XBB08-A06西部地区中长期生态环境保护和建设研究报告 - 图文

2008-A06

西部地区中长期生态环境保护和建设

研究报告

课题主持人：宋乃公

课题组成员：李 飞 张 炜 黄桂林

中国投资协会 2009年 北 京

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目 录

一、西部地区生态环境建设具有重大意义··············································1 （一）西部地区生态环境基本情况··························································2 （二）西部地区生态环境存在的突出问题············································10 （三）加强西部地区生态环境保护与建设意义重大····························12 二、西部地区生态环境建设成效、经验和问题······································14 （一）西部地区生态环境保护与建设的成就和经验····························14 （二）西部地区生态环境建设面临的突出问题····································31 三、西部地区生态环境保护与建设的总体思路····································33 （一）指导思想························································································33 （二）基本原则························································································33 （三）总体思路························································································35 （四）主要目标························································································36 四、西部地区生态环境保护与建设的重点工程····································36 （一）“一横两纵”生态安全屏障建设工程·············································37 （二）“八大”生态建设工程·····································································37 （三）环保设施和地质灾害防治工程····················································39 五、西部地区中长期生态环境保护与建设的政策措施························40 （一）建立健全生态补偿机制································································40

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（二）科学编制西部地区生态环境保护与建设规划····························40 （三）完善生态功能区引导政策····························································41 （四）加强生态环境监管········································································41

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西部地区中长期生态环境保护和建设

研究报告

中国投资协会 二○○九年六月

生态环境保护与建设是西部大开发的主要内容，近10年来，国家先后在西部地区启动实施了一系列重大生态环境保护与建设工程，取得了显著成效。保护好生态环境是深入推进西部大开发的前提和基础，正确认识西部地区现状，认真总结西部大开发以来生态环境保护与建设的成功经验和面临的突出问题，研究西部地区中长期生态环境保护与建设的思路，提出相应的建设工程和政策措施，有利于加强西部地区生态环境保护，为进一步推进西部大开发奠定较好基础。

一、西部地区生态环境建设具有重大意义

西部地区处于我国地形三大阶梯的第一阶梯和第二阶梯，自然条件相对恶劣，大部分区域生态环境十分脆弱，对全国乃至于整个亚洲的生态系统演变具有重要影响。由于全球气候变化和过度人类活动的影响，西部地区生态承载力下降，生态系统极易退化。因此，加强西部地区生态环境保护，不仅是西部地区经济社会发展的重要前提，对促进我国可持

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续发展也具有十分重要的意义。

（一）西部地区生态环境基本情况

1、西部地区自然地理概况。西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西和新疆生产建设兵团，国土面积686.74万平方公里。西南孟加拉湾水汽北上受青藏高原阻挡，北方接近亚洲大陆腹地一带沙漠与绿洲交替分布。除藏东南、云贵川及新疆西部外，大部分地区气候干旱。总体上看，西部地区海拔高差大，气候条件差异显著，温度变化比较复杂，降水受地形影响，西北部干旱少雨，西南部温湿多雨，青藏高原寒冷少氧。其中，北疆—内蒙古西部属温带干旱区，多年平均降雨量在100—300mm；南疆塔里木盆地等为暧温带干旱区，多年平均降雨量不到50mm；青藏高原腹地年平均气温低于0℃，比东部同纬度地区低10～15℃，高原东部降水量在500mm以上；云贵高原为亚热带夏湿冬干气候，多年平均降雨量在1000mm左右；陕甘宁地区属于半湿润半干旱区，多年平均降雨量为400mm左右；川渝桂地区属亚热带湿润气候，降水量1000～1500mm。

2、西部地区主要生态系统类型的基本情况。西部地区地域辽阔，自然地理状况复杂，生态系统类型多样，主要生态系统类型为草地生态系统、森林生态系统、农田与荒漠生态系统和湿地生态系统。

