安徽省卫生厅《关于对数种违法行为实施行政处罚问题的批复》

安徽省卫生厅《关于对数种违法行为实施行政处罚问题的批复》

卫法监发［1998］第12 号

安徽省卫生厅：

你省枞阳县卫生局 “关于食品卫生行政处罚罚款金额可否绝对相加的请示”（枞卫?1998 ?224 号）文收悉。现批复如下：

根据 《食品卫生行政处罚办法》第五条“在同一违反 《食品卫生法》的案件中，有两种以上应

当给予行政处罚的违法行为时，卫生行政部门应当分别裁量，合并处罚”的规定，在对数种违法行

为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款

额之和以下 （以上、以下含本数）的幅度内确定。 此复。

卫生部

一九九八年十一月十三日

讨论合并处罚法律条款的正确运用

在食品卫生行政处罚的实践中，行政相对人 （食品生产经营者）有两种以上违法行为的情况是

比较多见的。 于合并处罚问题，《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称 《食品卫生法》）没有

明确规定。卫生部1997 年颁布的《食品卫生行政处罚办法》第五条规定：“在同一违反 《食品卫生

法》的案件中，有两种以上应当给予行政处罚的违法行为时，卫生行政部门应当分别裁量，合并处

罚。”1998 年又进一步规定：“在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单

项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内确定。”但我们发现在工作中对上

述规定存在着不同的理解，甚至歧义，在实际适用中也出现了一定程度的混乱。本文根据法学的原

理，并结合参考相关的司法实践，对什么是合并处罚、合并处罚的原则和正确适用作一些初步的探 讨，与同行商榷。

1 合并处罚的概 和意义

1.1 合并处罚的概 刑事法典理论和实践中有一个概 称 “数罪并罚”。刑事法律 系和行政法

律 系是两种完全不同的法律 系。但根据这一法律原理，我们还是可以给合并处罚下这么一个定

义，所谓合并处罚，是指一个行政相对人 （组织或个人）在某一个行政法律 系中，存在两种以上

应当受到行政处罚的违法行为，有管辖权的行政机关对其违法行为分别裁量后，按照法定的原则，

决定应给予何种、何程度的行政处罚的适用制度。合并处罚的适用应符合3 个条件。

（1）必须是同一个行政相对人。根据上述概 ，若不是同一个行政相对人，不存在合并处罚 问题。

（2 ）必须存在两种以上违法行为。这也是合并处罚的前提条件，若不存在两种以上 （两种） 违法行为，谈不上合并处罚。

（3 ）必须是同一个法律 系。卫生部 《食品卫生行政处罚办法》明确规定是“在同一违反 《食

品卫生法》的案件中”。根据法定原则，不同的法律 系，不属于本文讨论的合并处罚问题。 1.2 正确适用合并处罚的意义

1.2.1 正确适用合并处罚，有利于同违法行为作斗争。一个违法主体有多个违法行为，一般来说

具有更大的社会危害性，根据处罚与违法行为相适应的原则，理应受到较重的处罚。

1.2.2 正确适用合并处罚，有利于违法行为人改正违法

行为。根据合并处罚的原则，行政机 要

对相对人不同的违法行为分别裁量，合并处罚。正确适用合并处罚，就能使违法行为人明白自己违

反了哪些法律条款，由此而受到何种处罚，有利于逐项改正违法行为。

1.2.3 正确适用合并处罚，有利于复议、诉讼等监督程序的顺利进行。只有正确适用了合并处罚，

复议机 和人民法院才能清楚看出行政机 是如何根据行政相对人的违法行为定性量罚的，使行政

处罚不因适用法律错误或量罚失当等原因致败诉。 2 合并处罚的原则

卫生部 《 于对数种违法行为实施行政处罚问题的批复》，“在对数种违法行为分别采取罚款的

行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内

确定”的规定，在法学理论中称其为“限制加重原则”。但我们认为，卫生部 《食品卫生行政处罚

办法》第五条规定：“在同一违反 《食品卫生法》的案件中，有两种以上应当给予行政处罚的违法

行为时，卫生行政部门应当分别裁量，合并处罚”的规定，不仅仅是指罚款一个罚种，也应当包括

其它罚种。所以，我们认为在卫生行政处罚实践中应把握4

个原则。

2.1 吸收原则即将两种以上应当处罚的违法行为分别定性裁量，然后选择相同罚种中最重要的

一种罚项执行处罚，其余较轻的罚项被吸收而不予执行。如《食品卫生法》规定的同为行为罚的罚

种中，既有最重的吊销卫生许可证，又有稍次的责令停止生产经营，在同时存在需上述两种处罚的

