食品安全政策的逻辑_基于制度变迁的视角

《生态经济》 2009年第9期

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食品安全政策的逻辑——基于制度变迁的视角刘海燕1李秀菊2 (1.南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071; 2.燕山大学里仁学院，河北秦皇岛 066004)摘要：食品安全关系到民众的健康，食品安全事件的密集出现需要我们重新反思食品安全政策。我国食品安全政策从2001年始历经几次变迁，食品安全政策不是在市场失灵和政府失灵之间的选择，实际上是相关制度安排的选择，它是政府界定食品生产企业和消费者选择集的制度安排。由于人们偏好变化引起制度变迁推动了食品安全政策的变迁，食品安全政策重新配置了消费者和食品生产企业的选择机会。食品安全政策的分析建立在社会福利函数的基础上，以及辨别清楚政策工具和政策手段。关键词：食品安全政策；制度变迁；社会效率；偏好

The Logic of Food Safety Policy Based on the Perspective of Institution ChangeLIU Haiyan1, LI Xiuju2 (1. Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300071, China; 2. Liren College, Yanshan University, Qinhuangdao Hebei 066004, China)

Abstract: Food safety relates public healthy, food safety policy has changed several times since 2001, because of the eruption of food safety incidents, and we need reflect food safety policy. Food safety policy is not selected between market failure and government failure, but it chooses institution arrangements for all concerned which defines the choose selection set of consumers and food manufactures. It is propelled by institution change induced by people’s preference; it allocates the chance of consumer and food enterprise once more. The analysis of food safety policy is established on the basis of social welfare function; moreover, we should distinguish the policy goal and policy instruments. Key words: food safety policy; institution change; social efficiency; preference中国社会科学院关于中国民生问题的调查结果显示：在2006年和2008年的两次调查中，食品安全状况都在各类安全感调查中排在倒数第一，这说明公众对食品卫生和安全有着长期的担忧。食品安全包含两个方面的含义：一是[1]

1问题的提出和假设改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，公共政策的决策是市场和效率导向[8],认为安全的提高必然以降低效率为代价，改革的历程是以“经济—发展—效率优先”的价值取向为主导话语的，即相信安全会损害效率的逻辑，“市场失灵”的论据被认为是证明对现状的任何改变是否正确的一个必要条件。食品安全是一种公共产品，公众由于信息的不对称以及集体行动的困境等原因无法提供，因此需要政府来提供。市场失灵和政府干预的传统常识强调冲突的情况、

现状的无效率以及以管制形式表现的政府行动，但是二者忽视了集体选择的本质，它是个人表达并且争取自己利益的过程。在面临新的技术机会，或承认新的口味和偏好，或对新知识的获取，以及意识到外部性存在的力量推动下，人们就会发现需要制度安排，从而产生集体选择问题。公共政策 (集体选择)问题就是致力于处理规定个人和集体选择集的制度安排结构的问题，市场失灵和政府失灵，不是在市场和政府间的选择，确切地讲，它是对可能的制度安排的选择。政策科学总是面临着在特定的约束条件下采取最佳行动的问题，而行政部门官僚制具有天然地追求效率的特性，效率和公平的概念对政策设计以及对可能的政策结果的判断都是十分重要的，但效率和公平作为分析的概念，它们本身是由制

食品供应总量的安全，二是食品供应质量的安全。我国从 2003年以来不断出现食品安全事件，人们普遍将食品安全问题的出现归结为以下原因：从企业来说，是市场主体的机会主义动机，是职业道德和社会责任的严重缺乏；政府来说是政府的有限理性，清廉政治的缺乏，法律体系的不完善，监管体制的薄弱[2~3]

;从社会来说，是食品行业协会

职能及第三方监管的缺失。多数学者从市场和政府失灵的[4]

角度探讨食品安全政策；谢敏从市场失灵角度分析了食品安全问题；李军鹏认为食品安全问题是由市场失灵造成[5]

的，因此需要政府监管。但是，食品生产企业拥有信息成[6]

本优势，与政府进行博弈，政府同样会存在政府失灵。林闽钢从规制理论的角度分析了食品安全政府规制的失灵。[7]

政府失灵和市场失灵同时存在，比如三鹿奶粉事件的出现是市场失灵和政府失灵的结果。为何食品安全事件以前少见，近几年却连续、密集地出现，而且危害性很大。这种将市场失灵和政府失灵二分的角度将失去解释力。本文尝试从制度变迁的视角分析我国的食品安全政策。