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农业生产模式和农产品价格上涨，推动了西部地区出现了新一轮毁林开荒、开垦草原的热潮，耕地面积明显增加。实施西部大开发战略以来，退耕地造林减少了一部分陡坡耕地和严重沙化耕地。同时，随着城市化进程加快，大量农民进城务工，相当一部分农民在城市安家，粗略估算有15%左右的耕地撂荒后转变为草地。另外，建设用地快速增长，导致了耕地减少约200万公顷。还有约700万公顷耕地转变为荒漠、湿地等。当然，期间开垦草地、毁林开荒、破坏湿地发展农业的现象仍在继续。总体上，目前西部地区耕地面积仍比实施西部大开发初期有所增加。

三是草原、湿地等生态系统的面积先增后减。据中科院地理所的研究表明，1980年代末至2000年，西部地区草地生态系统总面积增加了378万公顷，部分地区草原面积出现下降，主要是草地大面积开垦为农田和造林，面积分别约7000万公顷和1200万公顷；草地转变为荒漠约1000万公顷，草地转变为湿地约500万公顷，草地转变为聚落和其它生态系统约230万公顷。2000年至2005年，西部地区草地生态系统总面积减少了8739万公顷，其中以大面积开垦农田和草地转变为荒漠造成的草原面积减少为主。

1980年代末至2000年，西部地区湿地生态系统面积总的增加了约300万公顷，但有的区域湿地面积有所减少，湿地转换为草地与农田的面积分别达到约520万公顷和390万

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公顷；湿地转变为荒漠约200万公顷。2000年至2005年期间，西部地区湿地生态系统面积总的减少了943万公顷，主要是湿地转变为草原、荒漠等。

此外，西部地区聚落生态系统和荒漠生态系统的面积快速增长，这种变化趋势说明，人为因素是加快西部地区生态环境恶化的主要原因，同时也表明西部地区生态环境退化趋势仍在加剧。

（二）西部地区生态环境存在的突出问题

生态环境问题是深入推进西部大开发面临的首要问题，突出地表现在三个方面。

一是西部地区水资源分布不均衡。水资源是西部地区生态建设和环境保护的关键因素，2008年西部地区水资源总量约为15751.2亿立方米，占全国水资源总量的57.71%，但水资源分布极不平衡，水资源主要集中在西南地区。除青藏高原东南部、川渝桂云贵地区以外，西部其他地区降水量大多在400mm以下，但日照时间长，蒸发量远高于降雨量。西南地区降水充沛，地表水和水能资源丰富，重庆、四川、贵州、云南、西藏、广西6省区水资源总量占西部地区水资源总量的84.85%，人均水资源量约为5474立方米；平均每平方公里国土面积占有水资源量51.36万立方米。但广西、贵州和云南岩溶地区由于水资源储存条件差，工程性缺水问题也十分突出。西北地区地处干旱、半干旱地带，多黄土高原和沙

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漠盆地，由于降水量少，气候干燥，除部分地区冰雪融化产生较大径流外，内蒙古中西部和陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆大部分地区水资源十分匮乏，整个西北地区水资源仅占西部水资源总量的15.15%，人均水资源量约为1971立方米；平均每平方公里国土面积占有水资源量5.59万立方米。

二是广袤草原仍未得到有效保护。我国拥有天然草原约60亿亩，占国土面积的41.67%。西部地区天然草原面积约50亿亩，占全国草原总面积的84%。草原是重要的陆地生态屏障，在防风固沙、涵养水源、保持土壤、净化空气和维护生物多样性方面具有十分重要的作用。由于气候变暖和超载过牧，西部地区90%的天然草原出现不同程度退化，并以每年2000多万亩的速度在扩展。草原的退化，不仅制约了草原畜牧业的发展，而且影响到经济社会可持续发展，对国家生态和国土安全构成严重威胁，直接导致江河断流、沙尘暴等自然灾害频繁发生。但草原生态保护长期投入不足，按照2007年国务院批准的《全国草原保护建设利用总体规划》，到2020年全国草原保护目标是完成草原围栏面积22.5亿亩，发展人工种草面积4.5亿亩，目前仍有15.73亿亩严重退化草场亟待治理。

