我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度研究

我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度研究

摘要：城市流浪乞讨人员社会救助主要是指国家根据有关法律规定针对流浪乞讨人员按照法定的标准向其提供最低生活需求和实物援助的一种社会保障制度。流浪乞讨人员社会救助关系着社会的稳定与发展和构建和谐社会的全局，还有利于促进中国法制化进程，因此，有必要从深层次探讨流浪乞讨人员的救助理制度，针对现行法律制度存在的不足，进行完善。城市流浪乞讨人员社会救助法律制度是以保障公民基本生存权为核心内容的法律制度，也是现代行政国家不可或缺的法律制度。

任何问题和矛盾产生的背后，都有其深层的原因，我国社会救助所遭遇的尴尬，从根本上是由我国经济体制转变和社会机制调适的摩擦、错位甚至冲突造成的，这应是我们思考和评价这一法律制度的出发点和基本前提，政府、流浪乞讨人员以及我国正处于社会转型期的经济、社会、文化环境对新制度的实施产生了直接或间接的影响。新制度的改进措施，在政策层面可从进一步完善我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法入手，与社会治安制度相衔接，建立健全社会救助体系。在人员层面则应充分发挥政府的主导作用，对流浪乞讨人员实行分类救助，同时积极调动社会各方力量参与进来。本文正是站在这个立场上，归纳出城市流浪乞讨人员社会救助问题和困惑的社会原因和背景因素，为社会救助法律制度的完善提供依据。

现行的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》及其《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》是在旧的收容遣送制度严重异化的背景下出台的，其标志意义和现实意义都非常显著而深远=《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》目前存在的问题有各方面的原因，就制度本身来说，存在着职业乞丐、跑站现象治理难、救助对象甄别难、救助过程中部门协调难、监督难等问题，就制定利用来说，存在着救助制度不利用和过度利用问题，不利用主要是在执行中有些真正需要救助的人却放弃了接受救助的权利，制度过度利用主要是在执行中有些不应该给予救助的人却占有了社会救助的利益。也许应该将之归为制度执行问题的通病。由于人性的极端多样性，导致管理和供给救助利益的人与接受和享用救助利益的人的表现千姿百态，这也最终归为良法、良治与良民的法理学问题。假如都是善良和守法的人，法律制度的制定与实施也许真是要容易得多了，对于这些问题需要从理论和实践上分析和解决，当前我国政治体制改革也在探索之中，“全心全意为人民服务”是我国行政机关的服务宗旨，在理论层面上应该把为人民服务理念和流浪乞讨人员社会

救助制度结合起来，为现代法治国家的救助制度奠定良好的理论基础，在实践层面上，要不断完善流浪乞讨人员救助制度使这个制度能够有效的落实，发挥其真正的作用。

总体来说现行社会救助法律制度安排还是发挥出了一定的积极功能，作为最低层次的一种社会保障制度，多年来为许多贫困者个人及其家庭供给了基本的生存物质资料，并在一定程度上顾及到了公民适当的发展权，为社会和国家的稳定以及持续发展做出了一定的贡献。由于我国的具体国情，以社会救助法律制度所反映出来的国家对国民收入再分配的干预力度还是比较有限的，其制度设计和运行的状态还有诸多需要完善的地方。随着我国经济社会的持续健康快速发展，给社会救助法律制度的完善与创新提供了有利的条件。笔者试图通过本文的研究和论述，对城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的若干问题进行探讨，希望对完善城市流浪乞讨人员社会救助法律制度作出一些有益探索。

关键词：社会救助制度 生存权 法律援助

绪 论

我国政府针对城市流浪乞讨人员实施的救助与管理，经历了从管制到救助、从强制到自愿、从管理到服务的过程，这个过程体现了社会的文明与进步。在新的时代背景下，城市流浪乞讨人员救助法律制度继续承受着变革的压力，以迎合社会对其的迫切需求。