作者简介：刘海燕(1983~ ),女，山西晋中人，博士生，主要研究方向为公共政策；李秀菊(1982~ ),硕士，助教。

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绿色经济 GREEN ECONOMY度体系定义的，不存在唯一有效率的政策选择，只存在对应于每一种可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。食品安全政策实际上是相关制度安排的选择，它是政府界定食品生产企业和消费者选择集的制度安排。我国的食品安全政策体系，是以一系列法律法规、规范性文件为基础建立起来的，已经形成了一个由国家、部门、行业和地方的食品安全法律法规体系。食品安全事件的频频爆发，需要我们反思

我国食品安全政策的有效性，梳理清楚政策的逻辑。公共政策决定社会可接受的制度安排的结构，这些制度安排限制或者解放了在具体操作层次上的个人行动，政策问题关注的是那些制度安排上的变化，因此，本文假设制度变迁是公共政策的存在理由，食品安全政策不能仅仅从政府弥补、矫正市场失灵的角度去理解，也不能因为食品安全事件密集出现就认为是政策失灵。本文认为是由于人们偏好变化引起制度变迁推动了食品安全政策的变迁，食品安全政策因此重新界定了消费者和食品生产企业的选择机会。从这个假设出发，将制度变迁与公共政策联系起来，可以扩展对政策的理解，纠正我们对政策所导致结果的误解，提高公民对政策的认同。制度的定义很多，对制度持什么样的观点取决于分析对象和目的。本文将从制度的规范性角度，探讨制度安排是如何决定效率和最优，占主导地位的制度安排在某些条件下是如何演变从而推动了公共政策的变迁。监督管理局，吴仪任领导小组组长。2003年4月16日，国家食品药品监督管理局正式挂牌，标志着我国食品安全工作迈入综合监管与具体监管相结合的新阶段，也表明决策层从全局性角度重新考虑食品安全问题的决心。各省市也纷纷成立食品安全管理办公室，制定重大食品安全事故应急预案，建立各种各样的食品安全信息平台，通过定期发布食品质量抽检结果，互联网信息发布以及专家和消费者互动等形式，力争在第一时间向消费者发布食品安全方面的重要信息。2004年9月1日，国务院发布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》,决定采取切实有效的措施，进一步加强食品安全工作。国家已在中长期科学和技术发展规划中进行了部署，“十五”国家重大科技专项“食品安全关键技术”通过验收，2006年国家科技攻关项目“食品安全”也启动。为切实加强产品质量和食品安全工作，2007年8月13日，国务院决定成立国务院产品质量和食品安全领导小组(以下简称领导小组),国务院副总理吴仪任组长。 2.3食品安全政策的新动向(2008年至今) 2008年，《中华人民共和国食品安全法(草案)》出台，标志着我国构建食品安全壁垒进入新的时期。同时，在大部制改革的背景下，国家食品药品监督管理局在直属国务院管理10年之后，重新回归卫生部直管，并调整了食品药品管理职能。卫生部负责组织制订食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度；国家食品药品监督管

2中国食品安全政策的变迁2.1食品卫生制度(2003年以前) 2003年以前的食品安全监管主要集中在

食品卫生管理上，食品方面的基本法只有1995年通过的《中华人民共和国食品卫生法》。从2001年开始，我国建立了食品质量安全市场准入制度，包括食品质量安全(QS)认证、电子监管码制度、强制检验制度等，从源头保证食品安全。我国食品卫生质量从20世纪80年代初到90年代经历了一个迅速提高期。自 2003年以后，一系列严重的食品安全事件开始出现在人们的视野中，比如阜阳大头娃娃奶粉事件、苏丹红事件等，但这一时期的食品安全问题未成为政策议题，仅以公共问题而存在。之所以有越来越多的食品安全问题被披露和曝光，一方面是社会各界在食品安全意识上的进步，包括随着经济的发展，人们的食品安全意识进一步增强，媒体在保障公众知情权，及时反映重大食品安全事故真相等方面不断进步，以及相关监管部门在食品安全信息公开化方面的进步。 2.2食品安全政策形成(2003~2007年)由于各种食品安全问题浮出水面，社会各界对食品安全立法呼声渐高，政府开始重视食品安全问题，以空前的力度干预食品生产和销售市场，逐渐构筑全方位的食品安全壁垒。国务院成立整治与规范市场经济秩序办公室和食品药品