三是水土流失相当严重。西部地区集中了黄土高原、长江上游及西南诸河区、西南岩溶区、西北风沙区等四大水土流失类型区。根据有关部门遥感数据统计,西部12个省、自

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治区、直辖市水土流失面积达293.7万平方公里，占西部国土面积的42. 87%，全国水土流失总面积的82.5%分布在西部地区。其中，水蚀面积106.8万平方公里，占全国水蚀面积的64.8 %，风蚀面积183.62万平方公里，占全国风蚀面积的96.26 %。西部地区有2亿多人口受到荒漠化的威胁，而且荒漠化还在以每年2000多平方公里的速度继续扩展。目前，全国亟待治理的180多万平方公里水土流失土地绝大部分集中在西部地区。黄土高原区年均土壤流失量达20多亿吨，长江上游年均土壤流失量约16亿吨，如不加快水土流失治理，西部地区耕地数量将逐渐被蚕食，耕地质量将不断下降。

（三）加强西部地区生态环境保护与建设意义重大 生态环境脆弱是制约西部地区科学发展的根本问题，加强西部地区生态环境保护与建设，对深入推进西部大开发，促进全国经济社会持续发展具有重大意义。

生态环境保护与建设是西部大开发的重要任务。西部地区天然草原面积占全国草原总面积的84%，森林面积占全国森林总面积的60%，湿地面积占全国湿地总面积的49%，自然保护区面积占全国自然保护区面积的82%。国家确定的24个限制开发区域有18个分布在西部地区，国土面积231.55万平方公里，占全部国家层面限制开发区域的81.61%。分布在西部地区的国家禁止开发区431个，国土面积107.08万平方公

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里，占国家禁止开发区国土面积的89.23%。深入推进西部大开发，建设山川秀美的新西部，保护好生态环境首当其冲，如果在西部大开发中把生态环境破坏了，其他方面的成就再大，西部大开发也将归于失败。

加强西部地区生态环境保护与建设是促进西部地区科学发展的必由之路。生态环境是经济社会发展的基础，生态环境的状况又从某种程度反映了经济社会可持续发展的潜力。目前，西部地区仍然延续着依靠资源投入增长的数量型增长模式，毁林开荒、超载过牧、无序开采矿产资源的问题依然十分突出。加强生态环境保护与建设，一方面是要改善生态环境质量，促进人与自然和谐发展。另一方面，通过经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，限制市场主体过度使用生态环境资源。从而，提高人们的生态环保意识，引导西部地区走上生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展道路。

加强西部地区生态环境保护与建设是构筑全国生态屏障的客观要求。西部地区处于我国地形三大阶梯的第一阶梯和第二阶梯，其生态环境状况对我国华北地区、长江中下游地区乃至整个东亚地区大气环流和气候的形成演变具有重要影响。同时，西部地区又是我国大江大河的发源地，也是全国主要的沙尘源区，一旦西部地区生态环境遭到严重破坏，将直接影响中东部地区的生态安全，1998年长江流域特

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大洪水和2000年华北地区的极端沙尘天气就是深刻的教训。因此，西部地区的生态问题，不仅是西部地区自身发展的问题，也是我国可持续发展的战略问题。

二、西部地区生态环境建设成效、经验和问题 实施西部大开发战略以来，我国先后在西部地区启动实施了一系列生态环境保护与建设工程，经过近10年的努力，西部地区局部生态环境明显改善，为深入推进西部地区生态环境保护与建设积累了有益经验。

（一）西部地区生态环境保护与建设的成就和经验 从重点生态建设工程来看，国家先后实施了退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理、防护林体系建设、水土流失治理等工程，有效遏制了西部地区生态恶化的趋势。

退耕还林工程。该工程是建国以来投资规模最大、造林数量最多、涉及范围最广、效果最为显著的重大生态工程。到2008年底，中央已安排退耕还林工程资金1961亿元，其中，中央预算内基本建设资金213亿元，粮食和生活补助资金1636亿元，巩固退耕还林成果专项资金112亿元。按现行政策执行到规划期结束，中央还将继续投入2404亿元，其中，中央预算内基本建设资金48亿元，粮食和生活补助资金1542亿元，巩固退耕还林成果专项资金814亿元。加上地方配套、退耕农户自筹等资金，工程投资总额将达5119亿元。退耕还林工程共完成退耕地造林1.39亿亩、荒山荒

