对我国开征社会保障税的试探性研究（陈博的著作）

摘要

在社会保障制度安排中，充足而必要的社会保障资金是社会保障制度顺畅运行的财政保证，因此选择合理有效的社会保障资金筹集方式，不仅是社会保障财政制度安排的核心环节，更是社会保障制度体系建设必须解决的重大问题。为此，学习和借鉴世界上的现行做法，对于我国将要开征的社会保障税具有重要的理论与实践意义。

本文运用社会保障筹资的一般理论与税收原理，采用“理论分析—对比

分析—比较借鉴—政策建议”的主线对社会保障税进行分析，为我国社会保障税的开征提供一定的思路。本文对社会保障的重要筹资模式—社会保障税进行了研究。从国外三个发达国家（德国、美国、英国）与四个发展中国家（巴西、智利、埃及、印度尼西亚）入手，着重分析社会保障税在各国的实践过程，通过分析归纳出国外社会保障税开征所具备的条件，社会保障税实践的经验及其教训，并结合我国社会保障制度发展的现实，借鉴国外的相关经验，对我国开征社会保障税的方案进行了探索，设想构建了社会保障税的基本框架；同时，为我国开征社会保障税提出了相关配套政策建议。

关键词: 社会保障税 社会保障费 社会保障支出 社会保障财政制

度

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目 录

1.选题的背景及意义……………………………………………………………….1

（1.1）选题的背景……………………………………………………………………….1 （1.2）选题的意义……………………………………………………………………….1 （1.2.1）理论意义………………………………………………………………………..1 （1.2.2）现实意义………………………………………………………………………..2

2. 国内外研究现状综述………………………………………………………….3

2.1 国外社会保障税的研究综述…………………………………………………..3 （2.1.1）关于社会保障税在税收体系中地位、功能的研究…….....3 （2.1.2）关于社会保障税收模式的研究……………………………………….3 （2.1.3）关于社会保障财政制度安排的研究……………………………….3 （2.1.4）关于完善社会保障税制的研究……………………………………...4 （2.1.5）关于社会保障筹资模式与社会保障财政制度安排的适应性研究…………………………………………………………………………………………………..5 2.2 国内社会保障税的研究综述…………………………………………………..5 （2.2.1）关于我国社会保障基金收支模式问题的研究………………..5 （2.2.2）关于社会保障税费争论的研究综述……………………………….6 （2.2.3）关于社会保障税征收管理方面的研究……………………………6 2.3 简要的评价……………………………………………………………………………..7

3.社会保障税的理论分析…………………………………………………………7

（3.1）社会保障税的内涵……………………………………………………………..7 （3.2）社会保障税的特征……………………………………………………………..8

2

（3.2.1）专用性………………………………………………………………………………8 （3.2.2）累退性………………………………………………………………………………8 （3.2.3）有偿性………………………………………………………………………………9 （3.2.4）再分配性…………………………………………………………………………..9 （3.3）社会保障税的起源与发展……………………………………………………9 （3.3.1）社会保障税的起源…………………………………………………………….9 （3.3.2）社会保障税的发展…………………………………………………………….10 （3.4）社会保障税的理论基础……………………………………………………….10 （3.4.1）德国新历史学派…………………………………………………………………11 （3.4.2）福利经济学说…………………………………………………………………….11 （3.4.3）凯恩斯主义……………………………………………………………………….11 （3.4.4）贝弗里奇思想及其模式…………………………………………………….12 （3.5）社会保障税的作用………………………………………………………………..12 （3.5.1）保证社会保障制度的资金来源…………………………………………12 （3.5.2）保证社会稳定的安全网…………………………………………………….12 （3.5.3）经济运行的“调节器”…………………………………………………….13

4.我国社会保障制度现状及存在的问题…………………………………..13

（4.1）我国社会保障制度的变迁…………………………………………………..13 （4.2）我国社会保障制度存在的问题…………………………………………..14 （4.2.1）社会保障缴费率过高……………………………………………………….14 （4.2.2）社会保障覆盖面窄，保险费负担不统一…………………………15 （4.2.3）社保资金的筹措缺少法律依据，随意性较强………………….15

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（4.2.4）社保资金管理政出多门…………………………………………………..15 （4.2.5）社保资金使用混乱，难以保值增值………………………………..16 （4.2.6）征缴模式不统一，效率较低……………………………………………16 （4.3）社会保障税与社会保障费相比的优势……………………………….16 （4.3.1）开征社会保障税可以克服社会保障费筹资的弊端………….16 （4.3.2）开征社会保障税是完善我国财税体制的必然要求…………..17 （4.3.3）开征社会保障税有利于公共财政职能的发挥………………….17 （4.3.4）社会保障税的开征符合社会保险公共产品的特征………….18

5.国外社会保障税的实践...........................................................18

（5.1）发达国家的社会保障税……………………………………………………..18 （5.1.1）德国的社会保障税体系…………………………………………………..18 （5.1.2）美国的社会保障税体系…………………………………………………..20 （5.1.3）英国的社会保障税体系…………………………………………………..22 （5.2）发展中国家的社会保障税………………………………………………….23 （5.2.1）巴西的社会保障税体系…………………………………………………..23 （5.2.2）智利的社会保障税体系…………………………………………………..24 （5.2.3）埃及的社会保障税体系…………………………………………………..24 （5.2.4）印度尼西亚的社会保障税体系………………………………………..25

6.国外社会保障税的比较与启示……………………………………………..25

(6.1) 国外社会保障税的比较分析………………………………………………….26 (6.1.1) 社会保障税的设置模式………………………………………………………26 （6.1.2）项目型社会保障税的模式……………………………………………….26

4

(6.1.3)对象型社会保障税的模式…………………………………………………….26 (61.4)混合型社会保障税的模式……………………………………………………..26 (6.2)社会保障税与社会保障支出的对应关系…………………………………27 (6.2.1)社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式……………….27 (6.2.2) 社会保障税占社会保障支出比重较大的筹资模式……………..28 (6.2.3)一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式……………………28 (6.3)国外社会保障税对我国的启示…………………………………………………28 (6.3.1) 国外社会保障税建设的基本经验………………………………………..28 (6.3.2) 国外社会保障税的建设教训………………………………………………..29 (6.4)小结………………………………………………………………………………………….30

7.中国开征社会保障税的必要性与可行性分析……………………….30

（7.1）开征社会保障税的必要性分析……………………………………………30 （7.1.1）是完善我国社会保障制度的必然要求……………………………..31 （7.1.2）是未来我国人口结构及社会稳定的必然要求…………………..32 （7.2）开征社会保障税的可行性分析……………………………………………34 （7.2.1）开征社会保障税已经具备成熟的社会经济基础及环境…………………………………………………………………………………………………….34 （7.2.2）开征社会保障税已经具备比较充足的税源基础………………34 （7.2.3）开征社会保障税已经具备征管基础…………………………………35 （7.2.4）开征社会保障税的法律保障制度正在逐步完善………………35

8.中国开征社会保障税的总体构想………………………………………….35

(8.1) 社会保障税的设计原则……………………………………………………35

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(8.1.1)税负合理原则………………………………………………………………………35 (8.1.2)国家、单位和个人三者共同负担原则…………………………………36 (8.1.3)公平和效率原则…………………………………………………………………..36 (8.1.4)专款专用原则………………………………………………………………………36 (8.1.5)负担与受益相对应原则……………………………………………………….36 (8.2)社会保障税制设计具体方案…………………………………………………..36 (8.2.1)纳税人………………………………………………………………………………….36 (8.2.2)课税对象………………………………………………………………………………37 (8.2.3)税目……………………………………………………………………………………..38 (8.2.4)税率………………………………………………………………………………………38 (8.2.5)征收管理……………………………………………………………………………….40 (8.3)配套政策………………………………………………………………………………….41 (8.3.1)法律制度配套改革………………………………………………………………..41 (8.3.2)明确相关职能部门的事权……………………………………………………..41 (8.3.3)社会保险配套改革…………………………………………………………………42 (8.3.4)财政制度配套改革…………………………………………………………………42 (8.3.5)相关税制及税收法制的改革与完善………………………………………43 (8.3.6)渐进式推进中国社会保障税的开征工作……………………………….44

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1.选题背景及意义

(1.1)选题的背景

社会保障制度在国家政治、经济、社会生活中其有举足轻重的作用，它

是社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”、实现社会公平的“调节器”。完善的社会保障制度始终是我国政府孜孜以求的经济社会发展目标和施政的主要任务之一。胡锦涛总书记在十七大报告中提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。这就对我国的社会保障事业的建设提出了更高的要求。社会保障制度得以正常运行的首要前提是要有充裕的资金，没有资金保障的社会保障制度无异于空中阁楼。而从目前的实际情况来看，我国已进入老龄化社会高峰期，退休职工数量剧增，我国面临着巨大的社会保障资金需求，我国现行的社会保障筹资机制已远远不能适应社会发展需求。如何通过有力的筹资手段及时足额地筹集到社会保障资金，可以说已成为我国社会保障制度得以运行的关键。

社会保障税是世界上许多国家社会保障制度实践已证明了的有效的社

会保障筹资手段，开征社会保障税己经成为当今世界各国的通行做法，在发达国家，社会保障税收入占税收总额的比重普遍上升。在美国和欧洲的一些国家，如法国、德国，以及亚洲的日本等国，社会保障税的收入已经超过了个人所得税。在部分发展中国家如巴西、印度尼西亚，因为其社会保障制度较完善，社会保障税也迅速发展。在 2010 年的博鳌亚洲论坛上，全国社保基金理事会理事长戴相龙表示，社会保障税早晚要征收，宜早不宜迟。2010 年 4 月，财政部部长谢旭人在媒体上发表署名文章《坚定不移深化财税体制改革》，一文中也提到，“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相结合，研究开征社会保障税”。本文就是在这一背景下，以社会保障税研究为题，分析我国开征社会保障税的必要性及可行性，比较借鉴国外开征社会保障税的经验。探讨我国开征社会保障税将面临的困难及指导思想，并在尊重我国实际情况的前提下，提出我国社会保障税制的基本构想。

(1.2)选题的意义

由于社会保障税是社会保障制度的产物，而通过开征社会保障税又为实

行社会保障制度提供了稳定、可靠的资金来源，从而能够更好的促进社会保障制度的巩固、发展和完善。具体来说选择对社会保障税进行研究有如下的意义：

（1.2.1）理论意义

自 20 世纪 90 年代初开始，我国理论界就掀起了一股研究社会保障税

的热潮。但自研究开始围绕社会保障缴款的税费之争就十分激烈，且至今未停息。而理论上的混乱也给政府部门的决策带来了严重的负面影响。本选题就是在《社会保险法》即将实施这样的前提下，对社会保障税开征的必要性、可行性等问题进行了深入研究。并且客观的分析了目前我国开征社会保障税将面临的一些问题。希望能为我国社会保障税税制设计提供一定的理论依据。

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（1.2.2）现实意义

社会保障税的开征能促进社会保障体系进一步完善，有助于增强居民的

收入预期，提高居民的边际消费倾向，从而促进经济增长。据中国国家统计局新闻发言人盛来运透露，2008 年中国居民消费率为 35.3%，而美国居民消费率在70%以上，印度也有 54.7%。相较于发达国家和其他发展中国家，中国居民消费率偏低，扩大居民消费尚有较大空间。尽管引起消费不足的因素很多，但其中一个重要的原因是，在没有完善的社会保障制度的情况下，对未来预期的不确定导致了消费压缩而储蓄增加。开征社会保障税，以法律形式规范社会保障制度，建立全方位的社会保障体系，人们就不必通过大量储蓄现金来防范未来的各种风险，而有可能更多的进行即期消费，这对于刺激消费，促进经济增长具有重要作用。同时，社会保障津贴主要是支付给低收入者，相应地，其中的大部分支付可立即被用于购买消费品，因而在刺激消费需求方面的效果将更加显著。

社会保障税的“普遍纳税，共同负担”原则，有利于减轻企业负担，减

轻企业在转换经营机制过程中的机会成本和不安的因素，有利于现代企业制度的建立。从国外的经验可以知道，实行缴费制和强制储蓄制的国家的缴费率要远远高于实行缴税制的国家的社会保障税税率。美国和英国的社会保障税税率的综合水平在 20%左右，法国和德国的社会保险费率都在 40%以上，新加坡的公积金加纳比例高达 40%。由此可见，开征社会保障税后可以适度调低我国过高的社会保障费率。

社会保障税对收入的再分配作用有利于为经济增长创造长期稳定的社

会环境。改革开放以来，我国在经济增长的同时，贫富差距逐步拉大，来自国家统计局的数据显示，自 2000 年以来，我国的基尼系数已越过 0.4 的警戒线，并逐年上升，2006 年升至 0.49。通过开征社会保障税可以在高收入者与低收入者之间进行“横向”和“纵向”收入再分配，从而有助于改善社会成员之间的最终收入分配状况。特别是在目前我国失业及养老问题日益严峻的情况下，社会保障税的一部分可以用来解决失业和丧失工作能力后的人员的生活补助，使失业和退休人员可以满足最低的生活需求，从而有利于缓解当前的失业及养老问题，缓和社会矛盾，有利于我国社会主义和谐社会建设，并使经济增长获得长期良好的社会环境。

开征社会保障税有利于在全国范围内形成统一的劳动力市场。当前，我

国个人的社会保障权益与个人身份与等级密切相关，并因身份与等级的差异而形成了一种不平等的社会保障格局，它直接损害着社会保障的公平与公正，阻碍着统一的劳动力市场的形成。社会保障税的开征，可以打破地区、部门间的条块分割，消除国有单位职工与非国有单位职工、城市户口职工与农村户口职工、机关事业单位职工与企业职工的等级差异，解除人们的后顾之忧，进一步体现社会保障的公平公正，促进全国统一的劳动市场的形成。

