我国地方政府跨部门信息共享现状与问题分析

目 录

摘 要 ............................................................................................................................... 3 abstract............................................................................................................................. 4 1 导论 ............................................................................................................................. 6

1.1 研究背景............................................................................................................ 6 1.2 国内外相关研究综述 .......................................................................................... 7 1.3 研究目的及意义 ................................................................................................13 1.4 研究内容与研究方法 .........................................................................................14 1.5 研究的创新点....................................................................................................15 2 地方政府跨部门信息共享相关概念及理论 ....................................................................15 2.1 相关概念...........................................................................................................15 2.2 理论基础...........................................................................................................18 3 理性审视：我国地方政府跨部门信息共享现状与问题分析............................................22

3.1 国内进展情况....................................................................................................22

3.2 存在的问题分析 ................................................................................................22 4 机制匮乏：阻碍我国地方政府跨部门信息共享的根本原因............................................26

4.1 障碍因素分析....................................................................................................26 4.2 机制匮乏是根本原因 .........................................................................................28 5 经验借鉴：国外地方政府跨部门信息共享状况及推进措施............................................31

5.1 国外状况及措施 ................................................................................................31 5.2 经验启示...........................................................................................................34 6 整体推进：我国地方政府跨部门信息共享机制体系的构建............................................35

6.1 机制体系构建的原则与内容...............................................................................35

6.2 组织管理机制建设.............................................................................................38

6.2.1 建立政府CIO管理体制 ...........................................................................38 6.2.2 加强统一协调管理 ..................................................................................39 6.2.3 明确采集责任 .........................................................................................41 6.2.4 保障共享经费 .........................................................................................42 6.2.5 完善监督监管制度 ..................................................................................43 6.2.6 健全立法保障机制 ..................................................................................43 6.3 信息整合机制建设.............................................................................................44

6.3.1 建立地方政府信息资源共享目录 .............................................................44 6.3.2 建立地方政府信息资源标准体系 .............................................................45 6.3.3 建立地方政府信息资源共享统一平台 ......................................................46 6.4 经济激励机制建设.............................................................................................48 6.4.1 利益平衡机制 .........................................................................................48 6.4.2 绩效激励机制 .........................................................................................49 6.5 安全保障机制建设.............................................................................................54

6.5.1 加强信息安全技术开发 ...........................................................................55 6.5.2 加强信息安全制度规范 ...........................................................................55 6.5.3 加强信息安全组织管理 ...........................................................................56

7 全文总结 .....................................................................................................................57

参考文献.........................................................................................................................59 致 谢 ..............................................................................................................................63 研究生期间发表的论文....................................................................... 错误！未定义书签。

摘 要

政府是最大的信息生成和处理中心，如何将政府信息资源有效利用，如何

提高政府部门的行政效能，关键在于提高政府信息资源的共享水平和效率，为此，促进地方政府跨部门信息共享机制的建设研究成为当前研究的重点。本文主要从七个部分来进行论述：

第一部分对国内外关于政府部门间信息共享的研究现状进行分析，国外的研究较早于我国，我国对地方政府跨部门信息共享机制的研究大多处于分散不系统的阶段，本文将在前人的研究基础上采用文献研究法、举例法、规范研究的方法来对我国的地方政府跨部门信息共享机制体系进行系统的研究。

第二部分阐述了本文将要涉及的概念，包括政府信息资源、政府信息资源共享、地方政府跨部门信息共享及其特征以及地方政府跨部门信息共享机制。同时梳理了如资源依赖理论、信息流程理论、激励理论等相关的基础理论。

第三部分主要是对我国地方政府跨部门信息共享现状的理性审视，分析出我国在政府网站建设和数据库系统建设等方面取得了较大的成绩，但是仍然存在较多问题，如共享意识落后、相关法律法规滞后、政府部门间的利益矛盾、共享数据建设缺乏统一的标准造成严重的信息孤岛、缺乏协调管理机构、责任主体不明确、缺乏有效信息整合等问题。

第四部分通过分析我国地方政府跨部门信息共享存在的问题，提出关系、体制、资源、保障、利益和认识这六个影响我国地方政府跨部门信息共享的障碍性因素，并且在此基础上分析出根本原因是我国目前的共享机制匮乏，包括缺乏统一的联动管理机制、缺乏数据标准规范保障机制、缺乏利益补偿机制、缺乏信息资源整合机制等。

第五部分对国外先进国家的建设情况及推进措施进行分析，总结出对我国有借鉴意义的经验启示，用以引导我国当前的地方政府跨部门信息共享建设。

第六部分是全文的最核心内容，在系统化、标准化、可行性、安全性、协调性以及目标性原则的基础上提出了我国地方政府跨部门信息共享的机制体系，包括组织管理机制、信息整合机制、经济激励机制和安全保障机制，并且构建地方政府跨部门信息共享机制体系结构图，提出这些机制之间是有机联系的整体，能够整体推进地方政府跨部门信息共享的程度和效度。其中，组织管理机制是基础保障，信息整合机制是内容保障，经济激励机制是长效机制，安全保障是保密机制，这四者是构成地方政府跨部门信息共享机制体系的不可或缺的内容。 第七部分是全文的总结，总结出全文的核心思想和观点。

关键词：地方政府，跨部门，政府信息资源，共享机制

abstract

The government is the largest information generation and processing center, how to effectively use the government information resources, how to improve the administrative efficiency of government departments, the key is to improve the government information resources sharing level and efficiency, therefore, promote local government cross-department construction of information sharing mechanism become the important points of the present study. This paper mainly discusses from seven parts:

The first part analyses related studies from home and abroad ,foreign's research earlier than China's, local government cross-department information sharing mechanism research mostly in scattered and not system stage in our country, the paper will be based on previous studies, by means of documentation, example method, normative research methods to study the local governments in China cross-department information sharing mechanism .

The second section discusses the related concepts ,including government information resources, government information resources sharing, local government cross-department information sharing and its features, local governments cross-department information sharing mechanism. Meanwhile combed the related theory, such as resource-dependence theory, information flow theory, incentive theory.

The third part analyses our country's local government cross-department information sharing status ,find our government website construction and database system construction more prominent, but still exists many problems, such as Shared sense backwardness, related laws and regulations lag, interest conflict and serious information island, lack of coordination management institutions, the main responsibility is not clear, lack of effective information integration, etc.

The fourth part through the analysis of the problems in China's local governments, this paper puts six barrier factors about influence local government cross-department information sharing, and analyses the basic reason is lack of sharing mechanism, including Shared planning management and project proposal approval mechanisms are not unified, lack of unified management institutions, lack of data standard safeguard mechanism, lack of interest compensation mechanism and lack of information resource integration mechanism.

The fifth part is summarize advanced countries’ experiences ，To guide China's current local government cross-department information sharing construction.

The sixth part is the core content in this paper, base on the systematic, standardization, feasibility, safety, coordination and objective principles are put forward the local governments in China cross-department the sharing of information mechanism system, including organization management mechanism, information integration mechanism, the economic incentive mechanism and security mechanism, and constructing the local government cross-department information sharing mechanism system structure drawing,and than puts forward all mechanism is whole related,Organizational

management

mechanism

is

information

sharing's

base,information conformity mechanism is information sharing's content,economic incentive mechanism is information sharing's long-effect mechanism,security mechanism is information sharing's confidential mechanism,these four are constitute a local government cross-department information sharing mechanism system of content.

The seventh part is the full text summary, summarizes the core ideas and views .

Keywords: local government, cross-department, government information resources, sharing mechanism

1 导论

1.1 研究背景

资源依赖理论认为，任何组织或部门都不可能做到自给自足，所有组织都在不断地与外界环境进行交换，并以此获得自身的生存与发展。我国政府部门之间也存在着这样的依赖关系，要解决好部门之间的这些依赖性就需要通过“协调”来使存在依赖关系的部门正常运作和发展。在当今这个大力提倡信息化的社会，这种依赖性又主要体现在对“信息”的依赖，因此，要从根本上做好部门间的协调，首先就要处理好部门间的信息共享问题。①信息共享是促进部门间协调发展的关键，这就需要建立信息共享机制来保障和促进地方政府跨部门信息共享的实施。

揭开中国信息化序幕的《中共中央关于经济体制改革的决定》于1984年10月在中共十二届三中全会中顺利通过。自此二十多年以来，我国不仅在信息化进程上取得了可喜的进步，同时也提出了要进行信息资源管理建设，如经国家计委于1984年经国务院批准成立的信息管理办公室；上世纪90年代初，“三金（金桥、金关和金卡）工程”开启了我国信息化建设的又一新篇章。近几年，我国也逐步加强了对政府部门间信息共享的重视，如20世纪90年代末，我国为顺应时代的要求全面推动了“政府上网工程”，建立工商行政管理系统的信息网络——“金管工程”；②2001年，国务院发文批准由海关牵头，会同商务部、公安部、工商行政管理总局、税务总局、中国人民银行、质量技术监督检验检疫总局、国家外汇管理局、民航总局、交通部、铁道部、信息产业部等12个部委共同部署推广的公共数据中心和数据交换平台的电子口岸。2005年在国务院信息化工作办公室举办的信息化推进大会上，将“信息资源整合和网络协同应用”列为国家“十一五”电子政务的重点。北京、上海等地方政府也都有跨部门政府信息共享的制度性尝试，如2002年北京市44家局委办实现企业信用信息资源共享，上海在建设上海市社会保障卡工程时推行的信息资源共享。③北京市已经建起一批跨部门业务系统，此系统以政府部门间的信息资源共享为基础，其中以投资千万元建立的电子政务专网实现了政府各部门之间的高度共享，政府门户网站为政府信息资源的共享开辟了主渠道，同时也加强了政府信息资源管理工作人员的职业素质，④2007年1月22日在北京市政府大院5号楼一层大会议室召开了市政务信

①②③④

陈慧芳.组织间协调及其信息共享问题的研究[D].厦门大学,2008年6月.

王春和.谈金管工程在政务公开中的地位和作用[J].中国工商管理研究,2002,（2）：第70-71页.

蒋红珍,樊博.电子政务顶层设计视角下的政府信息共享立法研究[J].电子政务,2009,（7）：第111-118页. 刘强,卢思峰,邬涛.政府信息资源共享的经济学理论基础[J].北京工商大学学报,2005,20（1）：第55-58页.

