徐勇高秉雄地方政府学最新课件 - 图文

教学目的：

地方政府学的教学目的主要是帮助学生从理论上系统掌握地方政府学的基本理论、基本范畴和基本知识,从而对中西不同背景下的地方政府组织形式、职能和结构以及地方治理的方式方法系统、完整的理解和把握,进而培养和提高学生对地方公共事务管理的理论水平和政策水平。培养学生从事省、市、县或乡镇政府相关行政管理工作或其他相关企事业单位部门工作的能力,发展学生参与地方政府管理的基本能力。

地方政府学

第一章 绪论

一、地方政府的界定 二、地方政府的定义 三、地方政府单位的组成 四、地方政府的地位

一、地方政府的界定

一般而言，地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些公共事务而设置的政府单位。需理解三点：

1、中央政府设置非全国性政府 2、部分事物非全部 3、政府单位非行政机关 二、地方政府的定义

地方政府不是从来就有的，它是历史的产物， 是随着国家、政府、中央政府的产生而产生的， 它是国家政治体系的一部分。

（一）国家、政府的起源

阶级论：1、自然主义；2、契约论；3、社会分工论

“国家是社会在一定发展阶段上的产物，国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又

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自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。” （二）中央政府

中央政府是一个国家内总揽国家统治权，代表国家行使职权、处理政务的最高机关。 主要有三种形式：

（1）以英国为代表的内阁制。 （2）以美国为代表的总统制。 （3）以法国为代表的半总统制。 特征：（1）中央政府具有主权性； （2）中央政府有掌握国家国防事务的权力； （3）中央政府掌握财政权； （4）中央政府具有最高决策权。 （三）地方政府的特点

与中央政府相比，地方政府有如下三个特点： 1、职能的双重性，执行与领导； 2、管理的社会性，层级越低越明显；

3、权力的非主权性，受范围与层级限制。 （四）国家制度与地方政府

国家制度是确立一国阶级统治关系的基本制度。它包含国体、政体和国家结构形式三方面的内容。决定了整个政治体系是如何运行的，作为政治体系的一部分，地方政府当然会受其影响。

1、国体决定地方政府的性质

2、政体决定地方政府的构成方式——政府单位内容 3、国家结构形式决定地方与国家的关系

国家结构形式：是指国家整体与组成部分、地方与中央之间的关系，分为单一制和复合制。 单一制：全国只有一个宪法，一个中央政府，按行政区域设置的行政单位或自治单位，受中央政府统一领导，地方单位不能成为主权单位，没有脱离中央而独立的权力。 结论：地方政府是全国政府的分支

复合制：是由若干具有相对主权的政治单位组成的统一的联盟国家。其待征是：

(1)全国政府是一个主权单位；

(2)成员单位作为一个相对主权单位；

(3)全国政府和成员单位通过宪法将彼此权限三类。

结论：地方政府是成员单位的分支，与全国政府没有直接关系。 三、行政组织视角中的地方政府

(一）政府组织形态：从分封制到官僚制

地域性政府的发展： 方国、封国——地方政府 相对主权——无主权 真正意义上的地方政府产生的同时，政府组织形态由分封制转变成了官僚制。官僚制的组织形态使得地方政府与早期地域性政府区别开来。 （二）分封制与官僚制：