下面从论文选题的意义、该题目的、论文的结构、研究方法等方面，先对论文的基本情况做以介绍。 （一）选题的意义 1、理论意义

城市流浪乞讨人员救助与管理是社会保障的主要内容之一，与其相关的法律制度是社会保障法律制度的主要组成部分，对城市流浪乞讨人员救助法律制度的研究，有利于进一步丰富社会救助法律制度理论研究的成果，对保障我国弱势群体人权、进一步转变政府行政理念、实现社会的公平正义以及推进社会主义和谐社会建设都具有重大意义。

2、现实意义

对城市流浪乞讨人员的救助与管理进行研究，有利于《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的实施；笔者以宝鸡市城市流浪乞讨人员救助管理

站为研究对象，针对《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》在实践中存在的困境与问题进行研究有助于完善救助管理制度，理顺救助管理的工作机制，提高救助管理的水平。解决流浪乞讨问题，不仅体现对弱势群体的关怀和帮助，更体现一个国家社会福利机制的完善和法制的健全。因此，深入研究探索解决当前我国社会流浪乞讨人员救助问题，是关注民生，扶助弱势群体，全面建设小康社会的现实需要；是弘扬民族精神，推进以德治国进程，加强社会主义精神文明建设的应有之义；是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，是促进经济、社会和人的全面发展的本质诉求；也是构建和谐社会的需要。

（二）选题的目的

分析现行城市流浪乞讨人员救助管理办法的具体内容，可以发现，现行的救

助制度具有对流浪乞讨人员进行物质帮助、维持基本生活、保障基本人权、使 其能共享社会发展成果的功能，因而具有显著的进步意义。但救助涉及政府执 法理念和执法方式的转变，也影响社会其他成员的观念转变，有必要从深层次考虑流浪乞讨人员的救助管理蕴含着的城市资源的公平配置与使用、流浪乞讨 背后的反贫困等问题。针对现行政策存在的不足，须对救助制度进行完善。对 当前城市流浪乞讨人员的救助与管理法律制度在实践中出现的突出问题进行分 析，提出完善相关法律规定；加大对“职业乞丐”：“跑站者”打击力度；明确 政府各部门的职责；明确受助者法律责任和健全监督体制等建议，最终使流浪 乞讨人员实现最大程度的自立自助，让他们回归社会，以利于社会的长治久安。 （三）论文结构

本文分为五个部分，第一章绪论部分主要阐述本文的写作背景，第二章主要阐述我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的基本理论，主要论述公民的生存权理论、发展权理论以及行政法的服务精神与社会救助的关系。第三章主要阐述我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的发展状况，首先阐述城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的法律渊源，主要包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规及其他规范性文件等；其次阐述我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度从新中国建立到二十世纪五十年代、六十年代、改革开放至今的变迁，从法律制度的变迁之中回顾我国政府针对城市流浪乞讨人员社会救助的历史进程：最后对我国城市流浪乞讨人员社会救助相关法律制度进行比较和考察，重点从立法宗旨、立法原则、相关规定等方面对比《收容遣送办法》和《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》。第四章阐述我国城市流浪

乞讨人员社会救助法律制度实施的现状，主要以陕西省宝鸡市救助站为例，阐述救助管理工作的现状、存在的主要问题，并分析原因。第五章提出了完善城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的一些合理化建议。 （四）研究方法

本文的研究一方面主要采用比较分析和历史分析法进行展开，另一方面采用 实证分析的方法对各项具体制度进行论证。这两种方法可以解释与论证我国社 会救助法律制度的运行状况以及完善和创新的方向选择问题。当然，这些研究 方法的运用并不是彼此独立的，而是互相交叉、为证明的。多种研究方法的综 合运用，才能更好地展开主题论证。 （五）创新之处

第一，研究角度具有一定的新颖性，从法学视野，运用社会救助所体现的 政府与公民间的权利义务关系进行深入论证。社会救助是政府的义务，享有国家提供的救助和帮助是公民在宪法和法律上所享有的权利，并以此为视角展开 对社会救助法律制度问题的论述，推进对社会救助法律制度的理论分析。 第二，研究结论具有可操作性。本文针对现有法律制度存在的问题，在比 较研究和实证分析的基础上，重点对《救助办法》在实践中存在的问题进行分 析，提出完善建议，并根据我国国情，建议通过健全法律援助机制来完善救助 法律制度，具有一定的可行性。

