关于“人大设立专职常委”之断想

「内容摘要」“2003年全国人大首次设立专职常委”被业内人士广泛看作是代表制由兼职向专职迈进的一个转折点，本文试图通过考察这一事件发生的各个环节及全部过程来揭示中国自上而下存在着对代表角色定位的普遍偏差，指出代表专职化只是手段，让人大代表成长为政治家才是目的，在代表专职化的道路中，自始自终都不能偏离代表作为民意代言人这一本质定位。

「关键词」专职常委；专职代表制；政治家；民意代表

近日，各地人大纷纷召开会议的消息充斥了全国的报刊媒体，万众瞩目的全国人大一年一度的会议也开幕在即，面对此情此景，笔者不禁回顾起经由年初的“深圳选举”，到全国人大专职常委的设立，再到岁末的“北京现象”等等一系列在2003年内围绕人大代表制度改革所经历的一幕幕热情澎湃而富有戏剧性的过程。

在这些事件中，最具反响并倍受法律界关注的当数“全国人大首次设置专职常委”。据当时媒体报道，2003年3月15日新当选的159名十届全国人大常委会委员名单中，出现了19名“特别”委员。这些人或是来自政界的司局级干部，或是来自学界的知名学者，都正值年富力强，具备丰富的经验和法律、经济等专业知识。如中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成，国家海洋局副局长倪岳峰，今年都只有39岁。并且此后不久，他们中的10人旋即卸去了原有职务而将行政关系转到了全国人大常委会，全职全心地供职于人大常委会。此举意味着他们成为了新中国成立以来首批年轻的专职人大常委，将专门从事人大的立法、监督以及法律解释工作，而不再只是参加每年一度的人大会议或每年几度的常委会。消息一经传出，立刻引起了本届大会代表及专家学者的强烈反应，人们几乎众口一词地把该举措视作是对多年来未作重大改革的人大进行的一次极具里程碑性质的革新，是人民代表由兼职向专职过渡的一个转折点，并很快在全国掀起了一场“人大代表专职化”的讨论热。人们似乎要毕其功于一役而后快，似乎人大的诸多弊端与不尽人意之处只需在条件成熟之时全面实现代表专职化就能迎刃而解。难道人大代表专职化真是解决人大权威不显，立法不彰，监督不力的全部真谛所在吗？经过长时期的冷静思考，我的答案是否定的！那么，我为何要扫大家的兴致呢？

在阐述理由之前，想事先声明一点，在专职代表制日益为各国代议制广泛采纳的世界潮流下，笔者并无意去贬低和抹煞人大常委专职化将对人大在中国政治结构中的地位和作用产生的实在影响。诚如北京大学法学院教授贺卫方所述，这些具有良好法学和专业知识背景的人参与人大常委会工作，能够提高立法质量和监督品质，是专业演员和票友的区别。拿专职代表制与我国人民代表大会长期实行的兼职代表制相比，笔者相反还赞同其在充分发挥人大职能方面具有的以下几个显而易见的优势：

首先，专职代表制有助于塑造人大权威。人大的权威依赖于代表的权威。而代表的权威又取决于代表的个人素质和为代表建立权威提供的相应工作机制。在专职代表制下，代表成为一门专门职业，与其他职业一样，不仅将对从事该项职业的人具有一定的专业素养和工作额度的要求，而且当然也要为其提供薪金和福利待遇。由此，一方面，我们完全可以通过赋予代表这个职业崇高的社会地位，不菲的工资收入，良好的工作环境以及个人才能发挥的巨大空间，使人大代表成为众人羡慕的职业，以吸引众多的有才之士加入到人大代表的竞选中来，从而能最终改变我国人大代表整体学历层次不高的现实。另一方面，专职代表制使得代表经常性地履行代表职责成为可能，我们完全能够使人民代表大会成为一个经常性的议