违法行为时，只需执行吊销卫生许可证的行政处罚，责令停止生产经营的罚项被吸收，不需执行也 无需再执行（已无实际意义）。

2.2 限制加重原则仅限于财产罚中的罚款处罚， 按卫生部批复中规定的“在对数种违法行为

分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之 和以下的幅度内”给予处罚。

2.3 并科原则 在数种违法行为需给予不同罚种的行政处罚（既不能吸收，又不能限制加重） 时，分别裁量后，并列给予行政处罚。

2.4 综合并罚原则 存在数种违法行为，分别裁量后，需执行上述两种以上（含两种）合并处 罚的情况。

3 合并处罚的正确运用

3.1 吸收并罚如前所述，吸收并罚是指违法主体 （行政相对人）在有两种以上需处罚的违法行

为时，分别定性裁量，在同种处罚中选择执行一种较重的行政处罚。在 《食品卫生法》的具体执法

实践中，适用吸收并罚的情况主要是行为罚。所谓行为罚（又称能力罚），是指行政机 限制或剥

夺违法行为人特定的行为能力的制裁形式。行为罚的只要表现形式为吊销卫生许可证和责令停止生

产经营。（《食品卫生法》第四十条所规定的“取缔”，其属性也应是行为罚。但法学界对取缔条款

是否属行政处罚的罚种目前还有争议，姑且暂不论。）当违法行为人 （食品生产经营者）存在两种

分别需要给予吊销卫生许可证和责令停止生产经营的严重的违法行为时，吸收并罚执行吊销食品卫

生许可证。但依照吸收原则，容易造成有数种违法行为的和只有一种违法行为的食品生产经营者所

受的处罚相同，显然有失公平；同时，仅以最重要的处罚，使得同时还存在同等或较轻违法行为的

食品生产经营者不会受到更重的处罚，客观上无异于鼓励行为人多违法；况且，《食品卫生法》在

规定给予行为罚时，还往往同时规定了应给予财产罚，所以，实践中单纯采用吸收并罚的的情况比

较少见。

3.2 限制加重并罚这是在执行财产罚中的罚款时所采用的最多的一种并罚方法。所谓财产罚，

是指特定的行政机 或法定组织依法对违法行为人给予的剥夺财产权的处罚形式。卫法监发（1998）

第 12 号文件已对此作了明确的规定。但值得注意的是，在具体执行这个并罚条款时，我们发现存

在着两种不同的理解和计算方法。一种是采取两个以上条款中规定的最高罚款额以上，数个条款中

规定的罚款额之和以下的幅度内确定具体罚款额。如某一食品生产经营者既违反了 《食品卫生法》

第八条的规定，按第四十一条可以处五千元以下的罚款；同时又违反了 《食品卫生法》第九条的规

定，按第四十二条没有违法所得的处一千元以上五万元以下罚款，用上述解释和计算方法可对其在

单项罚款最高额 五万以上，两项罚款额之和 五万五千元以下执行罚款。另一种理解和计算方法，

同样是对上述食品生产经营者，生产经营过程不符合卫生要求按 《食品卫生法》第四十一条经过裁

量应给予二千元的罚款；生产经营禁止生产经营的食品按 《食品卫生法》第四十二条经过裁量应给

予二万元的罚款，最后决定在最高单项罚款额二万元以上，

两项之和二万二千元以下确定罚款额。

我们认为后者无疑是正确的。假如按照第一种理解和计算方法，在违法行为人不具备应当处最低五

万元罚款的违法事实时而给予五万元到五万五千元的行政处罚，显然违背了处罚与违法行为相适应

的原则，有失公正，在实践中也很难执行。之所以会出现这种偏差， 键是没有把 “分别裁量，合

并处罚”作为一个完整的适用原则来理解。分别裁量，就是指对违法行为人的数种违法行为分别量

罚，然后按照限制加重的原则在分别量罚后的各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额 之和以下确定具体的罚款额。

3.3 并科处罚在《食品卫生法》的执法实践中比较常见，也不难理解。在某一食品生产经营者

违反了 《食品卫生法》多个条款，应当给予不同理解，即既不能吸收又不能限制加重 （罚款）时所

采用的一种并列处罚方式。如同样是违反 《食品卫生法》第八、第九条的同一行为人，在按照第四

十二条规定给予销毁禁止生产经营的食品处罚时，既不能和其它罚项相互吸收，又不能限制加重罚 款，是作为一种并科处罚。

3.4 综合并罚处罚还是举以上例子来说明，同样具有严

重违反《食品卫生法》第八、第九条规

定的违法行为人，既可以责令停止生产经营被吊销卫生许可证吸收，又可以限制加重合并罚款，还

可以并科处罚销毁禁止生产经营的食品。综合并罚处罚是在出现两种或两种以上并罚情况时所适用

的一种合并处罚方法，在实践中这样的并罚方法也较常见。

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