理局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全，监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全等。但是，2008年三鹿奶粉等食品安全事件的出现，我们必须重新反思食品安全政策。以三鹿事件为突破口，食品安全政策中最为突出的是废除了食品国家免检制度，但由于强大的部门利益，还没有促成食品安全监管机构比如工商、卫生、质监等机构的整合。从上述食品安全政策的演变来看，在政府不断加强食品安全监管的同时，仍然出现了类似于三鹿奶粉等的重大食品安全事件。由于生产厂商的逐利性，以及信息不对称，在食品安全问题上出现了市场失灵，政府在不断加强食品安全监管的同时也出现了政府失灵。政府的食品安全政策是为了弥补市场失灵的缺陷，可为何食品安全政策仍然失效？从市场和政府失灵的角度无法解释食品安全政策，对它需要一个新的解释。

3食品安全政策：重新配置经济机会的制度变迁在考虑公共政策问题时，经济学家一般从市场这一概念入手，询问是否存在市场失灵的证据，并认为市场失灵是制度变迁的一个根源，对市场失灵进行检验的证据为：在经历了一定时期的变化后，制度变迁的受益者除了可以

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补偿受损者，且仍有经济剩余。这种观点是把所有的制度变迁或者看作提高经济效率，或者看

作重新分配收入。根据丹尼尔 布罗姆利的四种制度变迁模型，食品安全政策[9]

合的新的口味和偏好，比如食品的质量和数量的渴求，那么这就是社会无差异曲线的另一种不同的结构。所以社会无差异曲线的位置必须被看做是反映了对消费者这一完整消费集的占主导地位的态度。而社会福利函数是以社会成员的效用来确定，即

可以看作重新配置经济机会制度变迁的结果。公共政策价值衡量包括公平、效率、可行性、实践性等。在公共政策的众多价值选择中，公平与效率的选择是困扰政府行为的两难问题。效率是一个经济学范畴，是指资[10]

W=W (U A, U B, U C,…, U n ),U i表示的是个人i的幸福或偏好。社会福利函数是对社会成员的偏好进行加总的一种集体选择规则。它在集体选择问题上扮演着一个非常重要的角色。尽管在实践中政府公共政策并未明确标出具体的福利函数类型，但任何公共政策所蕴涵着的价值观和道德标准实际就是一种具体的社会福利函数。采取任何一种集体行动就是假定了一个特定的社会福利函数，因为集体行动只不过是一个或者多个集团对该做什么的认识的一种反应，而且作出集体决策的明显动机只是为了改变一个集团相对于另一个集团的位置。图1假设把社会无差异曲线画成I S和I NS,NS和S代表食品不安全和食品安全的生产可能性曲线，生产可能性边界曲线意味着可使用的资源禀赋和技术的分配状况。由于制度安排决定资源禀赋，生产可能性边界受制于占主导地位的制度结构。生产可能性边界有无数多个，每一个都描述了经济中资源、技术能力和制度安排的一个不同结构。制度安排决定了生产可能性边界的位置和形状。假如现状不考虑安全问题，消费者没有改变现状的意愿(实际上是无能力),如果制度变迁通过政治方式实现，那么传统观念会认为，随着食品质量安全度的提高，生产同样多的物品变得更多的支出，新的食品安全规制政策是无效率的政府干预，对食品生产企业而言因为增加了安全投资而降低了食品产量、经济效率和社会福利，并且认为这仅是有利于消费者而不利于食品企业的收入再分配。表现在图1中，M点的经济效率大于N点的经济效率，但这是错误的。这种衡量不是对社会总体财富的衡量，而是由个人对潜在收益的计算得出的，要正确回答这个问题需要把更多的注意力投向引导个人和集体行动的社会偏好上去。

源的有效使用与有效配置。政策一旦牵涉到效率的受益者或受损者，牵涉到人们的价值判断，就使得政策异常复杂起来。从政策作用对象来说，食品

安全政策是针对食品生产市场的规制行为，市场中政策分配的效率价值一直是政府决策关注的中心，但我们必须清楚，作为分析的概念，效率和[11]

公平本身是由制度体系定义的，制度安排确定了谁承担哪些费用和谁可以获得哪些收益的方式，不是抽象的无效率或者不公平，而是针对某一政策目标是有效率还是公平，不考虑目标函数的效率与否或者公平与否的制度是没有意义的。食品安全政策从表面来看，保护了消费者的权益，牺牲了企业的生产效率，但通过本文以下的分析，实际上不是这样。 3.1食品安全政策的传统观念 2008年以前的食品安全政策重视的是生产效率，即食品生产企业的效率和政府部门的工作效率。比如作为食品安全政策重要组成部分的国家免检制度的推行就是为了扶持大企业，节省行政部门的监管成本[12]