1、军政权力：分封制土地归受封者使用，总揽军权、政权； 官僚制官僚是代理人，掌握行政权。

2、人事权力：分封制世袭罔替；官僚制君主任命非世袭。

3、收入：分封制受封者收入为封地内所有收益，官僚制官员食国家俸禄 4、与君主关系：受封者效忠于上级宗主，官僚制官员效忠君主 结论 ：

分封制：国中有国，君主无法对国家实施统一管理； 官僚制：君主通过任免的官吏对国家进行直接管理。 四、地方政府的定位

（一）国家结构体系的下移（二）中央或州政府的创造物 （三）执行机构 （四）自主机构

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五、地方政府的存在价值

（1）管理方便。 （2）提供有效服务。 （3）是民主政治体制的突出特征。 讨论：台湾的定位 地方政府？ 州？联邦？

熟悉名词：国体 政体 国家结构形式 主权 分封制 官僚制

第二章 地方政府的产生与演进

一、早期的地域性政府；二、地方政府产生的历史背景 三、封建时代的地方政府；四、中国近现代以来的地方政府 五、新中国的地方政府 ；六、地方政府发展变化的特点

第一节 早期的地域性政府

一、国家和政府的产生与演变

（一）国家的形成——大禹治水之后，夏启创立了中国历史上第一个王朝。 涂山大会 会稽诛风

国家形成的标志：公共权力与地域治理

国家是由一定地域、人口和统治权构成的政治共同体，它的核心和实质是政治统治权。国家最初是由家庭及扩大了的地域共同体构成。国家是社会在一定发展阶段上的产物。

国家的特点：一是国家按地域划分居民，国家的范围比氏族广阔得多。二是公共权力的设立。这种公共权力是由具有强制性的机构组成的，执掌这一公共权力的人是国家的统治者。国家的本质是阶级的工具。国家的职能是实现阶级的政治统治和进行社会的公共管理，实现国家职能的过程，便是国家通过对社会的职能实现政治统治。

国家对社会的治理必须依托一定的组织机构，由此产生了政府。政府是行使国家权力的机关。政府是为了行使国家权力，履行国家职能，由专门从事治理活动的人和机构组成的制度化的政治组织。政府作为行使国家权力的机关，与国家的情况密切有关。国家的职能决定了政府的职能。地方政府的设置、权限、职能与国家的状况和目的密切相关。 二、东方早期的地域性政府

埃及 州成为埃及早期国家的地域性政府，有一定的自主性地位。

两河流域 巴比伦王国 亚述帝国 行省成为一级相对稳定的地域性政府。

印度河和恒河 BC3世纪，孔雀王朝的阿育王建立孔雀大帝国。地方的最基层组织是村社，由村长管理。

夏朝的方国 公元前2050-前1600 特点：

1、方国与王朝关系已由氏族组织之间的自由组合关系演变为臣服关系。 2、方国实质上还是建立在血缘关系基础上的地域性组织。 3、权利义务，权力固有，定期朝贡 4、国家结构松散。

商代的方国与封国并立的封国

对血亲“赐土授民” 形成一种新的地域性政治实体，史称“封国”。形成了方国与封国并存的国家结构形态。

1、目的，以分封血亲的方式来达到拱卫王廷的作用； 2、权力来源，王朝授予，保持相对独立处置权；

3、对王朝义务，朝贡之外，需要服从商王朝对封国军队的调动，帮助天子实现征伐。 为什么不自己治理？

西周的封国采邑制

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1、诸侯等级爵制。封国被分为公、侯、伯、子、男五等及附庸。 2、多级分封。王室—封国—卿大夫—士 商一层 3、分封制的分配方式——宗法制

宗法制是由氏族社会父系家长制演变而来的家国一体的嫡长子继承制，核心是：大宗承位，小宗分封。影响各王朝。 诸侯的爵位等级 等级 爵位 法定面积 举例：一、公国 50平方公里 齐、鲁 二、侯国 35平方公里 晋 三、伯国 35平方公里 申 四、子国 25平方公里 黄、罗、祝、邾 五、男国 25平方公里 许 六、附庸 不足25平方公里 萧

春秋战国时期 委派官员代自己管理，形成地域性政治实体，即“县”。正式的地方政府由此而发端。

三、西方早期的地域性政府

古希腊，城邦国家， 二百多个城邦，最著名的是雅典和斯巴达。 1、雅典：

正如恩格斯所说：“雅典人国家的产生乃是一般国家形成的一种非常典型的例子”。

全国分100个自治区称德谟，公民选出区长及30法官，德莫大会是德莫的最高权力机关。——10个德莫构成一个地区部落——每个地区部落选出50名代表组成雅典议事会，作为全国人民大会的执行机关，管理全国事务。公民大会和议事会具有中央政府的性质，在它之下的地区部落和德谟是地域性政治实体。

斯巴达 军事共产主义制度，未能形成严格意义的政府体系。 2、古埃及前王朝

由许多村社联合组成的州，是最初形成国家的雏型。每个州有自己的图腾和州神，有自己的军队和代表州的旗帜。全埃及40个州的州长职位世袭，每个州就是一个小王国。

早期国家具有下列特点：

一是国家的范围较小，人口较少；二是国家事务十分简单；三是国家统治范围和人口经常变化；四是还保留着很强的血缘关系。还未形成严格意义上的地方政府。 3、分封体制下的地域性政府

