宁波大学公共管理(杨艳 主编)知识点整理

2014年宁波大学启用的新版教材公共管理学的知识点整理

第一章公共管理的主体

公共部门的人员

1.公共部门范围有三类：国家机构、事业单位、社会团体（后两类又称为第三部门或非盈利

组织）

2.公共部门人员含义：公共部门的人员是指在一定的公共部门中，依照特定程序产生，并按

照法定程序从事社会公共事务管理，享有一定权利，承担相应责任的全部工作人员的总和，包括从事决策的主管人员和进行日常管工作的一般工作人员。对于政府机构而言，前述人员也被通称为行政人员或公务员。

3.公共部门人员的特征：公共性法定性层次性责任性

4.公共部门人员的分类：

①品味分类：以公共部门人员的职务或级别高低为依据的一种人员分类制度，广义上的品

味分类还包括以公共部门人员的身份、地位、资历、学历等条件进行的人员分类。品味分类是以“人”为中心进行的分类。

②职位分类：严格按照工作任务、性质、所需人员的资格条件等因素从横向和纵向两个角

度来确定职位的数量和名称的一种人员分类制度。职位分类是以”事”为中心进行的分类。

5.公共部门人员的权利：

①身份方面的权利。包括在公共部门人员身份取得和任职的全过程，是保障他们执行公

务、旅行管理职能的基本权利。

包括：身份职务保障权辞职权受保护权其他权

②职务方面的权利（职权）。即依法获得履行职责、执行公务应有的权力和工作条件。（必

备条件）

包括：执行公务或职务的权力工作条件要求权接受培训权

③政治权利。即法律规定的公共部门人员有参加国家政治生活的民主权利，以及在政治

上享有表达个人见解和医院的自由，是公民政治权利的延伸。

包括：选举和被选举权个人信仰自由言论结社自由

④经济权利。指公共部门人员依法享有经济、物质利益方面的权利。

包括：工作报酬津贴福利保险退休金

⑤其他法定权利：公平晋升接受考核、培训休假

6.公共部门人员的义务和责任

义务：公共部门人员应当遵循的行为规范或准则

①遵守国家宪法、法律法规，依照法律、法规和政策执行公务

②忠于组织、忠于职责，遵守公共部门人员的职业道德

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③维护公共部门人员及公共部门的声誉

④在工作中，服从领导，执行命令

⑤保守国家秘密和公务机密

⑥不得接受非法馈赠，不得经商，未经批准不得离职

⑦接受公共的监督

责任：公共部门人员不依法履行其法定义务时对其行为后果付出的代价

①身份处分使丧失身份

②行政处分名誉、物质、职级等处分

③赔偿责任因故意、过失行为给予经济上的惩罚

④刑事责任犯罪、触犯刑法时承担

上述四项为客观责任，是外部强加的义务，除了客观责任外，公共部门人员还有主观责任，主管责任是职业道德或伦理的反应，是价值观、态度、信念的表现，它是由认识过程情感过程、行为过程引起的。

7.公共部门人员的素质

①政治素质忠实为国家公众服务；严格纪律意识；高度的政治敏感性

②业务素质专业知识和管理知识

③能力素质分析、组织、表达、适应、创新能力

④知识素质精通专业知识，并扩大知识外延

⑤心理素质对事业的孜孜追求；坚韧不拔的意志；良好的自我控制能力

⑥道德素质廉洁奉公、勤政为民、求真务实、公道正派

公共组织

1.公共组织的含义：公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益为目的的组织。行

政组织是最重要的公共组织

2.公共组织的特征：公共性合法性广泛性层级性系统性权威性

3.公共组织的结构：公共组织的构成要素及组合方式，职位是最基本的要素，是支撑、联结

点

①纵向结构：中央政府和地方政府（二级制、三级制、四级制）

②横向结构：a.按行政管理的职能和目标划分部门是横向结构最基本的形式，符合行政

专业分工化

b.按管理的环节划分部门环节包括决策、咨询、执行、信息反馈，使行政

管理过程的重要程序都有专门机构完成

C.按服务对象划分部门应避免与a的方法发生交叉

d.按地区划分部门同一层基的各个平行行政组织在地区空间上的分布

4.公共组织的类型:以所拥有的强制性的大小来划分

①强制型公共组织（公安机关、工商局等）

主要是行政组织，即狭义上的政府，是最主要公共组织

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最主要特点之一：依据宪法、法律授权，依靠公共权力实行强制管理