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地造林2.37亿亩、封山育林2700万亩，累计造林4.03亿亩，占同期全国造林总面积的52%。工程覆盖了25个省（区、市）和新疆生产建设兵团的1897个县级单位，涉及农户3200万、1.24亿农民。通过大规模退耕还林还草，增加了林草植被盖度，工程区森林覆盖率平均提高3个多百分点。森林覆盖率的提高，使工程区风沙危害明显减轻，水土流失减少，土壤的侵蚀模数降低，碳汇的能力大大提高。退耕还林地区坚持生态治理与经济发展相结合，与调整农业结构相结合，与转变经济发展方式相结合，统筹安排，同步推进，在改善生态环境的同时，促进了地方经济发展。退耕还林工程采取“以粮代赈”的措施，对退耕农户给予粮食和生活费补助。截至2008年底，中央财政已累计投入钱粮补助资金1636亿元，退耕农户平均每户获得补助5113元，约占退耕农户同期人均纯收入的10%左右。西部地区有400多个县高于20%，宁夏、云南一些县达到45%以上。粮食和生活费补助已成为退耕农户收入的重要来源。此外，退耕还林营造的经济林也开始给退耕农户带来一定的收入。国家统计局抽样监测的退耕还林县，1999年农民人均纯收入为1716元，2007年达到3249元，扣除价格因素，年均增长6%左右。退耕还林工程促进了工程区生产生活方式转变，无论是农业、牧业、林业都摆脱了过去过度消耗资源的传统发展方式，开始向集约型、内涵式发展模式转变。

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表2 1999—2008年退耕还林工程建设任务安排情况

单位：万亩

年 度 总 计 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 合 计 40325 672 1308 1475 8593 10700 6000 5667 2000 2100 1810 退耕地造林 13896 572 607 630 3970 5050 1000 1667 400 荒山荒地造林 23729 100 701 845 4623 5650 5000 2000 1600 2100 1110 封山育林 2700 2000 700

表3 1999—2008年各省区配套荒山荒地造林和封山育林情况

单位:万亩 地 区 合 计 西部地区 重庆 四川 贵州 云南 西藏 陕西 甘肃 青海 宁夏 新疆 兵团 内蒙古 广西

合计 26029 14149 1031 1446 1137 1039 80 1931 1595 667 678 857.4 252.1 2494 942 1999 99.7 99.7 99.7 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 701.3 845 4623 5650 5000 3600 1600 2100 1810 515.5 622 2670 3147 2515 1800 48 48 220 330 230 150 250 350 260 270 10 420 400 110 140 120 80 537 200 120 110 230 130 10 340 440 90 200 90 55 500 200 130 145 165 155 10 190 180 115 70 195 30 240 175 805 1085 60 65 65 65 10 100 90 50 20 95 10 100 75 90 65 90 85 15 140 115 55 50 110 15 160 95 890 65 80 70 85 15 100 80 45 40 90 15 140 65 116 185 7 59 31 40 58 26 1.4 2.1 127 20 40 10 80 50 54 32 6 5 90 430 200 90 100 150 40 600 120 15

12 为解决退耕农户长远生计问题，切实巩固退耕还林成果，2007年国务院出台了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发?2007?25号），决定继续对退耕农户给予适当补助，并安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，标志着退耕还林工程从全面建设转到巩固成果阶段。2008年，国家有关部门批准了25个省及新疆生产建设兵团《巩固退耕还林成果专项规划》，明确了巩固退耕还林成果的五大任务：一是建设基本口粮田。规划从2008年到2015年的8年间，建设稳产高产基本口粮田5954万亩，其中，西南地区退耕农户人均稳产高产基本口粮田不低于0.5亩、西北地区不低于2亩。中央安排补助资金333亿元，其中包括巩固退耕还林成果专项资金281亿元，中央预算内基本建设资金52亿元。二是农村能源建设。规划安排8年内再建户用沼气池580万个，太阳能灶108万台，节柴灶338万个，中央计划共投资113亿元。三是稳步推进生态移民。规划期内再解决生态环境恶劣、地质灾害频发地区131万人的生态移民，国家计划投资76亿元。四是大力发展后续产业。8年内中央计划安排补助资金326亿元，用于扶持发展特色种植业、林业、果茶业；安排补助资金60亿元，用于扶持发展养殖业；安排补助资金27亿元，实施农民技能培训1180万人次。五是切实搞好补植补造。8年内规划安排补植补造任务7031万亩，中央计划补助资金38亿元。在补植补造的同时，国家继续