开征社会保障税有利于对社会保障基金实行收支两条线预算管理，增强社会保障基金的安全性。在现行社会保障制度下，我国社会保障基金的收支由基金管理单位一手操办，社会保障经办机构集社会保障缴费的收、支、管、用与政策制定于一体。因缺乏对社会保障基金运行管理的必要约束和监督，容易出现“内部控制”问题，征收漏洞和资金挪用浪费现象很难避免。开征社会保障税，由税务机关统一负责社会保障基金的筹集，并将筹集到的资金纳入财政预算管理；财政部门负责监督社会保障基金的监管；社会保障部门负责社会保障资金的使用。

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形成社会保障税的征收、管理、发放相互分离，相互制约机制，从而可以大大增强社会保障基金的安全性。

2.国内外研究现状综述

(2.1)国外社会保障税的研究综述

(2.1.1)关于社会保障税在税收体系中地位、功能的研究

据统计，世界上已经有 170 多个国家开征了社会保障税。研究表明，随着社会保障制度的发展与完善，社会保障税在税收体系中占据着越来越重要的地位，社会保障税成为许多国家的第一大税种，成为影响税制结构变化的重要因素[1]。根据国际货币基金组织政府统计年鉴的统计显示，目前，在德国、法国、瑞士、丹麦、瑞典、奥地利、挪威、西班牙等国家，社会保障税已经成为头号税种；在社会保障制度比较完善、发展较快的部分发展中国家，社会保障税也迅速崛起，例如南美洲的巴西和阿根廷，社会保障税同样成为本国的第一大税种[2]。

(2.1.2)关于社会保障税的税收模式的研究

在国外社会保障税收制度的实践中，泽维尔·萨拉·马丁（Xavier Sala-i-Martin，1995）比较研究了 139 个国家的公共养老保险体系之后发现，绝大部分的养老保险资金是通过收入税或者工薪税的形式收缴。所收税的贡献者有雇主、雇员、或者二者共同缴纳，缴纳比例在各个国家的是不尽相同的[3]。依据承保对象和承保项目设置的不同方式，社会保障税可分成三种不同形式：一是按承保项目而分类设置的项目型社会保障税，以瑞典、德国为代表；二是按承保对象分类设置的对象型社会保障税，以英国为代表；三是这两者相互结合而设置的混合型社会保障税，以美国为代表[4]。这三种税收模式各有利弊[5]。一些学者考察了各种模式的实际运行，并在实证分析的基础上，对社会保障税收制度与社会保障制度模式之间的内在联系进行了探讨，指出社会保障税收模式的具体形态是取决于一国的社会保障制度对社会保障筹资方式的选择和取向，这说明社会保障税是为筹集社会保障资金而征收的专门目的税，其产生的直接原因在于社会保障制度运行的需要。

(2.1.3)关于社会保障财政制度安排的研究

研究表明，社会保障财政安排主要有三种：现收现付制、完全积累制、部分积累制。

现收现付制，是指以支定收，根据一定时期内（通常以 1 年为期）收支平衡的原则筹集资金，即本期的养老保障收入仅仅用来支付本期的需求。其特点是社会保障计划实施初期费率较低，随着受保人年龄结构的变化逐步提高，需要经常调整。现收现付制的优点在于计算方法简便易行；每年可以根据社会保障费用的需求，及时调整缴费比例，保持当年社会保障社会基金的收支平衡。该模式的缺点在于没有把劳动者劳动时应该积累的部分积累起来，却把这部分积累留给下一代人承担，容易造成两代人之间的矛盾；经常需要调整，工作量加大，很难迎接人口老龄化的挑战；在被保险人的权利义务关系上缺乏长期规划，提存的保险金不能生息增值，不利于社会保障事业的稳定与发展[6]。

完全积累制也称完全基金制，是养老者在退休前自我积累养老基金。根据

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较长时期收支总平衡的原则确定费率，即在预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定一个可保证在养老期内收支平衡的总平均费率预先进行积累的一个方式，并将这个费率分摊到被保障对象的整个投保期。其特点是初期收费高，筹资效果明显，在较长时期内收费率相对保持稳定。在计划实施的初期，社会保障收入会大于支出，盈余部分将形成储备基金，用以弥补今后年度收支的差额，该部分基金需要产生较高的收益而用于投资保值增值。完全积累制的优点在于具有很强的储蓄功能，使社会保障具有稳定的经济保证；基金金额的增减建立在科学预算的基础之上，通过确定适当的收费率实现，能够防止人口老龄化给政府和企业带来沉重的负担，不存在支付危机与代际之间转嫁负担的问题[7]。

部分积累制也称部分基金制，是一种把近期横向收支平衡原则与远期纵向收支平衡原则结合起来的筹资方式。该模式体现出在满足现实一定支出需要的前提下，留出一定的储备用以未来支出的需要，筹资方式确定后几年不变，过几年才调整一次。收大于支的部分形成一定数量的基金，通过长期投资取得保值增值。其特点是初期的费率高于现收现付制下的费率，而低于完全积累制，相对比较稳定，力度适中，有易于筹资对象接受，又可以在某种程度上满足社会保障支出的需求。但是也存在不足之处，即如何确定合理的收费率，以及筹集的资金在满足现时需要之后，究竟留出多少储备才可以适应未来的需求[8]。

社会保障资金筹集模式的选择不仅仅取决于筹资模式的本身，更重要的是不同的筹资方式所带来的社会经济影响不同。艾伦（Aaron，1966）认为，人口增长率与实际工资增长率之和如果大于市场利率，现收现付下的筹资方式将会产生一个代际的帕累托最优分配[9]。萨缪尔森（1958）指出，现收现付制从不为满足未来的受益支付而积累，这样一种代际转移需要一个强制的公共养老保险计划来支持[10]。盖尔（Gale，1973）认为，政府可以通过一个充足的债务政策来实现代际之间的收入再分配。现收现付制筹资公共养老保险等价于债务筹资的公共转移体系。然而，Spreemann（1984）利用一个无限的世代交叠模型所得出的结论是：如果时间是无限的，在自由变化的缴费率下，除非人口增长率和实际工资增长率之和永远小于利率（在 Spreemann 的模型中是外生变量），否则，现收现付制就总能够在代际之间进行帕累托有效配置。而对基金制来说，在将来某个时期，“艾伦条件”都不会得到满足时，它才会使帕累托有效，否则，无论“艾伦条件”能否得到满足，基金制不可能达到帕累托有效改进[11]。原因很简单，现在这一代没有义务为将来的各代养老金积存财富。Homburg（1988）认为，在任何有限的时间内，全额基金制都是有效的。如果时间无限延续，现收现付制筹资总是代际有效的。当且仅当存在一个时期，这个时期之后“Aaron”条件不再成立，完全积累制（全额基金制）才是有效的[12]。同时，Feldstein（1974），Munnell（1976），Kotlikoff（1979）等的研究也指出，现收现付制有可能会减少个人储蓄，这称为社会保障的“挤出效应”；世界银行（1997）的研究显示，完全积累制有助于增加私人储蓄。

(2.1.4)关于完善社会保障税制的研究

随着老龄化时代的到来，各个国家社会保障体制面临着越来越严重的财政危机，如何改革社会保障制度中不合理的部分，例如保障标准的确定、筹资方式的选择与改革、保障责任界定等，成为国外社会保障税研究学者的主要课题。目前的研究对社会保障的改革选择有三种路径：一是增加工薪税或者收入税以应对不断增加的支出负担[13]；二是合理管理社会保障信托基金，将其投资于股票或

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者一些收益率较高的项目，以获得较高收益[14]；三是强化个人责任，充实个人账户。在这些理论的指导下，各国社会保障税制度逐步得到了完善，也推进和深化了税收制度的发展[15]。

(2.1.5)关于社会保障筹资模式与社会保障财政制度安排的适应性研究

根据研究，社会保障财政制度模式不同，社会保险资金筹集的具体方式

也存在差异性。一般来讲，进行现收现付制改革的国家多以专门税为主进行筹资；完全积累制下的个人账户基本以收缴社会保障费的方式而非税收方式进行筹资；综合性的社会保障筹资方式是上述两种的组合，既有以社会保障税作为筹集方式的，也有以缴费形式建立个人账户的筹资方式，具体的运作方式在各国又有一定的差异性[16]。

(2.2)国内社会保障税的研究综述

(2.2.1)关于我国社会保障基金收支模式问题的研究

刘燕斌（2000）认为，随着我国人口老龄化高峰的到来，大量退休人员需要领取养老金，医疗费用也会明显增加，这些对社会保障资金的筹集都提出了巨大的挑战。他认为，从长远来看，养老保险应该从现收现付制稳步过渡到部分积累制，建立能够抵御人口老龄化高峰的支付体系，为社会长期稳定提供支撑条件。由于随着人口老龄化的发展，人们保障要求日益提高，给付需求日益增长，如果在制度建立初期就采用现收现付制，就会造成负担的不公平、筹资困难等诸多难以克服的问题，使整个体制处于被动的困境之中。

然而实际问题不是转变筹资方式就能理清的，付伯颖、齐海鹏（1997）就提出，单一的财政制度安排也难以适应我国目前社会二元结构与地区经济发展不平衡的客观要求。我国社会保障财政制度与应当根据社会保障项目支付期限长短的特点，将社会保障项目划分为长期社会保障计划与短期社会保障计划两大类别，同时，实行三种筹资模式的复合筹资方式。贾康认为，对于我国养老保险隐性债务的消除，倘若通过提高缴费的方式就会形成对财政收入的排挤；如果通过增加财政补助的方式，就会形成对其他财政支出的排挤，因此提高养老保险补助占财政支出的比重是市场经济条件下政府消除养老保险隐性债务的重要途径[17]。失业保险则适合实行现收现付制，这不仅是国际上多数国家的通行做法，同时是失业保险对象、目的和期限的特殊性决定的。失业保险基金主要用于给付短期待遇，其基金待遇规模同失业人数的变化紧密相关。医疗保险与生育保险也属于短期支付项目，由于二者风险因素的不可预测性，发生支付的时期和支付规模的变化有很大的随机性，适合实行现收现付制，以支定收，留有储备。工伤保险按照企业工伤频率的高低实行浮动费率和差别费率，现收现付式。对于农村养老保险则实行完全积累制，基金以县为单位进行核算、管理、平衡。对于国家预算拨款的社会救济、社会福利、优抚安置也实行现收现付制。李绍光（1998）提出，现收现付制或者基金制中任何单独的一种制度安排都不能保证实现“黄金率”所需要的条件。

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(2.2.2)关于社会保障税费争论的研究综述

自20 世纪 80 年代中期开始我国学术界关注于社会保障基金筹资方式的研究。崔光营（2001）支出，社会保障基金的征收形式由收费改革征税不仅仅是简单形式的转换，对整个经济生活都是一个巨大的利好消息。社会保障税是一种典型的良种税，最能体现税收取之于民而用之于民的本质。随着社会保障制度不断完善，社会保障费改税成为理论界争论的焦点，诸多学者发表了自己的见解。 第一种，反对将社会保障费改为社会保障税。郑功成教授(2000)认为社会保障费改税应当缓行，征税并不比缴费好。社会保障费改税并不一定能改变社会保障所面临的困难，其强制性不在于叫法而在于对社会保障基金筹集的立法，税费差别不是简单的筹资方式之分，而是涉及采取哪种模式的问题，要考虑社会保障制度模式、地区经济发展水平、国民经济发展状态、国家财政调控能力等对社会保障制度的制约。王选汇（2001）认为，考虑到纳税人的承受能力、国际社会保障制度改革的新趋向等，社会保障费改税应该“缓行”、“慎行”[18]。郑秉文（2007）认为，目前社会保障不宜费改税，因为费改税将切断当前社会保障缴费与未来待遇之间的联系，同时，社会保障费改税不符合目前制度环境。由于我国实行的统账结合制度，社会统筹部分可以改成税，但是个人账户部分则不能由费改为税；但是如果将社会保障缴款一分为二，这个制度就变得认为复杂，制度将变得“弹性”不足，未来改革的空间也荡然无存，并且费改税不符合当前社会经济发展水平，也无助于解决当前我国社会保障制度实践中存在的许多问题[19]。

第二种，支持开征社会保障税。贾康(2001)认为，无论是缴费还是征税，都是为现代社会保障制度的建立和运作筹集一定的专用资金，都是为了满足劳动力的再生产而进行的再生产而进行的一项扣除。它为全体劳动者建立起一个基本的社会保障网，使劳动者在任何情况下，能保证基本生活，体现社会的互济性，“人人自我保障，社会为人人保障”。庞凤喜（2007）认为，社会保障缴款无论称“费”或者“税”，其本质都是税收。许暘（2008）认为，当前我国社会保障资金存在许多问题：我国尚未建立稳定的财政投入机制，社会保障基金预算制度有待进一步完善，各级政府之间及同级之间社会保障财政责任模糊，社会保障统筹缴费问题严重，社会保障资金紧张等。开征社会保障税是解决上述问题的重要途径。改变社会保障收付模式，将现收现付制改变为部分积累制以至完全积累制，实行收支两条线管理，设立管理积累的个人账户，增大收益原则的透明度，确保资金筹集与运用管理的规范性、合理性、公正性问题[20]。龙卓舟（2008）认为，社会保障筹资注定要失败，社会保障缴款与税收一样具有偿还的非对应性特征，社会保障缴款采用税收形式并无不当之处，社会保障税是被世界各国现代社会保障实践证明了的最有效的社会保障筹资工具，我国财政支出压力决定了必须开征社会保障税。因此，中国应尽快开征社会保障税[21]。 第三种，社会保障资金筹集方式由费改为征税时机尚不成熟，但主张采取税、费并存方式，社会保障资金实行税式征收与管理[22]。目前我国人力资源和社会保障部也持这种观点。