②半强制型公共组织（经济仲裁委员会、消费者权益保障委员会等）

更多的依靠市场手段而不是行政手段，有一定强制性，但动力源不是公共权力，而是当事人对权威的服从，可对抗

③.非强制型公共组织

又称公共事业组织、第三部门，是非政府组织

特点是非强制性、服务性

5.公共组织的发展趋势

①功能的分化与重合

②结构的扁平化

③机构、人员的灵活化

④工作方式的弹性化

⑤工作单元的团队化

⑥组织系统的开放化

⑦管理去向的人性化

⑧管理机制的市场化

⑨组织的虚拟化

公务员制度

1.公务员的含义：指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人

员

公务员制度的含义：指通过制定法律和规章，对公务员进行依法管理的现代人事行政制度。

其基本内容是公开考试、择优录用；严格考核、功绩晋升；政治中立、

职务常任；人事分类、依法管理；专业培训、素质更新等

2.公务员制度的几个知识点：

现代意义上的公务员制度形成于19世纪中叶的英，后于美国得到新发展

世界上第一个建立常任文官制的国家：英

1870年，英政府颁布第二个枢密院令规定，公务员缺位一律由公开竞争考试及格者充任——标志英国公务员制度的诞生

1968《富尔顿报告》分析传统文官制度的弊端

公务员制度发展改革尤以美英为代表

美公务员制度最大的特色：最早建立比较规范的职位分类

3.公务员制度的结构特征（也可称作公务员制度的基本内容）

①公开考试，择优录取（最根本的特征，公开、平等、竞争、择优是各国公务员制度的基

本原则）

②严格考核，功绩晋升

③政治中立，职务常任

④人事分类，依法管理

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⑤专业培训，素质更新

4.我国公务员制度

①过程

1988年，人事部成立标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡

1993年，《国家公务员暂行条例》正式颁发，标志着我国国家公务员制度的诞生2005年，《公务员法》通过，06年元旦起实施：我国首部干部人事管理的综合法律一系列制度措施，标志着我国干部人事制度完全科学化、法制化

我国公务员制度于1993年10月1日实施

②我国公务员制度的特点

A.与西方文官制度的区别

a坚持体现党的基本路线西方则标榜“政治中立”

b坚持党管干部的原则西方则要求公务员与“党派脱钩”

c强调德才兼备西方则缺乏统一、全面的用人标准

d强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，西方文官则是

B.与传统人事管理制度

a初步实现了分类管理（职位按性质分：综合管理类、专业技术类、行政执法类）b在管理机制上进一步健全和强化（竞争择优机制、廉政勤政保障机制、能上能下新陈代谢，另外还有人员交流、竞争上岗、职位轮换、职务聘任制、打破终身制）

c在队伍优化上有新的突破

d注重对个人权益的保障（工资、福利、保险更加科学合理）

5.我国公务员制度的基本环节

①“进口”环节：职位分类考试录用调入和聘任

②“管理”环节：考核奖惩纪律职务升降职务任免交流与回避培训工资保险福利

申诉控告

③“出口”环节：辞职辞退退休

第二章公共管理的职能

公共部门的角色

1.公共部门的角色：主要指政府的角色，即政府在社会经济发展中的作用、功能问题

2.政府职能的历史演变

美方德诺：政府行为是表达、执行国家意志，政府职能包括在国家职能之中

3.政府职能的当代发展

①当代政府职能的特点

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A.公共管理职能不断得到强化。随着社会发展，政府政治统治职能不断弱化，公共管理职能得到了强化，特别是经济、社会公共事务方面，政府转向对社会公共利益的供给，进而借助公共管理职能的强化来实现政治统治职能