事机构，并使之花费更多的时间与选民进行沟通和联系，这样人大就有机会在代表们日常的参政议政中树立其自己应有的权威。

其次，专职代表制有助于强化人大立法功能。人大的重要使命是制定法律，而随着社会关系的日趋复杂以及立法本身专业化程度的深化，立法和法律解释越来越无法仅仅依赖常识或单纯的社会阅历便能胜任，由此，代表专业化是代表专职化的必然要求。一些法治发达国家的议员中法律人比例动辄过半，原因就在于此。以美国为例，在其两院议员构成中，律师占了相当大的比例，在众议院占43％，而在参议院达到60％。如果实行专职代表制一方面可以吸收相当多的法律专门人才进入人大，真正做到专家立法；另一方面，职业代表多了，就可以实行分工立法，从而极大地强化人大立法的立法职能。当然，另一方面，由于专职代表制保证了人大有较长的例会时间，充分、细致、深入地讨论、审议法律问题就有了可能，如日本国会每年开会时间为150日，英国约165日，美国约9个月，这将进一步增强法律的民主性和科学性。

第三，专职代表制有助于开展人大监督工作。实行专职代表制的目的之一在于防止议员利用其身份为个人或某个集团牟取私利，基于此，西方各国的宪法及组织法都规定，议员一经当选，就不得再兼任与选举授予的职权相抵的公职和私职。因此，在我国推行代表专职制，一府两院的工作人员兼任人大代表就没有了可能，一府两院兼任人大代表造成人大监督权有时陷入矛盾的问题也就迎刃而解了。代表人民行使职权成为了代表唯一的目标，没有了官大一级压死人的压力，没有丢掉本职工作的顾虑，代表必将义无反顾地投入到对一府两院的监督中去，否则选民不答应，自己就要丢饭碗。同时，专职代表的专业化素质，也使得对一府两院经过调查研究和统计分析预测作出的具体决策有了实质监督、深入监督的可能性，尤其是作为国会制约和监督政府最重要的手段——财政监督权回归人大有了充足的理由。因为政府、法院、检察院是国家行政、审判和法律监督机关，其工作人员具有很高的专业和法律专业水平，而且其运转也是系统化和规范化的，只有代表具有比之更高的决策能力才能有效的实现监督权。显然，这需要一支有针对性的职业化的队伍。

因此，要建构和完善我国的人大制度，离不开代表制度的变革，十届全国人大专职常委在此时的应运而生可以看作是我国人大代表由兼职朝专职化方向迈进的肇始和开端，并且笔者坚信，随着人大制度改革的继续深化和推进，代表专职化的范围也将逐步扩大，直至有一天在全国范围内实现全面的专职代表制。

但读罢由全国人大设置专职常委而带来的一篇篇有关人大代表专职化的溢美之词，笔者总有偏颇之感，觉得在这些言词之间把一些比代表专职化更重要，更紧迫的有关代表的实质性要件和要求忽视了，把专职常委设置过程中的不足与局限及其可能带来的不良后果埋没了，由此，笔者在来年必欲吐之而后快。

专职代表通常被理解为在代议机关中不兼任其他职务，而以代表作为其本职工作，享有职权承担相应责任，以由代表工作而获得的报酬为主要收入的代表。根据第一个提出改革人大及其常委会的学者——国情研究专家胡鞍钢的观点，作为一名专职代表，必须具备专业化、年轻化，非官员化以及在职期间与社会公众互动化四个方面的条件。照此演绎，10名将行政关系转入全国人大常委会的“特别常委”基本符合专职代表的身份特征和条件要求，是新中国成立以来名副其实的首批专职代表（常委）。但笔者也从中看到，专职代表制涉及的只是一支职业化代表队伍的建设问题，它仅是一项能从形式或从外在条件上保障代表履行职

责，人大发挥功效的技术措施，本身并不能直接带来有关代表价值的或对代表进行正确定位的根本性变化。因为单纯教育程度高或者社会声望高还不足以成就一个合格的人大代表，影响代表行为的根本因素也并不是人员的专业化、年轻化和革命化，而是他们的权力来源及角色定位。