大约公元481年法兰克王国的建立，西方开始进入封建社会。实行分封采邑制，以土地的层级分封为前提形成了从国王直到骑士的等级制。

东西方早期地域性政府的特点

1、方国：权力固有，已是国家但结构松散。

2、封国：封土授民，权源于王朝，国家结构严密化。

3、分封采邑制：层层分封与宗法制结合形成较严密国家结构。 4、西方早期地域性政府

西方早期的国家形态是由氏族部落联盟演变形成奴隶制民主制。中世纪后与西周的分封采邑制同。从国家形成之初东西方就走上了不同的路径。

5、东西方早期的地域性政府有一个共同特征，就是都拥有对管辖地域范围内的事务的独立处置权，国家政府不予干涉。这也是早期地域性政府与真正意义上的地方政府的区别所在

第二节 传统国家的地方政府

一、传统国家的特点及地方政府的产生

传统国家的特点：

第一，土地为地主阶级所占用 第二，政治权力支配着财富

第三，国家统治的地域范围和人口大大扩展。

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第四，由于自给自足的自然经济及交通、信息的限制，地方的封闭性较强，并形成不同的地域组织实体。

二、亚洲传统国家的地方政府 （一）中国

井田制 王立群读《史记》秦始皇 商鞅变法_

中国真正意义上的地方政府是萌于春秋，生于战国，全面推行于秦朝。 背景：

1、铁器的使用和牛耕的推广，生产力水平提高,劳有余力； 2、开垦私田，实力增长，对抗中央，拒不交税，井田制瓦解； 3、土地私有，兼并其他诸侯，不再分封，设郡县（保存实力）。

井田制是我国奴隶社会的土地国有制度，西周时盛行。那时，道路和渠道纵横交错，把土地分隔成方块，形状像“井”字，因此称做“井田”。井田属周王所有，分配给奴隶主使用。奴隶主不得买卖和转让井田，还要交一定的贡赋。奴隶主强迫奴隶集体耕种井田，无偿占有奴隶的劳动成果。

秦至清的地方政府 秦初分封与郡县之争

分封：优点，以血亲拱卫中央；利于多民族大国的形成与治理。 缺点，军权政权财权统一，人事独立，易造成割据。 郡县，军政分离，财权统一，人事统一。 （一）县 秦-清

县始终作为一级行政组织保留至今，表现出了超高的稳定性其稳定性表现在三个方面：一是建制稳定,数量波动不大；二是机构稳定，官员组织变动不大；三是名称变化不大。 （二）县以上地方政府 可以分为两个时期：

第一个时期是秦朝至隋初，地方政府层级由郡、县二级制转变为州、郡、县三级制。汉州

第二个时期是隋朝至清朝，大体上以府州领县，但在府州之上又有上级地方政府，名目历代各有不同，一朝之中也常有变更。

1、秦汉时期的郡——县二级制到魏晋南北朝时期的州——郡——县三级制 秦郡县二实

前106汉武帝设州（虚）、郡、县一虚二实

188东汉灵帝改州刺史为州牧，州变成了一级正式的地方政府，实三级。 魏晋南北朝承汉制州郡县三级

2、隋唐时期的州（郡）——县二级制到宋辽金的道——州——县三级制 隋唐一虚二实

玄宗安禄山之变设方镇即道——州——县 宋以方镇割据为鉴虚道 一虚二实

3、元代的多级复合制到明清的省、州府、县三级制

元灭辽、南宋，沿袭原制多级复合，开始设省，二三四五，三四为主。

省——路——府——州——县。最简单的则是二级制，如省——路、省——府或省——州。 ——明朝设置布政使司为最高地方政府层级，取消五级制，改路为府，把州分成直隶州与府州两种，形成了布政使司—府—州—县、布政使司—府—县和布政使司—直隶州—县三种构成方式

——清康熙皇帝又将明朝的15个省分拆为18省，雍正期间则进一步将明朝复式的三级、四级政区层次完全简化为单式的省——府——县三级制。

传统中国的地方政府体系是适应巩固中央集权和国家统一建立起来的。特点其一是中央政府拥有绝对的权威，地方政府的权力是中央赋予的。地方政府的设置和废除都由中央决定。其

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二，皇帝通过官僚体制行使对地方的管辖权。地方各级官员均由皇帝录用和委派，以国家俸禄为生，对皇帝形成人身依附关系。其三，地方政府受中央政府委托行使部分政治统治和公共管理权力，但一般不干预社会经济生活。