B.公共管理职能的地方化。地方政府在公共管理中发挥更大作用

原因1.公共管理职能是具体的，涉及社会群众切身利益，因而必定是一定范围的社会公众的利益

2.地方政府对本地区公众的利益要求能更具体、更全面的把握

3.社会公共事务复杂多变，要求政府更快、更高效地回应

4.科技的发展也会公共管理职能地方化提供了条件

C.政府的公共政策化和公共管理的社会化

②经济全球化视野下的政府职能转变

A.政府对本国经济发展的支持方式：从产业保护变成开放竞争

B.政府在政策制定过程中的地位与作用：从唯一的规则制定者变成政策制定的合作者

C.政府针对的范围扩大，由一个国家扩展到一定区域甚至全球

D.政府职能更多地转向社会政策

E.各国政府可利用国际资源来解决国内问题

F.日益重视开放带来的经济安全问题，并采取有力措施加以防范

4.政府职能的主要内容

①提供公共物品（最基本）

②进行宏观经济调控

③保护公共资源和自然资源

④保障和促进社会公共利益的公平分配

⑤维护稳定的市场秩序

政府与市场的关系

1.政府与市场关系的历史沿革

①两种观点：意识形态论职能分工论

②四种模式：强市场—弱政府（亚当·斯密“自利”是人的本性，政府保护市场自由）

强市场—强政府（凯恩斯市场不是万能的

弱市场—强政府（很多社会主义国家计划经济）

弱市场—弱政府（许多拉美国家理论基础是“结构主义”）

2.各国政府与市场关系的实践

①西方

美国“盎格鲁—撒克逊”自由主义的市场经济

日本政府主导型市场经济模式理论基础：“市场失灵”论

德国“莱茵模式”或称“社会市场模式”理论基础：社会民主主义

②发展中国家发展的比较好的

韩国政府计划主导的宏观经济体制

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新加坡新加坡模式市场调节与政府作用结合

3.中国政府与市场关系

①历史演变：

1949年新中国成立，高度集中的计划经济体制

1978年党的十一届三中全会，随着改革开放的深入，逐渐形成多种经济形势并存与市场机制发挥基础性作用

1992年党的十四大，正式确立了建立社会主义市场经济体制的目标

三个阶段a.1979—1991重心：消解就政府职能，缩小政府管理经济的权利和范围

b.1992—2002重心：创新建立与市场经济相适应的政府职能

C.2003至今重心：转型转变经济发展方式，政府职能由管理转向服务

4.正确处理政府与市场的关系

①正确认识政府与市场的关系

②发挥政府在经济增长中的作用

③市场主体行为理性化

④政府发挥有效作用，有赖于政府的自身变革，应向引导、学习、服务、预防型政府转变政府与社会的关系

1.理论的历史沿革

①无政府主义葛德文《政治正义论》第一次比较系统的提出无政府主义学说

法普鲁东《什么是财产》《贫困的哲学》

②国家主义理论德·费希特开创政府神圣万能之先河

德·黑格尔进一步发扬光大

③自由主义理论17世纪的英国孟德斯鸠卢梭观点：政府是必要的恶

2.西方国家出力政府与社会关系的实践:书本P126

3.探索符合中国国情的政府与社会关系模式

①市场经济体制下政府与社会关系的理想模式——“小政府，大社会”

A.小政府大社会的含义：

a政府对社会控制既能保证社会秩序有效运行，又不侵害社会自由、公民权利

b政府的社会规范能力既提供有效产权和市场，又不影响社会独立与自主性

B.对小政府大社会的解释与理解：

a“小”是从政府的规模与职能范围，规模上小而精，职能上有限

b“小”不意味着政府社会服务与责任范围的缩小，在自身职能范围的政府能力上，它是强政府

c小政府要处理好国内和国际事务

d大社会可对小政府加以制约，使其权力限制在规定范围内，依法行政，避免寻租

C.如何做到小政府大社会:

a大力培养社会力量，将政府职能与一般社会职能分开，培养社会自我组织与管理的能力，提高全社会自律水平

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b建立政府与社会之间协同合作、互相监督的良性互动机制

c明确政府的权力由人民通过法律授予，行使受到法律约束，受到公民权利限制，要建立服务型政府

②我国政府与社会关系的重建从四方面着手：

A健全社会组织，大力培养社会自治能力

B加快社会保障制度改革，改善民生

C创新社会管理，加强社会建设

D确立起政府与社会的良性互动机制

第三章公共管理的权力

公共管理权力概述

1.公共管理权力由氏族权力演化而来演变过程书P133

2.公共管理权力的含义：是指用于处理公共事务的权力，即公共管理主体管理公共事务所享有的合法资格和相应的强制力和约束力，是由社会共同需要产生的，基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。