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安排荒山荒地造林。

天然林资源保护工程。天然林资源是我国森林资源的主体，在维护生态平衡、提高环境质量及保护生物多样性方面发挥着不可替代的作用，具有良好的生态效益。在1998年我国发生特大水灾之后，根据党中央、国务院关于“全面停止长江黄河流域上中游的天然林采伐，森工企业转向营林管护”的精神，启动实施了天然林资源保护工程。西部12省区市除广西自治区外都纳入了天然林资源保护工程实施范围，规划任务为人工造林2861万亩，飞播造林9432万亩，封山育林4439.8万亩，总投资123.67亿元，占全国总投资的85.65%。2000—2008年，国家累计安排人工造林1911.89万亩，飞播造林5171.6万亩，封山育林5468.46万亩，累计安排投资99.13亿元，占工程已投入资金的89.87%。天然林资源保护工程有效保护了13.9亿亩森林资源，占全国森林总面积的60%。新增森林面积9500万亩，长江上游、黄河上中游13个省（区、市）全面停止了天然林商品性采伐。国家累计免除西部地区森工企业国内金融机构债务48.4亿元，免除到期的世行贷款4.6亿元。开展了天然林保护工程区森工企业职工“四险”补助和混岗职工安臵、森工企业金融机构债务免除、木材加工等企业关闭破产工作。

京津风沙源治理工程。2000年春天，华北地区连续发生了多次沙尘暴或浮尘天气，频率之高，范围之广，强度之大为建国以来所罕见。党中央、国务院对此高度重视，2000年

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10月，党的十五届五中全会进一步提出加强生态建设，遏制生态恶化，抓紧环京津生态圈工程建设。党的十五届五中全会进一步提出加强生态建设，遏制生态恶化，抓紧环京津生态圈工程建设。为全面贯彻落实党中央和国务院的精神，国务院有关部门会同相关地方从2000年启动试点，并编制了《2001—2010年环北京地区防沙治沙工程规划》。《规划》提出，到2010年,完成退耕还林3943.61万亩,其中退耕地造林2012.57万亩,荒山荒地荒沙造林1931.04万亩；营造林7416.19万亩；草地治理15941.70万亩,其中禁牧8526.70万亩,建暖棚286万平方米,购买饲料机械23100套;建水源工程66059处，节水灌溉47830处，完成小流域综合治理23445平方公里；生态移民18万人。2000—2008年，京津风沙源治理工程累计安排西部地区林业建设任务4192.55万亩，其中退耕地造林774万亩，退耕还林工程配套荒山荒地造林844万亩，人工造林799.4万亩，飞播造林406.85万亩，封山育林1368.3万亩；安排农业措施治理3300.5万亩，水利措施539.55万亩；累计安排投资62.72亿元，占工程已投入资金的49.15%。通过对现有植被的保护,封沙育林,飞播造林、人工造林、退耕还林、草地治理等生物措施和小流域综合治理等工程措施，工程区植被盖度和物种多样性呈上升趋势，土壤风蚀和水蚀明显降低，大气释尘量减少，气候环境有所改善，经济社会可持续发展能力不断增强，农牧民收入普遍提高。

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三北及长江流域等防护林体系建设工程。三北防护林体系建设工程涉及西部内蒙古、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆等6省区，2000—2008年累计完成营造林5289.0万亩，中央累计投入资金34.95亿元。先后实施了毛乌素沙地治理、乌兰布和沙漠治理、晋陕峡谷水土流失治理、陇东丘陵水土流失治理、河西走廊沙化治理、环青海湖周边重点防护林建设、新疆绿洲外围荒漠化治理等重点项目。西部省区率先实现了由“沙逼人退”向“人进沙退”的历史性转变，与1999年相比，沙化土地净减少7921平方公里。毛乌素沙地沙化程度实现了根本性转变，已进入了治理利用的新阶段；黄土高原近50%的水土流失面积得到不同程度治理，局部地区的水土流失得到有效治理，水土流失面积和侵蚀强度呈“双减”趋势，土壤侵蚀模数大幅度下降，每年入黄泥沙量减少3亿多吨。2000年来，长江、珠江、沿海防护林和平原绿化工程西部地区累计完成营造林131.2万公顷。