,而不是社会效

率。效率有生产效率和社会效率之分。社会效率是生产效率和消费效率被叠加后才能实现。对社会效率的判断离不开社会效用函数和社会福利函数判断。社会无差异曲线根据社会效用函数U=U (x, y,…, m )得到，其中的(x, y,…, m )反映了社会中可得到的物品和服务，公民消费的不仅仅是在商品交易中购买的私人物品，还消费在制度变迁中购买的集体物品，比如社会观念和价值观。如果社会对食品安全态度漠然，人们仍停留在吃饱穿暖而不注重食品安全的情况下，这是社会无差异曲线的一种结构。然而，如果态度转变了，出现了对消费组

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绿色经济 GREEN ECONOMY3.2食品安全政策与社会效率传统的食品安全政策的变迁将生产效率和社会效率混为一谈，忽视了政治过程与相关的社会福利函数的特性有关。对社会效率的研究过程必须被理解为需对有关政策目标、适当的社会福利函数、社会效用函数(和它派生的社会无差异曲线)进行谨慎小心的检验。生产效率只承认沿生产可能性边界找到的产出货币值的增加。假设现在政府采取了食品安全规制政策，食品企业的生产效率如果低于未规制之前的生产效率，那么政府所做的就是损害经济效率的，反之，政府所做的就是有效率的。以图2为例，点q代表的是现存制度安排下的食品生产产出束，PPF'(production possibility frontier)可以被看作代表了两种可能性。第一种生产可能性是由无成本地转变到反映了规制食品生产企业保护消费者权利的新的制度安排造成的，或者它可能代表了食品生产企业动用金钱或者其他资源以防止出台相关的食品安全政策的新的生产可能性。在第一种可能性下可能推出，对食品安全市场进行规制降低了生产效率。

第二种可能性下，我们可以看到食品生产企业试图保留现存经济优势的结构，即食品生产集团从事寻租行为，动用少量资源来保留经济优势，使食品以及其他物品和服务的总产出减少了。这就产生一个新的产出束q'。我们考虑一下PPF描述的可能性。如果PPF不存在，* *

策并不重要。假想有两个政策目标——总产值最大化和保护消费者的食品安全权利。政策目标是出现在决策者效用函数中的东西，而不是政策手段，政策手段是实现政策目标的工具或措施。食品安全是对食品安全态度的一个社会问题，这是一个社会对可接受安全程度的偏好问题，不是对食品产品的直接替代。安全通过成为一个社会效用函数中的自变量而进入决策者的目标函数，而不是实现决策者目标的手段，政策目标是通过安全达到以尽可能低的社会成本生产尽可能多的食品。结合图1和图2,这些双重目标可以用图3来说明。假设图2中的PPF *不存在——即食品安全政策能提高社会的总生产效率。如果继续执行食品安全政策，食品产出将会降低而且(有可能)使其他物品和服务的产值保持不变，尽管这看起来似乎是经济移向PPF'时福利减少的典型例证，但这一结论缺乏理论基础，从后面的证明我们可以看到。让我们从简单的生产可能性边界而进入效用领域。图3中，U和

U'属于两个不同的社会效用函数，这两个效用函数来自于两个不同的社会福利函数(WB和WC见图4)点q在U上是有社会效率的，而点q'在U'是有社会效率的。设想一下，现存的制度安排如果发生变化，消费者必须联合起来付钱给食品企业，从而保障自己的安全权利，再设想一个相反的情况，如果现在法律或者政策规定食品企业有义务保障消费者的安全权利。图3中q'是一个有社会效率的产出束，q是无关的。当保护消费者的食品安全权利不再是政策目标，那么食品的产出就会从q'移到q,但以此推断出q是有效率的产出q'却是错误的，q'和q都是达到两个不同政策目标的社会效率的途径。在任何一种政策下，社会效率都没有收到损失或提高；一种政策使产量提高，而另一种政策使食品产出受到损失，但这是生产的损失而不是效率的损失。 3.3食品安全政策的逻辑首先，食品生产企业的质量安全投资代表了为实现这一政策目标的专项投资，而不仅仅是食品生产的投资。在

食品安全政策的出台就与食品生产无关，而且生产效率不是由重新规制食品生产市场实现的，食品生产企业集团试图采取行动阻止政府对食品市场的规制是反生产的，他们付出的稀缺的资源只是用来阻碍一个并不能保证有