(2.2.3)关于社会保障税征收管理方面的研究

对于社会保障税的征收管理的研究，主要由以下三种观点：第一种认为，社会保障税是中央税，由国税部门征管（刘小兵，2001）。第二种认为，社会保

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障税属于地方税，按照属地原则列入地方税的体系，统一由税务部门征收（杨志荣等，1996；伍克胜，2003）。第三种认为，社会保障税收是中央税和地方共享税，但由国税机关负责征收。李传永、戴诗友（2001），张锐、程贤文（2008）等主张这种观点；另一部分学者也认为社会保障税是中央税和地方共享税，但由地税部门征收。邓大松（2000）等则认为社会保障税可作为中央与地方共享税，70%归地方财政，30%归中央财政。庞凤喜则认为，社会保障税作为具有一定收入分配功能和经济稳定功能的税种，原则上划归中央，同时，该税又属于受益税，因而可根据受益范围即该税种的具体受益内容分属中央和地方各级政府。例如，养老保险税收划归中央，其他归地方，从而使责权利一致起来，有助于社会保障工作真正落实到实处[23]。

(2.3)简要的评价

社会保障税是社会保障资金一种重要的筹集方式。国外的相关研究更多地关注解决社会财政危机，应对人口老龄化高峰的措施。在其分析研究中，既有理论探讨，也有实证分析，分析中较多的采用数理推断方法进行论证。就国内的研究而言，大多数观点集中在现有筹资方式存在的问题，探讨现有筹资方式改革的可行性与必要性，通过社会保障费税之争，比较税费的利弊，提出税或者费的选择理由与具体设想。总体来说分为主税派、主费派、主税但缓征三种观点。 主税派主要是财政科学研究所一些专家为主，主要代表有贾康等。主费派是以郑秉文、郑功成教授为代表。劳动与社会保障部社会保障研究所所长何平认为即便采取税收方式筹资社会保障资金，也只能限于社会保障缴费中的统筹部分，例如养老金的统筹；个人账户属于资产形式，还是应采用缴费形式。

总体来说，主张在我国开征社会保障税，以税收形式筹资社会保障资金的观点占主导地位。此外，国内研究多数限于规范分析和现实考察，实证分析与数理运用比较少，所以本文分析是也仅限于以理论分析为主。

3.社会保障税的理论分析

(3.1)社会保障税的内涵

社会保障税，是随着社会保障制度形成而发展起来的。社会保障制度的实质是以国家或政府为主体，以法律为依据，以国民收入再分配为手段，来实现保障社会成员在面临社会经济风险时能维持其基本生活权益这一目标的一种社会经济制度。而社会保障制度顺利实施的前提是要有充足的资金，由此而产生了社会保障税。

社会保障税 (Social Security Tax)，又称社会保险税，或称社会保障缴款

(Social Security Contributions), [24]是为筹集特定社会保障资金而对一切发生工薪收入的雇主、雇员就其支付、取得的工资和薪金收入为课税对象征收的一种税。有些国家征收的薪给税 (Payroll Tax)与其十分相似。有的国家薪给税与社会保障税作为一个税种征收，前后两者性质相通;有的国家既征社会保障税，也征薪给税，两税的基本特征也较接近;也有的国家征收薪给税指的却是按工薪收入预提的个人所得税。欧洲国家，采用社会保障缴款形式征收社会保障税。虽然称之为社会保障缴款，但它与税却具有共同特征[25]。

虽然社会保障税的产生时间较晚，但在许多经济发达国家己经成为主力税种，并且社会保障税占税收总额的比重在不断攀升。根据OECD(经合组织)的

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税收政策和税务管理中心在2009年1月发布了《2008年OECD与非OECD国家的税务管理:可比信息系列》的报告:社会保障税己经成为许多OECD国家，特别是那些欧洲成员国的最大的政府税收收入来源，很多国家的社会保障税占GDP的百分比在10%以上，最高的法国达到了16.3%[26]。从发展势头来看，社会保障税的覆盖面还在扩大，征收率也在提高，很可能在不久的将来超过所得税或流转税，成为第一主力税种。

社会保障税对社会稳定和经济发展起着“安全阀”的作用。通过征收社

会保障税，政府可以为社会保险制度筹集充足的资金，对老年人、失业者、疾病患者和其他低收入阶层提供生活和医疗保障。同时社会保障税覆盖面的日益扩大，征收率逐步提高，使其在多国家的税制体系中，将越来越发挥主体税种的地位和作用。

(3.2)社会保障税的特征

社会保障税不仅具有一般税收的特征，即强制性、固定性的特征;而且社

会保障税又具有其自身的以下特征:

(3.2.1)专用性

社会保障税的专用性特征表现在:社会保障税是专项税，资金来源和用途

直接挂钩，税收入库后要按照不同的保障类别分别纳入各专项基金，专款专用。由于它的这一特征，社会保障税征集时必须在预算管理上实行单独账户专户管理，从而使社会保障基金不受政府财政预算状况恶化所造成的不利影响。而一般税收在征集时没有预定的使用方向，入库后要纳入政府预算，用于执行政府职能所需的各种经费开支。

(3.2.2)累退性

社会保障税具有累退性的特征。第一，社会保障税一般采用单一比例税

率，不像个人所得税那样采取累进税率，随着收入的增加而提高适用的税率，所以不论是高收入者还是低收入者，其社会保障待遇差别不大。第二，社会保障税只对工资薪金所得中不超过某一最高应税额的部分按照比例课征，因而课征级别不可能很高。第三，没有宽免扣除，不考虑家庭人口的多寡和其他特殊的情况。第四，社会保障税的征税对象是工薪收入，所以工薪收入以外的利息、股息、租金、资本利得等不是社会保障税课征对象。通常情况下，对于高收入者而言，工薪收入只是个人收入的一部分，其越是富有，工薪收入占财富的比例越小。但对低收入者而言，社会保障税支出往往成为其一项重大开支。也就是说，高收入者缴纳的社会保障税占其收入的比例远小于低收入者。这是造成社会保障税具有很强的累退性的重要原因。

同时，社会保障税与个人所得税的特定组合还可能导致“贫困陷阱”和

“失业陷阱”[27]。所谓的“贫困陷阱”通常是指这样一种情况，处于贫困状态的个人、家庭、群体、区域等主体或单元由于贫困而不断地再生产出贫困，长期处于贫困的恶性循环中而不能自拔。一旦掉进这种“贫困陷阱”，要想从里边跳出来就不是一件容易的事情了。所谓的“叹失业陷阱”是指在社会保障税与个人所得税的共同作用下，某些低收入者事实上存在着一个很高的“失业时的实有收入”对“就业时的实有收入”的替代率，即失业者失业时净补助收入与其如果找到工作时的可能净收入之比率。就个人纳税来说，个人通过努力试图来增加自己

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的收入，但缴纳个人所得税和社会保障税后，实际收入额反而比不努力时的实际收入额少，即努力程度与实际收入之间是负相关的关系;同时，“贫困陷阱”的产生打击低收入者努力工作以挣得更多收入的积极性，培养了低收入者的惰性，增加了社会失业率，从而严重损害了社会保障制度的效率。

(3.2.3)有偿性

无偿性是税收特征的核心，而社会保障税却突破了这一特性，具有一定

程度的有偿性。社会保障税的有偿性:即现在购买和未来拥有(或享受)社会保障之间的因果关系(当然，特殊情况除外:如客观情况致使现在没有能力购买，现在和未来也可以拥有社会保障)。对纳税人而言，只有在有收入的情况下缴纳社会保障税，将来才能在无收入时享受社会保障。虽然将来社会保障的受益值并不完全取决于纳税人缴纳的社会保障税金，而是根据纳税人具体情况和国家经济状况加以确定，但在形式上它却与纳税人实际缴纳的社会保障税税金有着一定的联系，即只有缴纳了社会保障税才能获得社会保障。

(3.2.4)再分配性

社会保障税还具有再分配性特征，并且在再次分配过程中，总偿还量呈

扩大性。社会保障税的征收无论是采取了比例税率还是累进税率，工资较高的纳税者缴纳的税款要高于工资较低的纳税者缴纳的税款，但两者享受的社会保障待遇却不因其缴纳的多少而有差别，甚至在某些情况下，低收入者享受得更多，比如失业救济金的发放。所以说社会保障税具有再分配的性质。同时，由于这一代社会保障的拥有者所享受的保障是下一代社会保障拥有者所购买的，因此只要人口和经济呈增长趋势，那么这一代较多的就业人口所缴纳的社会保障总水平必然超过上一代(这一代的受益人口)就业人口所缴纳的社会保障总水平，就有可能使这一代的受益人口得到更好的保障，而且经济增长所带来的工资增长即使在社会保障税率不变的情况下，也会使这一代低收入者所得到的总福利远远超过他们当年工作时所缴纳的社会保障总水平[27]。从而使得社会保障对低收入者的偿还量以及总偿还量，呈现不断扩大的性质。

(3.3)社会保障税的起源与发展 （3.3.1）社会保障税的起源

“社会保障”一词源于英文“social security”，原意是指“社会安全”，官方使原意是指“社会安全”，官方使用最早出自美国 1935年罗斯福总统颁布的历史上第一部综合性的社会保障法典 《社会保障法》。并在1941年的《大西洋宪章》和1944年第26届国际劳工大会发表《费城宣言》中都正式采纳，从此，“社会保障”为世界各国所普遍采用。在最广泛的意义上是国际劳工组织给出的定义是:社会通过一系列公共措施，为其社会成员提供保护，以防止因疾病、生育、工伤、失业、年老和死亡所导致的丧失收入或收入大幅度减少所引起的经济和社会灾难，并提供医疗和为有子女家庭实行补贴[28]。

我国首次使用“社会保障”一词，并把社会保障作为一个包括多项具体项目的总概念，是在1986年的第六届全国人民代表大会第四次会议所通过的第七个五年计划中，此后，在1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中，又将社会保障制度的确立作为我国社会主义市场经济

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体制的基本支柱之一。经过十多年的改革实践，又借鉴了国际上的大量经验，我国的社会保障理念逐步清晰，并形式了一个初步为大家认可的基本定义，那就是:社会保障是指国家和社会通过立法，采取强制性手段对国民收入进行再分配，并集中形成社会消费性共同基金，对由于年老、疾病、伤残、失业、死亡以及其他空难等的发生导致生活出现困难的社会成员，给予物质性社会援助，以保证共最低生活需要或基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业[29]。

社会保障税 (Social Security Tax )又称为社会保险税或社会保障缴款

(Social Security Contribution), 是指为筹集社会保障资金所需的一种特定税收或税收形式的缴款。政府通过征收社会保障税的手段方式，为社会保险制度的运行筹集到充足的资金，对退休者、疾病患者、失业者以及其他低收入阶层提供生活和医疗保障。社会保障税为一个国家的社会稳定和经济发展中发挥着必不可少的重要性。

有的国家把薪给税(Payroll Tax)与社会保障税是作为一个税种征收的，前

者与后者性质相同。有的国家既征社会保障税，也征薪给税，两税的特征也基本相似。也有的国家把征收薪给税按工薪收入预提的个人所得税一起征收[30]。

根据己开征社会保障税的世界各国来看，社会保障税主要是以薪金和工薪所得为课税对象，社会保障税也是当今世界各国所得课税体系中的一个重要组成部分，它的建立是随着社会保障制度的实施和发展而逐步形成的。社会保障税的征收率会随着其覆盖面的日益扩大，逐步提高，在许多国家的税制体系中，社会保障税将越来越发挥主体税种的地位和作用，甚至将有可能超过仅次于个人所得税的地位。社会保障税也将对国家的政治稳定、经济发展和社会生活产生更加深远的影响[31]。

(3.3.2)社会保障税的发展

社会保障税是与社会保障制度的建立和发展逐步完善起来的。社会保障

制度创始于19世纪末的德国，自1889年，由德国斯麦政府最早提出并建立了社会保障税制度以后，英国于1908年，法国于1910年，瑞典于1913年，意大利于1919年相继地也开征了类似于社会保障税性质的费或基金[32]。

1935年，当时在罗斯福总统的领导和主持下，美国通过了历史上第一部社会保障法案 《社会保障法》。首次用立法的方式，以税收的形式筹集社会保障基金，定名为“薪给税” (Payroll Tax)，是为筹集老年和遗属保险基金而设置的。该法还特别强调，铁路公司员工退职税、联邦失业税、个体业主税也归于社会保障税之内。美国成功开征社会保障税，世界上其他国家纷纷效仿并得以迅速发展。截至2000年5月统计，全世界有172个国家实行社社会保障制度，其中有130多个，包括几乎所有发达国家以及巴西、阿根廷、埃及等发展中国家。俄罗斯、东欧国家原先社会保障制度基础较好，90年代政治经济转型后，一般都开征了社会保障税。目前，在美、英、法等西方发达国家，社会保障税己成为仅次于个人所得税的第二大税种，在巴西和阿根廷等发展中国家该税已经成为第一大税种。规范而有效的税收制度为各国社会保障制度的顺利实施提供了稳定的资金。社会保障税作为众多国家筹集社会保障资金的主要手段，己经成为当今世界各国所得课税体系中的一个重要组成部分。

