地方政府购买公共服务的路径探索

地方政府购买公共服务的路径探索 张李娟

（重庆市涪陵区 408099）

摘要：政府购买公共服务作为提升质量和效率的有效途径，十八大以来，中央多次下发指导性意见，大力推行政府购买公共服务；地方政府实践购买公共服务也有利于地方经济社会的发展。本文以重庆市涪陵区实地调研为基础，分析基层政府购买公共服务的制约因素，提出实现有效购买的现实路径。

关键词：地方政府；社会组织；公共服务

基金项目：重庆市委党校2015年校级课题 CQDX2015B-019 随着市场经济的不断深入，城市化进程的快速推进，民众对公共产品和公共服务多元化的需求与政府孱弱的供给能力，给地方政府的社会治理带来了前所未有的挑战。如何提供公平、高效、优质的公共服务来满足民众多元化的需求，已成为当前亟需解决的问题。

一、地方政府购买公共服务的动力机制 （一）中央自上而下的政策指引

十八大报告指出：在新的发展阶段，处理政府、社会、市场三者关系，抓住三个核心词：转、扶、活。只有把政府能力、社会动力、市场活力都激发出来，才能顺利实现全面建成小康社会；2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务；2013年9月30日，国务院公布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，在总结一些地方政府购买公

共服务探索实践经验教训的基础上，实现公共服务机制创新和政府职能转变；2013年11月公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推广政府购买服务”，这是我国第一次在国家战略层面提出政府购买公共服务的改革任务。

（二）地方政府社会治理创新的选择

1、有利于满足民众多样化的需求。新时期，社会成员个体观念和公民意识不断成长，对社会公共服务的需求呈现出多元化、复杂化的特点，仅靠政府“大包大揽”的公共服务提供方式难以满足民众的现实需求。

2、有利于弥补地方财力不足。各地方政府大力推进新型城镇化，但城镇化不仅仅是城镇面积的扩大，城镇人口的增加，公共服务、社会管理和基础设施建设都要达到新型城镇化的要求，单靠政府有限的财力是难以支撑，需要政府与社会各种力量的合作。

3、有利于塑造政府公共形象。长期以来，政府提供的公共服务存在成本高、服务质量低、数量不足、效率低、满意度低等突出矛盾。如在教育、医疗卫生等领域，某些部门为了追求利益，偏离公共服务的本意；在工程建设项目领域，“政绩工程”、“豆腐渣工程”一定程度存在；某些政府部门在提供公共服务过程中，官僚主义、形式主义等作风依然存在，这些问题不仅降低了地方政府公共服务的质量，导致某些地方干群矛盾突出，影响了政府的公共形象。地方政府选择向社会组织购买服务，有利于彰显合作精神，激活社会活力，符合服务型政府的要求。

二、涪陵区政府购买公共服务的现状解析 （一）涪陵区经济社会发展的基本情况

涪陵区位于三峡库区腹地，长江与乌江汇合处，是重庆未来工业化城镇化的主战场，集聚新增产业和人口的重要区域。截止2015年，全区常住人口114.08万人，城市建成面积62平方公里，人均GDP达到71427元。近年来，涪陵区不断探索向社会组织购买公共服务，截止到2014年底，全区登记的社会组织共545个，政府向社会组织购买的公共服务主要集中在就业培训、养老服务、残障服务、社区矫正等领域。

（二）涪陵区政府购买公共服务的实践方式

近几年，涪陵区在政府购买公共服务的不断探索中，初步形成了两种购买方式。

1、委托社会力量管理的公办民营方式。托社会力量管理的公办民营方式是指地方政府为社会组织提供生产公共服务所需要的基础设施，设施建成后，由社会组织负责管理，服务的质量由政府和公众进行评价、服务的价格由民政部门和社会组织共同议定的模式。涪陵区在养老领域、保障性住房后期的管理及维护、公共交通服务领域，都是由政府出资兴建，后期由政府采用购买服务的方式进行管理、维护。

2、政府间接提供的合同购买方式。府间接提供的合同购买方式是社会组织提供合乎要求的公共服务，由政府以合同形式进行购买。这种购买方式大多集中在社会培训服务领域。社会组织与人力社保局、