息资源共享总结大会。北京市国土局、财政局等32个部门分别在信息共享协议书上签字，承诺共享政务信息。①

虽然近几年我国加强了对政府跨部门信息共享的建设，但是仍然存在很多问题，如由于缺乏统一的规划，各地政府纷纷出现了按照不同标准建立的网站和数据库，造成了信息资源重复建设严重，致使政府上网工程没有达到预期的效果。又如，2005年北京市82个政府部门及派驻机构中，有70%以上的提出与其他部门进行信息共享的要求，而实际上得到政务信息共享的部门尚不足总数的20%。

②

目前的城市应急救助系统包括110、119、120和122，但是当一件综合事故发

生时却需要逐个拨打救助部门的电话，如果能够实现各救助部门的信息共享和联动，既可以节省应急救助时间又可以避免救助部门的重复建设；在一次北京市工商和税务部门的数据对比中，发现有17648户企业未按规定办理税务登记，使国家损失税收近10亿元。③这些都是因为部门间的不协调、资源不共享而制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和相应的应急能力。

从以上各例可以很明确的知道，我国已经对政府跨部门信息共享的重要性有了一定的认识，但是因为没有一套系统、合适、具有实际效用的共享机制来对这一系列行为进行规范和引导，不能有效地提高政府的行政效能，相关的政策措施在实际的操作和实施过程中并没有达到预期效果。在此背景下提出我国地方政府跨部门信息共享的机制建设是符合当前的发展趋势及要求的。 1.2 国内外相关研究综述

1.2.1 国外相关研究现状综述

（1）关于政府部门间信息资源共享的重要性理念的提出

国外的学者主要从政府部门间信息共享能够建立电子政府、智能政府的角度以及结合社会中因部门分割造成的后果来分析它的重要性。如Clark④认为要建立电子政府、智能政府乃至知识政府就必须要加强跨部门的资源整合与业务协作。而学者Bajaj⑤不但肯定了跨部门信息共享在电子政务建设中具有重要的意义，并且从应用系统开发的层面探讨了跨部门信息共享的有关技术问题。在美国遭受

①

郝峥嵘.北京市跨部门信息共享启动----32个委办局签署政务信息资源共享承诺书[N].中国计算机报, 2007 樊博.跨部门政府信息资源共享的推进体制、机制和方法[J].上海交通大学学报,2008,16（2）：第13-20页. 胡平,叶军,张鹏刚.地方政府部门间信息共享的影响因素研究[J].科学学与科学技术管理,2007,（12）：第

年2月5日,第B14版.

②③

145-150页.

Clark E.Managing the transformation to e-government:An Australian Perspective[J].Thunderbird International Business Review,2003,45(4):377-397. ⑤

Bajaj A，Ram S IAIS:A methodology to enable interagency information Sharing in e-government[J].Journal of

④

Database Management,2003,14(4):59-80.

“9.11”恐怖袭击以后，学者Roberts①以此事件为基础从信息的分割损害政府责任能力的角度来分析出政府内部信息共享的重要性，并且在此基础上提出了沟通机制的不健全也是主要原因之一。

（2）关于政府部门间信息资源共享的理论模型的探讨

国外学者对政府部门间信息资源共享的理论模型的探讨主要从经济利益角度和政策制度角度来分析。如最开始研究政府部门间信息共享的学者Dawes②在研究信息共享的收益、障碍和风险的基础上对纽约的53个政府部门、254个政府人员进行调查分析，并且提出了一个可以解释政府部门信息共享的政策、实践和态度的理论模型。Landsbergen & Wolken③以此为基础延伸性地提出信息共享对基础设施的需求和能够支持跨部门信息共享的法律方面的要求。John M.Woosley和Suzanne D.Pawlowsk④则是运用认知图方法来分析和解释信息共享中利益相关者的决策模型。

（3）关于政府部门间信息资源共享的影响因素的分析

国外学者主要从组织因素、技术因素、文化因素、法律因素和行为等因素来研究它们对信息共享的影响。如学者Anitesh Barua & Suryanarayanan Ravindran⑤提出了组织因素和技术因素是影响政府部门之间共享的主要因素。Dawes⑥在此基础上又提出了政治因素，并且在分析组织因素、技术因素和政治因素的基础上提出了政府部门间信息共享的理论模型。Soonhee Kim和HyangS00 Lee⑦进而将组织因素分为组织文化因素和组织结构因素，将它们与技术因素构成三个独立的组织维度变量来分析政府部门间的知识共享能力。Roberts⑧认为政府内部推动信息共享的障碍因素除以上说到的以外还有宪法上的某些约束、官僚体制和文化方面的障碍。David B．Drake⑨等人将文化因素又从科学家子文化、政治家子文化和官僚子文化这三个不同的角度来研究，并提出误解和不信任是造成政府部门间

①②

董海欣.电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究[D].吉林大学,2008年12月.

Sharon S Dawes.Interagency Information Sharing:Expected Benefits,Man-ageable Risks[J].Journal of Policy Analysis and Management,1996,15(3):88-100. ③

Landsbergen D,Wolken G.Realizing the Promise:Government Informati on Systems and the Fourth Generation of Information Technology[J].Public Administration Review,2001,(2):62-68. ④

John M Woosley,Suzanne D Pawlowski.Mental Models of the Challenges of Multi-agency Information Sharing Projects:a Study Using Cognitive Maps[J].Electronic Government,2004,1(4):26-28. ⑤

Anitesh Barua .Suryanarayana Ravindran. Reengineering Information Behaviour in Organization[J].Journal of Information Technology,1996,(11):22-26. ⑥

Sharon S Dawes.Interagency Information Sharing:Expected Benefits,Man-ageable Risks[J].Journal of Policy Analysis and Management,1996,15(3):88-100.

Soonhee Kim,Hyangsoo Lee.Organizational Factors Affecting Knowledge Sharing Capabilities in E-government:An Empirical Study.LNAI 3035,2004. ⑧

董海欣.电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究[D].吉林大学,2008年12月.

⑦⑨

David B Drake,Nicole A Steckler，Marianne J Koch.Information Sharing in And Across Government

Agencies:The Role and Influence of Scientist.Politician,and Bureaucrat Subcultures[J].Social Science Computer Review.2004,22(1):111-116.

信息不能共享的最大障碍。Theodoros Evgeniou & Phillip Gartwright①从行为和共享过程上来分析影响障碍，进一步完善了关于政府部门间信息共享的影响因素的研究。

（4）关于政府部门间信息资源共享机制的研究

政府信息共享机制的研究始于20世纪80年代美国提出的“重塑政府”运动。

②

这些研究基本上都是从电子政务的研究开始，主要从技术、立法政策保障等方

面来进行的。如道格拉斯·霍姆斯③从社会压力、学习、生活质量、犯罪行为、战争等角度分析了电子政务中信息资源共享及机制建设问题。关于技术层面的研究，日本的白井均、城野敬子等④主要是从IT技术带来政府革新的角度研究电子政府的创建，触及了政府信息资源共享的长效机制问题。美国的学者斯蒂芬·哈格与梅芙·卡明斯等⑤以及Gil-Garcia J.Ramon⑥等都是从政府信息管理系统的信息共享功能角度来进行分析。另外，学者Leana Golubchik，William C Cheng⑦以及Farah Jocelyne⑧和Bruce Schneier⑨则是从政府部门间信息共享中数据的安全角度来分析建立共享机制。关于立法政策方面的研究，卡尔·夏皮罗和哈尔·瓦里安⑩以及劳利·温厄姆和乔·萨姆塞11认为加强网络环境下政府信息资源共享机制的建设与法制法规的完善密不可分。

由此可见，国外对政府部门间信息资源共享问题的相关研究起步较早，并取得大量有价值的研究成果，大致有以下几个特点：国外的研究主要涉及到共享理念、理论模型、共享机制和共享过程中存在的影响因素等几个方面；注重理论上的研究，关于理念问题、重要性问题研究较多；缺乏系统全面的政府跨部门信息共享机制的研究。当然，因为国外的信息程度发展相对较快，信息共享方面的研究亦相对较早，并且已有大量的研究成果，因此，这些成果对我国国内的相关研究仍然有着重要的借鉴意义。

①

Theodoros Evgeniou,Phillip Cartwright.Barriers to Information Management[J] .European Management

Journal,2005,23(3):89-96. ②

何振.政府信息资源共享机制问题研究综述[J].太平洋学报,2008,（2）:第66-71页.

③④⑤

[美]道格拉斯·霍姆斯.电子政务[M].詹俊峰,李怀璋等译.北京:机械工业出版社.2003年6月版. [日]白井均,城野敬子等.电子政府[M].陈云,蒋昌建译.上海:上海人民出版社.2004年4月版.

[美]斯蒂芬·哈格,梅芙·卡明斯.信息时代的管理信息系统[M].严建援等译.北京:机械工业出版社.2000年9月

版.

Gil-Garcia,J.Ramon.PhD:Enacting state websites:A mixed method study Exploring e-government success in multi-organizational settings[D].STATE UNIVERSITY OF NEW YORK AT ALBANY,2005.

⑥

Leana Golubchik,William C Cheng,etc.:Bistro-A scalable and secure data Trnsfer service for digital government applications,Association for Computing Machinery.Communications of the ACM.NewYork:Jan2003,(46):P.50. ⑧

Farah,Jocelyne.PhD:A study of the federal management community's awareness，attitudes and understanding of

⑦

information security requirements:Focus on FISMA best practices[D].THE UNIVERSITY OF THLSA,2004.

⑨⑩

[美]Bruce Schneier.网络信息安全的真相[M].吴世忠等译.北京:机械工业出版社.2001年版.

[美]卡尔·夏皮罗,哈尔·瓦里安.信息规则：网络经济的策略指导[M].张帆译.北京:中国人民大学出版社.2000 [美]劳利·温厄姆,乔·萨姆塞.网络困境与商务新规则[M].北京:华夏出版社.2001年1月版.

年版.

11

1.2.2 国内相关研究现状综述

首先，本文对国内相关研究的文献数量进行了统计，其目的在于通过直观的数字来分析我国的研究进展情况，笔者主要在CNKI里的《中国学术文献网络出版总库》中进行了相关文献的检索：

（1）以“信息资源+共享”为“关键词”或“题名”同时进行精确匹配检索，检索出相关研究文献总量为6600余篇。

（2）以“政府+信息共享或信息资源共享”为“关键词”或者“题名”同时进行精确匹配检索，再通过挑选去除不符合要求和重复的文献，最后得到主要相关文献有73篇。其中仅有10篇文献对地方政府跨部门信息共享机制进行研究。（具体的检索情况见表1）

表格1 我国政府信息资源共享文献研究情况

年份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 注：统计时间为2009年11月

文献数量 2 2 0 5 6 11 14 19 14 所占比例 2.74% 2.74% 0 6.85% 8.22% 15.07% 19.18% 26.03% 19.18% 从表1可以看出，我国关于政府信息资源共享方面的研究始于2001年，学者杨永红发表的《政府信息公开与信息资源共享》①是我国的第一篇相关文献。这时，我国的电子政务刚刚起步不久，各位学者也正开始于政府信息资源共享方面的理论研究，相关的研究文献相对较少，但是从这些论文的发表时间以及数量的分布情况来看，政府信息资源共享方面的文献数量呈逐年上升趋势。可见，我国国内对政府信息资源共享的重要性认识也在逐年加深。

尽管近几年来政府信息资源共享方面的研究已呈现出增长的趋势，但是，从前面进行的统计结果可以看出关于“信息资源共享”方面的研究文献总量为6600余篇，而“政府信息资源共享”方面的研究仅有73篇，所占比例仅为1%左右。在这73篇文献中从同一层面横向来研究政府部门间信息共享机制的仅有10篇，只占了相关文献总量的14%左右。然而，大约有80%的社会信息资源被政府部

①

杨永红.政府信息公开与信息资源共享[J].科技情报开发与经济,2001,11(4):第31-32页.