（3.4）社会保障税的理论基础

社会保障理论对各国社会保障制度的发展提供导向作用，发挥着重要的

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影响和积极作用。其中，除了《贝弗里奇报告》等少数理论是从社会保障的角度出发提出以外，大多数提出社会保障理论基础都是与实现某一要求目标有关，即许多专家和学者从经济学和社会学的角度来分析与研究社会保障制度，或者是在社会经济思想中包含着社会保障理论，并且他们所主张的社会保障政策也经常包含在社会经济政策之中[33]。

(3.4.1)德国新历史学派

19世纪70年代德国新历史学派盛行一时，主要代表人物有施穆勒(Gustav

Schmoller)、布伦坦诺 (Lujo Brentano)等人。由于当时德国的劳资矛盾社会问题突出，新历史学派提出的社会保障理论仅仅是实现这个目标的一种手段。它的主张涉及到各个方面，不仅包括经济领域、还包括社会领域，社会保障是整个理论中一个重要的内容。他们的主张被当时掌权的稗斯麦政府所接受，从而德国首先成为实施社会保障制度的国家。新历史学派提出的社会保障思想，对德国社会保障制度的建立和发展产生了深远的影响。德国颁布了世界上第一部《疾病社会保障法》，并随之实施了一系列的社会保险法律。德新历史学派的这些主张，后来在美国等国家得以发展，这是西方资本主义国家建立社会保障制度的一个重要思想基础

（3.4.2）福利经济学说

1912年英国经济学家庇古出版的《财富与福利》一书和1920年出版的

《福利经济学》，系统地论述了他的资源配置与分配论的福利经济理论。庇古认为“福利”是指个人获得的某种效用或满足，但只有可以用货币来计算的那部分福利，才可以称为社会经济福利，社会经济福利与国民收入总量以及国民收入分配的均等化呈正相关关系:国民收入总量越大，社会经济福利就越大;国民收入分配越平均，社会经济福利就越大。所以，为了增加经济福利，首先要增加国民收入，也就必须解决生产资料在各生产部门之间的配置问题。当配置达到了最适宜的程度，各生产部门生产出来的国民收入也就达到最大的数量。所以庇古认为应该在不减少国民收入总量的情况下，需要政府通过税收手段，为达到社会福利公平化，需要把富人收入的一部分转移给穷人，即通过对国民收入进行再分配，一方面提高社会总福利水平，另一方面保证这一部分人的基本生存权，最终保证劳动力再生产、促进经济稳定的增长及社会安定以。行庇古的福利经济学，为“福利国家”提供了新的理论根据。资源配置与分配论为社会保障制度的确立和社会保障税的开征奠定了理论基础[34]。

(3.4.3)凯恩斯主义

1929~1933年的资本主义世界经济大危机，在此背景下，凯恩斯提出的“国家干预理论”应用而生，使原来占统治地位，以市场经济论为主要内容的自由主义经济学说彻底摧毁。凯恩斯认为，经济危机的原因是有效需求不足，他在《就业、利息和货币通论》[35]中提出:总需求函数与总供给函数相交时的数值是有效需求，社会就业的数量取决于有效需求的水平，有效需求不足是失业和经济危机发生的原因，从而导致出现经济发展缓慢、失业增加、生产过剩，因此国家必须对自由市场经济进行干预，国家要推行扩张性的财政政策，通过有目的和有意识的财政支出和收入来影响消费需求。他认为政府干预的方针是“通过扩大社会福利支出和兴办公共工程等基础设施的建设，刺激需求增长，实现充分就业;同时，

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他提出了社会保障问题、消除贫民窟、实行累进税制等观点。

在凯恩斯的国家干预思想中，社会保障占有相当重要的地位，他主张通过累进税和社会福利等办法重新调节国民收入的再分配。国家对社会保障领域的干预有助于提高消费倾向，实现宏观经济的均衡。国家干预和提高消费倾向与实现充分就业是制定社会保障制度的主要理论依据。该理论为美国建立《社会保障法》提供了重要理论依据，为社会保障制度转变为正式制度，明确了国家应承担因市场引起的社会救济、失业保障，克服因市场失灵、经济萧条而产生的社会责任，成为建立福利国家的重要思想基础和社会保障制度的理论源泉。

(3.4.4)贝弗里奇思想及其模式

贝弗里奇思想及其模式1942年，英国经济学家贝弗里奇受英国政府之托起草为英国的社会保障计划，为主席的贝弗里奇其社会保障委员会向英国政府提交了一个《社会保险及其有关服务》的报告，即贝弗里奇的报告。该报告提出了对英国全体公民实行福利制度的指导思想，设计了“从摇篮到坟墓”的一整套社会福利措施。贝弗里奇报告建议社会福利计划必须包括以下三个方面:即满足基本需要的社会保险、对特殊情况实行社会救济以及特别的任意保险。主张建立一个全民性的国民保障制度，为每个国民提供七个方面的社会福利保障，其保障内容包括:儿童补助、养老金、残疾津贴、丧葬补助、丧失生活来源补助、妇女福利和失业救济。并且报告建议包括三种社会保障政策:社会保险、社会救济和自愿保险，同时提出了六条改革原则:一是统一的受益替代率;二是统一的缴费率，三是统一的行政管理，四是受益的适当性，五是综合性，六是区别对待。在此报告基础上，英国和其他一些欧美国家纷纷通过立法建成了福利国家。可以说，贝弗里奇不仅在理论上确立了社会保障的主要内容、基本功能与原则，而且还把社会政策进行了系统化和具体化，是“福利国家，，的设计者。贝弗里奇的社会保障模型在世界范围内得到了好评，被许多发达国家所采纳，尤其在第二次世界大战后对发达国家盛行的福利国家产生了重大影响。

（3.5）社会保障税的作用

社会保障税作为当今世界社会保障资金的主要来源，其税收收入专款专用，专门用于社会福利、保障等支出，这在很大程度上为社会保障和社会福利制度的实施提供了物质基础。

（3.5.1）保证社会保障制度的资金来源

建立全国统一的社会保障制度是保持社会安定和经济稳定增长的重要制度基础，也是社会进步的必然要求。现代社会保障制度，是政府按照法律规定，对社会成员的基本生活权利给予保障的社会安全制度。其内容主要包括社会保险、社会福利、社会救济等，具体包括养老、工伤、医疗、失业保障等。发展社会保障事业，无论是扩大覆盖面还是增加保障项目，其关键是要有稳定可靠的资金来源渠道。开征社会保障税不仅能够为完善社会保障制度提供稳定可靠的资金来源。而且为社会保障制度的改革和完善提供需要有资金支持，也给社会保障和福利制度的实施提供有力的物质支持。

（3.5.2）社会稳定的安全网

社会保障税能够为社会保障制度提供稳定可靠的资金来源，是缓解社会

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矛盾、保证社会稳定的“安全网”。当前世界上大多数国家正在逐步迈入老龄化的时代，如下表[36]所示，当前我国处于从计划经济向市场经济的转型过程中，由市场决定劳动力的就业，竞争的结果难免会使得一部分人失去工作，他们需要最低的生活保障，这就需要开征社会保障税来筹集资金。另外，我国的老龄化趋势严重，使得全国社会保障费用剧增，载至2009年底参保离退休人员5807万人，增加503万人，全年养老保险基金总支出8894亿元，比上年增长20.4%[37]。远远超过同期GDP增长率。而且我国人口的老化速度很快，据联合国预测（如下表1所示）， 1999~2020年世界人口平均年增速为2.5%，而我国65岁老龄人口从1990年的6310万人增至2000年的8810万人，近10年年增长3.4%，预测到2020年年均增长3.4%，快于同期世界老龄化2.5%的增速[38]。可以预计的是，我国将来所需的社会保障资金越来越多。这就需要有一个可靠的手段来筹集资金缓解社会压力，保持稳定。

部分国家老龄化占总人口比率(表1)

(3.5.3)经济运行的“调节器”

社会保障税具有调节经济运行的作用，主要表现在:从支出方面。在经济

繁荣时期，由于失业率较低，社会保障开支，尤其是用于失业救济方面的开支减少，这有利于抑制社会总需求，可预防出现经济过热的现象;相反经济衰退时期，由于失业率增加，社会保障开支尤其是用于失业救济方面的开支增大，这又有利于促进社会总需求。因此，在西方被经济学家称赞这种社会保障制度为经济运行的“调节器”。

4.我国社会保障制度现状及存在的问题

(4.1)我国社会保障制度的变迁

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新中国成立以来，统收统支的计划经济体制在我国实行了很长一段时间，社会保障制度更是一种“大锅饭”体制。职工退休后，企业要自己解决职工的退休金，看似由企业支付，但由于统收统支的计划经济体制，实质上这部分开支是由国家财政负担。中国计划经济时期社会失业问题被回避了，对失业保障的需求并不明显，当时的社会保障实质上就是“企业保险”。

改革开放初期，随着计划经济向市场经济的转变，统收统支的“大锅饭”体制逐步瓦解，在这种体制掩盖下的弊端也显露出来。我国从1986年开始，以养老保险资金为突破口，实行了职工退休费用社会统筹，这是对我国长期形成的“企业保障”的一种改革，是社会保障体制走向社会化管理所迈出的重要一步。90年代以后，随着社会主义市场经济体制的确立，社会保障制度逐步走向完善，建立了下岗职工最低生活保障体系及“社会统筹和个人账户相结合”的基本养老保险制度，并进一步完善了养老、失业、医疗保险等社会保障制度。

随着90年代中期以来“统账结合\的确立，我国社会保障体系逐渐纳入一个相对良性轨道，社会保障的参保人数、覆盖范围、资金发放水平都有了很大提高。2004年，全国支付养老金3077亿元，首次实现养老金发放当年无拖欠，同时补发以前年度拖欠的养老金8.15亿元。截至2007年，我国基本养老保险的覆盖人数从1998年底的1.12亿人扩展到2.01亿人，城镇参加企业基本养老保险覆盖率为77%。另外，全国还有5442万人参加了农村养老保险。失业保险的覆盖人数也由0.8亿人扩展到1.17亿人，每月领取失业保险金的人数也从70万人上升至286万人。全国有700多个城市和部分农村建立了居民最低生活保障制度，2007年有1170万城市低收入居民和534万低收入农民领取了最低生活保障金。全国参加城镇职工基本医疗保险人数已达18020万人，城镇参加职工基本医疗保险的覆盖率为72%。全国开展新型农村合作医疗的县(市、区)达到2448个，占全国总县(市、区)的85.53%，参加新农合人口7.26亿，覆盖率为85.96%[39]。

(4.2)我国社会保障制度存在的问题

虽然，我国社会保障制度经历了多年的完善及建设，已取得了一系列成就，但仍存在许多问题需要进一步研究解决，主要表现在以下几个方面：

(4.2.1)社会保障缴费率过高

中国五项社会保障法定缴费之和已经达到 40%，有的地区甚至达到

50%，这一比例超过了世界上绝大多数国家。这是清华大学教授白重恩的研究发现，研究称，目前按照世界银行 2009 年最新测算的实际承受税率，中国的社会保障缴费率在 181 个国家中排名第一，约为“金砖四国”其他三国平均水平的 2 倍，是北欧五国的 3 倍，是 G7 国家的 2.8 倍，是东亚邻国和邻近地区（中国香港和中国台湾）的 4.6 倍[40]。按照国际劳工组织的研究，社会保障缴费率不能超过工资的 25%。目前，我国企业社会保险综合费率为 39% ，远远超过了警戒线。过高的社会保障缴费率，增加了企业的劳动成本，削弱了相关企业的竞争力特别是那些新成立的中小企业。社会保障缴费率过高导致企业缴费能力不足，也成为企业少缴、欠缴社会保障费的原因之一。他们采取多种手法，达到少缴费或不缴费的目的。有些小企业为了少缴费，尽量少报缴费工资基数，争取按最低标准（该地区上年在职职工月平均工资的 60%）缴费。还有一些企业，为了少缴费，少报参保人数，不给农民工、临时工等缴纳社会保障费。2006 年末山东省16 个市社会保障累计欠费 35.7 亿元，其中基本养老保险金欠费 25.59 亿

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元，医疗保险金欠费 2.48 亿元，失业保险金欠费 6.28 亿元，工伤保险金欠费 7003.5 万元，生育保险金欠费 6547.11 万元。这些欠费的企业较多是效益不好和停产、半停产的企业[41]。2008 年海口国税局也曝光了 3 家长期拖欠、拒缴社会保障费的“牛”企业，其中“最牛”欠缴社保费的企业竟欠缴 700 多万元[42]。杭州 2008 年审计报告显示，该市企业总共欠缴社保费 9849 万元。过高的社会保障费率加重了企业和个人负担，降低了社会保障费得筹集率，从而影响社会保障目标的实现。