7世纪，阿拉伯帝国形成。哈里发下设维齐尔辅佐。九个行省，哈里发任命总督管理。1258年灭亡。14世纪，奥斯曼帝国，未能建立有效的地方政府体系。先后灭亡。

日本 7世纪大化改新，中央政府设立神祗官管祭祀，太政官管行政，太政管下设8省。地方设国、郡、里三级行政。确立了天皇的集权统治。幕府政治。武士

三、欧洲传统国家的地方政府

481年，萨利安人克洛维建立法兰克王国，开始是过着村社的生活。标志着中世纪的封建时代开始。5-9世纪，法兰克王国国王未能对整个国家实行有效的管理。村社制度遭到破坏。形成以土地分封为基础的等级领主制，封建庄园成为国家的最基本单位。实行封建领主制或采邑制。10世纪，国王向中央集权制转变。14世纪，产生了严格意义的地方政府。16世纪波旁王朝建立，标志着绝对君主专制的中央集权体制的确立，形成了以巴黎为首都的全国行政体系。分省、区两级。法国地方政府体系产生，是一种单一行政化的地方政府。

英国也经历了采邑领主治理阶段。1066年，诺曼底王朝建立，威廉建立封建制度。保留了34个郡的地方建制。法律成为国家统一的力量。13世纪，自由大宪章，专制的君主政体变为立宪的君主政体。地方自治体制产生。

意大利，城市公社高度自治，城市自治体制

西方各国真正地消除地方封建割据，真正建立起统一的中央集权制的民族国家，使国家机器完备起来，是在资产阶级民主革命胜利以后实现的。

第三节 近现代国家的地方政府

一、近现代国家的特点

第一、国家统治的边界明晰化 第二、有了对民族国家的认同 第三、国家主权归之于民 第四、国家与政府的分离

第五、国家为了在领土内行使主权，需要设立行政管理机构

第六、近现代以来，社会生产和生活日益复杂化，国家的职能日益增多。 二、西方国家地方政府的转变

近现代意义的西方通常指西欧、美国及日本等发达的资本主义国家。特点是一是经济发达、特别是市场经济发展的历史较长也较为完善；二是实行民主政治制度，一般实行两党或多党政治；三是法律制度完善，实行了依法治国，是法治国家。

英国的地方政府具有突出的地方自治的特点。

法国是西欧封建专制制度最完备，同时也是资本主义产生最早的国家之一。十八世纪末，中央通过其代理人独揽地方政府大权，主要地方事务都由中央及其代理人决定和执行，地方没有自治权或自治权很小。到了20世纪，弊端凸显。1982年，开始下放权力给地方政府。增加地方政府的自主性。

美国是最典型的联邦制国家。在联邦制框架下，美国的地方政府包括州以下的县、乡镇等层次，州以下还有许多独立的城市政府。联邦制确立了联邦高于州的地位，同时肯定了联邦与州的分权原则。根据联邦制度，州并不是一级地方政府，而是统一的联邦国家的成员单位。州对地方政府的管理是其法定的专有权力。州以下的政府才被称为地方政府。州与其下级地方政府的关系具有单一制的特点。美国地方政府素有自治的传统，在单一制的框架内，地方政府也有一定的自治权。县是美国州以下的最普遍、最稳定的地方行政建制。还有大量的城市自治体。县主要是州的行政管理单位，不具有法人资格；市是地方自治团体，具有法人资格，享有较大

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的自治权。

日本近代地方政府体制形成于1889年《明治宪法》前后。明治时代的地方行政区域划分为三级。二战前，日本虽然实行地方自治体制，但流于形式，二战后，美国占领当局对日本的地方政府体制进行改革。各级地方政府都作为地方公共团体而存在，享有法律规定的自治权，同时接受中央政府的控制和监督。

三、发展中国家地方政府的建构

发展中国家是指广泛分布于亚洲、非洲、拉丁美洲的经济欠发达的国家。这些国家的共同特点是：一是成为现代国家之前，大都经历了一个殖民地时代。二是经济社会发展较落后。三是由于经济社会发展落后，传统社会形态的许多因素延续下降，部落、宗教等传统因素对政治发展有重要影响。

印度 联邦制国家，行政区划体制由邦（直辖区）、县、区、村组成。联邦政府与邦政府实行分权制。最有特色的是县、区、村三级的“潘查亚特”制。形成了潘查亚特自治体制。

非洲 最主要的是部族的影响。部族意识远远高于国家意识。许多国家除了中央政府外，未能建构起一个相对完备的地方政府体系。非洲许多国家叛乱和内战不断。还有些国家独立后建立了中央集权体制，形成了完备的地方政府体系。如坦桑尼亚，省、县、区、村

南美洲 巴西 联邦制 地方政府有州、市两级。联邦除了特殊情形外，不得干预州事务。州政府按照三权分立的原则成立。南美洲一些国家，民选的政府为军人政府所替代，形成拉美化的状况。