门所掌握，①政府部门是整个社会系统的信息处理中心，部门间的信息共享水平和效率如何将成为提高行政效能的关键因素，成为社会稳定发展的关键。因此，加强政府信息资源共享的研究尤其是加强地方政府跨部门信息共享机制的研究是当前研究的重中之重。

（1）关于政府部门间信息资源共享的经济学分析

我国学者在关于政府部门间信息共享的经济学研究上主要是以公共物品理论为基础，分析共享信息的成本收益问题，用博弈的方法来分析共享中各部门的竞争。如穆听、王烷尘和王晓华②以“囚徒困境”来形容政府部门在进行共享时存在的问题，并且提出适当的信息津贴有助于促进信息共享行为，有助于消除“囚徒困境”问题。刘强和甘仞初③上升为用公共物品理论来分析政府信息的经济学特性，并提出纯公共信息免费共享，弱竞争信息通过向消费者回收一定比例的边际成本进行共享，强竞争信息由信息企业通过市场定价的方式向消费者收费，提供有偿共享的观点。何振和周伟④在此基础上又提到了要从研究成本效益的角度来分析政府部门共建共享的经济效率。王荫皆⑤进一步概述了政府信息资源共享成本—效益分析的理论基础，并且在遵循目标导向性、综合性、规范性、权变灵活性的原则基础上提出了政府信息资源共享成本—效益分析的基本流程和框架。

（2）关于政府部门间信息资源共享的影响因素的研究

我国学者主要是从体制、思想意识、信息技术、安全保障、经济利益等几个方面来研究影响政府部门间信息共享的因素。如张维迎⑥认为部门分割的信息寻租和官员自身的政治激励是当前信息无法实现共享的主要障碍因素。马费成和裴雷⑦进一步从思想、技术和安全保障角度提出了人员素质、信息资源开发利用、信息资源保障体系、法律法规和信息安全等问题同样是影响共享的关键。黄萃⑧在认同体制问题是影响共享的重要因素的基础上又从经济利益角度分析了信息共享成本、部门利益是重要的共享壁垒，同时认为数据管理混乱也是政府部门信息共享的障碍因素。吴晓敏和华平澜⑨采用实证研究将学者们普遍认为的体制问题进一步具体地谈到信息资源部门的一些传统惯例和政府信息资源共享的责任主体缺乏是影响共享的因素。何振⑩通过研究现代政府管理体制与传统政府管理体

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨

王荫皆.政府信息资源共享成本——效益分析[D].湘潭大学,2007年5月.

穆听,王烷尘,王晓华.电子政务信息共享问题研究[J].中国管理科学,2004（03）：第1-4页. 刘强,甘仞初.政府信息资源共享机制的研究[M].北京：北京理工大学出版社.2005,第66-68页. 何振,周伟.电子政务信息资源共建共享的经济特性及其效率分析[J].情报方法,2005,（04）：10-13. 王荫皆.政府信息资源共享成本——效益分析[D].湘潭大学,2007年5月.

张维迎.让沟通无限―电子政务中的互联互通[J].信息化建设,2004,（04）：第10-13页. 马费成,裴雷.信息资源共享的市场规则[J].中国图书馆学报,2004,（03）：第25-26页.

黄萃.电子政务信息资源共享障碍的管理协调模式研究[J].档案与建设，2006，（6）：第13-16页. 吴晓敏,华平澜.政府信息资源内部共享体制和机制研究 [DB/OL].http://www.echinagov.com/echinagov/ 何振.政府信息资源共享的制约因素分析[J].中国科技论坛,2007,（12）：第84-88页.

yanjiu/2006-4-17/4214.shtml，2006-04-17/2009-09-19.

⑩

制的冲突、电子政务统一运作与各级政府各自为政的冲突、信息无偿提供与部分信息有偿提供的冲突、共享系统的内容规划者与开发设计者之间的冲突来提高信息共享的需求以及保证信息共享的实效性。胡平等人①在前人的研究成果之上，对我国地方政府部门进行了深入的访谈，构建了一个地方政府部门间信息共享影响因素研究的理论框架，提出了支持信息共享的资源（包括硬件建设、人员资金、政策法规和领导的支持）、推动信息共享的动力（包括上级规划要求、信息服务满意度、外部共享的压力和业务数据的需求）和部门领导对信息共享的认识（包括共享的利益、共享的风险、共享的成本）这三个方面的因素。郭琪②提出缺乏统一的信息资源管理协调机构和信息资源客观分布的不对称性是影响共享的因素之一。

（3）关于政府部门间信息资源共享模式的探讨

我国学者主要是从信息资源的类型、供给共享方式、共享资源库的建设、政府管理和经济利益等方面进行相关的探讨。如冯惠玲③从信息的供给、共享方式来分析并提出了政府信息资源共享的模式主要是集中供给模式、分布共享模式和共建共享模式三种。吕先竞，郑邦坤和汤爱群④从信息的共享方式来分析并提出了资源免费共享与收费相结合的服务模式。另外主要从信息类型及资源库建设的角度来提出资源复合模式，保密与公开区别对待模式，分散建设与集中建设相结合模式，数据库联合外购与联合自建相结合模式，政府主导、各方参与并联合建设模式。董海欣⑤在其建立的政府信息资源共享的基本模式中认为除了前面学者所提出模式外还加强了政务信息的公开发布和增值开发、政务信息交换。吴鹏和苏新宁⑥提出了一个构成资源层的政府信息资源共享机制和作为应用层的公众服务方式、政府内部部门间的协作这样一个电子协作支持模式。黄萃⑦在强调政府间的协作外，提出了建立标准转换体系、信息资源利益补偿模式和新型政府官员绩效考核制度的协调管理模式。

（4）关于政府部门间信息资源共享机制的探索

我国关于政府部门间信息共享机制的研究探索主要是涉及到体制、政策、管理、技术等方面。如高锡荣⑧从正反两个方面探讨了政府组织跨部门信息共享的

①

胡平,叶军,张鹏刚.地方政府部门间信息共享的影响因素研究[J].科学学与科学技术管理,2007,（12）：第 郭琪.政府信息资源共享的障碍因素分析与对策研究[J].特区经济,2008,（03）：第229-230页. 冯惠玲.政府信息资源管理[M].北京：中国人民大学出版社.2006,第126页.

吕先竞,郑邦坤,汤爱群.中美政府信息资源共享系统建设对比分析[J].图书情报知识,2004,（2）：第55-57页. 董海欣.电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究[D].吉林大学,2008年12月. 吴鹏,苏新宁.政府信息资源共享环境中的电子协作支持模式[J].情报科学,2006,06：第16-19页. 黄萃.我国信息资源共享实践及理论研究进展[J].情报学报,2005（03）：第4-6页.

高锡荣.电子政府跨部门信息共享的激励机制设计[J].中国管理科学,2007,15（5）：第130-136页.

145-150页.

②③④⑤⑥⑦⑧

激励机制。何振①从微观、中观、宏观的角度来分析了政府内部的组织结构对提高政府部门间信息共享的意义，另外也从技术维度、管理维度和组织维度上来提出信息安全、标准规范和利益协调这三个保障机制。

综上所述，我国国内的研究最初主要集中在经济学分析、影响因素、共享模式和共享机制这四个方面，从总体的研究情况上来看呈现出以下几个方面的特征：其一，我国的相关研究虽起步较晚，但是随着信息化进程的加快，政府部门承担起社会信息处理中心的责任，使得政府各部门对信息共享的需求更加急切，故近年来相关的文献研究量在逐步增多，并且获得一定的成果；对政府信息资源共享的影响因素和共享的模式研究比较系统深入；其二，但是仍然有些不足之处，尤其是政府信息共享机制建设的研究还未成熟，大都没有进行深入的分析，研究角度单一，分散不系统；其三，更多的只是提出需要建立什么样的机制，而没有研究要怎么建设，缺乏具体的建设方案。时下，为避免信息孤岛与信息黑洞造成的信息重复建设以及信息资源利用率低问题，促进地方政府部门间的信息共享，加强政府各部门之间的协同与合作，提高政府行政效能，改善公众服务，应尽快加强建设一套科学、系统并具有实效性的地方政府跨部门信息共享机制。

1.3 研究目的及意义

本文的研究目的是希望能在前人研究的理论基础上，对地方政府跨部门信息共享的机制建设进行深一步的探索，尝试建立一套较为系统且有实际效用的地方政府跨部门信息共享机制，希望能够对我国政府更好地适应信息化社会的要求、满足信息共享的需求、提高政府行政效能等提供一点帮助，同时也希望能够通过本文的研究对地方政府部门间信息共享的理论发展与实践推进起到一定的积极作用。

政府部门作为整个社会系统的信息处理中心，其部门间的信息共享水平和效率是行政绩效的决定性因素，也是社会信息化程度的集中表现。因此，积极探索地方政府跨部门的信息共享机制具有重要的理论意义和现实意义。

在理论意义方面，本文从地方政府这个层面来探讨政府跨部门信息共享问题，根据我国政府部门间信息共享的具体现状，提出一点思路和方法，可能对加强政府信息资源管理理论以及地方政府跨部门信息共享机制这方面的研究提供一定的参考价值。

在现实意义方面，建立一套具有可行性的地方政府跨部门信息共享机制有利于改进我国政府各部门间各自为政的分散式信息建设与应用的现状，具有促进跨部门信息资源整合共享，提高政务信息开发利用水平，提高政府决策效率、行政效能，提高公众满意度等等都具有积极的现实意义。

①

何振.网络环境下政府信息资源共享机制研究[J].档案学通讯,2007,（03）：第40-42页.