它有以下基本内涵：①从主体上看，公共管理权力属于全体社会成员，而非某个人或个体②从客体上看，公共管理权力指向的是公共事务③从功能上看，公共管理权力为社会公共利益服务

3.公共管理权力的表现形式：强制性和非强制性

4公共管理权力的特征：社会性政治性约束性独立性综合性工具性

公共管理权力的结构

横向结构、纵向结构（需全看）

公共管理权力的运行

1.公共管理权力运行三要素：

①公共管理权力运行的主体是公共管理主体，指公共组织（政府和非政府）

②公共管理权力运行所指向的对象是公共管理权力运行的客体要素

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③公共管理权力在一定环境中运行：环境是载体；要适应环境

2.公共管理权力的运行过程

①产生：来自社会成员对权力的转让；通过法律形式规范过程，保障其产生的民主与公正，

它是一种法定权力，因法而产生

②分配：初次分配：包括垂直分配和水平分配

再分配：已获得公共权力的公共组织在其组织各层次内部进行权力再分配

③控制：分配必然伴随着控制，以防止权力滥用和失效，包括对权力的自我控制和对权力

的制约。

④作用：这是公共管理权力运行的核心。两个特征：作用方向多向性与反权力。

第四章公共管理的过程

公共决策

1.公共决策的含义：

公共决策是指公共管理主体在处理国家政务和社会公共事务过程中，基于公共利益的实现，遵循公平与公正原则，依照法律法规的规定及相应的程序所作出决定的行为以及由此行为产生的行动方案。①从动态上理解，公共决策指的是一个包括分析解决问题等诸多环节的行政活动；②从静态上理解，公共决策指的是公共部门所作出的结论性的“决定”，是一种行动方案。

2.公共决策的特点：

①特定主体性公共决策主体是法律明文规定的，主要指国家机关、政党、其他政治团体②天然权威性公共决策是统治阶级意志的集中体现

③目标导向性为政治经济文化目标，为实现公共利益

④执行强制性以国家权力为后盾

⑤功能多样性由实施后的社会效果多样性决定

3.公共决策的类型

①按公共决策主体的法定地位：高层决策（中央）、中层决策（省市）、底层决策（区县乡镇）

②按公共主体的思维方式及采取的决策方法：理性决策、经验决策

③按公共决策对象的结构性程度：程序性、非程序性、部分程序性

④按公共对象所处状态：确定性决策、风险性、不确定性、竞争性

4.公共决策的体制

①中枢系统。也称决策中心或政府首脑机关，是现代决策机构核心，处于主导地位②信息系统。信息是决策的基础与前提，信息质量是决策科学的关键。

③咨询系统。软技术的组织保证，提供咨询、参谋

④公民参与系统。吸收公民参与决策，采纳合理意见

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⑤监控系统。对主体、客体、内容、全过程的监控，是决策科学、民主的重要保障

5.公共决策的程序

①问题的确定与分析。认识问题、深入分析问题、找关键问题

②确定决策目标。是公共决策的前提

③拟定备选方案。方案与方案之间一定要相互排斥

④选择最佳方案。

⑤实施并完善决策。

⑥决策评估。评估决策目标是否实现，为下次决策提供重要参考

两个需要知道的：

（法）法约尔提出管理5要素：计划组织指挥协调控制

（美）古德诺提出行政是国家意志的体现

行政执行

1.行政执行的含义：行政执行是指对公共决策的贯彻和具体实施，即国家行政机关及其工作人员依据公共决策的目标，遵循一定的程序，调动一切人力、物力、财力达到预期的目标的活动。它包括准备、实施、总结三个阶段，具体内容体现为行政指挥、行政沟通、行政协调和行政监督四个方面。