(4.2.2)社保覆盖面窄，保险费负担不统一

在我国现有的社会保障体制中，小型集体企业、私营企业职工和个体经营者、“三资”企业的中方职工以及占全国总人口 80%以上的农民绝大部分都未列入社会保障统筹范围内，县级以下集体单位的 1000 多万职工和 2000 多万城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障权利，目前只有国家机关工作人员和国有企业以及城镇大集体企业的职工才能真正享受到社会保障。2006 年，在全国范围内开展的农村养老保险试点县仅有 1100 余个，参保人数仅为 5442 万人，覆盖人口连这些县总人口的 10%还不到，全年领取养老金的农村居民仅有 310 多万。目前农村地区的社会保障还主要是以五保供养、特困户救济、灾害救助等形式体现，而以养老保险、合作医疗为重点的农村社会保障工作仅仅在小范围内进行了试点。有调查数据显示，占全国人口 80%的农村居民，仅享受到国家 11%的社会保障投入。各省、市社会保险费的缴费基数不一、费率不一，不同地区间企业保险费的负担比较悬殊，大大制约了企业的公平竞争和统一市场的正常形成。现行的社会保障制度引起了劳动力跨地区流动的高额成本[43]。 从统筹层次来看，目前我国除养老保险、医疗保险与失业保险外，社会保障其它项目依旧停留在试点阶段，还未全面实行社会统筹。而已实行多年的养老保险、医疗保险和失业保险，在大部分地区也只停留在市县级统筹阶段，且统筹比例也因地区、行业所有制不同存在很大差别。有的地区统筹比例占工资总额的40%，有的地方只有10%，就是在一个地区，统筹比例也存在差异。

(4.2.3)社保资金的筹措缺少法律依据，随意性较强

我国目前社会保障资金的筹集虽具有一定程度的法律效应，但缺乏法律依据，刚性不足，企业存在少缴欠缴甚至不缴的现象。到目前为止，我国还没有关于社会保障的基本法律。《中华人民共和国税收征收管理法》并不适用于社会保障的征缴，而《社会保险费征缴暂行条例》只属于行政法规，其法律效力自然低于法律，这些必然会加重工作中的随意性与不规范性，致使“差额拨缴”、“以补代滞”、“以补代罚”现象大量发生。一些经营效益好的行业和企业只看到自身利益和眼前利益，不顾国家和社会利益，纷纷要求独立“自保”，千方百计地逃避缴费的责任。因此必须对现行的社会社会保障筹资制度进行改革，为其提供强有力的法律保障。

(4.2.4)社保资金管理政出多门

我国以往的社会保障工作，分散于财政部、民政部、劳动部、卫生部、人事部、总工会、计划生育委员会及人民保险公司等多个部门，每个部门中都设有社会保障机构，实行分块管理，即劳动部门专门负责城镇国有企业单位职工的养老保险与失业保险；民政部门只负责农村社会救济；人事部门负责行政事业单

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位干部职工的养老保险；卫生部门对医疗保险负责；保险公司负责的是城镇集体职工养老保险；而各级工会，尤其是基层的工会，承担着相当一部分职工福利的事务性管理和服务工作。这种分散管理、各自为政的体制导致机构设置重叠，造成社会保障管理资源的巨大浪费。另一方面，由于没有一个权威性机构进行统一管理，缺乏统一性和协调性，各个部门之间互相掣肘，互相攀比、扯皮现象严重，极大地降低了社会保障的管理效率，延缓了社会保障制度的改革进程。

(4.2.5)社保资金使用混乱，难以保值增值

由于我国社保资金的收支、运营、监督及行政管理未实现分权管理，缺乏制约机制，挤占、挪用、浪费社保资金现象时有发生。据有关数据显示，1986年至1998年12年间，全国养老保险金、失业保险金有上百亿被非法挪用，净损失达到几十个亿，有些用于股票和房地产投资，有些则用于修建楼堂馆所，购买高级轿车，甚至被贪污浪费。2006年，上海陈良宇案件调查结果显示，上海市当年被挪用的社保资金竟然高达32亿。严重损害了投保人的利益，影响了社会保障功能的充分发挥。同时值得注意的是，社会保障资金管理机构的管理费用总额过高，增长过快。据有关部门调查，某市此项费用支出为同级行政事业单位标准人均管理费用的4倍，但与此相背离的是管理服务工作依然不到位，从个人账户的建立到资金的发放都存在着漏洞，冒领、虚支现象屡见不鲜。

（4.2.6）征缴模式不统一，效率较低

从我国社会保障资金的征缴模式来看，养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险和医疗保险一般由各自的经办机构负责征收管理，有的由统一的机构负责征收管理(例如上海)，有的则由不同的机构负责征收管理，全国各省(直辖市、自治区)的情况在不同时期又各不相同。虽然税务部门能够充分利用自己的税收征管平台和执法手段提高了社会保险费的征缴力度，但税务、社保、劳动等多部门之间的协调配合依然存在许多问题，各部门之间在计划任务的编制、费源底数的掌握、当期费款的审核、欠缴费款的清理等方面经常出现分歧，数据共享管道严重不畅，工作效率较低，严重影响了社会保障事业的进一步发展。

(4.3)社会保障税与社会保障费相比的优势 .

正是由于我国现行社会保障筹资制度存在着上述弊端，迫切要求我们寻求一种新的更适宜的筹资方式来取代旧的制度，社会保障税与社会保障费相比具有以下优越性。

(4.3.1)开征社会保障税可以克服社会保障费筹资的弊端

社会保障税的“普遍纳税，共同负担”原则，有利于减轻企业负担，减轻企业在转换经营机制过程中的机会成本和不安的因素，有利于现代企业制度的建立。从国外的经验可以知道，实行缴费制和强制储蓄制的国家的缴费率要远远高于实行缴税制的国家的社会保障税税率。美国和英国的社会保障税税率的综合水平在 20%左右，法国和德国的社会保险费率都在 40%以上，新加坡的公积金缴纳比例高达 40%。由此可见，开征社会保障税后可以适度调低我国过高的社会保障费率。

新出台的《社会保险法》只强调了用人单位和职工必须共同缴纳社会保障费，而对无雇工的个体工商户、自由职业者、农民工未做硬性规定，也就是说一

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部分人游离于社会保障范围之外。如果以税收形式筹集社会保障基金，有利于扩大社保基金的征收面，拓宽社保基金的来源渠道，弥补当前社保基金存在的巨大缺口。社会保障基金在整个社会范围内进行统筹以及调剂，在扩大社会保障范围的同时也能对社会的各个阶层进行公平有效的征收，从而从真正意义上完善了社会保障制度。

各国开征社会保障税的经验表明，开征社会保障税由税务机负责社会保障税的征收会降低社会保障基金的筹集成本。并且开征社会保障税有利于社会保障基金实行收支两条线的预算和管理，并且可以克服社会保障费征收管理与监督权重合的弊端。在收税方式下，由税务机关统一负责社保基金的筹集，筹集到的资金纳入财政预算管理；财政部门负责监督社会保障基金的监管；社会保障部门负责社会保障基金的使用。基金直接纳入财政预算，便于借助国家预算管理体制对其进行更直接、更透明、更严格的监督，这样，实现了社会保障基金的收、支、管、用各环节运行过程的有序化和规范化。形成了税务、财政和社会保障机构等部门相互制约的监督机制，从整体上加强了对基金的宏观监督管理，保证社会保障基金的安全性，正做到专款专用，促进社保基金的保值增值。

我国现有的社会保障缴费制度统筹层级低，且各省、自治区、直辖市规

定各有不同，费率不一。采用社会保障税能够避免由于在不同地区征收社会保障费而造成跨地域的社会保障无法通行的问题，使得劳动者在工作调动时不受社会保障关系的束缚，同时也能够促进劳动力的流通，解决某些省份劳动力缺乏问题，实现社会保障机制对人力资源的优化配置。开征社会保障税可以在全国范围内实现统一管理和调度使用社保基金，增强社保基金的宏观调控能力。

(4.3.2)开征社会保障税是完善我国财税体制的必然要求

一直以来，我国都在稳健的进行“费改税”的理论探索和立法实践，党

的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》），从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。开征社会保障税符合财税体制的改革方向。财政部部长谢旭人也在 2010 年提出“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税。”费改税工程的目的就在于规范政府收入机制，完善财政税收体制。这不仅是因为作为国家财政收入主体的税收是政府进行宏观调控调控社会经济结构，监管社会经济活动，维护社会生活秩序的工具，还因为税收可以规范市场、企业和个人分配关系，合理的调节再分配秩序，促进共同富裕。目前我国的税制结构呈现税收在 GDP 中比重偏低，费挤税现象突出；间接税比重大，直接税比重小的特点。社会保障税属于直接税，它的开征将使直接税同间接税比重趋于合理化，符合我国税制改革的方向和市场经济改革和发展对税制结构的要求，能够充分发挥其促进经济稳定方面的调节作用。开征社会保障税有利于人们形成良好的储蓄观和消费观，合理安排基金的收支，从而促进消费增长，实现社会发展的稳定。

(4.3.3) 开征社会保障税有利于公共财政职能的发挥

公共财政的实质是为了满足社会公共需求，弥补市场机制在提供公共产

品、维持宏观经济稳定和促进社会财富公平分配方面的失灵。公共财政要求政府转变自己的角色定位，要从过去的直接拉动经济增长转向通过提供稳定的社会秩序、良好的政策环境、完善的法律机制、优良的教育人才机制、完善的社会保障

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等，为整个社会经济增长间接地提供推动力。由于市场经济很难做到效率与公平兼顾，贫富差距大、收入分配两级分化的问题在我国经济飞速发展的今天尤为严重。政府必须通过社会保障制度参与收入再分配，保障低收入者的基本生活需求，从而缓解市场经济带来的收入分配不公的问题。可以说，作为市场经济运行重要配套系统的社会保障，本来就应该是公共财政的重要组成部分。社会保障税的开征将社会保障基金筹集纳入国家税收体系，由此建立起科学规范的社会保障财政预算管理体制，实现政府职能向公共财政职能的转变，是财政逐渐退出“越位”地带，弥补“缺位”领域的重要环节。建设公共财政离不开社会保障财政制度的建设和完善，合理的社会保障财政制度的安排，是公共财政建设的重要内容。税收是公共财政最主要和最重要的收入组织形式，因此，以社会保障税形式筹集公共财政收入重要组成部分的社会保障基金，是公共财政收入规范化、法制化得重要标准。

(4.3.4)社会保障税的开征符合社会保险公共产品的特性

社会保险涉及民生的方方面面，养老保险，医疗保险都和每一个劳动者

的生活密切相关。社会保险无疑是市场经济中一个政府为社会提供安全与稳定的保障时必不可少的内容，因而，政府必须强制提供。尽管，有不少学者认为，我国社会保险缴费已经具备了强制性，因而，社会保险缴费没有必要实行费改税。然而事实上，费的这种强制性对公民是否选择购买这种公共产品有时显得无能为力，如果公民觉得购买这种公共品不合算，那么，政府不能强制他付费购买，也就是说，这种购买公共产品的行为是否发生，决定权在于公民。显然，缴费的方式也缺少权威性，很难让缴费者产生信任感，缴费积极性也不会高，费的这种强制性无法满足社会保险的基金需要。社会保障税由政府征收，体现了税收作为国家的基本职能，国家拥有着较强的控制力，企业必须履行缴费义务。因此，社会保险的公共性决定了必须开征社会保障税。

5.国外社会保障税的实践

(5.1)发达国家的社会保障税 (5.1.1)德国的社会保障税体系

德国是世界上最早实行社会保障制度的国家，1883 年俾斯麦当政时德国创立了社会保障体系，德国的社会保障制度发展了近 130 年之久。德国的社会保障体系中包括养老、医疗、失业、工伤事故、老年护理等基本保险，同时存在着各式各样的商业保险，社会救济、就业培训、子女抚育补助等社会福利措施。本着“社会公正”的基本目标，德国现今已经发展形成种类丰富、体系完善、运行良好、法制健全的社会保障制度。

德国的社会保障制度实行代际转移的现收现付制，采取承保项目分项设置的社会保障税模式。社会保障税约占德国税收的 40%左右。不同的社会保障项目有着不同的资金渠道来源，主要由社会保险税提供资金。德国于 1889 年开征社会保障税。每位投保雇员及其雇主必须按照一定的工资收入比例缴纳社会保障税，不足的部分由联邦政府给予补贴。依照德国的社会保障体系，养老保险、医疗保险、失业保险由社会保障保障税提供资金，工伤事故保险则由雇主的工资税提供，其他社会福利方面的资金由政府的一般税收收入提供资金。

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a.养老保险税

德国养老金的多少是由保障对象缴纳社会保障税的年数与雇员的平均收入决定，以“量入为出”为原则。在德国，1995 年起，雇员养老金的社会保障税率规定为 18.6%，雇主雇员各担负一半，即 9.3%，雇员负担部分由雇主从雇员的工资收入中扣缴。德国对于应税上限有规定，原民主德国应税上限为年收入 76800 马克，原联邦德国为93600 马克，随着经济水平的发展，工资、薪金随之提高，该上限也随之有所提高。同时，养老保险的社会保障税的税率总体上处于上升趋势，2001 年为 19.1%，2005年为 19.5%。

b.医疗保险税

德国的医疗保险也称为健康保险，特别是法定医疗保险，全民均有义务参与。医疗保险的计税依据是工资总额，采取比例税率。1995 年，医疗保险的社会保障税税率为 13.4%，由雇主和雇员各担负一半，即 6.7%。应税上限原联邦德国为 70200 马克，原民主德国为 57600 马克。到 2004 年，德国法定医疗保险的社会保障税率为雇员月收入限额以下的 1.47%，同样由雇主与雇员各负担 50%。

c.失业保险税

在德国，所有职工都要参加失业保险，每年失业保险的应税工资限额与养老保险相同，税率为 3.25%，综合税率为 6.5%，由雇主和雇主个负担一半。所有参保职工的工伤保险则完全由雇主按雇员薪资总额的 2.15%进行缴纳，由于各行业性质的不同，每年失业保险的社会保障税率依据各行业的事故风险程度及全部职工年薪资总额决定。

d.工伤事故保险税

在德国，工伤事故保险项目的社会保障税由雇主纳税，采用比例税率。工伤事故的社会保障税率为雇员工资收入的 1%-5%，这个税率的具体数值决定于各行业发生事故的风险概率。对于职工来说，其工伤保险缴纳额为收入的 2.15%，如果被保险者完全丧失工作能力，可领取原来收入的 2/3 作为补偿。

e.长期护理保险税

长期护理保险主要为应对老年化问题而实行的一项社会保险项目，即 1995 年德国实行的护理关怀保险，其适用税率为雇员参加医疗保险时工资总额中应税上限的0.5%，综合税率为1%，由雇员雇主各担负一半。从1996年7月起，该税率提高到0.85%。鉴于长期护理保险与法定医疗保险关联性较强，所有长期护理保险由医疗保险单位组织负责落实，但是该项保险经费时单独筹集的。 上述表述如下表2所示：