第四节 近现代中国的地方政府

一、中华人民共和国成立以前

帝制时期的中国的地方政府一直是行政体地方政府，是上级政府的下级行政机关。在地方政府体系中不仅不存在代表地方居民利益行使权力的代议机关，也不存在能反映当地居民意愿以备咨询的机关。 （一）北京政府时期

晚清

清预备立宪，中央设资政院为，各省设立咨议局为民意机关，它们议决的事项，均要由督抚批消后才能生效，督抚有权责令咨议局重议，并有权召开、中止和解散咨议局会议。实际上只是一个咨询机关而已。 区划建制未变。

民国

民国时期1913年以前，各省基本上采取军政、民政合并管理的办法，名称叫“都督府”。袁世凯窃取政权以后，颁布划一令，地方行政机构的各级组织与名称，才开始逐步统一起来。主要采用省、道、县三级管理体制。各省都督府代表会议不过是一种松散的联盟，实际上是各自为政。也就是历史上的军阀割据时代，出现了新的行政建制类型——市。 中国历史政区

夏商周：分封制 春秋战国：县、郡的出现 秦：郡县制 汉：刺史部（州）、郡、县 隋：州（郡）县二级制 唐：郡的消失 道、府的出现 宋：路 元：行省 明：布政司 民国 ：市

北京政府仿效西方“三权分立”模式设置的地方机构，在当时的军阀混战形势下，纯属一种形式，而且时存时废，根本不起作用，地方政府的实权完全掌握在地方军阀及其部下手中。

（二）南京政府时期

1927北伐，随后定都南京。1937年，南京国民政府被迫在各省成立临时参议会作为咨议机关。抗战胜利后，临时参议会1946年被民选的参议会代替。参议会是省的立法、议决机关。

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民国时期地方政府体制的发展，出现一个重大的变化，即“市”与“乡”、“镇”的设置形成基层城乡分治的格局。 二、中华人民共和国成立以后 （一）人民政府委员会时期

新中国地方政府的法理解构 建国初我国地方政府的发展状况 1、《共同纲领》第一次对新中国成立后的地方政府的权力来源、职权划分、组织原则和领导体制做出了规定，标志着我国地方政府的开始建构。 其主要内容包括：

（1）权力来源。主权在民，人民—人大、政府

（2）组织原则。民主集中制：少数服从多数，下级服从上级，地方服从中央；政府服从人大；人大服从人民

（3）领导体制。分离制或者说多元制的领导体制；

（4）职权范围。地方政府的职权范围由中央政府以法令的形式划分； （5）特殊类型地方政府法理基础。民族区域自治。

2、1954年9月20日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，它是中国历史上第一部社会主义性质的宪法。 创新：

（1）我国地方政府体制结构在层级上三级制为主体，类型上以一般地方政府为主，民族自治地方政府为补充。赋予了民族自治地方以地方立法权。 （2）任期 职权

（3） 地方政府的正式法律文件-《地方组织法》

总评：这一时期初步建立起了我国地方政府法理基础。但存在着明显的不足之处： 首先，只把地方立法权赋予民族自治地方，未赋予一般地方人大。 其次，设立全国人大常委会，但地方人大也没有常务工作机构。

再次，1954年《宪法》取消了《共同纲领》关于中央应对中央与地方职权作出法律划分的规定。 （二）人民委员会时期

54-78我国地方政府的发展状况

54-66无变化，66都虚化 条款 结构都开倒车 （三）革命委员会时期

1966年文革，革命委员会是唯一的地方权力机关。倒退为一种行政体地方政府，不存在反映民意的咨议机关。地方各级人大会议66-77从未举行。 75宪法倒退，78宪法复原

(1)75年宪法关于地方政府的规定出现了倒退

首先，在条款上，对地方各级人大和革委会的规定，由14条减为3条。对民族区域自治方面的规定也由6条减至1条。

其次，在内容规定上，出现了政治结构上的倒退。革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。

1975年宪法对地方政府规定上的变化，诸如机构合并、职权削减等都破坏了原有的民主与法治，削弱了地方政府运行的法理基础，而地方政府职权上的法理缺失就为中央的集权与“人治”式管理留下了空间。

1978年宪法虽较之1975年宪法有发展，但并没有对1954年《宪法》中对于地方政府的界定有所超越。

三、改革开放以来的变化

改革开放后我国地方政府的发展状况

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1、法制健全化

确认54宪法地方结构，权力来源、组织原则、领导体制、体制结构、职权、特殊类型地方政府。 2、创新：1、79地方组织法；2、内部领导体制首长负责制；3、国家结构形式特别行政区制度； 4、地方人大设常委会赋予地方立法权（民族地区54宪法就有了）； 特殊类型地方政府法理基础《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》；