水土流失生态建设工程。西部地区是我国水土流失最严重的地区，实施西部大开发战略以来，国家先后启动了长江和黄河上中游水土保持重点防治工程，黄土高原地区水土保持淤地坝试点工程，珠江上游南北盘江石灰岩地区水土流失综合防治工程，晋陕蒙砒砂岩区沙棘生态工程、中央补助地方水土流失重点治理工程等2000—2008年，累计投入中央资金68.74亿元，占同期该类项目全国中央投资总额的56%，治理水土流失面积45738平方公里，建设淤地坝9921座。

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初步统计，2000—2008年，近6000万水土流失区人口从水土保持工程建设中直接受益，有近1500万群众的生计问题通过水土保持得以根本解决。各项治理措施发挥效益后，每年可减少入江入河泥沙近6亿吨。

表4 2000－2008年西部地区中央投资水土保持生态治理面积

单位：平方公里

项 目 全 国 西部地区 内蒙古 广 西 重 庆 四 川 贵 州 云 南 西 藏 陕 西 甘 肃 青 海 宁 夏 新 疆 兵 团 合计 45738 10593 1117 2486 5007 3807 4441 260 9102 4894 1713 1491 570 255 2000 5845 1166 183 492 860 427 504 50 837 700 233 268 100 25 2001 5760 1411 167 457 860 415 510 730 663 199 236 88 25 2002 5356 1539 125 380 744 327 469 68 619 592 176 214 79 25 2003 5505 1647 150 324 675 491 590 588 569 208 150 78 33 2004 5647 1778 134 334 656 496 565 33 631 527 244 133 83 33 2005 7323 5055 1921 119 163 323 635 599 25 447 375 213 127 58 48 2006 5141 3048 458 77 143 310 399 439 512 424 166 121 2007 5055 3410 421 79 75 280 295 365 42 990 516 156 116 42 33 2008 10105 6112 252 83 118 299 322 400 42 3748 528 118 126 42 33 87260 13282 12739 11145 12108 10262

从草原保护与建设来看，国家先后实施了天然草原恢复和建设、退牧还草、草原鼠虫害防治等，取得了初步成效。

天然草原恢复和建设。从2000年到2002年，国家投入20亿元建设资金，在西部12个省（区、市）及新疆兵团、河北、山西、吉林、黑龙江、河南、湖北、湖南等省区的95个县实施草原建设项目，建成基本草场20万亩、人工草场335.5万亩，围栏改良草场304.5万亩，治理黑土滩187万

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亩，实施草原灭鼠67万亩，建设舍饲棚圈39.6万平米。这些措施起到了较好的效果，为退牧还草工程奠定了好的基础。

退牧还草工程。实施退牧还草工程，是党中央、国务院为保护生态、改善民生作出的重大决策。这项工程是目前国家唯一在牧区实施的涉及牧民生产生活的生态建设工程，自2003年实施以来，得到了各级党委政府的高度重视和有关部门大力支持，受到了广大农牧民衷心拥护。截至2008年底，退牧还草工程累计安排草原围栏建设任务5.97亿亩，其中禁牧2.87亿亩、休牧2.97亿亩、划区轮牧0.13亿亩；安排重度退化草原补播改良任务1.22亿亩。中央累计投入资金148亿元，其中基本建设投资101亿元，饲料粮补助资金47亿元。工程涉及内蒙古、四川、云南、西藏、青海、甘肃、宁夏、新疆等8省区和新疆生产建设兵团的152个县，共72.3万户农牧户、351万农牧民。6年来，各有关地区和部门加强领导、精心组织、周密安排，实行每年县级自查、省级验收、国家抽查的检查验收制度，广大农牧民积极参与、认真实施，取得了阶段性成效。

工程区生态环境明显改善，通过禁牧封育、季节性休牧、划区轮牧和补播草种等方式，使天然草原得以休养生息，草原植被明显恢复。根据农业部2008年抽样监测，2003年实施退牧还草的工程区与非工程区相比，草原植被盖度平均高