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德国社会保障税体系(表2)

(5.1.2)美国的社会保障税体系

第一部为社会保障制度制定的法律——《社会保障法》诞生于美国。1935 年罗斯福总统当政，通过了这项法律，为美国建立了一套覆盖全面的社会保障制度，并且在此基础之上发展、确立的社会保障制度成为现代社会保障制度由社会保险向综合性社会保障制度发展的标志。

美国是以权力义务相对等、公平与效率相统一为基本理念的“补缺型”社会保障制度。其社会保障内容非常复杂，主要包括根据 1935 年颁布的《社会保障法》所确定的老人、遗属和伤残保险，健康保健、疾病和产妇计划，工伤保险，失业保险，家庭津贴与其他社会补贴。社会保障资金来源于社会保障税、政府财政拨款和社会保障资金的利息收入[44]。

美国的社会保障税以承保对象与承保项目相结合所设置的一般社会保障税和特定社会保障税并存的税制模式。美国社会保障税产生于 20 世纪 30 年代的经济大危机时期，以《社会保障法》诞生为标志。自进入 20 世纪 90 年代之后，美国的社会保障税收收入已经超过联邦税收收入的 30%，是仅次于个人所得税的第二大税种。

目前美国的社会保障税体系由三个主要方面构成：一般社会保障税、失业保障税、铁路员工保障税，分项而征收。

a.一般社会保障税

一般社会保障税包括两方面：一是联邦社会保障税，即美国的工薪税。纳税人为雇主和雇员，各自分别一半，即 7.65%。征税的对象分别为雇主每年给每个雇员的薪俸、工资和雇员全年领取的薪俸、工资（薪金、实物工资、手续费）。除了规定减免扣除之外的，凡符合条件均需纳税，但是税基数额有最高限度，即为毛工资（1996年）6.27 万美元，超过的部分不再征税，这样就意味着每人缴纳的社会保障税是有最大限额的。另外，如果雇主和雇员的工资超过上述限额了，超过的部分必须分别缴纳税率为 1.45%的针对于老年和残疾者的医疗保险税。工薪税开始于 1937 年，此项税主要用于老年退休、遗属抚恤、残疾人生活保障、医疗保险的项目的资金来源。

二是个体业主税，即自营人员保险税。这是为个体业主（除医生之外）的

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养老、工伤事故保险和医疗保险而设立的税收。纳税人为独立从事经营活动的个体业主，征税对象为个体业主的纯收入，征税也是实行指数化，收入在 6.12 万美元以下的部分，税率为 15.3%，对老年与残疾者的医疗保险税税率为 2.9%，同时也适用于超过上述的全部净收入，这仅仅是针对于美国居民在其境内从事个体自营活动时取得的合法收入的征收。

b.失业保障税

美国的失业保障税主要由联邦失业保障税和州政府失业保障税组成。实质上联邦失业保障税是为弥补州政府失业保险财源不足而开征的。美国政府规定，以一个年度内的 20 天期间雇佣一个人以上或者每季度支付工资、薪金 1500 美元以上的雇主为联邦失业保障税的纳税人。联邦失业保障税的课税对象为雇主支付给雇员的薪俸、工资，且没有宽免或者费用扣除。对支付工资 7000 美元以下的部分，税率为 6.2%，但是规定雇主应支付给州政府的失业保障税可从向联邦政府缴纳的失业保障税中抵免，最高抵免率为联邦失业保障税应税薪资的 5.4%。因此，如果用上这一抵免额的话，联邦失业保障税的实际税率则为 0.8%。失业保障税的缴纳，必须按历年编制申报表，在次年的 1 月 31 日前缴纳，也可以实行分季缴纳。

c.铁路员工保障税

铁路员工保障税，也称为铁路员工退职税，是专门为铁路人员设计的，

以为铁路公司员工筹集退休费为目的的税收。纳税人为雇主和雇员，课税对象则为雇主发放的工资和雇员领取的工资。从 1973 年开始实行分为两级的新计划：第一级保险计划及税率和应税工资限额与工薪税相同；第二级保险计划是单独为铁路员工退休而征收的税。雇员的税率为 4.25%，雇主则为 14.75%，以雇员年收入 32700 美元为应税工资限额，再加上缴纳的医疗保险税，双重的联合税率将达 33.3%，其中雇主支付 21.9%，其余 11.4%由雇员支付。铁路员工有独立的失业保障税，每一雇员月工资 600 美元为其应税工资的最高限额，税率定为 8%，这部分税由雇主全部承担。如下表3所示：

美国的社会保障税体系（表3）

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(5.1.3)英国的社会保障税体系

英国是属于典型的“福利国家”，政府统一负责对社会保障的管理，通过国民收入再分配的形式，组织实施各项社会保障措施。英国的社会保障制度包括的项目较多，具体包括五个方面：社会保险、社会服务、社会补贴、社会救助、医疗保健[45]。社会补贴除了住房补贴、儿童补贴、高龄老年补贴和丧葬费补贴之外，还包括儿童监护补贴和儿童特别补贴等。 英国的社会保障税被称为“国民募捐”，或者“国民保险税”，按照模式按承保对象分类设置的模式。英国于 1905 年开征国民保险税（以下均以此名代之），其收入占英国税收总额的 18%左右，每年大约 500 亿英镑的规模，成为仅次于所得税的第二大税种。国民保险税一般由四类组成。

a.对一般雇员征收的国民保险税

这是四种类型中最主要的一种。纳税人是一般雇主和雇员，课税对象为雇员的工资或薪金所得。1978 年以前，该税税率为 8.75%，最高工资限额为周工资 105 英镑，超出部分不征税。此后，在 1987 年和 1999 年分别进行了不同程度的改革。改革主要是包括减轻税负、简并征收、废除起征点标准，实行免征额制度。规定在职工退休后（退休年龄：男性 65 岁，女性 60 岁）的工薪收入，雇员部分不再缴纳，雇主部分仍继续缴纳。

b.对自营人员征收的国民保险税

征收的对象为自营人员全部所得。按照每周 5.75 英镑的固定税额进行缴纳，对年营业利润超过 6640 英镑的，按 7.3%的税率征收，最大年纳税限额是 1185.52 英镑。

c.对自愿投保者征收的国民保险税

这类人员包括无正式工作却又想保持其领取保险金资格的人和前两类中想增加保险金权益的个体经营者和雇员，同样实行固定税额。

d.对达到一定营业利润的个体经营者征收的国民保险税

年经营利润在“较高收入限额”与“较低收入限额”之间的纳税人，按照规定的比例纳税。这类国民保险税规定了最高税款限额，1999~2000 年度的税率为 6%，年较低收入的限额是 7530 英镑，年较高收入限额是 26000 英镑。此外，养老保险的资金来源于国民保险基金和国家财政负担的养老保险支出。国民保险基金有雇员、雇主和自由职业者按一定的比例缴纳形成。医疗保险资金主要来源于中央财政收入，大约占全部支出的 80%以上。其余资金来源于国民缴纳的保险税、处方费以及较高层次的医疗服务收费，筹集方式采用现收现付制。失业保险资金来源于财政拨款与国民保险基金收入。国民保险基金则由雇员和雇主按其工资的一定比例缴纳。如下表4所示：

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英国的社会保障税体系（表4）

(5.2)发展中国家的社会保障税 (5.2.1)巴西的社会保障税体系

巴西的社会保障事业开始于 20 世纪 20 年代，是西半球建立社会保障制度较早的国家之一。巴西有三个机构对社会保障进行管理的：一是国家社会保障局（INPS），负责资金援助方面的事务，援助金和退休金等；二是国家社会保障医疗援助局(INAMPS)；三是社会保障资金管理局(INPAS)，负责征收社会保障税与其他各种缴款。巴西的社会保障制度可划分为两个层次：强制性国家社会保险计划和辅助性私营保险计划。前者是以公共管理为基础的现收现付计划，后者是国家社会障制度的补充制度。巴西的社会保障制度主要包括：养老保险、医疗保险、工伤保险、社会救助。其中，养老保险与医疗保险是主要项目，采取现收现付制度，所需资金由个人、雇主、政府三方负担，个人和雇主按规定进行缴纳，不足的部分由政府承担。

巴西是拉美国家中开征社会保障税较早的国家之一，其社会保障税征收与管理及收入占税收收入的比重都与发达国家相近，成为是本国第一大税种。巴西的社会保障法明确规定：在巴西境内工作的雇员、公务员；居住在巴西和在巴西签有相关合同，巴西海外分支机构的巴西人和外国人；私企的业主和管理者及其合伙人；自由职业者均有义务向社会保障管理机构缴纳社会保障税[46]。

a.雇员缴纳的社会保障税

按照每个雇员的月薪计算，以社会保障税的形式支付给社会保障资金管理局，或者按照临时工作上个月的工资所得计算。依照规定，雇员应税工资收入的最高限额为最低工资限额的 10 倍。对于那些所得低于最高应计税工资的雇员，交税比率按照雇员工资等级和公司经营类型在 34.4%~35.9%浮动。对于那些超过最高应计税工资的雇员，税率则限定在 35.9%。上述等级按照每个月消费物价指数变动计算的通货膨胀指数进行相应的调整。

b.雇主与自由职业者的社会保障税

雇主和自由职业者的应税工资按照一个固定的基数进行计算，这个基数与实际所得无关，基数按照级次划分，并根据加入社会保障管理局的期限而不同。

在税率方面，按基数工资计算的社会保障税率为 10%；其他情况为 20%。如果个体自由职业者服务于某公司时，当该公司支付的报酬未达到自由职业者规

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定的相应基数时，该公司应向该工作者补偿酬金的 10%；如果所支付的超过基数工资，则公司必须将超过的 10%直接付给社会保障管理局。

另外，如果某公司与为其服务的人员之间没有雇佣关系，并且服务人员没有在社会保障资金管理局登记为自由职业者，则该公司可从该服务人员薪资中扣出该地区最低工资额的 8.5%~10%，并将公司所付工资总额的 10%与该扣除金额一起交付给社会保障资金管理局，并且在公司付款相关的服务者签字的收据上应表明社会保障资金管理局抵扣数额是多少。

巴西的社会保障税及其基金由国家社会保障局分别征收与管理。社会保障税针对雇员、雇主、自由职业者征收，雇员是按月薪计算征收，雇主与自由职业者一般按照固定的基数计算，按月缴纳。

此外，巴西政府还设立了长期服务担保基金，由国家社会保障局负责征收，用以对雇员退休或是被解雇的补贴与补偿。该基金是按雇员工薪的 8%计征，基金的收入由国家社会保障局统一支配管理。

(5.2.2)智利的社会保障税体系

智利是拉美地区最早建立社会保障制度的国家，并以其 20 世纪 80 年代社会保障私有化改革备受关注。智利社会保障制度由三部分组成：养老金制度、医疗保险制度、社会救助制度。其中，养老金制度与医疗保险制度均是对原来的旧制度进行重大改革后建立的。

目前，实行的社会保障制度的两个主要构成部分—老年社会保险制度（包括残疾和遗属社会保险）与医疗保健制度均是 20 世纪 80 年代社会保障制度私有化改革之后建立起来。在养老保险领域建立起全新的以个人账户积累为基础、以私营化管理为基本特征、自我积累、自我保障经营的运行机制。因此，被称为“智利模式”，并在拉美国家得以推广。

1981 年新制度开始实行，1983 年智利政府宣布，凡是新受雇职工都要强制性地加入社会保障制度新体系。对非工薪阶层的独立经营者和先前加入旧制度的雇员都可自愿参加新体制。依照法律规定，每位职工每月缴纳本人月工资的 10%，存入个人账户，进行逐月积累。个人账户基金将通过有效投资继续增值。已在某家养老基金管理公司建立个人资本账户的雇员，其成员的资格不因工作调动、退休、失业而受影响。另外，参保者也可缴纳高于法定 10%的份额建立“自愿储蓄账户”，以此获取更多的退休金或是用于提前退休。强制性的法定个人账户储存金额所有权归个人，直到退休时方可领取，如果到期时参保者因去世没有领取，由其继承人领取。自愿账户的储蓄金额每年可以提取 4 次，也可在退休时全部转入个人养老保险账户，再统一计算每月应领取的养老金[47]。 在智利，甚至在整个拉美地区，好多国家的社会保障资金均由私营机构征收，在这些国家里，养老基金管理公司既是征缴主体，同时也是营运的主体，这也是智利1981 年社会保障制度私有化改革产生的一个新模式。

(5.2.3)埃及的社会保障税体系

埃及的社会保障制度分两个阶段，第一个阶段为埃及前总统纳赛尔当政时建立的体系化的现代社会保障制度，这是计划经济的产物，为巩固年轻共和国及社会各阶级的融合起到积极作用。其负面的影响最终成为影响国民经济发展的桎梏。第二阶段，萨达特与穆巴拉克时代，对原有的计划经济体制下的社会保障制度进行了改革，建立了以市场经济为基础的新社会保障制度，促进了埃及社会与