1.4 研究内容与研究方法

1.4.1 研究内容

本文的研究将主要涉及到公共管理、信息资源管理和信息经济学等相关知识，全文分为七章来论述，主要研究内容如下：

第一章是导论。这一章首先讨论文本的研究背景，提出研究地方政府跨部门信息共享机制的必要性，然后分析国内外学者的相关研究现状及其不足之处，并以此为基础提出本文的研究目的和意义以及本文主要的研究内容。

第二章是与研究相关的概念和理论分析。科学地界定和分析政府信息资源、政府信息资源共享等相关概念和地方政府跨部门信息共享的特征，分析梳理了相关的基础理论。

第三章是对我国目前地方政府跨部门信息共享进展现状的理性审视，分析出目前影响到我国地方政府跨部门信息共享的问题。

第四章主要是根据我国目前存在的问题来分析阻碍我国地方政府跨部门信息共享的障碍性因素，分析得出影响共享的根本性原因。

第五章是分析国外的共享状况和采取的相关措施，从中得到如何加强建设我国地方政府跨部门信息共享机制的经验启示。

第六章是加强我国地方政府跨部门信息共享机制建设的整体推进研究，从系统整体的角度来研究我国地方政府跨部门信息共享的机制体系，主要包括组织管理机制、信息整合机制、经济激励机制和安全保障机制这四个方面。

第七章是全文总结。总结出全文的核心思想和观点，指出研究中的不足，为下一阶段的学习研究提出方向。

1.4.2 研究方法

（1）文献研究法：通过图书馆、网络、论文数据库等途径搜集、整理相关的文献资料，在前人研究的基础上系统的掌握在这个领域里国内外的研究现状和成果，了解目前的发展水平，以此为起点，便于本文找到新的、有价值的切入口。 （2）比较研究法：通过国内外研究政府信息资源共享的现状来比较国内外的差异，总结出我国所具有的特性，主要分析比较国内外的关于政府跨部门的共享机制建设的差异，为建立一套适合我国国情的地方政府跨部门信息共享机制提供可借鉴的经验。

（3）规范研究方法：运用到公共管理、信息资源管理和信息经济学的相关理论和知识，根据我国存在的问题提出地方政府跨部门信息资源共享机制来对地方政府部门间的信息共享活动进行规范和引导。

1.4.3 拟解决关键问题

本文主要通过解决以下几个问题来完成论文： （1）我国地方政府跨部门信息共享存在的问题；

（2）我国地方政府跨部门信息共享的障碍因素并分析其根本原因； （3）我国地方政府跨部门信息共享机制建设体系的整体构想和推进。

1.5 研究的创新点

分析国内外的研究及进展状况，希望能对国内外的政府信息共享有较新的认识和了解，找到我国目前不能有效实现共享的根本原因，分析研究怎样建立系统完整的机制体系。

2 地方政府跨部门信息共享相关概念及理论

2.1 相关概念

（1）政府信息资源

信息资源（Information Resource）就是信息的集合，是在社会活动过程中通过生产、搜集、加工、整理归纳而形成的用于传输和使用的一切有用信息的总和。它具有重复使用性、整合性、流动性、共享性的特点。①

按照对信息资源的理解来看，政府信息资源是指在政府的行政活动过程中产生、搜集、加工，整理、传输和利用的一切信息资源的总称。这种活动包括政府内部的活动，也包括政府外部但对政府活动有重要影响的活动。②其特点除了具有信息以及信息资源的特点外还有权威性和公共属性。

随着信息化的不断加强，人们对信息的需求日益增加，政府部门一方面拥有了80%的社会信息资源，另一方面作为社会信息的处理中心，正如冯惠玲所说的那样，政府信息资源是信息资源家族中最核心的资源。③作为最核心的资源更应该担当起信息的使命，信息是用来传递与使用的，信息是由信息源、内容、载体、传输、接受者构成，政府信息资源也应该具有这五个构成主体，有接受主体就应该存在传递与共享。 （2）政府信息资源共享

顾名思义，“共享”一词是指对某事物共同分享使用。

信息资源共享（Information Resource Sharing）则是指对信息资源的共同分享使用，当然这种分享与使用是需要建立在一定的政策、制度与保障的基础之上，在一定范围内对所有成员都有效的一种互惠互利的行为方式。国内学者程焕文、潘燕桃认为信息资源共享是指图书馆在自愿、平等、互惠的基础上，通过建立图书馆与图书馆之间和图书馆与其他机构之间的各种合作、协作、相互协调关系，

①②③

董海欣.电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究[D].吉林大学,2008年12月. 马费成.信息资源开发与管理[M].北京:电子工业出版社.2004,第385-386页. 冯惠玲.政府信息资源管理[M].北京:中国人民大学出版社.2006,第126页.

利用各种技术、方法和途径，开展共同建设和共同利用信息资源，以最大限度地满足用户信息资源需求的全部活动。①

由此本文认为政府信息资源共享就是在一定的政策、制度和保障的基础上，以平等互惠为前提，在政府部门之间、政府与政府之间、政府与社会外界之间建立起相互协调、相互合作的关系，利用各种技术方法，通过一定的平台，按照统一的标准规范将政府行政过程中产生的所有政府信息资源进行数字化建设，力求实现资源的有效利用，获取政府信息资源的潜在价值，以达到提高政府部门的业务协同水平和行政效能目的的活动。具有权威性、宏观性、层次性和目的性等特征。

（3）地方政府跨部门信息共享及其特征

地方政府即国家的地方行政机构，是中央政府以下的各级人民政府。根据中国现行的《宪法》、《地方组织法》的规定，中国政府的组织机构从中央到地方分为五级，分别是中央政府（即国务院）、省级政府（即省、自治区、直辖市的政府）、地级政府（即自治州、设区的市的政府）、县级政府（即县、自治县、不设区的市、市辖区的政府）和乡级政府（乡、民族乡、镇的政府）。因此，中国的地方政府分为省级、地级、县级和乡级这四级政府。②

为顺应时代的要求，我国政府正在向着服务型政府转型。提供公共服务是服务型政府的重要职责，在维护国家机器正常运转的前提下，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要，包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。这一系列服务的本质就是要提高公众对政府行政工作的满意度，提高政府的行政效能，在这个信息化社会，信息是关键，因此人们对信息共享的要求越来越高，而作为政府部门，尤其是地方政府部门是与公众最直接的接触者，政府信息资源的共享与利用程度如何，将直接关系到整个国家的政治、经济与社会效益。

从共享的主体及其关系的不同可将政府信息资源共享分为以下三个层面：

① 政府与企业之间的共享，即G to B ② 政府与公众之间的共享，即G to C ③ 政府与政府之间的共享，即G to G

第一和第二个层面的共享主要指的是政务公开或信息公开，这种共享是为了政府与企业、公众之间能够很好的互动，让企业和公众能方便地通过网络及时了解政府的相关政策。第三个层面的共享主要是政府与政府之间的信息互动，这种

①②

程焕文.潘燕桃.信息资源共享[M].北京:高等教育出版社.2004,第78页. 张千帆.宪法[M].北京：北京大学出版社,2008年1月第1版,第410页.

共享又分为同一级政府部门间横向的信息共享和不同级政府间纵向的信息共享。本文研究的是同一级的地方政府不同部门间的横向的信息共享问题。 地方政府跨部门的信息共享有以下几个特征：

① 平等互惠性。地方政府部门间的关系是各部门在为了发展和执行公共计划

而包含的复杂的利益关系、正式关系与非正式关系。地方政府的各部门中除了公检法独立之外，其他部门均是属于平级关系，所以地方政府跨部门的共享是建立在平等互惠的基础之上。①

② 利益冲突性。地方政府跨部门的信息共享主体为同一层级不同政府部门，它们之间没有从属关系，不像上下级政府之间的纵向共享那样是一种命令与接受的关系，而是彼此存在这比较复杂的利益协调关系，不可能仅仅只通过单方面行政手段获得信息，所以地方政府跨部门信息共享存在着利益冲突性。

③ 有价共享性。政府信息共享可以为接受信息的政府部门带来一定效益，而信息共享的另外一个部门即信息的提供者需要为共享建设付出一定的成本。地方政府跨部门的信息共享是同一级别的政府部门在平等的基础上进行的共享，并且因为这种地位上的平等关系使得他们之间的共享有着利益上的冲突，因此，地方政府跨部门信息共享中的各个部门需要在共享使用其他政府部门的信息资源时也应该要有成本意识，支付一定的成本费用。

④ 权利义务性。既然是共享就应该是双向互动的行为，一个政府部门有权利从其他部门获取行政工作中的所需信息来提高本部门的行政效能，同时也有义务提供出自己部门所拥有的信息满足其他部门的信息需求，达到整体提高政府行政管理水平的目标。

⑤ 系统兼容性。地方政府各个部门进行共享的数据是由各个部门共同建设的，因为每个部门的工作方式会有所不同，各自在建立数据库时的标准不同可能会引起系统的不兼容，不能实现共享，为此需要各个部门在采集、处理自己的信息数据时按照统一的标准，建立统一的信息交换系统，保证其具有兼容性，才能够保证有效的信息共享。

⑥ 共享风险性。政府部门将自己部门内部的信息提供出来与其他部门进行共享将会给本部门带来巨大的成本压力，降低了政府部门因为对信息的垄断控制权所具有的地位，另外还会面临网络病毒或其他网络威胁对政府部门信息造成破坏与窃取的风险。

矛盾是普遍存在的，同时它也存在于地方政府跨部门信息共享的过程中，但是它也是社会发展的源动力，社会是在解决各种矛盾中不断进步的，因此，如何解决地方政府跨部门信息共享中存在的各种矛盾，就成为大力提高地方政府跨部

①

胡平.地方政府公共信息共享机制与管理问题研究[M].西安：西安交通大学出版社,2009年9月第1版.第

27页.

门信息共享程度、提高地方政府信息资源的开发与利用率、提高地方政府的行政效能、提高地方政府公众服务满意度的首要任务，这就需要建立起相应的共享机制，具体内容将在文章的第六部分来深入分析研究。 （4）地方政府跨部门信息共享机制

在研究地方政府跨部门的信息共享机制之前，准确定义“机制”一词的含义是很有必要的。《辞海》中将“机制”定义为机器的构造和动作原理，或指有机体的内在工作方式，包括其构造、功能和相互关系。①《当代汉语词典》中认为一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式就是机制。②“机制”这一概念最早出现在自然科学中，随着其应用范围的不断扩大，逐渐被应用于社会科学领域。

从以上两个定义可以看出，机制并非只是对组织结构的构成进行研究，而是要将其结构组成与部分之间的相互关系结合起来研究。因此，本文认为“机制”的含义应该是指在复杂的社会系统结构中的各个组成部分之间的相互联系、相互牵制、相互影响形成一定的规律并显现出一种稳固的逻辑关系，以各组成部分之间的这种牢固的逻辑关系来使得这个复杂的组织以良好的运行状态来完成其基本目标的运行方式。地方政府跨部门信息共享机制是指共享过程中的信息提供者、使用者、管理者、信息资源、信息技术、信息标准、信息政策、信息法规等要素之间的相互关系、相互影响，并以良好的状态来实现地方政府跨部门信息共享目标的运行方式。

2.2 理论基础

（1）资源依赖理论

20世纪40年代学者赛尔兹尼克对田纳西流域当局的研究为资源依赖理论奠定了坚实的基础，资源依赖理论自此萌芽到20世纪的70年代，杰弗里·普费弗（JeffreyPfeffer）与萨兰奇克（GeraldSalancik）出版了《组织外部控制》③，他们是资源依赖理论研究的集大成者。

他们提出了资源依赖理论的基本假设：维持生存是每个组织最关心的问题，为了生存就需要大量可维持组织生存发展的资源，但是任何一个组织都不可能自给自足，都必须与它周围的环境进行交换，这一交换获取的过程就产生了组织对外部环境的依赖性。他们强调组织间的关系研究，认为组织的生存需要从外界的组织环境中获取资源，并相互依存、相互作用才能达到组织生存与发展的目的。

①②③

李卫东.基于公共数据中心的武汉市政府信息资源共享研究[D].华中科技大学,2006年5月. 龚学胜.汉语词典（国际华语版）[M].北京:商务印书馆出版.2008,第198页.