任何生产效益的行为。如果PPF确实存在，食品企业联合集团通*

过付出稀缺资源来阻碍一个有生产效率的食品生产市场，即从PPF移到PPF',这将对社会造成一定的成本。如果生产总值最大化是政府决策者唯一的政策目标，政策目标只关心食品总产出及其他物品和服务的总产出，那么这一生产效率也产生了社会效率，食品企业集团的寻租行为对政

图4

两种可能的社会福利函数

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总支出一定的情况下，用于安全的开支多了就意味着用于生产的开支少了。其次，要承认保护消费者的食品安全已成为一个合理的政策关键点，已经通过成为一个社会效用函数中的自变量而进入决策者的目标函数，政策目标必须根据这一新的关键点重新制定。提高食品的安全度并不意味着移向一条较低的社会无差异曲线，而是意味着社会无差异曲线有一个不同的结构，如图3中的U和U'。因为有了一个新的社会无差异曲线集，因此就有了一个新的社会有效率的产出水平。点q'和点q都是帕累托最优点，因为它们都在社会的生产可能性边界上，两者都是食品和安全的有效率的产出品组合。除了对社会效用函数的判断，我们还需要辨别社会福利函数的特性。图4是两种社会福利函数，它是对社会成员的偏好进行加总的一种集体选择规则。这要求将集体判断建立在社会中个人所做出的判断的力度和相关性之上——在这里我们假设是好心肠的人和冷酷的人。公共政策中的难题就是如何确定相对的社会福利函数 W的性质，寻求相对的社会福利函数的轨迹，这是一个关于个人甲的利益还是个人乙的利益更为重要的问题。图4中的B和C为好心肠的人和冷酷的人，曲线N'是根据A的产出组合N得出的，而曲线M'是根据组合B得出的。如果政治过程决定好心肠的人的判断(认为政府迫切需要制定食品安全政策从而维护消费者的安全权利)与集体选择较相关(好心肠人的利益的间接认可),那么社会福利函数则由图4中的W B给出。或者，如果决定冷酷人的判断(他们认为食品生产比消费者的健康和安全更重要)较相关(对冷酷的人的利益的间接认可),那么社会福利函数则由W C给出。或者说，W B代表消费者的利益，W C代表食品生产企业的利益。不管选择了何者(而且选择可能是图中没有表示出来的无限多个),除非选择已经做出，否则不可能对社会效率——且最终的社会最优——做出判断。因为需要政府的力量来促成这一新型的相互作用及相应的结构，它可能代表了政府“干预”。但这一变化的动力来自于

一种新的集体意识(通过政治过程得到表达)的呼吁以实行新的制度安排(以及相应的新的选择集)。尽管有人可能会对此表示反对，因为有利于消费者而不利于食品生产企业的重新分配牺牲了效率，但经济机会只不过是以不同于现状的方式进行了配置，经济仍然和过去一样有社会效率。这种制度安排既没有形成新的行为准则，也没有重新界定了所有权，没有重新分配人们的收入，而是重新配置了消费者和食品企业的机会。即从消费者无权利，食品企业有特权，到消费者有权利，食品企业有义务的制度结构的转变。这种重新配置经济机会的制度变迁是起因于社会效用关系的变化或者起因于社会福利考虑的变化。对于前者来说，包括社会对安全偏好的变化、收入效应的变化或者对消费者食品安全态

度的改变，比如人们对食品安全的重视。如果是后者，动力来自于企业和消费者之间权力 (或政治合理性)的权重的变化。比如三鹿事件致大量儿童肾结石，给消费者带来了身体和经济损失，这迫使决策者在出台食品安全政策时必须优先考虑消费者的利益。认为食品安全政策是单纯的政府干预是没有道理的，这种情形反映的是消费者不能接受食品现有的安全程度，是试图从现有的所有权结构 (消费者无法实现饮食安全，食品生产企业对其没有义务)中获得强有力保护的努力。

4结论食品安全政策是政府界定食品生产企业和消费者选择集的制度安排，制度变迁是食品安全政策存在的理由。对食品安全政策的讨论如果在证明任何集体行动在经济上是正当的之前就寻找市场失灵的证据的话，那就是缺乏对现存制度结构的理解。除非发现一种“更有效率”的替代，否则，市场失灵就是接受现状的结果。经济效率被认为是符合全体利益的，而所有其他的行为都是为了狭隘的特殊利益。对食品安全的投资，意味着生产同样多的物品有更多的支出，但因此就认为经济比以前效率低是不正确的。食品安全政策是经济机会以不同于现状的方式对消费者和食品生产企业进行配置，经济效率仍然和过去一样。

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