体化规划》的历史机遇，进一步扩大功能空间，以特别之为，立新城之位；最后，也是最重要的，是要从现在起着力培养城市的文化内

涵，文化是城市生存发展和振兴繁荣的本质性力量，是城市的软实力和竞争力，要努力加快改革创新，抢占文化发展制高点，为新城创新驱动、转型发展增添力量。

4．1.2坚持统筹协调

珠三角的区域发展缺乏一致性的规则，各城市在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等政策上都存在很大的差异。因此，在珠三角区域一体化发展进程中必须坚持统筹协调。

新城发展必须以《规划纲要》为指导，并与之相衔接，还必须体现《一体化规划》的战略意图。首先，坚持区域统筹协调发展的高度。在国际上，日本首都圈则以东京为核心，长期致力于建构自理、互补、相互联系的区域协调统筹的空间结构；荷兰更结合特有的兰斯塔德多中心环状城市特色，将多个规模相近的城市统筹协调，共同形成相对独立又彼此关联的有机整体，以缓解大城市发展中的问题，促进相对落后地区的发展。为了更好地应对区域一体化过程中出现的问题，合理调控城市的空间发展，珠三角地区的新城应以统筹“广深两地科学发展、卫星城市创新发展”为主线，积极落实“自主创新+竞争合作”的发展战略； 其次，坚持城乡统筹协调互动的高度。新城一方面易接受大城市的辐射，另一方面对集镇、农村具有天然的亲和力、凝聚力。珠三角地区在劳力进入、资金投入和产业集聚的门槛、成本都较低，新城在规划和建设时，若能经过合理的功能布局、产业错位发展和资源盘活，新城完全可以承担“引民入城”的重要试点，不仅能促进促进城乡一体化，更能填补中心城市在吸纳和提升农村劳力的缺陷和不足。

4.1.3 坚持以人为本

经济发展的目标是不断改善人民群众的生活质量，而城市规划的最高目标是真正实现人民的安居乐业。《一体化规划》中的重要目标之一就是要提升民众的生活水平和福利。从珠三角区域一体化的切入点来看，基本公共服务的一体化可以成为一个突破口，为此，新城的建设应倡导以人为本，努力实现基本公共服务的均等化和优质化。城市作为现代文明的窗口、人类生活的家园，说到底就是为人服务的。一个城市的发展水平如何，主要是看人民是否分享了经济增长的成果、要看人民的生活水平和精神状态在多大程度上得到了改善和提高，以及为此支付了哪些成本。具体体现在：人性化的基础设施、良好的人居环境、公平的创新创业氛围、合理的人才的体制机制、和谐的城市管理体制等。最终要将新城建设成为集商贸、居住、休闲于一体，聚集人才，资金、理想、活力的生态和谐的人本新城。

4.2新城发展的战略目标：

4.2.1新城发展的阶段目标——从量变到质变 结合珠三角一体化的进程和《规划纲要》对一些重要经济和社会指标的设定，以下是对珠三角地区中等规模新城的阶段目标的预测。

《规划纲要》里除了明确指出珠三角地区2012和2020年的重要指标数据以外，还特别强调了“社会保障体系覆盖城乡，人人享有基本公共服务”以及实现全社会更高水平的社会保障”等重要内容。这些都说明了珠三角的一体化是

量变到质变的过程，只有最大程度的缩小城际之间在教育、卫生、医疗、社会保障、就业、基本公共服务等社会发展要素的供给方面的差异，才能最终实现高水平、高质量的一体化。

4.2.2经济和社会发展目标——从致富到幸福

经济学家茅于轼站在经济学的视点分析了人们未必是追求财富的绝对多少，而是财富的相对多少。他甚至断言，平均寿命而不是人均国民收入是测量一个国家是否成功的最终指标。城市进行经济建设的最终目标绝不仅仅是财富的增长，而是人民幸福感的增长。自去年“两会”温家宝政府工作报告中出现“让人民生活得更幸福”以后，“幸福”也成为各地发展目标中的词汇。广州、深圳等大城市原本是中国经济最发达、资源最集中的地方，但城市居民的生活舒适度却似乎在下降，城市病已经严重影响居民的生活质量。在珠三角区域一体化的大背景下，提高居民的生活质量，增加居民的幸福指数应当成为一个新城的建设者和规划者需要认真对待的问题。

4.2.3新城发展的长远目标——从边缘到中心 在珠三角一体化的大背景下，区域内的城市体系更加趋于复杂和混沌，但也面临着背离原先的相对严格的等级化格局——打破固定的城市位序的机遇。克鲁格曼认为“在市场临近效应和成本关联效应、拥挤效应三种相互关联的空间力量作用下，区域会自组织的形成多中心的经济空间结构。”随着原中心城的进一步发展，新城恰恰处在核心外围，它有价格较为低廉土地可做商用和住宅；它临近广大的农村腹地有众多劳动力可以吸收。具备了这些先天优势条件的新城再加上合理的战略规划和战略措施一定能逐渐崛起成经济势力较强的准核心甚至是核心城市。在珠三角地区，毗邻香港、深圳、广州的各个开发区或高新区在现有中心城的集聚和扩散效应的共同作用下，接受区域中心输出的投资、技术、观念、服务，同时向周边区域转移层次较低的产业及功能，从而促进区域内部的分工和专业化，