JeffreyPfeffer,GeraldSalancik. The External Control Perspective [M]. New York: Harper and Row,of Organizations: A Resource Dependence1978.

组织对外界环境的依赖程度主要由以下几个方面决定：该资源对于组织未来的生存发展的重要性，如果某一资源对该组织的生存发展起到至关重要性的意义，那么组织对该资源的需求程度越高；该组织对某一资源的自行获取的可能性越低，那么组织对该资源的需求程度越高；该组织对某一资源的自行裁决使用权力越低，那么组织对该资源的需求程度越高；可替代性资源来源越少，那么组织对该资源的依赖程度越高。即一个组织急需某种资源，而这种资源在这个组织中又非常稀缺，并且不存在可替代来源，那么这个组织将会高度依赖掌握并拥有这些资源的其它组织。

政府部门之间也存在依赖关系。政府部门是最大的信息生成、处理以及汇集的中心，但是政府各部门不可能拥有自身业务活动所需的所有资源，因此为了获取这些资源，某一政府部门就必然要与其他的政府部门进行互动和交换，这就导致了政府部门间的资源依赖性。要解决好部门之间的这些依赖性就需要通过“协调”来使存在依赖关系的部门正常运作和发展。在当今这个大力提倡信息化的社会，这种依赖性又主要体现在对“信息”的依赖，要从根本上做好部门间的协调，首先就要处理好部门间的信息共享问题。政府部门间的相互依赖性是部门间信息共享的根源，而适当的信息共享又有利于促进组织间的协调。因此，地方政府部门间的信息共享成为必然。 （2）信息流程理论

信息流程是指信息从信息的发出者到信息接收使用者的整个过程，其核心在于信息与信息传递以及信息沟通是相伴而行的，并非孤立的存在，任何的信息都需要有发出者通过某种载体通道对接收者进行传递，并且在传递过后需要接收者与发出者进行有效的沟通以便保证各个主体之间的信息流畅通无阻。关于信息流程理论的研究有众多学者都提出自己的见解。如信息论的奠基人申农提出的信息传递的一般流程模型中认为信息流程应包括信源、编码器、信道、译码器和信宿这五个要素。哈罗德·拉斯维尔提出信息流程应具备的五个基本要素，即信息源、信息、传输渠道、受众及反馈。史蒂芬·罗宾斯将其分为七个部分，即发出者、信息、编码、通道、解码、接受者、反馈。①

从以上各位学者的观点可以看到一个共同点，那就是在信息的整个流程中信源、信道和信宿这都是最基本的三个要素，在此，本文将信息流程简化为信息发出者通过一定的信息通道将信息传送到信息接收者处，即“信源——信道——信宿”这样一个过程。

地方政府跨部门的信息共建共享，也是信息传递和信息沟通的过程，按照上述简化的信息流程来看，地方政府跨部门信息共享的信息发送者是各个政府部门，信道是政府部门的网络系统，信宿即信息的接收者是其他各政府职能部门。

①

何振.电子政务信息资源的共建与共享研究[M].北京:中国社会科学文献出版社.2009,第51-53页.

众多政府部门间都存在着业务上的关联性，使得信息发送者与信息接收者之间存在“一对多”或者“多对多”的模式，这必然就会涉及到多个部门之间协调合作和部门利益问题，但是就我国目前部门分割、各自为政的现象来看，要顺利实现各部门间的信息共享就需要建立地方政府跨部门信息共享机制，其作用可以保证在“一对多”和“多对多”这种信息流程模式下的信息畅通，在各部门间实现有效的政府信息共享。 （3）激励理论

激励是指通过高水平的努力实现组织目标的意愿，而这种努力以能够满足个

体的某些需要为条件。关于激励理论，众多学者都从不同的角度进行了研究。

②

①，

需要层次理论是由美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛于20世纪50年代率先提

① 马斯洛的需要层次理论

出。马斯洛根据人们需求的不同层次将其从低到高分为生理需要、安全需要、社会交往需要、尊重需要和自我实现的需要。其中生理需要是指用于维持生存的基本需要，如衣、食、住、行等生理机能的需要；安全需要是指避免生理与心理受到危害的需要，如避免失业、疾病、人身安全等的需要；社会交往需要包括了对爱的需要以及对寻求自身归属的需要；尊重需要是指人希望个人的能力和成就得到社会的承认和尊重；自我实现是最高一层的需要，是指人们希望实现自己的理想，希望自己的能力能得到最大发挥的需要。只有当较低层次的需要获得了基本满足后，下一个较高层次的需要才能成为主导需要。当一个人到达了自我实现的最高层次时，对于行为的刺激就是无限的了。

② 奥尔德佛的ERG理论

奥尔德佛的ERG理论某种程度上是对马斯洛的需要层次理论的一种延伸和扩展，他将人的需要划分为三类：生存需要、交往需要和成长需要。生存需要是指生理方面生存的需要，是与需要层次理论中的生理及安全方面最接近的需要；交往需要是进行人际沟通和社会交往方面的需要，是与需要层次理论中的社会交往和尊重最接近的需要；成长需要是指个人自我成长和发展时产生的一种本能需要，是与需要层次理论中的自我实现最接近的需要。他与马斯洛一样，都试图确定与激励密切相关的具体需要及其层次结构。通过聚焦于激励的内容，每种理论都将其对激励的解释限定在一系列特定的因素上，并试图阐明如何利用这些具体因素来激励人。

③ 麦克利兰的成就需要理论

成就需要理论是哈佛大学心理学家戴维·麦克利兰于20世纪50年代之初提

①②

阎严.政府信息资源集成共享中的利益驱动效应研究[D].电子科技大学，2007年6月. 张书珩.激励理论十日通[M].北京:金城出版社.2005年5月,第22-26页.

出来的，他认为有强烈成就需求的人，将个人成就看得比金钱重要，个人成就对其工作的刺激程度远胜于物质的上的鼓励。麦克利兰发现有强烈成就需要的人具有三种品质：喜欢能够独立发挥解决问题能力的工作环境；勇于挑战，为自己制定成就目标；对有强烈成就需要的人，必须明确的、不间断的进行评价，如果他们能够得到嘉奖、提升工资、晋升，就会产生一种莫大的成就感，同时会对其行为产生更大的刺激鼓励作用。

政府部门的工作人员在共享过程中起到重要作用，他们是共享实施的具体操作者，他们同样是生活在社会中的普通人，他们同样有实现自我价值的需要，满足工作人员的需求，为其提供物质以及精神上的奖励，为其提供实现自我价值的良好环境条件，可以有效地提高政府部门工作人员的工作积极性。

3 理性审视：我国地方政府跨部门信息共享现状与问题分析

3.1 国内进展情况

我国从1984年10月开始的信息化建设到上世纪90年代末全面推行的“金管”工程，尤其是在2001年我国顺利加入WTO之后的十年时间里，我国政府部门的信息化建设得到了快速发展，具体发展现状主要表现在以下两个方面：

①,②,③

（1）政府网站建设发展较快。1999年我国开始提出“政府上网工程”的建

设，政府部门拥有了自己的政府网站，并且可以通过这些网站将政府的信息资源与外界进行传递共享，是进行信息共享的基础设备。十年来，我国政府网站的建设发展迅速，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《中国互联网发展状况统计报告》中的数据显示，2002年12月31日全国有7200多个政府部门建立了网站，网上办公、网上审批逐步开展。尤其是近几年的发展情况更加突出，数据显示2007到2009年这三年间我国政府部门的网站数量增长迅速，分别达到了28575个、40831个、49730个，这些政府网站为政府内部工作人员之间的信息沟通提供了平台，增加了共享的互动性。

（2）信息数据库建设的不断加强。政府的信息资源数据库的建设是政府部门进行跨部门信息共享建设的核心工程，从我国信息化开始之初到现在，政府部门对信息数据库的建设力度不断加强。如政府网站所拥有的在线数据库从上世纪80年代末的170多个到目前已超过30000个。在这些已建成的数据库中，占有92%的数据库是属政府部门资源数据库。尤其是十五期间，我国明确要重点建设的四大基础性资源数据库，即“人口基础信息库”、“法人单位基础信息库”、“自然资源和空间地理基础信息库”和“宏观经济信息数据库”。同时还有由人民银行牵头建设的“企业信用基础数据库”和“个人信用信息基础数据库”。这些信息基础数据库的建设为存在业务关联的部门之间提供了信息共享的基础，各部门能够便捷地找到需要的信息，这样不但有效地降低成本，最大限度地利用信息，还提高了政府部门的行政效率。

3.2 存在的问题分析

随着电子信息技术的发展，我国关于政府信息资源共享的技术和设备、共享平台以及数据源的支撑等都有了较好的保障，但是由于种种原因，在这样比较完善的硬件基础之下，政府部门间的信息资源共享仍然存在很多问题，造成共享程度较低。

①②③

董海欣.电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究[D].吉林大学,2008年12月.

吕先竞,郑邦坤,汤爱群.中美政府信息资源共享系统建设对比分析[J].图书情报知识,2004,（2）：第55-57页. 熊先杰.我国政府信息资源共享诌议[D].吉林大学,2004年4月.