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经济的发展。新的社会保障制度包括：社会救助制度、社会保险制度、社会福利制度。

(5.2.4)印度尼西亚的社会保障税体系

印度尼西亚的社会保障税制起步较晚，与其他发达国家相比，社会保障水平低，相应的社会保障税税率也低。印尼的社会保障税的税基为月工资。社会保障税的税目分为：职业事故保险税、死亡保险税、养老保险税、健康保险税等项目。各项保险的税目和纳税人及税率（如下表5所示）。职业事故保险税由雇员缴纳，税率从 0.24%-1.74%不等；死亡保险税由雇员缴纳，税率为 0.3%。健康保险税由雇主缴纳，为已婚雇员缴纳的税率为 6%，最高限额为 6 万印尼盾，为未婚雇员缴纳的税率为 3%，最高限额为每月 3000 印尼盾；养老保险税由雇员和雇

主共同承担，雇主的税率为 3.7%，雇员的税率为 2%。总的来说，印度尼西亚的社会保障税率是比较低，这也符合该国人口众多，经济欠发达的国情。

印度尼西亚的社会保障税及税率（表5）

6.国外社会保障税的比较与启示

在发达国家，社会保障实施范围广泛、保障对象众多、保障待遇千差万

别，社会保障制度体系完备，社会保障税通常由多税种组成，各税种有各自不同的税目、税率和使用方向。税种不同针对的社会保障项目和保障对象也不同，此类税收的一些税种通常要由多个赋税人承担，而不像其他税种，赋税人和纳税人均各成一体，彼此没有交叉。健全社会保障税制体系，在社会保障财政制度安排中起着重要作用，在税收体系中占据重要地位。社会保障税在发达国家可以说是单一种类，和其他税类相比，其主要特点是该税收自成收支体系，虽划入财政收入的范畴，但专款专用，有些类似于我国的基金。

而发展中国家工业起步比较晚，市场化经济程度普遍比较低，社会保障制度因此起步比较晚，还没有形成完善的社会保障体系，社会保障资金筹措方式尚处在探索之中。税收作为国家强有力的筹集资金工具，同样被用来筹集社会保障资金，因此，发展中国家的社会保障税虽然起步比较晚，但发展速度较快，并且与社会保障制度改革紧密相连，少数国家的社会保障资金筹集及管理方面的改革，还引起了世界社会保障领域的普遍关注。我国社会保障制度状况与这些发展

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中国家有许多相似之处，因此，对发展中国家社会保障税的实践发展情况，我们更应给予关注。

(6.1)国外社会保障税的比较分析 (6.1.1)社会保障税的设置模式

总体上来讲，世界各国的社会保障税制度均与本国社会保障制度和税收制度相联系，因各自国情不同呈现出多样化的特征。因此，依据承保项目设置和承保对象方式不同，可将社会保障税大体分为三类。

(6.1.2)项目型社会保障税的模式

这种模式是按照承保项目分类设置，采用现收现付制，典型代表国家为德国，因此这种模式也称为“德国模式”。其他国家如法国、比利时、瑞士、荷兰等也都采用这种模式。

德国社会保障税的收入严格纳入国家预算，基本上通过社会保障税筹集社会保障资金，社会保障税同时也是德国税收收入的最大来源，在德国税收中所占比重约为整个国家税收收入的 40%。德国社会保障税的最大特点是分项设定税目，针对不同税目设计不同税率，税目结构清晰，征收管理便捷，同时，针对不同情况可以进行灵活调整。

该模式的优点在于社会保障税的收入与承保项目是相互对应的，很好的实现了专款专用，返还性非常明显，可以根据各项目的资金需求量调整税率；不足之处在于各个社会保障项目款项之间的资金流动余地很小。

(6.1.3)对象型社会保障税的模式

这种模式是根据不同承保对象而设置，采用部分积累制，典型代表国家为英国。

英国依据这种模式分为四类税收方式：第一种，针对普通雇员征收的国民保险税；第二种，对全体自营者征收的国民保险税；第三种，对自愿投保者征收的国民保险税；第四种，对营业额达到一定水平以上的自营者所征收的国民保险税。

这种模式的优点在于针对不同人员设置了不同的税率，覆盖面广，便于执行，公平性显著。而其缺陷在于起征点的设置，虽然低收入者的税负减轻了，社会保障税的累退性表现较弱。但是，这种模式下征收的社会保障税与承保项目没有相互对应，不能很好的体现社会保障税的返还性。

(6.1.4)混合型社会保障税的模式

这种模式是以承保项目和承保对象并存而设置的，采用部分积累制，典型代表国家为美国。

混合型社会保障税收的模式优点是适应性强，不仅能适应一般社会保障需要的基础上针对某个或几个特定行业实行的加强式社会保险，而且能让特定承保项目在收支环节上自成体系。该模式的缺点是系统性较弱，管理也不够便利，返还性表现不明显。此外，混合型社会保障税的累退性较强，致使社会保障税的再分配效应收到抑制，因而也削弱了社会保障税的公平性功能。

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各国社会保障税的模式设置比较（表6）

(6.2)社会保障税与社会保障支出的对应关系

目前,世界各国社会保障收入来源主要是四个方面：一是社会保障税或名为社会保障费但实质为税收的社会保障缴款；二是政府预算拨款；三是政府社会保障基金的投资收益；四是各种形式的社会保障捐赠。从社会保障支出与收入的对应和依存关系看，有些国家的社会保障计划的资金侧重于依赖社会保障税收收入；有的国家社会保障支出则主要来源于一般税收收入。如下表7所示：

各国社会保障收入来源（表7）

社会保障税在规模和结构上的差异反映了各国组织社会保障收入的不同方式。社会保障税收收入与社会保障支出的对应关系，大致有以下三种情况。

（6.2.1）社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式

社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式，是指社会保障资金主要来源于社会保障税。德国是实行这一模式的典型国家。其优点是政府为社会保障筹资与政府其他职能分开来，加强了对社会保障在财政的监督；其缺点在于工作在未被社会保障覆盖的行业中的人们不能享受社会保障带来的福利。

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（6.2.2）社会保障税占社会保障支出比重较大的筹资模式

目前大多数国家的社会保障支出资金主要采取社会保障税收收入的模式。在这种模式下，各类保障项目的支出资金来源于社会保障税的比重较高，政府也承担一定的社会保障资金负担。这种模式的优点在于社会保障主要保证社会成员一般的保障需要，能够多渠道筹集社会保障资金；不足在于在财政困难的情况下，不利于保证有效对社会保障资金遇到的困难。

（6.2.3）一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式

有些国家社会保障制度安排中，社会保障资金主要来源于一般税收收入。这就是为什么少数发达国家社会保障税占税收收入比重低，但其社会保障制度却很完善，社会福利水平也很高，原因就在于这些国家财政转移支付用于社会保障方面的支出比重较大。社会保障资金需要主要通过一般税收收入满足，社会保障计划对于每个公民来讲是自动实现的，政府通过预算拨款提供社会保障和社会福利。其缺陷明显在于一般纳税人所缴纳的与其所受福利之间没有特别的联系，更不能使纳税人直观地感觉到纳税义务与享受保障待遇之间的联系，因而人们往往希望通过向政府施加压力，迫使政府增加预算来实现福利的增加。而对于政府来讲，往往面临既要提高保障和福利支出，又不能增加税收反而还须减税的双重压力。

(6.3)国外社会保障税对我国的启示.

纵观世界各国，尽管由于社会制度、经济发展水平不同，每个国家社会保障的形式、内容各有差异，但由国家借助法律手段强制地推行社会保障制度是各国的共同特点，并通过征收社会保障税来筹集社会保障基金。社会保障税在社会保障制度建设中具有重要的地位，各国社会保障税收制度及实践对我国社会保障制度建设，尤其是社会保障筹资制度的改革有重要的启示。

(6.3.1)国外社会保障税建设的基本经验 a.社会保障税是社会保障资金筹集的主要方式

在各国社会保障制度实践中，主要以社会保障、社会保险费两种方式筹集资金。有的国家以税为主，如美国；有的国家以费为主，如新加坡；也有国家税与费同时存在。两者均有共同之处：第一，费与税均是强制性征收，凡是符合国家条件的社会成员均需参加社会保障，缴纳相应的税或费；第二，费与税的征收通常均以职工工资收入为依据基础；第三，医疗保险、养老保险费或税通常采取雇员与雇主共同负担的办法，部分国家雇员、雇主各承担 50%；第四，在养老保险费或税中，个人缴纳税费的多少与其退休金挂钩，这就充分调动了社会成员缴税（费）的积极性。除社会保障费或税以外，对社会救济等社会保障方面的支出，主要由财政拨款解决。另外，当养老保险、医疗保险等项目出现赤字时，也需要政府运用财政资金补充。在建立了社会性保障制度的国家中，超过 70%的国家以税费形式筹集的社会保障缴款，其本质上都已具有税收的基本特征。

b.各项社会保障税的征收有明确的法律依据

在各项社会保障制度中，养老、医疗、失业保险等社会保险居于核心地位。

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有的国家，如英、美等，采用社会保障税方式。而社会保险不同于一般商业保险，是由政府强制社会成员参加，以保障其基本生活需要的制度。社会保障税款的缴纳，直接关系到参加成员的负担，社会保障制度的正常运行，乃至市场经济秩序和社会政局的稳定，因而各国都以法律的形式，确定各项社会保障制度在国家经济社会生活中的地位，如美国 1935 年颁布的《社会保障法》。通过这些法律，明确各类社会保障资金征收的范围、对象、依据、税（费）率，以及参加人员和社会保障管理机构的权利与义务，保证社会保障制度的健康运行。

c.保障资金来源渠道的多元化成为社会保障税收制度持续运行的有效配合

一般而言，各国社会保障制度除强制性地规定社会成员参加社会保障项目、筹集社会保障资金外，还鼓励企业、个人参加各项商业保险，以及增加个人储蓄，提高保障水平，减少对政府社会保障项目的过度依赖。如商业保险等对个人生活保障的补充形式的高度发展并形成成熟完善的制度，使个人在多元化的保障方式中可能获得更加全面的保障，同时也增强了对社会保障的适应性，尤其是增强了个人在社会保障体系中承担必要责任的能力。这显然在事实上为社会保障税收制度的顺畅运行起到了很好的支持和配合作用。

(6.3.2)国外社会保障税的建设教训

从上述国家社会保障税的征收、使用和管理实践分析，各国社会保障制度在发挥其应有功能，为经济社会发展和提高居民生活水平做出贡献的同时，也产生了不少问题，有些问题甚至威胁到社会保障制度自身运行和发展。

a.部分国家社会保障标准严重“适度”，导致财政危机

在欧洲，尤其是希腊，国家的社会保障标准过高，社会福利一直处在高水平状态运作，国家运用大量财政维持这样的高福利。在政府巨大的财政支出下，由于税收征管不善，财政状况进一步恶化。高福利的社会保障支出给国家财政造成沉重的负担。国家财政长期处于赤字状态，并随着金融危机完全爆发出来，财政危机随之更加恶化。导致财政危机的原因有以下几个方面：

一是在制度设计方面，社会保障项目过于宽泛，从养老、失业、医疗到住房、幼妇保健、老年补助、低收入阶层补助、灾害救济等，可谓是从“摇篮到坟墓”全程包揽。但是在社会保障资金增长有限，而保障需求却不断增长，必然出现收不抵支情况；

二是养老保险等制度在设计收税年限、缴税税率时所预计的情况与实际情况有出入，没有建立起应对人口老龄化的长效机制；

三是管理方面，部分国家医疗费支出标准与实际报销方面审查松懈，存在漏洞，导致社会保障支出不断增加；

四是政治方面，许多西方国家实行多党民主制度，在竞选中各政党为拉拢选民，争取选票，上台前对社会福利制度做出的种种许诺，执政后一方面在某种程度上必须兑现承诺，另一方面又往往受到社会压力而不能增加税收，这就进一步加剧了社会保障制度入不敷出的状况。 最后，在客观环境方面，由于福利水平不断提高，人民生活质量得到改善，人均寿命也持续延长，不少国家进入老龄化社会，致使社会保障支出增长迅速。

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b.以高税收支撑的高福利制度，增加了企业成本，抑制了经济增长

为了满足高福利支出的需要，就需要建立高税率的社会保障税制，或者高费率的社会保障制度，以筹资社会保障资金。以社会保障税筹资的过程中，实际上也是它作为一种税收发挥作用的过程，会产生社会保障税的税收效应。这主要表现在：第一，为满足不断提高的保障支出需要，社会保障税税率在不断提高，在劳动力需求弹性较小时，必然拉高劳动力成本；第二，由于社会保障税筹集的资金主要用于高福利支出，并没有形成有效的积累，使私人储蓄和消费与经济增长相背离；第三，过高的税收导致资本的边际税率增大，容易挫伤投资积极性。高税率（费率）制度，会增大企业在一定时期的生产经营成本，在其他条件不变的情况下，减少企业利润，影响企业投资的积极性。在国际上，高税率造成高成本、高价格，削弱本国产品在国际市场上的竞争力，在国际贸易格局中处于被动不利的地位，抑制经济增长的活力，从而对国民经济和社会发展长远利益产生不利影响。

c.对福利的过度依赖导致工作积极性下降，引发社会危机

过高的福利水平和内容宽泛的社会保障，使社会成员不努力工作也可以享受较高的生活水平，人们的工作愿望和积极性下降，劳动者个体创造力及创造欲望不足引发一系社会问题。 瑞典、英国这两个福利国家的代表，出现了所谓的“瑞典病”、“英国病”，即人们对工作的厌烦而甘于躺在社会福利的身上的道德逆选择。

