行政诉讼中行政机关的举证责任及期限

论行政诉讼中行政机关的举证责任

以广州市XX食品公司诉广州市房地产交易登记中心

行政处理决定案为例

08行政管理广州班 蔡家玲

[内容摘要]

原告：广州市XX食品公司

被告：广州市房地产交易登记中心

1989年11月22日，广州市XX海味综合贸易公司向被告申请XX中路323、325号后座及323号前座房屋房地产权登记，称XX中路323号房屋是50年代由市政府拨给原省XX供销公司广州市营业部使用，并由其对房屋进行了改建。被告审查后，于1993年1月15日向广州市XX海味综合贸易公司核发了国有土地使用证和房屋所有权证。1994年1月21日，广州市XX海味综合贸易公司经批准更名为广州市XX食品公司。1997年8月20日，原告向被告申请上述房地产权更名登记，被告审查后于1997年10月6日向原告换发了XX中路323、325号后座及323号前座的房地产证。2005年4月30日，被告作出穗国房法字（2005）XX号《行政处理决定书》，认为XX中路323号是1955年由广州市税局移交的代管产①，XX中路325号是国家经租产②，广州市XX食品公司是上述房地产的租用单位。广州市XX食品公司在申请上述房地产权登记时隐瞒了上述情况，从而导致被告核准登记不当。根据《广东省城镇房地产权登记条例》第十七条第一款第（一）项规定，决定：撤消XX中路323、325号后座及323号前座房屋房地产证所列全部登记事项。

原告不服，认为原来的XX路323、325号房屋已经不复存在，现该房屋完全是由原告重建的，原告对该房屋实际所有和使用的期限已经相当久远，应当是原告合法取得的财产。遂于2005年9月27日向区人民法院提起行政诉讼案，要求撤消被告作出的穗国房法字（2005）60号行政处理决定书。

法院认为：根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证的责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”被告决定书中认定XX中路323号旧门牌为XX路323号，是于1955年由市税局移交被告代管的代管产；XX中路325号旧门牌为XX路325号，解放前原产权人是许X涛，解放后由国家经租，但被告对上述认定的事实未能提供证据予以证实。因此，被告依据上述事实作出处理，决定撤消原告XX中路323号、325号后座及323号前座的房屋登记事项属于主要证据不足，应予撤消。

法院判决：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1

代管产：房屋所有权归属不明或所有人去向不明的房屋可由国家房管机关依法将房屋纳入自己的管理范围内。 ②

国家经租产：建设部《关于“经租房”有关问题的处理意见》（建住房[2005]226号）明确：“国家比照工商业社会主义改造，通过发给定租的形式，进行了社会主义改造的城市私有出租房屋，是我国社会主义改造的一部分。纳入社会主义改造的私有出租房屋，凡符合国家和省、自治区、直辖市人民政府政策规定的，其产权性质按国家政策规定已明确属于国家所有，不得变动。”

①

目的规定，判决撤消被告于2005年4月30日作出的穗国房法字（2005）60号《行政处理决定书》。

[关键词] 举证责任 举证期限 被告举证

本案中，行政机关之所以败诉，是因为登记机构未能在规定期限内向法院提交证据。所以本案的焦点在于举证责任和举证期限上。 一、关于举证责任的分析

举证是当事人在诉讼中所享有的权利，也是当事人进行诉讼所应承担的义务。举证不能或者举证延迟须承担相应的法律后果，承担败诉的情况。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被告在行政诉讼过程中负有主要的举证责任，这是行政诉讼有别于其他诉讼的一大特点。

（一）由于行政诉讼的客体是具体行政行为，作为被告的行政机关是具体行政行为的主体，她与行政行为相对方在法律地位上是极不平等的。行政机关处于管理和主动地位，可以根据自己的意志认定事实和适用法律，无须征得相对人的同意，甚至在某些情况下，相对人是不知情的；相反，行政行为相对方不易了解具体行政行为的依据，如果由其负举证责任，就可能出现因其举证困难而败诉，有违保护相对人合法权益这一行政诉讼目的。因此，被告具有较强的举证能力，在行政诉讼中，应当负举证责任。 （二）从行政法角度看，行政机关作出具体行政行为应有相应的事实和法律依据，遵循“先取证，后裁决”的原则，才能有效成立。若在缺乏法定事实要件和法律依据的情况下就对相对人实施行政行为，即为违法。因此，当该具体行政行为被诉后，行政机关就须证明其行为确实是根据一定的事实和法律作出的符合法律的行为，如果行政机关不能提供证据证明具体行政行为的事实和法律依据，就必然败诉，承担具体行政行为被人民法院判决撤消的后果。