（1）共享意识落后

首先是政府部门工作人员不能够完全地理解政府信息资源共享的重要性，不明白什么是共享，需要怎样来进行共享。相当一部分人认为单纯的将一些政策性文件放在网站里面就是共享，并且认为，这些工作是网站维护人员的事情，信息共享工作的态度不积极。

其次是仍然受到传统的“本位主义”思想意识的影响，缺乏共享意识和协作精神，各个政府部门形成各自为政的分割局面，尤其是拥有较多信息的强势部门，如工商、税务、银行和公安等部门，认为自己拥有越多的信息资源，就处于较大的优势和权力地位，不愿意将自己的信息与别的部门进行共享，因为这样会削弱自己的优势和权力，这样就出现人为地影响共享的情况。

最后是受到传统的官僚主义的思想影响，在政府信息资源共享这个大趋势之下，各个政府职能部门为了有显著的政绩表现，并没有把工作的重点放在如何进行政府信息资源的共享和实际利用上面，而是注重建设政府网站、计算机、设备等硬件。从投入资金上来看，大概有80%的资金是用于硬件设施的配置，而用于政府信息资源的建设和利用的资金却非常少，这就意味着共享系统只是一个空壳，没有实际的内容，不但造成了资金的巨大浪费，更加不可能进行有效的共享。 （2）相关法律法规滞后

政府各部门间的信息共享将会涉及到安全性、合法性和有效性等特征，为保证共享的有效进行，就需要有相应的法律法规的保障，但是当前我国的相关法律法规的建设相对滞后，未能对政府部门间的信息共享内容和过程进行有力地保障和规范，使得政府信息的安全性、合法性及有效性不能得到保障，严重地制约了政府部门间信息的共享工作的开展。例如，2004年5月1日，上海正式实施了《上海市政府信息公开规定》，但是，没有多久便出现了上海市民以“政府信息公开不作为”状告徐汇区房地局。市民依据《上海市政府信息公开规定》要求调阅相关住房档案，但是房地局则依据的是1998年上海市政府发布的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》。因为在具体操作中，可能有一些信息是“敏感信息”，关于是否能共享没有明确界定，这样便导致政府信息资源共享在法律层面面临两难困境。①

（3）政府部门利益与信息共享存在矛盾

政府部门间信息共享的目的是为了能够最大限度地提高政府信息的利用率，提高行政效率，改善公众服务。但是，政府部门的信息资源从收集、加工、处理到共享，以及数据库的维护等都是需要花费大量的人力和财力成本，并且这些成本只能是由信息供应方预先支付，很多部门因为没有相应的财政支持，只能放弃了共享。

①

陈聪.基于公共物品理论的政府信息资源共享研究[D].湘潭大学，2006年6月.

政府信息资源的归属问题没有明确规定的，信息归属部门化的情况较多，部门政府将其所拥有的信息作为获取利益的手段。如果将政府信息进行共享，就整体上而言是可以提高政府信息资源的利用，但是却会对单个的政府部门造成利益上的损害，就会减弱供应部门原本因为这些信息而具有的权力结构和利益优势，因此在各个政府部门在权力和利益的驱动下，为了维护自身的这种对信息的垄断优势，会有意识地采用各种各样的方式来设置信息壁垒，阻碍政府部门间的信息共享进程。

（4）缺乏统一的标准，信息孤岛问题严重

政府部门虽然大都已经有了自己的网站和信息系统，但是却没有设置专门的管理机构和工作人员来进行管理和维护，各部门的信息系统只根据本部门的工作特点和需求来制定一定标准并且按照这一标准来收集、处理、审核以及发布数据信息，每个部门都有着自己的部门性质和行政特点，因此就形成了各部门的信息系统构架和数据格式标准等都不尽相同，缺乏统一的规范标准，使得系统之间没有可兼容性，形成一个个相互分散、相互封闭的系统资源库，导致政府各部门的信息数据无法进行有效地交流共享，同时造成资源整合困难，出现同类数据在不同部门重复建设的情况，造成资源浪费，存在着较严重的信息孤岛问题。如我国“金字工程”的建设都是以垂直业务来进行的，系统中垂直共享程度较好，但是横向共享困难较大，如“金税工程”建设中工商、税务、海关等部门都需要对企业进行管理，都建立了相关的管理系统，但是这些系统都有自己的标准，导致这些部门在工作中无法进行联动，信息资源共享困难。 （5）缺乏协调管理机构，责任主体不明确

政府领导对信息开发和利用的不重视，没有做到协调管理、统一规划，形成各政府部门各自为政、条块分割的局面，每个政府部门都有自己的的信息库和共享平台，但是这些平台没有在统一的规划管理中形成一种兼容性，无法进行跨系统的共享。另外由于没有专门的管理机构进行协调管理，造成数据的管理和维护处于一种比较混乱的状态，没有责任归属，出现数据不准确、质量低、不完整、更新不及时、重复建设等问题，造成高投入，低利用的情况。

（6）缺乏有效信息整合，部门间业务协同能力不足

地方政府跨部门的协同合作主要是靠部门信息的共享，但是目前我国地方政府信息整合工作的滞后性已经给各个部门的工作带来了严重的影响。如某市市政府在召开信息化会议时出现了卫生局、工商局、药品监督管理局、劳动与社会保障局这四个部门互相埋怨的场景。卫生局和药监局都认为不能够从工商局获得医疗机构的登记注册情况而影响到他们的卫生监督管理工作；工商局则认为无法获得卫生局和药监局对医疗机构的监管情况而不能进行相应的公司处罚；劳动与社会保障局也认为因为无法从工商局了解到医疗机构的审批情况而无法准确发现

非法行医行为。①这些部门之间的数据信息系统没有进行有效的整合，导致部门间的信息无法进行共享，部门之间无法进行协同合作，最终造成的是社会总体利益的损失。

以上几个问题是目前我国地方政府跨部门不能有效共享的几个表现，本文就是要通过建立共享机制来有效的解决以上问题，确保地方政府跨部门的信息共享能够切实有效地进行。在解决问题之前需要找到症结的根源，即出现以上问题的根本原因，才能够从根本上找到有效的解决之道。

①

孙国锋.各地信息办如何协调跨部门合作[N].中国计算机报，2007年7月23日，第B15版.

5 经验借鉴：国外地方政府跨部门信息共享状况及推进措施

众所周知，国外的电子政务发展较早并且已具有较高的水平，同样，关于地方政府跨部门的信息共享工作建设也相对较完善，因此，研究国外地方政府跨部门信息共享的进展现状对我国的发展有着积极的借鉴意义。以下将对国外的具体情况进行简要介绍：①，②，③，④

5.1 国外状况及措施

（1）信息共享数字化发展较快

随着科学技术的不断发展，政府部门利用先进的信息化技术将工作中产生的信息资源从往日传统的纸质文献转变成电子文件，并且将这些数字化的电子政府信息资源整合成为各种各样的数据库，确定元数据标准，建立起统一的可进行查阅共享的检索平台等等，为政府行政效能的提高提供了可能性。

例如美国在信息技术的发展基础上，大量的政府信息资源从传统纸质文献逐步发展为电子信息资源，并且建立起了政府信息资源共享的数据库、政府信息网络检索平台、各级各类的政府网站、政府信息查找服务系统等，并于2000年9月建成了一个超大型电子网站——“第一政府网”。这个电子网站体现了面向用户的思想，内容丰富适时，分类详尽，将政府信息的产生、传播、获取和使用的全过程进行数字化改革，这有利于促进美国政府信息资源的共享。又如，德国也采用了数字化的网络系统来进行公文的传送和信息的发布与交流，并着重建立政府信息数据库，在政府内部各部门间进行信息交流和共享，有效地改进并提高了政府部门间的业务协同能力，公众满意度也得到明显提升。 （2）重视信息安全问题

各国政府为实现政务信息处理的数字化，建立了很多数据库，这些数据库中的信息可能会涉及到各部门中的一些秘密信息，而这些信息数据库所面对的使用者是政府各个部门的所有工作人员，用户较为复杂，再加上现代网络上的病毒或黑客侵入的破坏力太大，保护好政府的信息资源不被恶意利用或删除，做好信息安全工作相当重要。

例如，德国政府为保证信息的安全和信息共享的顺利进行，应用了防火墙技术和身份识别系统来防止外部的攻击。也有政府采用立法的方式来保障政府信息的安全，如美国政府颁布的《保密的国家安全信息》、《计算机安全法》和加拿大政府颁布的《官方保密法》等等，都是从法律层面上来确保政务信息在共享过程中的安全问题。

①②③④

吕先竞,郑邦坤,汤爱群.中美政府信息资源共享系统建设对比分析[J].图书情报知识,2004,（2）：第55-57页. 陈强.德国政府机构之间的信息资源共享[J].中国信息界，2005，(1):第19-21页.

严明，吴鹏.国外电子政务案例：加拿大政府的信息资源管理[J].电子政务，2005，（21）：第6-12页. 董海欣.电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究[D].吉林大学，2008年12月.

（3）积极保障资金来源

政府信息共享所需建立的数据库和信息的收集、整理等加工过程，一直到信息的交换使用都需要有坚实的经济后盾作为基础，没有资金的确保就无法完成信息共享或者是效果并非理论上的那样有效。国外一些政府信息共享工作成效较为突出的国家也正是在资金保障这一块工作上做到了积极有效，才能够取得较好的共享成绩，他们所采取的主要方式如下：

第一，国外政府一般是利用国家财政来支持政府信息共享建设。例如，加拿大政府对政府信息共享工作建设的财政支持为其成为政府信息共享强国奠定了坚实的基础。另外，美国、英国、德国等国家也在国家财政上给予了相应的支持。 第二，部分国家通过在国家财政支持的同时采取了设立投资基金的方法。如美国在1997年启动的数字政府项目，这是美国的国家科学基金会为确保跨部门共享项目的资金来源而设立投入的基金项目，主要是用于改善政府部门间的业务交流。与此同时，美国的各个州政府也相继开始了投资基金的建立，如美国马兰里州创设了投资基金，并通过基金的建设保障了各政府部门间的信息交换，最终实现了建设高效能政府的目的。英国政府也于1999年适时的建立了节约型的投资基金，基金的建立为需要部门合作的业务项目提供了充足的资金。

第三，其他拓展资金来源的方法。各国在通过国家财政渠道提供援助的同时，也鼓励地方政府根据自身的条件来积极地拓展资金渠道。如美国的地方政府通过出售政府部门中不用的旧资产，用以应对资金的需要，并且在弗吉尼亚州建立了出售网站。英国的地方政府还会通过在政府网站上刊登各种企业的广告，引入企业资金和技术，将政府信息资源共享的风险和成本转嫁到各私营企业中去。 （4）实施受益者付费共享原则

为有效保证信息共享的顺利进行，政府各部门理应对信息提供者提供经济补偿，这样才能够维持共享的一个平衡状态，共享工作才能够顺利且长久。美国和英国都有实施受益者付费的原则，通过保持政府部门对信息服务的索费权利来支付维护管理工作中的运营费用。