我国宪法第二条规定：“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，1992年4月通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二条规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的各项职权，参加行使国家权力。因此，在法律上，我国对人大代表最本质的角色定位应当是“代表人民的利益和意志”，即人大代表都是具有广泛民意基础的民意代表，人大代表身份的合法性及权力本源是来自于人民权利的让渡与授予。随着我国社会主义市场经济的发展，在全体人民利益和意志根本一致基础上的经济利益多元化的趋势越来越强，经济主体（公民、法人或其他组织）的独立，必然会有独立的经济利益的要求；而我国又实行的是地域代表制为主，职业代表制兼民族代表制为辅的选举制度，这也在一定程度上客观承认了不同主体，不同地域，不同行业，不同社会阶层的利益差别。所以，在实践操作层面上，人大代表所代表的人民利益和意志就会转化为代表某个特定阶层或群体的利益和意志。此时，人大代表作为一类在政治领域中间活动，以处理各种各样的政治关系，代表特定社会阶层和社会集团特定利益要求为职业的社会成员，也就与学界普遍公认的政治家的特征不谋而合了。2由此，可以得出一个结论，代表专职化只是手段，而让人大代表成长为政治家才是目的；专业化，年轻化，非官员化只是人大代表的形式要件，而人民性，代表性，政治性才是人大代表的实质要件。手段必须为目的服务，形式必须反映实质，孰重孰轻，孰主孰次，一目了然。

考察全国人大设置专职常委的各个环节和整个过程，就会发现新中国的这批专职代表与作为民意代言人的政治家之间是貌合而神离，手段与目的、形式与实质间存在差距，这在很大层面上折射出在中国自上而下存在着对代表角色定位的普遍误解。

首先，从专职常委产生的方式来看，仍然带有浓厚的“人事调动”性质，他们的民意基础如何，人们并不了解。据人大系统的一位官员透露，此次改革在操作过程中采取部门推荐和组织考察相结合的方式，组织部门提出任职要求推出自己认为合适的人选，组织部门进行考察，从中筛选，确定目标后再和本人谈话，待人员确定后，接下来就是推荐他们参选全国人大代表。这些人不占地方代表的名额，实行等额选举。显然，这一套路是我们颇为熟悉的行政人事调动流程。而人大，尤其在全国人大，象他们这样年轻有学问的的行政工作人员，包括法学博士通过类似途径安排进来的又何曾缺少过？二者的区别又体现在何处呢？你可能会马上一针见血地指出来，区别就在于专职常委是在议政层面有法定权力的人。但不要忽略笔者前文提到的一点，那就是代表的这种法定权力是来自于且只能来自于民意，专职常委作为中国议政领域最高层次的议政者，其与人大工作人员的区别归根结底应在于他们是拥有最广泛民意基础和最深厚政治经验的人。而此种最广泛的民意基础和最深厚的政治经验，严格说来，只有愿意和有能力以议政为业的人，经过从地方人民代表大会到全国人民代表大会一层层间接选举和一层层议政活动，一层层积累民望，一层层积累政治经验后方能达到。从这个意义上说，这些人本来就不应该是新面孔，虽然可以同样年轻。由此看来，制度安排下产生的这批专职常委，不仅在一定程度上混淆了人大工作人员与人大代表间的本质差别，而且还将专职常委所行使的人大代表权陷入了“欠缺代表性”的尴尬之境，屏蔽了中国职业政治家成长的最佳途径。笔者因其由“上面”安排，以为称他们为“政府代表”更切合实际。