财政局签订培训合同，按照合同订单培训月嫂、保洁员、家政人员等社会服务人员，为民工提供法律援助等，经费来自财政局等政府部门的项目合同拨款。

（三）涪陵区政府购买公共服务的制约因素

1、政府职能有待转变。服务型政府作为我国行政体制改革的目标早已确定，但在实践中实现从管理到服务的政府职能转变还存在难度。在调研中发现，涪陵区一部分行政人员对政府购买服务知之甚少；很多行政人员不知道购买公共服务的具体流程，不知道向谁购买服务，能够买到那些服务；有些政府部门，每当增加新的公共任务时，不是优先考虑向社会组织购买，而是要求增加机构，扩充编制，追加开支。 2、缺乏整体的政策支持和引导。当前，涪陵区各部门购买公共服务尚处于各自为战的状态。如区人社局向社会组织购买就业服务，区妇联购买社会法律服务，区民政局购买养老、残障服务等，都没有形成整体的运作格局，更没有基于政府成本的判定标准，这种缺乏统一规划的政府购买公共服务方式必然阻碍其发展进步。

3、购买服务资金尚未纳入财政预算。涪陵区政府向社会组织购买服务的资金来源呈多样性：有财政预算资金、专项业务资金、预算外资金和由政府支配的社会捐助等。如养老、助残、就业等领域，主要来源于专项业务资金；社区服务等领域，主要来源于预算外资金，然而预算外资金具有不稳定性。

4、政府购买服务的方式单一。涪陵区购买公共服务采用的两种方式即公办民营方式和合同购买方式，他们的共同点都是政府与社会组

织合作共同提供公共服务，政府很少通过公开招标的方式购买，过于单一的购买方式必然造成公共服务供给规模较小，覆盖面不够，社会组织发展缓慢。

5、社会组织发展不成熟。截止2015年底，涪陵区登记的社会组织共545个，其中新发展的社会团体16个，注销33个；民办非企业单位75个，注销2个；全区共5375人从事社会组织工作，大学专科占43%，大学本科占18%；根据以上数据分析，涪陵区社会组织从业人员较少，具有大学专科及以上学历的人员不多，缺乏专业人才。人才和资金问题是制约社会组织发挥作用的最主要原因，导致社会组织缺乏独立性，服务能力不足。

6、评估监督机制不健全。公共服务的评估监督存在一定的难度。涪陵区对公共服务的评价采取的方式是书面报告年检和实地察看年检方式，这种方式不可避免具有主观性；在评估标准上，没有形成比较系统和详细的评估标准，随意性较大；评估人员主要是政府人员，社会公众参与度不高，一定程度上影响了评估结果的客观和公正。

三、地方政府购买公共服务的路径思考 (一)准确定位政府在公共服务购买中的职能

1、明确政府在购买公共服务中的职能。政府是公共服务购买的主导者、引导者、合同管理者、监督者。主导者要求政府承担起公共服务购买的规划责任、支出责任；引导者要求政府承担起培育公共服务购买的承接主体；合同管理者即政府作为公共服务的发包方与承接方之间要建立平等的契约关系，在招标或协商环节要确定公共服务的

供给标准、资金来源、服务质量的条款和条件，并建立绩效评估标准；监督者即政府要对社会组织或企业提供的公共服务的价格、质量、结果进行监督和评估。

2、完善政府购买公共服务的工作机制。政府购买公共服务涉及财政、民政及相关职能部门，需要政府统一领导，各部门协同参与的工作机制。财政部门负责健全公共服务的采购制度，落实预算资金，制定政府购买公共服务目录等；民政部门负责社会工作和审定公共服务承接主体的资质条件，发布承接整个服务的社会组织名录；相关职能部门负责实施购买行为，对各类组织提供的公共服务进行监督和验收。

3、提高公共服务的专业化水平，培养专业人才。从近几年各地方政府购买公共服务的实践中，暴露出一个问题：专业化的管理人才缺乏，导致政府向社会组织购买服务绩效不彰，甚至让政府赔了血本。因此，从短期目标来看，进行分类培训，对参与政府服务采购的工作人员、单位领导、财务人员等进行培训，确保政府购买公共服务队伍的专业化。从长期目标来看，需建立一个高效的用人制度，用制度来“生产”专业人才，实现公共服务的专业化。