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地 区 全 国 内蒙古 四 川 云 南 西 藏 青 海 甘 肃 宁 夏 新 疆 兵团 军 队 表5 2003—2008年退牧还草工程围栏建设任务情况 单位:万亩 合计 59668 16750 7500 525 4591 8150 6820 2220 12330 742 80 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 10000 3048 1440 160 1540 1180 460 2060 112 9000 2780 1100 140 130 1200 1100 450 2000 100

表6 2005-2008年退化草原补播任务情况表

合 计 12213 3277 1488 68 1338 1623 1362 393 2481 159 24 2005 3000 810 390 30 240 420 330 135 600 45 2006 4488 1200 534 36 510 585 489 180 888 66 2007 2372 633 279 2 288 303 261 63 498 33 12 10000 2700 1300 100 800 1400 1100 450 2000 150 14960 4000 1780 120 1700 1950 1630 600 2960 220 7906 2110 930 5 961 1010 870 210 1660 110 40 7802 2112 950 1000 1050 940 50 1650 50 40 地 区 全 国 内蒙古 四 川 云 南 西 藏 青 海 甘 肃 宁 夏 新 疆 兵 团 军 队 单位:万亩 2008 2353 634 285 300 315 282 15 495 15 12

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原、湿地、矿产开发等方面生态补偿的制度设计，积极开展全国性的生态补偿试点。

——分类指导，分步实施。按照生态位臵重要性，生态系统变化对区域经济社会发展的敏感程度，以及生态类型的稳定程度，划分生态核心区、敏感区和脆弱区，严格保护生态核心区，合理补偿生态敏感区，引导生态脆弱区加强生态治理，根据先急后缓原则逐步实施。在统筹设计生态补偿机制的基础上，分别生态功能区、流域以及森林、草原、湿地、矿产开发等方面研究具体的补偿依据、补偿标准和补偿办法，成熟一个推出一个。

——尊重科学，因地制宜。坚持宜林则林、宜草则草、宜湿则湿，按照不同地区降雨量大小、土壤特性、温差变化等具体情况，合理选择生态治理模式，使生态工程更好地融入当地的生态系统，增强生态系统的稳定性，充分发挥生态建设的成效。

——突出重点，先易后难。综合评估不同地区、不同生态类型对我国整个生态系统的危害，确定主要生态功能区生态重要性排序，集中有限的投入，重点治理和补偿重点生态功能区。同一个生态功能区和生态重要性相同的区域，在统筹规划的基础上，重点解决最突出、最关键的生态问题，优先实施条件比较成熟、治理和补偿效果比较好的项目。积累一定经验，财力条件具备之后，逐步扩大生态治理和补偿的

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范围。

（三）总体思路

按照生态文明建设的总体要求，尊重自然、尊重规律、尊重科学，坚持自然修复与工程措施相结合，坚持生态建设与生态补偿相结合，继续推进重点工程建设和重点区域生态治理，推进生态建设逐步从分散治理向集中治理转变，从单一措施向综合措施转变，从工程治理向统筹生态治理、政策引导、制度建设转变，逐步形成东起大小兴安岭，西至塔里木河荒漠生态功能区的“一横”生态屏障带；北甘南黄河重要水源补给生态功能区、青海三江源草原草甸湿地生态功能区，南达川滇森林生态及生物多样性功能区南缘，以及北起黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区南抵桂黔滇等喀斯特石漠化防治区南端的“两纵”生态屏障。同时，继续实施退耕还林、退牧还草、天然林保护、石漠化治理、防护林体系建设、水土流失治理、湿地保护、生态经济示范区、环保基础设施建设、地质灾害防治等十大生态环境保护与建设工程。在此基础上，建立限制开发和禁止开发区域生态补偿机制，编制国家层面限制开发区域产业发展控制标准，逐步核减超载的产业，并通过生态补偿的方式弥补地方和个人的利益损失；分类分档确定自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园的基本管护成本标准，并考虑禁止开发区的面积、地理、保护难度和生态建设需要

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设定相应的调节系数，从而确定；禁止开发区域定期定额生态补偿的标准；总结现有经验，在生态脆弱的流域和森林、草原、湿地、矿产资源开发等领域建立健全生态补偿机制。