其次，从专职委员享受的待遇来看，由于这场人事变动的主角基本上是从政府部门调过来的，他们原来是什么级别，还是什么级别，并且“享受副部级待遇”。显然，当代表专职化后，人民代表就不再仅仅是一种“称谓”，而成为了一种职业。既然是职业，就应如同其他职业一样须拥有相应的福利待遇。并且，这个待遇还不能低于其他部门相应工作人员的薪水。因为人大代表的实质身份是政治家，其作为公共领域中与官员立场不同的那一类事务参与者，具有制约强大行政权力的强大力量，如果待遇较低，不仅会削弱专职代表工作的积极性，还会使人们形成代表的地位低于其他公职人员的观念，从而无法形成制约机制。可以说正是基于此点，世界上实行议员专职化的国家都无一例外地为议员规定了较高的福利待遇标准。3所以给予这批年富力强的专职常委以较高的待遇，以体现他们所从事的代表这项职业的崇高性和重要性是完全必要的。但试想一下，我们拿行政级别这样一套用于分配官员福利待遇的评价机制去衡量工作模式与性质都与之大相径庭的人大代表，不免太滑稽吗？据全国人大一位工作人员在接受媒体采访时说：“委员们在发挥自己参政议政的职能时地位是平等的，无尊卑之分。这也就意味着从委员长到委员乃至普通代表都是一人一票，不存在代表间职责权限大小的差异。但既然有享受副部级待遇的专职常委，那么按照人们对行政级别的通常理解，如果在同级人大会或不同级别的人大会中存在享有正司局级待遇的常委或代表，或享受乡镇级待遇常委或代表乃至无行政级别的常委或代表，这是否是在暗示他们在行使职权过程中，待遇级别低的代表要服从待遇级别高的代表呢？照此再”深入“下去，不就可以得出副部级代表所代表的公众利益高于司局级代表所代表的公众利益，司局级代表所代表的公众利益就一定高于乡镇级代表所代表的公众利益这样一个荒谬结论吗？其实，在笔者眼中”全国人大专职常委享受副部级待遇“真是降尊纡贵，全国人大的一项重要职权是监督一府两院，即一府两院是在人大监督下开展工作的，按理说这些专职常委的地位绝不比总理低，何必搞来个副部级当当，大可以把待遇标准提高到国家元首一级。因此，赋予专职常委一定的行政级别并提供副部级待遇这样的提法和做法，除了人为地在代表及其所代表的人民当中划分三流九等，制造内部矛盾外，没有任何好处，而且此举在一定程度上还给专职常委在由官员向政治家、由被监督者向监督者的角色转换过程中制造了观念中的烟雾弹。

第三，从专职常委履行职务的要求来看，囿于其自身没有一个所代表的特定地域群体或职业阶层清晰而具体化的利益要求，在政治活动中就缺少了主动寻求政治谈判的基石，。代表无论们是参与法律的制定，还是选举国家领导人，无论是决定国家的重大问题，还是监督一府两院，他其实都是在做同样一件事——忠实和正确地表达选民意志。在人大这个空间或平台上，所有人大代表的工作性质和职能都没有任何质的区别，每个代表都要为自己所代表的特定人群主张权利，并通过文明社会的一般准则，譬如正义、公平、善良的意识，在利益博弈过程中促成一个民主、开放、合理的社会公共政策的形成。而在前文，笔者已经谈到，此次包括专职常委在内的19名特别常委的产生完全是制度安排的产物，尽管他们通过参加地方选举从形式上获得了合法的代表身份，但他们作为中央提出的候选人和选举他们的地方实质上并没有任何联系。例如，从代表民单分布看，这十几个特别委员来自全国十几个省、市、区，但实际上他们都在北京工作。如此以来，常委对自己选区的情况了解有多少？选区的选民对代表自己选区的这些常委了解又有多少？对这两个问题恐怕都很难以找到满意的答案。正如特别常委之一清华大学土木水利学院院长袁驷所述，尽管自己在云南以高票当选，开人大会议的时候也在云南团，但事实上去过云南的次数很少。所以，当这批专职常委准备投出自己具有决定意义的一票时，是应该代表中央呢，还是应该代表地方？如果选择代表地方，对于自己不了解的民意及事务能有发言权吗，而如果保持沉默是否是对代表职责的一种亵渎呢？相信这些两难的问题对于正义而有良知的专职常委们而言都是一些棘手而又不得不作出

痛苦抉择的事情。所以，尽管“人民代表人民选，当好代表为人民”，但由于缺乏一个坚定而牢固的利益诉说基石，这批“意外入围”4的专职常委并不知道自己应该代表谁，他们对自己的角色定位及发挥的作用竟然会感到迷茫和不确定也就不难理解了。5