个体创造性和主动性是社会经济发展中最活跃、最能动的因素，但作为生产要素之一的劳动力积极性与自觉性遭受销蚀，显然有违福利本来的目标，导致严重的社会危机。

(6.4)小结

目前，在已经开征社会保障税的国家里，社会保障税在其社会保障制度

体系中发挥着及其重要的作用。其中，社会保障税具备的固定性、强制性使其成为社会保障制度稳定的资金来源，从而保证了社会保障制度的正常运转，同时缓解了社会矛盾、保持着社会稳定、促进了经济发展。此外，社会保障税为社会保障制度发挥调节社会经济的功能发挥着重要作用。经济繁荣期，企业经济效益增加，社会成员的工资收入也会相应增加，社会保障税收入也会随之增加，客观上抑制了经济增长；经济萧条期，企业经济效益下降，成员工资收入相应减少，社会保障税收入随之下降，相应地发挥着刺激经济增长的作用。

在我国社会保障税开征之际，研究分析国外社会保障税的实践过程是十分必要的，不仅使我们深刻的认识到社会保障税的运行管理过程，同时更重要的是为我国开征社会保障税提供有利经验，避免走重复的道路。

7.中国开征社会保障税的必要性与可行性分析

(7.1)开征社会保障税的必要性分析

我国社会保障制度的改革同其它体制改革一样，均被纳入经济体制改革之列。社会保障制度改革的突破口，就是从完全的现收现付制向资金积累制转换，而转换的关键是建立有效的社会保障资金筹措体制，核心问题是最大限度地与企

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业职能分离，实现社会保障的社会化，而实现这一目标的最佳方式就是开征社会保障税。社会保障资金的积累实质上是居民长期储蓄余额的存量，而社会保障税可以看作是一种特殊的强制性的居民长期储蓄（构成社会保障资金的主要部分）。实践证明，现收现付式的运营模式无法长期有效的运行，世界上实行这种模式的国家几乎都面临困境，我国现行社会保障缴费制度也无法解决许多自身难以解决的问题，尽快开征社会保障税是我国社会保障运营模式改革发展的需要，对维护社会稳定发挥着十分重要的作用。目前，我国已经初步具备了社会保障缴费的基本制度框架，故用开征社会保障税来取代现有缴费方式，是适应我国社会主义市场经济发展、克服我国社会保障筹资模式弊端的必要选择，原因主要有以下几点：

(7.1.1)是完善我国社会保障制度的必然要求 a.有利于社保资金的强制征缴，扩大筹资范围

目前，全国尚无一部较为统一健全的法律或条例来严格规范社会保障资金的征管行为。社会保障制度如果不能上升到法律规范的层面，就不能称之为完善的制度安排，社会保障资金筹集的强制性不足，就会损害劳动者的合法权益。现行的社会保障资金主要通过行政征缴方式筹集资金，其法律强制力不够，资金收缴率较低。而社会保障税是通过国家税务机关征收，优势就在其较之统筹收费更加具有强制性和规范性，对杜绝拖欠、不缴、少缴的现象有利。同时，由于税务部门机构分布广，掌握企业的财务状况，逃税的概率可以得到控制，使社会保障所需资金的筹集最大化，同时也降低了筹资成本。

b.有利于提高统筹层次，实现人力资源的有效配置

通过开征社会保障税，在全国范围内执行统一的征收税率，使社保资金得到统一管理和调度，不仅可以解决目前存在的因缴费标准不统一而造成的地区间的差异、行业间的差异以及不同所有制企业职工之间负担高低悬殊、苦乐不均、待遇有别的弊端，还可以为建立统一的社会保障制度创造有利条件。在统一的社会保障制度建立起来以后，个人的社会保障权益不再与个人身份和等级密切相关，为劳动力全国范围内的流动解除了后顾之忧，这样也就建立起来了全国统一的劳动力市场。企业也因此能够按照市场经济的要求招揽人才，建立起合理而灵活的用人制度，人力资源的配置也将更合理，全国范围内的生产效率也会有进一步的提高。

c.有利于建立统一有效的社会保障管理体制及监督机制

1999年1月国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定社会保险费的征收可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。社会保障资金的筹集基本上采取“按地区、分行业、定单位”的办法，始终没有一个权威性机构进行统一管理，资金管理体制仍然是政出多门、条块分割。资金的使用管理上的“块块统筹”，导致对资金的使用缺乏必要的监督，进而使社会保障资金不能专款专用；由于社会保障管理资金没有法定的来源，没有纳入财政预算，社会保障管理机构可按比例从统筹资金中提取行政管理费用，于是便有人借机假公济私，使社会保障资金的管理费用数量过高、增长过快。开征统一的社会保障税，有利于规范收支管理、提高征收效率并最大限度地保证社保资金的安全性，杜绝滥用、挪用现象，真正做到专款专用。社会

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保障税由税务机关具体负责征收、检查和处罚，由财政部门负责编制社会保障预算，由劳动和社会保障部门负责发放社会保障资金，并成立专门的社会保障机构管理社会保障资金，保证社保资金的保值增值。并将社会保障资金的筹措、管理和使用纳入国家立法机关的法律监督、社会舆论监督之下。

(7.1.2)是未来我国人口结构及社会稳定的必然要求 a.有利于缓解未来中国人口老龄化的压力

国际上通常将60岁及以上人口占总人口的10%以上定为“老年型”人口结构。根据联合国世界人口预测（如下表8所示），中国60岁以上老人占总人口的比重将由2000年的9.81%，2020年预测上升为15.23%，2040年将高达24.28%，中国人口年龄结构正从“成年型”向“老年型”转变。

2000-2050年中国老年人口预测（表8）

资料来源：联合国1950-2050年世界人口展望.北京：中国劳动社会保障出版社，1996.112

退休人员占参保人数比重预测(现行的退休政策)（表9）

资料来源：国家劳动保障部课题组.完善养老保险制度研究报告.北京：中国劳动社会保障出版社，2003.17

由于人口老龄化的加速，退休人员数量剧增（如上表9所示），全国社会保障资金的需求也随之剧增。2001年已达到4000亿元，与1990年的938亿元相比，年均增长17%，大大超出同期GDP增长率。从对中国参保人员和退休人员的相关变化来看，预计到2015年中国退休人员将占参保人数的43.55%，2020年比例将扩大至45.21%，2030年退保人数与参保人数的比例将为47.1%。城镇离退休人员与在岗职工之比也有下降，从1978年的1:3.1变为2000年的1:2.9。同时，离退休金也由1978年支付17.3亿元，至2000年猛增至2694亿元，增长

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了155倍，占国内生产总值的比例也有2.5%的增长。全球72个人口老龄化国家中，36%的国家人均GNP达1万美元，28%的国家1万至3千美元，而中国2000年人均只有855美元。医疗保险也直接受到人口老龄化的影响。卫生部卫生统计信息中心关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》报告提出，医疗实际费用支出即便是按1998年的计算，到2025年由于人口老龄化引发的医疗需求量负担将增加47%，若假设各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，到2025年，中国医疗需求量费用将占当年GDP的12%左右，达到6万亿元以上。中国现行养老保险筹资模式已经无法解决这些突出问题，这就亟需通过开征社会保障税来缓解人口老龄化的社会问题。

b.有利于保持社会的长期稳定

随着社会主义市场经济体制改革在中国的不断深化及现代化速度的加快，大量下岗失业人员产生于一些转产、停产或破产的企业。据统计:“国有企业改革将产生1500万人的下岗大军，加上现有的失业人数，共计3000余万职工将失去工作岗位。‘九五’期间、农村新增劳动力加剩余劳动力为2.14亿人，但市场只能消化7700万人。中国经济在新世纪所面临的巨大挑战将是在不引发通货膨胀的情况下解决失业问题。” 我国基尼系数已跨过0.4，达到了0.47[48]。此数据表明中国社会的贫富差距的合理限度已经被突破，总人口中80%的最低收入人口占收入的份额仅为4.7%，而总人口中20%的最高收入人口占总收入的份额高达50%。流转税和企业所得税在我国现行税收结构中仍是主体税种，用于对个人收入征收的税种只有个人所得税，税种单一，难以发挥税收调节功能对个人收入的调节作用，使收人贫富差距两极分化更为明显。为了维护社会的稳定，调节社会成员之间收入分配的不均衡现象，适时开征社会保障税将是我国税制改革的必然选择。通过社会保障税筹集的大量社会保障资金，对低收入者提供适当的多支付，来缩小高、低收入者之间的收入差距，达到稳定社会之目的。

目前我国农村经济社会形势正随着农村各项改革的深入推进以及工业化、城镇化和经济结构调整的不断加速发生着深刻地变化，其中农民无法享受到应有的社会保障、农民工的合法权益遭到侵害等问题成为社会稳定的隐患，同时也阻碍着农村人口的转移。缩小城乡差距、为农民排除后顾之忧成为了我国社会保障体系变革的重要课题之一。而达成这一目标的有效途径就是要通过开征社会保障税来完善我国的社会保障体系，提高社会保障体系的覆盖面，包括广大农村地区。因此，可以通过一系列政策上的支持，尝试在有条件的富裕农村地区征收税率相对较低的社会保障税，建立起农村的社会保障统筹资金并逐步推行农村养老保险、农村医疗保险等保障机制，建立、健全各项农村社会保障政策，将广大农村居民慢慢地纳入到社会保障范围中，达到最终实现城乡各类人员能够享受到平等的社会保障的目标，保持社会的稳定。

c.是建立现代企业制度的必然选择

征收社会保障税对减轻企业负担，促进企业之间公平竞争建立现代企业制度有着极其深远的现实意义。目前我国企业职工养老、医疗和失业三项保险缴费之和大约为企业工资总额的39%左右，其中养老保险的基本缴费率限定在28%以内。这一费率水平已经赶上和超过西方许多发达国家的缴费水平。以养老保险缴费为例，国外一般都不超过20%，如美国为13.4%，英国为19.5%。许多地区各项社会保险(包括养老保险。失业保险、医疗保险、工伤保险、女子生育保险

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以及住房公积金)的筹资比例之和，甚至已经达到或超过职工工资总额的45%。如此之高的缴费比例，使企业难以长期承受。以2005年的统计为例，年末我国城镇就业人员27331万人，参加当年城镇基本养老保险人数为17487万人，参加基本医疗保险人数为13783万人，参加失业保险人数为10648万人，参加工伤保险人数为847万人，参加生育保险人数为5408万人，而国有企业职工为6710万人，他们中90%以上的员工参加了前三项保险。（资料来源：国家统计局，2005年劳动和社会保障事业发展统计公报。）由此可以看出，由于缺乏必要的征缴强制手段，有相当一部分企业少缴、欠缴甚至不缴费款，企业之间无法实现公平竞争。必须通过开征社会保障税，保证资金及时足额筹集，解决失业人员的生活问题，才能消除企业在改革中遇到的阻力，使得现代企业制度建立起来。

(7.2)开征社会保障税的可行性分析

尽快完善社会保障制度是市场经济的发展的迫切要求，而现有的社会保险机制存在体制性障碍，已不能适应市场经济与社会发展的要求，需要对现行社会保险筹资方式做出重大变革，即社会保险费改税。开征社会保险税的可行性主要体现在以下几方面：

(7.2.1)开征社会保障税已具备成熟的社会经济基础及环境

根据《2005年劳动和社会保障事业发展统计公报》数据及有关社会调查显示，我国未参加社会保险的大批城镇从业人员参保愿望十分强烈，社会保险的绝大多数参与者表现出对社会保障制度的极大关注，希望可以通过现在尽可能多的保费缴纳来换取未来的保障利益。截止2009年年末，全国参加城镇基本养老保险人数23498万人，比上年末增加1607万人。其中参保职工17703万人，参保离退休人员5795万人。参加城镇基本医疗保险的人数40061万人，增加8239万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数21961万人，参加城镇居民基本医疗保险人数18100万人。参加城镇医疗保险的农民工4335万人，增加69万人。参加失业保险的人数12715万人，增加316万人。参加工伤保险的人数14861万人，增加1074万人。其中参加工伤保险农民工5580万人，增加638万人。参加生育保险的人数10860万人，增加1606万人。2716个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率94.0%。新型农村合作医疗资金累计支出总额为646亿元，累积受益4.9亿人次。新型农村社会养老保险试点顺利启动。年末全国领取失业保险金人数为235万人[49]。社会保障税的专项性及返还性的特征体现了社会主义税收“取之于民、用之于民”的本质，这使广大社会保障参与者越来越清楚地认识到，要想未来享有充足的社会保障福利，只能现在缴纳社会保障金。

(7.2.2)开征社会保障税已经具备比较充足的税源基础

改革开放30年以来，经济的快速发展使国民收入显著增长，企业单位职工工资总额和城乡居民的储蓄存款迅速增长，这为开征社会保险税提供了丰富的税源基础。1978-2003年，农村居民人均纯收入从133．57元上升到2622元。增加了19.63倍。其中家庭人均年纯收入500元以上的户由1980年的1.6%上升到2003年的100%。城镇居民家庭的人均收入由1981年的500.40元上升到2003年的8472元，增加了16.93倍[50]。到2007年末，城乡居民储蓄存款为172534.2亿元。社会保障资金收入由1989年的153.6亿元增长至2007年的10812.3亿元

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