二、我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的基本理论

社会救助法律制度基本理念也就是该法律制度设计的本质出发点和追求目 标，基本理念的选择和定位同时也决定了社会救助法律制度存在的目的和价值。 社会救助法律制度产生并随着社会发展而变迁所遵循的基本理念主要包括：一 是公民的生存权理念，二是公民的发展权理念，三是行政权为人民服务的精神。 （一）公民的生存权理论

“生存权”最早见于奥地利具有空想社会主义思想倾向的法学家安东·门 格尔1886年写成的《全部劳动权史论》。1生存权此时被揭示为生存的欲望在人 的所有欲望中具有优先地位。“社会成员根据这一标准具有向国家提出比其他具 有超越生存欲望的人优先的、为维持自己生存而必须获得的物和劳动的要求的 权利”，I“国家有义务对个人的生存权通过立法来进行保障。”“这里所提出来的 生存权的概念，是指社会成员根据生存的基本标准具有向国家提出要求获得物 质和劳动等物质条件保障的权利在一定的程度上来也就是我们现代所说的“救 助权”的前身。”2

“卢梭认为，生命是人类主要的天然禀赋，是自然赋予人类的宝贵权利，

无论以任何代价抛弃生命，都是既违反自然同时也违反理性的。”J在城市化进程

中，由于流浪乞讨人员处在城市生活低层，没有利益表达机构代其在政府作出 决策时表达自己的意愿，故城市决策的出台往往更多地考虑城市管理秩序、居 民生活环境及生活质量等因素，这些决策有时会侵害到他们的生存权益，有的 城市为了维护城市形象而出台的禁讨令，在一定程度上大大限制了乞讨人员的 乞讨机会。因为乞讨人员在城市中进行乞讨，获得他人施舍的机会较城市以外 ‘【日】杉原泰雄：《宪法学的基本概念》，劲草书房1983年版。转引自韩德培：《人权的理论与实践》，武汉 人学出版社1995年版，第381页。 z同前注第26页。

3〔法1卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，李常山译，商务印书馆1962年版，第137页。

的地方会多些。从每个人的自然属性出发，去研究流浪乞讨获得社会救助权的 理论基础，可以使我们更加全面深刻地认识流浪乞讨人员生存权，也可以去了 解国家法律法规是否会对流浪乞讨人员的生存权构成伤害。使流浪乞讨人员的 生存权能便充分地得到保护。我国宪法第45条肯定了获得物质帮助权是公民的 一项基本权利，是公民的生存权等基本权利的保障。国家对于公民的生存权的 维护和保障应通过具体的制度设计来完成。制度设计应保证公民生存权在自我 不能实现时，有向国家请求帮助的权利，而国家则有相应的义务，即在公民的 生存权受到威胁时，对其提供帮助的义务；同时在公民请求权被拒绝时，应有 相应的救济手段，而司法上对生存权的救济是生存权保障的最后环节。这就规 制着国家在法律上和物质条件上向生存权主体提供双重支持，所以说，生存权 原则是社会救助权的法理原则之一。 （二）公民的发展权理论

发展权作为一项独立的人权，最初由发展中国家塞内加尔第一任最高法院 院长、联合国人权委员会委员凯巴·姆巴耶于1970年正式提出。中国对于发展 权的基本立场是：发展权是最基本人权之一，是人权概念在现代社会不合理的 国际关系下滋生出来的新概念；生存权与发展权是人权的核心之所在：发展权 是个人人权与集体人权的结合物，既是个人人权，又是国家和民族集体享有的 不可剥夺的人权，而且发展权首先是一项集体人权；发展权不仅仅是经济目标， 其内涵要比经济目标丰富和充实得多，它强调的是各种人权和基本自由的相互 依存和不可分性；发展是生存权的必然要求，生存权的设立解决了适者生存、

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