第四，从专职常委的人员构成来看，有8位是来自中央国家机关的新锐，十人中的另两人皆是学界精英，可谓都是术业专攻之人，显现了人大代表专业化的变革趋势。但是，专业化这一走向不仅是代表专职化的应有之意，同时它也是其他国家职能部门即行政和司法部门从业人员的形式要件之一。人大代表与政府官员以及司法人员的素质差异并不在于知识和技能的包装，而应体现在为其所独有的一种在实践中历练出来的政治经验上。这种政治经验不同于行政经验，也不同于司法经验，它表现为一种对民情世风的体认，一种对公共事务的了解。这就意味着当人大代表在相应的人大会议和人大常委会中发言时，他不应当仅仅对自己狭窄的专业视野内的事务表示个人意见；而应当作为一位政治家，对于公共事务发表深思熟虑的意见。不仅仅因为他是教授，所以他只关心教育问题；不因为他是个农民，他只关心农业问题；也不因为他是北京人爱吃炸酱面，所以只关心北京市面上黄酱供应是否充足。他应当是个政治家，具有审议政治、经济、司法、文化等各方面公共事务的见识。而这样的见识，未必跟他的专业知识有关。一个博士生导师，其参政议政的见识，很可能不如一个具有洞察力的农民。鉴于专职常委们来到中国议政领域的最高层是如此“突兀”，于是他们不可避免地会把自己在长期工作中形成地习惯、思路和模式带到人大工作中来，所以专业化的专职常委们能否在今后胜任代表一职还要取决于其角色转换是否成功。而角色转换对于这批专职常委地大多数来说，由于缺乏参与民意积累的“升迁”过程，其在更新知识和转变习惯方面存在着较大地难度。从目前特别常委的履职现状来看就可证明这一点，19名特别委员中无论是兼职还是专职常委也好，他们目前参政议政的领域大多还是与自己专业相关的事务，即法律专家在关注法律，教育专家在关注教育，环保专家在关注环保。

综上所述，在人们越来越多地关注权力机关应该如何更充分代表民意的这个时代背景下，一年前在中国议政最高层所导演的这场以代表专职化为序幕的人大改革，却正是囿于民意基础的付诸阙如而背离了为职业政治家的成长提供一个空间和平台的初衷。所以，它所带来的巨大反响也仅仅是针对“圈内人士”而言的，对于普通的民众来说，他们的眼球中并不是这批“要我当代表”的新中国首任专职常委，而是深圳以及北京区县选举中一支支“我要当代表”的独立候选人的崛起，因为后者是否当选才真正凝聚了民众自己的期望和信任。此时，笔者更愿意把这10名专职常委看成是缓解人大工作不堪重负现状的一项权益之计，而不是一项应经历角色定位，观念启蒙，再到一系列配套制度改革那种完整意义上的代表专职化的开端。以塑造职业政治家为核心、内容和目的完整意义上的代表专职化，它的开端只能是民主选举，即通过发挥选举制度的择优功能使潜在的政治家先进入权力机关，然后再朝职业政治家的方向努力。而且通过民主选举，由选民手中神圣一票产生的，不是由“上头”决定的这些真正的民意代表会自发地顺应代表专职化的潮流，以谋求更好地履行自己地职责。6

爱之愈深，责之愈切，再次重申，本文并无意否定人大代表自上而下由兼职向专职过渡这样一个改革思路和决心，正如清华大学法学院教授徐章润所说：“不管如何，这是可喜的现象。”“这意味着，先做党的干部，再做政府的干部，再做人大常委会委员，这样一种变相终身制的制度正在被突破和否定。”但人大代表，所从事的是一份牵一发而动全身地涉及公共利益的职业，代表着最广大人民的根本利益，笔者藉此希望改革者们在借鉴西方专职代表制的道路上不能一味追求“形”似——高学历高素养，而更应力求“神”似——代表背后深厚的民意基础！

二零零四年二月

ThinkingAboutEstablishmentoftheFull-timeMembertotheNPCStandingCommittee ChenDan

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/9arq.html