例如，美国的弗吉尼亚州启动的电子采购网站是目前美国较大的一个政府信息网上采集中心，各政府部门只需要支付一定的费用就可以通过这个网站搜集购买部门需要的信息，目前已有近200个州政府部门利用这个网站进行信息的购买，不但为各部门的行政工作提供了便利还有效地减少各部门为收集信息而产生的成本，有效地避免了信息的重复建设和资金的浪费。 （5）设置专门机构促进统一协调管理

地方政府部门间的共享涉及到的部门纷繁多样，各自的领导体系及工作状况都大相径庭，想要在各部门间实现有效的信息共享，就需要有专门的管理机构来对其进行统一的领导和规划，进行协调管理。

例如，加拿大政府明确的规定了财政部秘书处（TBS）、国家图书馆(NLC)、国家档案馆(NAC)、统计局(CS)等职能部门为领导和促进政府信息资源管理的政府机构，明确他们对信息共享管理的主要责任。财政秘书处的办公机构（CIOB）制定了加拿大政府的信息管理框架（FMI），这个框架的目的是为各级政府部门以及人员提供一个全面、权威且集成的指导性框架，以达到对政府跨部门信息共享进行有序统一的管理。英国政府设有电子大臣（e-Minister）、电子特使（e-Envoy）、协调委员等领导机构。电子大臣和电子特使都是负责英国的政府信息化的协调管理工作的机构，为政府跨部门的信息共享提供良好的组织管理环境。新加坡政府通过设立了新加坡通讯管理局来作为专门的管理机构，其职责是制定并规划政府信息化的整体发展政策，委任各政府部门的首席信息执行官（CIO），并与之合作对政府跨部门的信息共享工作进行综合协调管理，保障共享的程度和质量。

（6）绩效评估与激励措施相结合

各国通过建立绩效评估体系来评价政府各部门之间的信息共享工作的进展情况如何，并结合相应的激励措施来提高部门工作人员的积极性，促进部门间的信息共享工作的实现。

例如，美国政府1993年实施了《政府绩效与成果法》，该法规定了各政府部门要制定该部门的长期目标，并且每年要与具体的工作情况作对比，进行达到目标程度的评估。英国政府不但建立了评估体系，还制定了相应的激励措施和计划，如确定了完成目标程度与薪酬之间的有机联系；实施“灯塔地方政府计划”，灯塔计划是英国政府1997年开始实施的一种激励方式，它是一种荣誉称号，对进行信息共享成绩优异的部门进行的一种精神奖励，其目的是为了提高各部门的积极性，在各部门中树立榜样，促进地方政府信息资源共享中各部门的协同合作程度，正是英国政府的这种物质与精神激励同时发挥了效果，才促使地方政府各个部门间的共享工作能够顺利进行。反之如德国政府刚开始发展信息共享时没有一系列的评价体系来约束和强制部门间进行共享合作，也没有相关的经济激励或者精神激励措施，所以很多部门在一段时间后就失去了最初的那种积极性，出现信息的发布不及时和不全面等问题，最终影响了共享的效果。 （7）注重政策法规的保障建设

国外地方政府跨步信息共享工作做得较好的国家基本都是建立了法律法规的保障，从而强制和规范共享计划的实施。例如，美国政府先后出台了《美国联邦信息资源管理政策》、《电子信息收集的政策指南》、《公共信息准则》、《文书削减法》、《强化政府出版署（GPO）电子信息获取法案》、《保密的国家安全信息》、《信息自由法》等等；加拿大政府出台了《信息访问法》、《统计法》、《官方保密法》、《加拿大国家档案馆法》等等；英国政府出台了《电子政务协同核算》、《环

境和安全信息法案》等等；新加坡政府出台了《电子交易法》、《电子签名法》、《证据法》等等。这些法律和政策的制定，为这些国家的政府信息共享和管理取得显著成效提供了条件，减轻了重复建设的浪费和因信息安全和部门利益问题形成的信息壁垒。

5.2 经验启示

在通过对各国的了解后我们可以从中总结出经验启示，这对我国关于地方政府跨部门信息共享机制的整体推进有着积极的借鉴意义。

（1）加强地方政府部门观念的改变。包括加强对工作效率观念、信息共享观念和竞争观念的改变。在现代社会，每一个人与身边的人与事都会有着各种联系，这样才能够在这个社会上更好的生存。政府部门也一样，要想提高行政效率，就需要加强与其他相关的各部门进行必要的交流与联系，这种联系集中体现在对部门信息资源的交流与共享，要认识到只有自己积极地提供出自己所拥有的信息，才能够有机会获取其他部门的信息，否则将失去某些部门职能转而由其他部门取而代之，这样就能让各部门在享有共享权利的同时不忘自己的义务。

（2）统一领导，协调合作。世界各国基本都较为重视共享的统一领导和协调合作问题，都纷纷设立了相关的领导机构来进行统一的管理工作，以保障政府跨部门信息共享的有序进行和实施成效。我国的政府所掌握的信息超过总信息的80%，这远远超过其他国家的水平，但是也正是因为这样的优势要求了我国政府在信息共享中应该抓好领导工作，做好充分的规划工作，设置信息共享的领导机构或领导职务负责引导和协调整体的共享工作，保证政府部门间的信息共享有序进行。

（3）加强信息标准化，搭建统一共享平台。政府部门间的信息共享需要有一个庞大的信息源作为支撑，而这些信息源就是来自各部门提供的信息，要将这些信息顺利简便地传达到各个部门，就需要将这些信息数字化，传到一个网络系统中，各部门通过用户登录方式进入系统来查询信息。如果这些系统没有统一性，就会造成信息共享的阻碍，这就要求政府要建立一个统一的检索平台，有利于所有的部门间可以在一个统一的平台上进行协同工作和信息共享。

（4）出台相关政策和法律来作为共享的保障。任何一个项目的建立和完成都依赖于完善的政策和立法，只有从政策以及法律角度来强制约束才能够真正朝着预期目标发展，有了政策和法律的强有力的保障，才能有效地实现政府跨部门的信息共享，一方面要通过政策和法规来规范各政府部门的行为，另一方面也能够保障各部门的利益。

（5）建立政府信息共享绩效评估体系。建立政府信息共享绩效评估体系是为了更好的实施共享，检测信息共享的成效，通过绩效评估和物质与精神激励并进的激励方式提高政府各部门的信息共享的积极性。

6 整体推进：我国地方政府跨部门信息共享机制体系的构建

根据前文分析的影响我国地方政府跨部门信息共享进展的障碍性因素和共享机制的匮乏情况为基础，借鉴国外的经验，本章将系统地提出能够整体推进我国地方政府跨部门信息共享的机制体系。

6.1 机制体系构建的原则与内容

（1）构建原则

地方政府跨部门信息共享机制是指共享过程中的信息提供者、使用者、管理者、信息资源、信息技术、信息标准、信息政策、信息法规等要素之间的相互关系、相互影响，并以良好的状态来实现地方政府跨部门信息共享目标的运行方式，其构建应遵循以下几个原则： ① 系统化原则

地方政府跨部门信息共享的机制应该是一个完整的体系，是由各个构成部分有机结合的一个整体。这个体系中的每一个机制之间有着相互依存、相互联系和相互作用的关系，另外因为跨部门的信息共享将涉及到各种不同部门之间的统一问题，因此，在建设机制的过程中应该本着统筹全局、整体规划的思想，以达到共享机制的整体推进，只有这样才能将不同部门间的信息资源的功效发挥到最大，实现整体功能大于各部分功能之和的目标。 ② 标准化原则

信息资源共享本身就是一项复杂的工作，对信息数据进行标准化的管理可以有效地较少共享过程中出现的障碍，所以进行跨部门的信息共享更是要注重标准化的原则。利用简单易懂的、统一规范的标准来对信息的采集、处理、交换过程以及数据的格式进行规范，可以保障政府信息资源跨部门共享的有序进行。 ③ 可行性原则

跨部门信息共享涉及到的是各部门不同行业的信息，这些部门之间的共享存在着利益上的矛盾，并且因为工作形式以及信息资源的建设标准的不同可能会造成信息的不能共享，因此，在建设共享机制时应该要注意各部门间整体上的规划和要求，保障信息共享的可行性。

④ 安全性原则

随着电子化进程的加快，信息共享也存在着安全隐患。其一是信息在共享过程中可能会涉及到保密信息，如果泄露或被非法利用将会给部门带来巨大的损失；其二是网络上的病毒侵害会对信息进行篡改和删除，这些安全隐患大大降低了部门间的共享程度。因此，共享机制的建设应该考虑到如何保障信息的安全共享，主要从信息技术、人员操作和信息使用上来确保政务信息资源共享的安全性。 ⑤ 协调性原则

目前我国政府部门的信息化建设大都处于各自为政的分割状态，只有部分的分散式共享，并没有达到理想状态，没有真正的实现资源的有效利用。横向的跨部门共享存在着协调问题，因为没有隶属关系很难以命令的方式来要求进行共享，只能靠总体的协调达到共享的理想状态。需要有专门的协调机构进行管理，使各个部门能够保证与其他部门按要求提供共享信息。 ⑥ 目标性原则

信息共享是以满足用户需求，实现资源有效利用，以最低的成本达到最大的效益为目的，因此，信息共享机制的建设也应该以最终达到地方政府跨部门信息共享的有效进行为目的，以满足其他部门共享需求为归宿，力保政府信息资源的最大优化使用。

（2）构建内容

根据第四章的分析可知，影响到我国地方政府跨部门信息共享的因素很多。面对部门多样化和信息部门化情况严重的问题，应该怎么样来协调？由谁带头领导进行协调和管理？资源系统数据库由谁来建设？共建共享的标准有哪些？共享过程中的利益矛盾问题怎样来解决？建设与维护资金如何保证？交换共享的平台由谁来搭建？怎样搭建？如何提高共享需求以及共享意识？这些问题都是加强地方政府跨部门信息共享有效进行的关键之所在，因此，本文从组织管理、信息整合、经济激励、安全保障等机制的建设入手，希望能够构建出促进地方政府跨部门信息共享的机制体系。

组织管理机制、信息整合机制、经济激励机制和安全保障机制这四者是有机联系的整体体系（如图1），对加强我国地方政府跨部门信息共享起到整体推进的作用，缺一不可。

安全保 障机制 经济激 励机制 信息整 合机制 组织管理机制 图1 地方政府跨部门信息共享机制体系

第一，组织管理机制是基础保障。我国目前的体制问题成为横亘在各部门间

信息共享的最大障碍，是问题的根源，通过建立组织管理机制，加强部门间信息共享建设的协调管理，才能够使跨部门的共享成为可能。与此同时，组织管理机制也是其他机制顺利建设实施的基础保障，如图1所示，信息整合机制、经济激励机制以及安全保障机制都是在组织管理机制基础之上建立起来的三个维度，这三个机制与组织管理机制之间构成一个最稳固的立方体结构。