地方行政区划的设置和变更权限作出了具体规定，1982年《宪法》规定： 省级行政区设置权、建制审批权属于全国人民代表大会， 省级行政区域划分权属于国务院，

乡镇的建置和区域划分权相应地属于省、自治区、直辖市人民政府。 另，国务院规定，县、市行政区划变更由国务院审批。 中国地方政府：

法理基础：以1982年《宪法》为总纲，以《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》为主体的地方政府运行基础。

1权力来源。人民是我国地方政府权力的根本来源。 2组织原则。民主集中制。

3领导体制。分离制或者说多元制的领导体制

4职权范围。地方政府的职权范围由中央政府划分 5层级结构。以四级制为主方

6特殊类型地方政府。民族区域自治地方，特别行政区地方 7内部领导体制。行政首长负责制 8在地方人大方面，是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”，省级人大和较大市人大有立法权

9行政区设置变更权。对地方行政区划的设置和变更权限作出了具体规定。

地方政府发展及变化特点

发展：地域型——城镇型——特殊型

1、地方政府设置的首要条件是满足政治上的需要。 2、地方政府建构之后国家总是力求保持其相对稳定。 3、地方政府演变过程呈现出渐进性变化。

思考题：

1、分封制与郡县制的区别 辩论 郡县与分封之争 或辩或演

2、中国地方政府的发展经历了怎样的路径依赖？大工程？地理？ 地理—农业 —自给自足不集权则散——始皇集权——学习（儒一统）、协作（帝王地位）

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第三章 地方政府的类型

一、地方政府的类型划分

二、按设置目的分类的地方政府 三、按地方制度分类的地方政府 四、按行政层级分类的地方政府

第一节 地方政府的类型划分

一、划分地方政府类型的意义 前言：地方政府体制 回顾

地方政府体制简称地方政体。指依照各国行政区划设立的地方各级政府的职能、机构、类型、组织形式等一系列制度。

主要涉及地方政府如何构建和如何运行的问题。 （一）地方政府职能

地方政府职能是达成地方政体的首要内容。指的是地方政府管理地方国家、社会公共事务的职责和功能。具体包括干什么，怎么干的问题。 （二）地方政府构成

地方政府的构成是地方政府体制的主要内容。地方政府机构是各级地方政府行使职能的主体，地方政府职能主要是通过地方政府机构来表现 （三）地方政府的权力

地方政府职能的履行需要相应的权力配备，地方政府权力由哪几部分构成，权力来源如何，不同配置产生什么不同的后果。 （四）地方政府类型

地方政府体制的一个重要内容还包括地方政府类型。地方政府类型不同，表现方式有别，承担和履行的职能及其方式就有所不同。 （五）地方政府组织形态

地方政府组织形态是地方政体的不可缺少的内容。一级政府内部一般是官僚制，跨层级则不一定是层级节制体系。

二、 地方政府类型划分的方法

1.地方政府类型的划分，无疑也可因需要和目的的不同，而有多种划分的方法： 2.从历史角度考察分为：古代、近代、现代地方政府；

3.从地方政府管辖的地域、居民规模出发分为：大、中、小地方政府；

4.从社会制度角度分：奴隶、封建、资本主义与社会主义国家地方地方政府。 5.此外以层级、目的等均有不同分类。 影响地方政府体制的因素主要有： 第一，设置目的不同。

第二，地方制度。即处理中央与地方关系的制度，反应地方政府在国家政治体系中的地位。 第三，在行政层级中所居的位置。 一地方政府依不同标准归入不同类型。

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（六）地级市：理论上按照现行省、县、乡三级行政区划体系的划分，地级市（包括副省级城市）应为“准行政区划”，但实际上为省级一级行政区，其行政地位介于省与县之间的一种行政区划，属于地方政权。

（七）副地级市：没有明确定义，没有统一标准，实际上是省辖县级市；全国数量极少，如河南省的济源市、湖北省的仙桃市等。

（八）县级市：指行政地位与县、自治县相同的省辖城市,属于县级行政区单位.中国大陆自1980年代以来，随着工业化的发展，城市化的步伐较快，大多数“市”都以撤县设市的方式建立。