（二）确定政府购买公共服务的范围

1、准确界定政府购买公共服务的范围。外政府购买公共服务的实践证明，并非所有的公共服务都可由市场提供。一般来说，纯公共服务如国防、社会治安、司法与法律、防疫等适合由政府直接提供；纯公共服务之外的混合公共服务如基础教育、文化服务、城市基础设

施建设、医疗服务等可以采取政府向市场购买的方式提供。从当前涪陵区的实际出发，政府可以采取先易后难，逐步扩大的方式推进政府购买公共服务的进程，可先从养老、社区服务、职业培训等领域入手扩大公共服务购买的范围，随着政府购买经验的不断积累，市场的不断完善，可进一步拓宽到公共卫生、城市基础设施建设、医疗卫生、文化服务等领域。

2、合理确定政府购买公共服务的标准。一是成本效益分析，即政府决定购买公共服务之前进行成本评估。对政府直接提供服务与外包服务的成本进行比较，在具备了成本优势的前提下，进一步考虑外包的优缺点，社会福利，服务提供商的综合能力，最终决定是否购买的结论。二是服务性质分析，即属于公共性较强的服务，如司法与法律执行、应急服务等不适用购买；属于服务质量难以衡量的服务，服务提供商有可能通过削减成本，同时又不违反合同，这类服务由政府直接提供更好。三是价值观分析，即公共服务外包有损社会公平、公正，有损公众利益，则该项服务由政府直接提供。

3、探索多样化的公共服务购买方式。政府购买公共服务主要有合同外包、公私合作、政府补助、凭单制等四种方式。涪陵区政府可以根据不同的服务领域，灵活选择公共服务购买方式。如园林绿化、环境保护等领域可以通过合同外包的方式购买，它的优势在于可以使政府购买到专业化的服务；交通设施建设、污水处理等领域可以通过公私合作的方式购买，公私合作的主要形式有BOT模式（建设-经营-转让）、BTO模式（建设-转让-经营）、LBO模式（租赁-建设-经营）、

BOO模式（建设-拥有-经营）、BBO模式（购买-建设-经营）、TOT模式（移交-运营-移交）等，它的优势在于能够引入社会力量参与公共服务的提供，使政府能够利用有限的社会资源提高公共服务的生产能力；社会福利、社会工作领域可以选择政府补助，政府补助主要分为直接资助制和项目申请制，它的优势在于能够使政府从具体的生产过程中脱离出来，更好地发挥决策者的作用，而且可以调动社会组织生产公共服务的积极性，提高公共服务的供给效率与质量；教育、食品、文化、娱乐等领域可以选择凭单制，如教育劵、食品劵、医疗补助券等，它的优势在于鼓励消费者理性消费，可以与服务提供方讨价还价，用同样的资金购买更多的东西，能更好地帮助那些真正的弱势群体。

（四）加强政府购买公共服务的合同管理

1、政府与公共服务承接主体建立平等的契约关系。政府在公共服务购买合同中的角色从公共服务的唯一提供者转变为购买者、合同管理者、监督者，需要与公共服务的承接主体之间建立平等的契约关系，政府不能用行政权力随意的变更合同，插手合同的履行。

2、根据公共服务的属性采用不同的合同管理制度。根据公共服务的属性分为硬服务和软服务。硬服务指有具体的服务质量标准，双方可以事先约定权利义务，合同价格，监管成本较低的服务事项，如垃圾清运、道路维护、绿化服务等，政府可以采用“结果导向”的合同管理方式，更加关注合同的服务最终效果；软服务指难以进行明确的成本收益衡量、服务质量标准不易量化、监管成本较高的服务事项，如养老服务，社区矫正等，政府可采用“任务导向”的合同管理方式，