第二，信息整合机制是内容保障。是对地方政府跨部门信息共享的对象即政府信息资源按照一定的标准进行整合。

第三，经济激励机制是长效机制。地方政府跨部门的信息共享是一项长期工程建设，并且在短时间内没有明显的实际收效，一旦进行了共享共建就需要不断地投入资金、设备、人力和技术维护，在这样一种形势下大多部门尤其是信息提供部门不能够长期的坚持参与，这样不但造成前期投入的资源浪费，更是不利于部门间的业务协同能力和行政效能的提高。为此，需要采用有效的激励方式来为各部门提供动力，经济激励机制就是能够为地方政府跨部门信息共享的可持续性发展建设提供动力的长效机制。

第四，安全保障机制是保密机制。政府信息是有关于政府部门的工作内容文件、数据等资源，是社会运行的主要信息资源，还有部分属于保密性资源，有关于职能部门甚至国家的整体利益，因此共享工作必须要在以有效保障政府部门或国家秘密的前提下进行。

组织管理机制、经济激励机制、信息整合机制和安全保障机制是相互联系的一个整体，在以组织管理机制为基础之上构建的经济激励机制、信息整合机制和安全保障机制这三个维度，并且与组织管理机制共同构成一个稳固的立方体模型，四者形成地方政府跨部门信息共享机制体系，共同推进我国地方政府跨部门的信息共享共建工作。

6.2 组织管理机制建设

顾名思义，组织管理机制是针对政府组织结构、行政体制而言的，是指通过建立相应的行政管理机构来进行管理和协调，促进地方政府信息共享的一种行政机制，但是这并不是说只是简单的设立一个机构或职位，还需要将组织机构与管理职能相结合，明确机构的责任，才能使设立的机构具有实际的意义。

目前我国的政府组织结构是二元矩阵的结构，即纵向的层级制和横向职能制的结合。从横向上来看，各政府职能部门各自有自己的专属管理职能并且只对上级负责，而不会横向的对其他职能部门负责。地方政府跨部门的信息共享工作需要不同部门间共同来完成，具有全局统筹性，但是各个部门之间的关系存在着亲密远疏，尤其是信息量丰富的部门和信息缺乏的部门之间要进行信息互换共享的难度更大。虽然信息技术和电子政务的快速发展为跨部门的信息共享铺就了良好的技术环境，但是现有的行政体制成了阻碍跨部门信息共享的最大障碍，并没有

把信息技术有效的利用到政府行政过程中，只是简单的形成了一个“电子化的科层政府”。①因此，必须建立地方政府跨部门信息共享的组织管理机制，确立能够进行统筹兼顾、统一管理的的组织机构来统一协调因体制问题形成的资源部门垄断现象，真正实现政府信息的跨部门共享。

6.2.1 建立政府CIO管理体制

政府 CIO 管理体制是以政府CIO为首推动政府组织信息管理发展的管理机制。CIO（Chief information officer），即首席信息主管，其本质涵义是指政府部门或者企事业单位从一个较高的战略位置来统筹管理组织或部门的信息管理工作的高级行政管理人员，负责对组织内外的信息管理活动进行决策和实施。

CIO体制是于19世纪80年代初期在美国最初建立起来的一种信息管理制度，美国政府通过在每一级政府部门设立相关的信息主管，从较高的层面来对美国政府部门的信息资源进行管理。CIO体制的成效明显，全世界已经有超过100个国家相继设立了政府CIO体制，我国也引进了这一先进的体制，这一制度在我国的企业中受到欢迎并且发展比较突出，如目前在我国的上海、北京、江苏等地已经启动了企业CIO计划；上海2002年内有100家工业企业设置CIO职位；北京在条件具备的大型企业设置CIO职位，CIO制度的建立使得这些企业在残酷的市场竞争中能够立足于不败之地。②政府部门间进行信息共享需要各个部门的配合，需要进行跨部门、跨行业的管理。我国政府部门是信息的集中中心，80%以上的信息最终都会汇集在政府部门，所以政府部门的信息共享工作极为重要，然而目前我国政府部门间的条块分割现象严重，资源受到严重的垄断，只有通过建立政府CIO这样强有力的领导管理机构来组织保障我国地方政府跨部门信息共享工作的实现。但是，我国的政府CIO制度仍然处于起步阶段，并没有将CIO独立出来作为专门的信息管理机构，而是由政府内部的行政领导兼任，没有达到CIO制度的真正功效。因此，加强完善我国政府CIO制度是加快地方政府跨部门信息共享的关键工作之一。

CIO具有管理者和领导者的两重角色，在跨部门信息共享中承担着管理与决策的任务，是能够对政府信息资源进行有效利用开发的最高领导者，其行政级别应该略高于同级政府的其他各职能部门，直接对地方政府一把手负责，全面统筹负责全政府的信息管理工作，以确保其能够顺利地开展工作。具有以下职责：领导本部门正确执行国家制定的信息政策；直接参与政府高层管理决策，制定出政府部门信息资源管理战略政策和规章制度；规范政府各部门信息工作的流程，制定信息数据标准；领导政府部门的信息系统建设及相关事宜，如信息的采集加工、系统开发计划、系统运行管理、安全管理、人员配备等；制定政府信息资源共享

①②

董海欣.电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究[D].吉林大学，2008年12月. 焦宝文.政府CIO战略管理与技术实施[M].北京:清华大学出版社.2004，第1-4页.

计划，统一协调职能部门之间的合作，汇总、分析和整合政府各职能部门的数据，推进职能部门之间的资源共享；监督、检查和评价本部门信息资源开发利用活动的进展情况，进行政府信息经济性的测算并且评估信息技术的投资回报；审批和登记政府信息资源库的建设项目，避免重复建设；负责信息共享工作的宣传和培训管理。

因为CIO负责全局的统筹规划工作，负有多项职责，因此，对CIO的选拔和培养也应该全面考虑。第一，应该具有公共管理方面的知识，这样才能够从较高的层次对政府信息资源的管理活动作出准确的决策和战略规划。第二，要具备信息管理知识，才能组织领导部门成员进行规范的信息采集和加工，进行有效的信息资源利用。第三，要具备计算机信息技术知识，有效引导并开发信息系统软件、共享系统的维护等工作。第四，要对相关的信息法律法规与政策进行全面了解，带领部门成员按照国家的法律法规实现信息的安全共享，正确执行国家的信息政策。

需要注意的是，政府CIO体制属于舶来之物，在我国全面推广发展之时要根据我我国具体的行政管理体制来考虑怎样建设的问题，不能只急切地企盼去实现一个目标，而是要探索出在中国的现实环境下实现它的路径。

6.2.2 加强统一协调管理

地方政府的跨部门信息共享涉及到该地方政府的多个部门组织，这些部门之间存在着共享关系，这种信息资源的共享关系使得各个部门在进行行政活动时产生了依赖性，这种依赖性从不同程度上来反映各部门之间的业务协同需求和信息共享需求的程度。根据资源依赖理论的观点，部门之间存在信息共享的依赖性，就必须通过协调来使存在依赖关系的部门正常进行组织活动。因此，政府应该根据各部门存在依赖性这一事实来加快建立信息共享的协调管理机制。

政府跨部门信息共享的协调管理机制是指由地方政府各个部门的上级主管部门对部门间的信息共享进行行政干预，协调各部门在信息共享时出现的各种障碍因素，强制进行信息资源共享的一种管理方式。

我国的政府信息资源的分布存在着部门差异，有丰富信息资源的优势部门，如公安部门，当然也有处于劣势的部门，如教育部门、医疗卫生部门等，加上政府信息部门所有化的特性，部门间进行共享就会破坏掉政府部门原有利益局面，这样便出现了部门间的利益冲突，并且因为各部门的行为方式以及部门成员的观念意识的不同，成为影响共享的主要障碍之一，加强信息共享的统一协调管理机制已经成为最关注的问题。如2004年4月21日，由中国人民银行、中国保监会、

中国银监会和中国证监会等联合召开的会议中提出了要加强建立跨部门信息共享的协调机制，以保障协同合作的能力。①

加强统一的协调管理可以促进部门间的信息共享，但是在进行协调管理过程中需要注意一些问题，只有真正理解并解决这些问题才能够切实的达到协调管理的目的。

第一，协调管理是要由各部门的上级主管机构来进行领导，因为各部门处于一个平级的状态，没有隶属关系，只有由他们的上级主管部门来出面进行协调管理，才能有效的协调和消除各部门间的障碍问题，顺利实现跨部门信息共享。

第二，是要有一定的强制性，这就要求不仅仅通过上级部门的协调，还要将这种共享意愿上升到政策法规的高度。

例如，北京市在2002年时就由市政府带领进行协调，将北京市的44个部门先后纳入到企业信用信息系统的共建项目中，这是一个关于跨部门信息共享的电子政务系统，当年的10月1日还确定实施了《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》。在北京市政府的有力协调管理下，顺利实现了这44个部门的信息跨部门共享，并且大大的提高了各部门的行政效能。尤其是北京市的税务部门通过加入这次共享项目，从工商部门得到了大量的企业信息，由此加强了税务部门的征税查税的能力，顺利的查获偷税漏税案件并追缴近2亿元的税款。②

北京市政府对这44家部门进行的统一协调取得了很好的效果，但是，就全国来讲，还存在大量的统一协调不够，不能有效进行跨部门共享的地方政府。例如，武汉市的部门间信息共享主要是由需要共享的两个部门之间自行进行协商，缺乏高级别的部门机构进行统一的协调管理，部门双方只从自身角度来考虑问题，不能实效整体效益的共享，更加没有相应的规范制度的确定，缺乏统一的规划和标准，以至于武汉一直无法深入的开展跨部门信息共享的工作。③

综上可知，进行跨部门的信息共享必须要有统一的协调管理来消除部门间的利益纠纷以及影响共享的各种障碍因素，还需注意进行各部门的统一协调管理需要有能够统一领导各部门的上级主管部门来进行，并且将共享的意愿上升为规章制度，制定出统一的协调管理机制，才能够有效地促进跨部门的信息共享。

6.2.3 明确采集责任

政府信息资源是属于全国的民众的共有财产，政府只是代替全民来进行信息资源支配利用，故而政府部门在拥有这些资源的同时也该注重将之与外界共享。政府信息资源共享落实情况主要是从共享系统的运行过程中得以体现，信息共享系统是否得以正常运行就要以共享的业务流程是否科学合理和共享过程是否严

①②③

周菡.建立跨部门间协调工作机制[N].证券时报，2004年4月22日，第B15版.

黄萃.电子政务信息资源共享障碍的管理协调模式研究[J].档案与建设，2006，（6）：第13-16页. 李卫东.基于公共数据中心的武汉市政府信息资源共享研究[D].华中科技大学，2006年5月.

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