2.特点：目的性强制性时效性灵活性

3.行政执行的步骤

①准备阶段

拟定行动计划—任务分解—资源分配—思想动员

②实施阶段：

行政机关及人员在执行过程中面对复杂环境发挥指挥、沟通、协调、监督等功能性作用③总结阶段

检查与评价—总结经验—吸取教训

4.行政执行的内容

①行政指挥。领导者按既定目标，对下层活动进行指导，通过协调、沟通、监督等过程，

以实现组织目标。

②行政沟通。实质是行政信息沟通，主要指行政系统与外界环境、系统内各部门、各层

级之间及工作人员间信息的交流与传递。

③行政协调。行政机关利用科学有效的方法，调整内部及它与环境的关系，保证目标顺

利实施。

④行政监督。也称行政监控。广义的行政监督指党、立法、司法机关、社会团体、行政

机关、公民等对公共组织的行为是否合法的监督，狭义的行政监督指内部

对自身在行政执行过程中是否遵纪守法的监督。

公共项目评估

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1.公共项目评估的含义：指通过对公共项目管理的审查、监督和经验总结，分析研究公共项目的实施对社会发展所产生影响的一种活动，其目的是为了提高政府的公共管理水平和公共管理的绩效。

2.内容：

①经济效益评估。是最常用、最有效。包括财务分析、国民经济评价

②公共项目持续性评估。可持续发展，从长远研究其余社会环境的关系，风险因素③公共项目影响评估。通过对经济影响、环境影响、社会影响，确定执行效果

④公共管理机构评估。对公共项目相关机关的绩效评估，考核监督过程，总结经验教训

3.程序：

问题的确定—评估方案的拟定与选择—评估的实施—评估信息的反馈与总结

4.公共项目评估的作用

①有利于提高公共部门的绩效

②促进公共管理的科学化

③社会资源的合理配置

④促进公共管理人员管理水平的提高

5.建立完善的公共项目评估体系

①树立公共项目评估的意识

②明确评估对象

③建立合理有效的评估机构

④建立信息系统

⑤加强评估立法，依法评估

第五章公共管理的保障

公共管理的技术与方法（实现目标的手段与途径）

1.技术与方法的种类：

①战略管理。一般而言的战略管理指制定、实施和评价使组织能达到其目标的、跨功能

决策的艺术与科学。公共管理中的战略管理是指在兼顾整体与局部、长期

与短期利益的前提下，公共管理者为制定战略计划，思考与评价公共组织

发展方向、所处环境等所采取的一整套的、系统的手段与方法，其目的就

是要为组织创造一种独特、有利的定位，满足社会公众的需求，实现公共

利益。

②目标管理。以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，促使组织和个人都取得最佳

绩效的一种管理方法，其实质不在于对总目标的分解，而是一种参与的

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民主的、自我控制的管理制度，强调人的主观能动性的发挥，重视人的因

素，更重视成果。

③全面质量管理。指一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，通过顾客满意和本组织

所有成员及社会受益而达到长期成功的一种管理途径，“质量”贯穿于

管理的始终，始于识别顾客的质量要求，终于顾客对其手中的产品感到

满意。

④危机管理。是组织为应对各种危机情景所进行的规划决策、动态调整、化解处理及

员工培训等一系列活动，目的在于消除或降低危机所带来的威胁和损

失。加强信息的披露与公众的沟通，争取公众的谅解和支持是危机管理

最基本和有效的对策。

⑤顾客导向。必须倾听顾客声音，建立顾客回应机制。

依法行政

1.含义：依法行政是关于行政机关依法设立、依法获得并行使行政权力、依法承担相应行为

后果的基本原则和理念。从行政机关依法行使权力的角度看，依法行政具体指国家各级行政机关及其公务员根据宪法、法律、法规和政策的规定，遵守特定的法律程序，约束行政主体的行为，行使行政管理职权的活动。