在合同中列明服务的具体任务、内容、质量要求与行为规范。硬服务更加注重效率，软服务要兼顾公平与效率。总之，不管是哪种合同，尽量在合同中明确购买公共服务的标准，包括质量标准、价格标准和技术标准等，这是政府预算支出的依据。

3、引入服务购买问责制度。为防止合同签订中可能出现的腐败问题，防范和控制合同监督中政府官员的渎职行为，积极引入服务购买问责制度，激励政府官员本着审慎和负责任的心态推动公共服务购买工作。

（六）培育政府购买公共服务的承接主体

1、建立政府与社会组织的合作伙伴关系。加强对社会组织的资金支持，设立社会组织培养发展基金，资助社会组织正常开展活动。优先培育和发展符合经济社会发展需要的志愿公益类、服务类社会组织，重点培育能承载政府社会事务职能的社会组织，规范和巩固具有导向功能、凝聚功能的文体类的社会组织，充分发挥社会组织化解矛盾，解决社会突发事件和社会事务管理的能力，使社会组织承担更多的社会责任。

2、实行社会组织评估制度。实行社会组织评估制度，建立科学高效的评估体系以及公开、公平和公正的评估机制，对评估合格的社会组织给予资金、场地等方面的支持，不断完善社会组织的治理制度与治理结构。

3、构建社会组织诚信信息数据库。对社会公众认可度较高、履约情况良好的社会组织进行嘉奖，对履约情况较差的社会组织进行通报，

根据合同约定进行处罚。

4、积极培育支持型社会组织的发展。支持型社会组织是社会组织的一种类型，它的服务对象是其他社会组织，它可以在政府、市场与社会组织之间搭建一个沟通平台，担负起社会合作的召集者和促进者，让政府通过支持型社会组织找到更适合的公共服务承接主体。 （五）加强政府购买公共服务的监督管理

1、完善政府内部监督。财政部门加强对政府购买公共服务的资金监管；审计部门加强监督；民政、工商及行业主管部门按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法、服务质量监管等监管体系。

2、完善专业性的外部监督，建立第三方监督机构。相对于政府 部门而言，会计事务所、审计所等作为第三方主体，能够客观、公正、独立地对政府购买公共服务的质量进行绩效评估；它们作为专业性和技术性的评估机构，评价体系和测量标准更为科学合理，能够有效弥补政府及社会公众监督的不足。

3、完善社会公众与媒体的外部监督。公众是公共服务的接受者， 是最合适的评判者，通过公众对购买服务的客观评价和动态监督，有助于防范购买中出现的各类风险。明确公众参与的办法和途径，利用信息技术如微博、信箱、网站等多种渠道参与监督。媒体监督，通过公开报道政府行政行为，促进政府购买公共服务信息的公开、透明，监督政府购买活动中的不当行政行为，对建立规范的政社关系起到良好的促进作用。

参考文献：

[1]李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略[J].改革,2013(12)

[2]王晓征.基层政府向社会组织购买公共服务探析——基于豫东地区的实证研究[J].社会主义研究,2013(5)

[3]郑恒峰.地方政府向社会组织购买公共服务的动力机制与实现途径[J].中共福建省委党校学报,2014(9)

[4]陆海燕.洪波.政府向支持型社会组织购买公共服务研究——以浙江省宁波市海曙区为例[J].内蒙古社会科学,2012(3)

作者简介：张李娟（1982年- ），重庆市涪陵区委党校讲师 西南大学哲学专业硕士 研究专长：行政管理。

联系方式：邮箱jance1122@126.com电话：15923668189 通讯地址：重庆市涪陵区建涪路38号

参考文献：

[1]李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略[J].改革,2013(12)

[2]王晓征.基层政府向社会组织购买公共服务探析——基于豫东地区的实证研究[J].社会主义研究,2013(5)

[3]郑恒峰.地方政府向社会组织购买公共服务的动力机制与实现途径[J].中共福建省委党校学报,2014(9)

[4]陆海燕.洪波.政府向支持型社会组织购买公共服务研究——以浙江省宁波市海曙区为例[J].内蒙古社会科学,2012(3)

作者简介：张李娟（1982年- ），重庆市涪陵区委党校讲师 西南大学哲学专业硕士 研究专长：行政管理。

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