第四章 地方政府的权力

第一节 地方政府的权力和权限

一、权力和权限

权力是主体基于对特定资源的支配而使客体服从并使客体的不服从丧失正当性的一种作用力。

私人权力 公共权力即政治权利 国家权力

中央政府权力和地方政府权力

国家权力属于权力范畴具有有限性属性。

权限是指权力主体行使权力的范围。国家权限是指国家行使权力的范围，这种范围在现代国家是通过法律规定的。 二、地方政府权限的特点

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地方政府权限涉及的法定范围是地方政府管辖的地域范围和地方政府管理的事务范围。地方政府行使权力时，不能超越法定的地域范围和事务范围。有以下特点： 第一，地方政府权限由中央政府划定。

第二，地方政府权限限于法定的地域范围。

第三，地方政府权限限于社会公共事务中的部分事务。 三、地方政府权力的内涵

地方政府权力是指地方政府在所辖的行政区域内管理社会公共事务的权力。

地方政府权力主要是在对本行政区域社会公共事务的管理方面行使，而且也并非是对本行政区域的行政机构全部社会公共事务行使权力。权力的大小同权限有关。权力的内涵是指权力的内容，而非权力行使的区域。

地方政府在行政区域内管理社会公共事务的权力，包括三个方面的内容：

一是应该如何治理本行政区域；二是如何实现本行政区域的治理；三是如何通过本行政区域社会公共事务的管理来完成这种治理。构成三种地方政府的权力：议决权、执行权和行政权。

议决权是决定如何治理本行政区域的权力，即通过商议共同做出治理本行政区域决定的权力。

执行权是如何实现本行政区域治理的权力，即在明确居民意愿与利益后，通过具体的行动，采取相应措施以实现这种意愿与利益的权力。

行政权是对本行政区域社会公共事务的管理权力。

第二节 地方政府权力的来源与设置

一、地方政府权力的来源

地方政府权力属于国家权力的组成部分。

国家权力的来源 国家是社会在一定发展阶段上的产物。国家产生后，就设立了公共权力，以监狱、警察、军队等体现出来。地方政府权力的来源于生产力的发展、私有制、阶级和国家的产生，要从国家本身寻找答案。

地方政府权力或者直接或者间接来自中央政府。 行政体地方政府是中央政府或上级政府的下级机关。

自治体地方政府是由本行政区域的全体居民组成法人社团，在宪法和法律规定的范围内，在国家监督下按照地方自治团体全体居民的意愿，通过选举而组织的地方自治机关。自治体地方政府同中央或上级政府之间不存在行政隶属的上下级关系。自治体地方政府的权力是通过选举由自治团体居民直接授予的。虽然自治体地方政府的权力直接来源于地方自治团体居民的授予，但都是国家通过法律赋予这种自治权利，因而仍然是间接来自于代表国家的中央政府的授予。

混合体地方政府的地方国家权力机关由本行政区域的居民选举产生。同其他国家权力居官之间不存在上下级隶属关系，只存在法律监督关系，它的权力直接来源于本行政区域全体居民。由两种来源。兼具行政体和自治体地方政府权力来源的某些特征。 二、地方政府权力的形成

地方政府权力，或者来自中央政府的授予，或者来自于本行政区域居民的授予。前一种由中央政府直接以行政方式分配和配置，或者由中央政府立法间接地以法定方式规定。主要同行政体地方政府联系在一起。自治体和混合体的地方政府权力程度不同地来自本行政区域居民的授予。

地方政府权力要通过选举由间接民主的方式实现。 选举包括两层含义：

首先，选民通过选举将自己治理本行政区域的权力委托、授予他所选择的人，由他或他们代表自己来行使权力。选民的选举活动就是自身权力的委托、授予活动，这种委托和授予是地方政府权力形成的必要条件。

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其次，全体选民通过法定的选举程序与规则，将分散在每个选民手中的权力，集中到经由选举产生的地方政府手中，转化成为代表全体居民的一种地方性公共权力，即地方政府权力。这是地方政府权力形成的充分条件。

三、地方政府权力的配置

地方政府权力的配置是指地方政府权力在政府各机关如何分配，由何种机关行使何种权力。 地方政府权力由议决权、执行权和行政权构成。

执行权和行政权常由同一机关行使，即由执行机关承担行政职责。

就政治理念的差异而言，议决权和执行权属于政治性权力。从“人民主权”的理论出发，地方政府的议决权和执行权应由一个机关行使。从“权力制衡”理论出发，地方政府的议决权和执行权应分属于两个权力中心行使。