2.依法行政的理论基础：管理论、控权论、平衡论、服务论

3.依法行政的现实意义：

①依法行政是我国国家性质所决定的历史必然

②依法行政是我国适应经济全球化发展的客观需要

③有利于我国行政体制改革的进一步深化

4.依法行政的具体要求

①完善行政立法

②严格行政执法（关键）

③规范行政程序

④健全行政法制监督

以德行政

1.含义

2.以德行政的特点：

①行政道德的重要性高于一般职业道德

②行政道德具有极强的政治性与一定程度的强制性

3.以德行政的必要性：

①法律制度的局限性决定了以德行政的必要性

②行政道德的社会示范效应决定了以德行政的必要性

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③行政自由裁量决定了以德行政的必要性

④非正式组织的存在决定了以德行政的必要性

4.以德行政的理论基础（看书了解）

5.以德行政的现实意义：

①引导功能。以德行政中的道德依据是国家、社会公认的道德观念，具有导向效应，极好的示范性

②规范功能。通过外在舆论评价、内心信念以及一定的制度约束，引导约束行政行为③弥补法律法规的不足。

6.加强行政伦理建设的途径：

①加强行政伦理教育

②加强行政伦理立法

③建立专门的组织机构

④发展公民社会，促进社会成员积极参与干预公共决策

第六章公共管理的发展

公共管理与生态环境

1.生态环境的含义：指与公共组织系统有着直接或间接联系的以及对公共组织系统有着直接

或间接影响的各种客观因素的总和，它包括自然环境和人文环境两种基

本类型。

2.生态环境的分类：

①从规模和层次：宏观、中观、微观

②从不同作用：良性、恶性

③从环境内容：自然、人文

3.生态环境基本构成要素（准确来说是人文环境的基本构成要素）：

①政治环境：国家政权制度、政党制度、社会组织结构、法律制度、政治文化

②经济环境：经济制度、生产力发展水平

③文化环境

4.生态环境对公共管理的影响：

①政治环境对公共管理的影响：政治环境是公共组织环境中最重要部分，决定了公共管理

的性质，决定了公共管理主体的权力，划定了公共管理活

动的范围和任务。

②经济环境对公共管理的影响:a经济制度和结构决定了公共管理的形态特征

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b经济制度决定公共管理的制度特征

c经济制度影响公共管理的行为特征

d经济发展水平影响公共管理的范围能力水平效率

e经济环境影响公共管理的发展

③文化环境（影响是间接的但时间更长）：a影响公共组织及其人员对周围环境的认识解释

b决定公共管理活动价值取向

c规定公共管理方式方法选择

公共管理制度创新

1.制度的含义：指被设计出来保障和约束人们的行为以求得价值最大化的一系列规则，进而

使人类行为规范化、有序化、确定化。

2.制度创新的理论依据（看书）

3.制度创新的目标：实现更大的资源配置和更大的社会公平

4.制度创新的类型：

①以行政能力为导向的行政制度创新

②以资源配置效率为导向的行政制度创新

③以民主为导向的的行政制度创新

公共部门的绩效管理

1.公共部门绩效管理含义：是公共组织系统整合组织资源以达成组织目标的系统整合的过

程，它包括了全方位控制、检测、评估组织所有方面绩效。

2.特点：①讲求结果导向

②注重组织绩效

③重视动态管理

④强调战略管理

⑤关注系统管理

3.公共部门绩效评估指标：经济、效率、效果、公平、用户满意度

4.我国公共部门绩效管理的完善

①存在的问题

a绩效难以量化

b品质绩效难以确定

c平等对待导致不公平

d缺乏绩效管理专家

e沟通不畅

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②绩效管理改进的策略

a管理者要成为组织绩效的中心

b高层的支持与承诺

c制定绩效目标与绩效规划

d绩效衡量对组织要有意义

e利用绩效规划与衡量体系使管理者负责f组织成员的参与

g要连续不断的发现问题和绩效改进的机会③完善我国公共部门的绩效管理

a观念上的转变，准确认识绩效管理b建立科学的绩效评估、衡量体系c配备专业绩效管理人才

d全员参与

e加大组织外监督力度

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