（四）主要目标

——到2015年，西部地区森林覆盖率提高到20%，完成退牧还草围栏建设任务15亿亩，新增水土流失面积治理20万平方公里，全国90%以上的湿地得到有效保护，土地沙化面积平均每年缩减1500平方公里左右。生态补偿的总体框架初步建立，政策法规体系基本形成，对全部禁止开发区、重点限制开发区域以及森林、草原、矿产资源开发等实施生态补偿，流域生态补偿取得有益经验。

——到2020年，西部地区森林覆盖率提高到25%，完成退牧还草围栏建设任务22.5亿亩，再新增水土流失面积治理30万平方公里，全国所有湿地得到有效保护，土地沙化面积平均每年稳定缩减2000平方公里以上。生态补偿机制全面建立，政策法规体系更加完善，对禁止开发区域、限制开发区域以及森林、草原、湿地、矿产资源开发等实施生态补偿，七大水系流域生态补偿机制全面建立。

四、西部地区生态环境保护与建设的重点工程 在西部大开发前10年建设的基础上，进一步实施“一横两纵”生态安全屏障、五大重点工程和环境基础设施、地质灾害防治工程等建设。

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（一）“一横两纵”生态安全屏障建设工程

结合主体功能区规划编制和实施，根据地形和生态恢复条件，建设我国北方连接大小兴安岭森林生态功能区和呼伦贝尔草原沙漠化防治区、科尔沁沙漠化防治区、浑善达克沙漠化防治区、毛乌素沙漠化防治区南缘和黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区、祁连山冰川与水源涵养区北缘以及阿尔金草原荒漠生态功能区、塔里木河荒漠生态功能区南缘，主要发挥防止北方风沙危害的万里生态屏障带。采取宜林则林、宜草则草、乔灌草相结合的方式，辅之以退耕还林、退牧还草、水土流失治理、生态移民等措施，形成一道新的生态长城。同时，沿着我国地形第三级阶梯向第一级阶梯以及第二级阶梯向第三级阶梯过渡的地带，分别建设两条连接甘南黄河重要水源补给生态功能区、青海三江源草原草甸湿地生态功能区、若尔盖高原湿地生态功能区、川滇森林生态及生物多样性功能区，以及连接黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区、秦巴生物多样性功能区、三峡库区水土保持生态功能区、桂黔滇等喀斯特石漠化防治区的“两纵”生态屏障。加强林草植被和湿地恢复与保护，增强“两纵”生态屏障带涵养水源、保持土壤、保护生物多样性和洪水调蓄功能。

（二）“八项”生态建设工程

退耕还林工程。在实施好《巩固退耕还林成果专项规划》的同时，继续对西部地区25度以上坡耕地，重点沙漠化防

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治区内严重沙化耕地，重要水源涵养区、水土流失治理区15度以上坡耕地实施退耕地造林，加大配套荒山荒地造林投资力度，适当提高造林补助标准，加强退耕还林所造林地管护。

退牧还草工程。完善退牧还草政策，延长饲料粮补助期限，提高围栏建设、退化草原补播中央补助标准，配套建设人工饲草地和舍饲棚圈。加大退牧还草工程投资规模，扩大退牧还草实施范围，加快工程建设进度，确保实现国务院批准的2020年草原围栏建设和人工饲草地建设目标。

天然林保护工程。逐步实施天然林保护工程林木管护政策森林生态效益补偿政策过渡，提高管护费补助标准。加大飞播造林投入，在有条件的地方扩大造林规模。合理利用新造林木资源，引入市场机制，提高森林保护和利用效率。

石漠化治理。在总结石漠化治理试点经验的基础上，扩大工程实施范围。加强林草植被保护和抚育，加大工程区坡改梯力度，积极推广舍饲圈养，把生态建设与解决老百姓的生活困难及长远发展问题结合起来。

防护林体系建设。继续实施“三北”防护林建设工程，科学配臵林分结构，结合“一横”生态屏障，在北方天然草原边缘打造一条绿色长廊。结合“两纵”生态屏障，加强长江中上游和珠江上游防护林建设，增强涵养水源和保持土壤的功能。

水土流失治理。加大水土流失治理资金投入，加快水土

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