形成了联系紧密、层级分明、分工明确的产业链条，共同构成一个发展均衡的多中心结构。随着时间的推移，原先的中心城市可能降格，次中心城市可能升格。一旦城市管理者遵循原有的城市位安排城市发展，可能会贻误发展机遇。

4.3新城发展的战略措施：

站在珠三角区域一体化的历史起点，本着《规划纲要》和《一体化规划》的指导精神，本文总结了以下几条战略措施，以期引导新城的科学发展。

4.3.1 自主创新

《规划纲要》专门提到“珠三角地区要率先建成全国创新型区域，成为亚太地区重要的创新中心和成果转化基地，全面提升国际竞争力。”自主创新的核心要素是人才、资金、科技和政策。人才是科技发展的根本，是自主创新的关键。珠三角地区人才智力资源丰富，但是高层次的创新人才比较缺乏，新城应制定优惠政策，大量吸引区域内外的人才进驻本地；应进一步支持企业与高等院校、科研院所联合建立研发机构，积极发展科技企业孵化器、科技咨询等机构，要通过建设公共服务平台，进一步推进产学研联盟的深化。另外，政府要采取激励措

施，充分发挥投资、消费、政府采购等经济政策对自主创新的推动作用，形成科技政策、经济政策相互协调的政策体系。如何利用好国家给予的科学发展模式试验区和深化改革先行区两大利器加大创新的力度和深度，特别是积极实现自主创新的转变，是助力珠三角实现区域经济一体化的关键一步。

4.3.2 产业升级 未来五到十年，珠三角地区的经济增长面临着历史上最为突出的资源和生态环境的挑战，转变经济发展方式必须培养新的增长点。在《一体化规划》里特别制定了珠三角地区产业布局的一体化。推进产业布局一体化，是顺应经济全球化和区域经济一体化趋势，提升经济综合实力和整体竞争力，更好地参与国际经济合作与竞争的战略选择，而产业布局一体化的核心是要调整产业结构和产业布局，实现产业转型升级。《规划纲要》在“构建现代产业体系”的章节里，有大量篇幅提到“优先发展现代服务业，加快发展先进制造业，大力发展高技术产业”等与产业升级相关的内容。国家在2010年发布的战略性新兴产业政策中提出要把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业，以此促进新兴科技与新兴产业深度融合。战略性新兴产业的培育既是产业升级的必由之路，也是新城培养新的经济增长点的现实选择。以战略性新兴产业为突破口，新城将站在和其他地级市一样的起跑点上，各地新城规划者应根据战略性新兴产业的特征，立足当地资源和科技、产业的现实基础，重点培育和发展力所能及的产业项目，借助珠三角一体化产业全面升级的历史机遇，新城实现跨越式发展指日可待。

4.3.3 竞争合作

“城乡布局一体化”是《一体化规划》的重要内容之一，判断珠三角的区域一体化的重要指标也是城乡一体化的程度。从珠三角一体化的发展现状来看，城际之间的竞争要远大于合作，经济一体化仍停留在比较低水平的层次。需要特别强调的是，竞争是珠三角改革开放的重要经验之一，竞争需要提倡，但过度竞争则会引起不必要的内耗，造成整体非经济。珠三角地区一体化的实现不仅需要城市之间的竞争，更需要城市之间的通力协作以及对外开放的整体发展战略。要明确两点，第一、城市之间是既竞争又合作的关系，新城政府要善于发现城际之间互利共赢的关系空间，努力探讨促进相互间积极合作的政策建议。第二、新城的地理位置决定了新城和农村地区不可分割的关系，应该将城乡关系作为新城整体竞争力研究的重要内容，要把城乡的协调发展看做是不可推卸的历史责任。《规划纲要》里明确指出“要切实加强统筹城乡的规划布局，建设与经济发展水平相适应的现代化城乡示范区，打造具有岭南特色的宜居城乡。”城市建设除了关注经济建设外，还应从更宽广的视野和更广泛的领域入手，加大积累和加强培育城市的文化内涵，文化是沟通世界的桥梁，有了文化底蕴就能和区域内外、甚至国外的众多城市展开更高层次的合作。

4.3.4 深化改革

在珠三角区域大力推进一体化的历史时期，位于区域内的新城政府应继续发扬敢为人先、大胆探索、改革创新的精神，深化改革特别是体制机制的改革。《规划纲要》里特别强调突出了要“深化经济体制改革”和“推进社会管理体制的改革”。深化改革的领域主要包括：统筹城乡发展、经济发展和环境优化相协调、现代市场体系、财政管理、金融领域、就业和收入分配、社会保障领域、医

疗卫生等。除了关注以上领域，新城政府还应努力建立健全新材料、新药物、新能源、资源性产品价格形成机制和税费调节机制；落实新能源发电全额保障性收购制度；加快建立生产者责任延伸制度；建立和完善主要污染物和碳排放交易制度；建立促进三网融合高效有序开展的政策和机制，进一步深化电力体制改革等。只有深化改革、制定综合配套改革总体方案，有序稳步推进，率先在一些重点领域和关键环节取得新突破；只有勇于改革、善于改革，才能不落人后、一马当先。

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