（三）被告负举证责任原则，既可以促进行政机关依法行政，防止其滥用职权，又可以对行政相对方的合法权益予以保障，使行政相对人不因行政机关滥用权力，自己又无法举证，而得不到实际有效的司法保护。

依据我国行政诉讼法第三十二条规定，行政机关在行政诉讼中提交的证据应包括作出具体行政行为事实依据和行为所依据的规范性文件（法律依据），两者缺一不可。这是民主和法治的基本要求，行政机关的任何行为都必须有法律根据，必须依法行政，不做法律没有授权其作的事情。

在行政诉讼中除了被告对其作出的行政行为负责举证外，原告对其自己的主张亦有举证的责任。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，原告承担举证责任的事项主要有：1、证明其起诉是符合法定条件的；2、在起诉被告不作为的案件中，需证明其有提出过申请的事实；3、在行政赔偿诉讼中，有证明其确实因被讼行为侵害而造成损失事实的责任。

在本案中，原告向法院提供的证据有：（1）被告于2005年4月30日作出的穗国房法字（2005）60号《行政处理决定书》；（2）被告于1997年10月6日核发的XX中路323、325号后座及323号前座的房地产证。原告认为其房地产权证是通过合法途径、合法程序和合法手续申领取得，并无隐瞒事实的行为。而被

告在两次核发房地产权证前均经过审查，对于该房屋的产权情况被告应比原告更加清楚。另外，被告在作出穗国房法字（2005）XX号行政处理决定书时违反法定程序，未履行告知原告有权要求进行听证的义务，同时也没有在作出处理决定前向原告进行任何形式的调查取证和了解情况。被告作出处理决定的依据均是其内部自行制定的相关登记情况表格以及系统内部的行文，证据前后不一，互相矛盾，缺乏证明力，而且存有疑点，注定被告败诉。

二、关于举证期限的分析

根据2002年10月1日开始实施的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被讼具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被讼具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被讼具体行政行为没有相应的证据。”可知，在行政诉讼中被告的举证期限只有十日（包含节假日）。无正当理由逾期提供或者不提供的，受讼人民法院则应当根据行政诉讼法第五十四条第（二）项的规定，以“主要证据不足”为由，判决撤销被告作出的具体行政行为。

在民事诉讼中被告举证不能，其承担的只是一种可能败诉的风险。因为民事诉讼中，若是客观原因致导被告举证不能，是可以请求人民法院调查收集证据，所以其承担的只是可能败诉的风险。而行政诉讼中被告举证不能，涉讼的具体行政行为必然会被撤销，其承担的必然是败诉的风险。例如，登记部门在收到起诉状之日起10日内，必须提交答辩状，并同时提供作出具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。如果超过10日提供，则法院视为相关的具体行政行为没有相应的依据。所谓全部证据，几乎包括登记发证时申请人提交的所有资料。在10日的时间内，不但要全部了解原来登记的整个过程，而且还要对所有资料重新进行审查，以便熟悉案情，另外还经常要联系测绘所、产权处和档案馆了解情况。如果没有相关部门的积极配合，答辩工作很难正常完成。

综上所述，登记机构在行政诉讼中的举证期限是极其紧迫的，举证不能面临的将是必然败诉的结果。行政诉讼应诉工作是登记机构的一项重要工作，关乎局、局各部门、各经办人员的切身利益。应诉工作的顺利开展需要各项职能部门及各经办人员的积极配合，并非应诉工作人员能独自进行的。行政机关应加大对行政诉讼的重视程度，各部门、各经办人员应积极配合诉讼工作的开展，按要求优先、迅速处理涉及行政诉讼的工作任务。在此案件中，问题的关键在于房屋的产权问题上，目前广州的房地产档案管理已有强大的系统支持，被告若要提供该房屋的产权情况并非难事，而且被告在核发房地产权证给原告时已经过多次审核，均查不出房屋是代管产和经租产，证明被告内部程序也出现问题，才导致不能在指定的期限内提供合理的证据应诉。

参考文献： 1、《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社，高等教育出版社，姜明安主编 2、《行政诉讼法学案例教程》，知识产权出版社，马怀德主编 3、《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，叶必丰主编 4、《房地产登记行政诉讼典型案例汇编》，广州市房地产交易登记中心内部材料

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