绝对议行合一体制地方政府 地方政府权力由一院制的地方议会(或委员会)统一执掌，只存在一个地方自治机关。地方政府单位就由地方议会(或委员会)构成。

相对议行合一体制地方政府 地方政府权力分别由两个机关行使。地方议会行使议决权和执行权，地方议会另设一个机关行使行政权，地方政府单位由这两个机关构成

第三节 不同权力结构体制的地方政府

一、议行合一体制的地方政府

“议行合一”体制：在议决权和执行权的配置上，或者议决权和执行权由同一地方国家权力机关行使，或者由地方国家权力机关及由其产生并对其负责的执行机关分别行使。

美国县政府实行县委员会—经理制或县委员会—县长制，市政府有三种组织形式：即市长议会制、委员会制（绝对合一）和议会经理制（相对合一） （一）绝对议行合一体制的地方政府

绝对议行合一的地方政府：议决权和执行权由同一地方国家权力机关行使的地方政府 1、英国的议会委员会制

英国的议会委员会制：这种体制的地方政府不存在单独设立的地方行政机关，也不存在专设的地方行政首长。地方行政首长的某些礼仪性的职责，由议会主持人承担。议会主持人由一会选举产生，称为主席或者市长，主持议会会议，对外代表地方政府，但不得介入政党政治，不得从事地方议员的工作。 2、美国的委员会制

委员会制是在美国的小城市和县采用的一种地方政府权力配置体制。委员会是地方政府单位中最主要的机关，实行立法与行政合一，同时执掌议决权和执行权，而不是实行分权。委员会委员具有双重身份，既是政策的制定者又是政策的执行者。不存在单一的统一领导各行政部门的行政长官，委员会统一行使议决权、执行权和行政权。委员会制下的“市长”或“县长”不是地方行政长官，只是对外代表本市（县） 实行国家：美国中等城市。

含义：市委员会既是市议会，又是市政府，兼行市的议决权和行政权。 主要特征：

1、市民选举市委员，市委员从委员中选举市长。 2、市委员兼任行政首长和市议员。

3、市长只有一些礼仪性的职权，没有领导市委员会工作的实权。

优点：A有利于精简机构和人员；B有利于议决权和行政权的统一；C有利于提高城市管理的效率。

缺点：缺乏一位行政首长统一指挥市政府各部门的工作；由于市委员会兼工作部门的首长，有时二者的矛盾不易协调。

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美国市政府有三种组织形式：即市长议会制、委员会制（绝对合一）和议会经理制（相对合一）

（二）相对议行合一体制的地方政府 1、美国的议会经理制

美国市政府有三种组织形式：即市长议会制、委员会制（绝对合一）和议会经理制（相对合一）

美国的议会经理制：由选民选举产生议会，集体行使议决权和执行权，议会聘请以为管理专家担任经理，作为首席执行官，指挥、管理行政部门工作，行使行政权。 实行国家：美国多数小城市。

含义：市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理实行专业化管理。 主要特征：

1）市议员由市民选举产生，组成的市议会行使议决权。

2）市议会公开招聘市经理，作为市政府的行政首长，具有领导市政府工作所必须的全权。 3）市议会议长兼任市长，市长只是一些礼仪性的职权，无权干预市经理工作。

优点：有利于引入市场竞争机制；有利于对市政府和城市实行专业化管理；有利于把政治矛盾与城市管理相对分开。

缺点：市议会难以处理政治矛盾，与城市管理交织在一起时，市经理常常无能为力。 2、德国的市行政主任制

代表机关称为议会，由选民直接选举产生，议会内设立专门委员会。议会选出议长、副议长，又称为市长、副市长。议会选出管理委员会承担执行权。各专门委员会依据各自分工的领域，就有关事项进行准备，向市管理委员会提出建议。管理委员会任命一名行政主任为市行政首长。市政府的权力配置和运作是：专门委员会在行使部门协助下向管理委员会提出建议，管理委员会讨论后作出决定交议会审议，议会作出决定后，由管理委员会交行政主任组织实施。议决权属议会；执行权属管理委员会；行政权由行政主任承担。

德国的市政体制除了美国的部分形式外，还有市议会参事会制、市议会监督委员会制等。 二、议行分立体制的地方政府

（一）绝对议行分立体制的地方政府 1、美国的强市长议会制

1）市长与市议会分开，市长具有财政预算权、立法权、准司法权；市长行使执行权和行政权，拥有广泛的任命权。市长是行政首长，统一领导全市行政机关，对外代表本市。市议会行使议决权。市长和议会互不统属。2）在部分大城市“强市长制”演化出一种“首席行政官强市长制”（由市长任命一位首席行政官，他根据市长的授权，领导市政府日常的行政管理工作，对市长负责，优点在于使市长能够集中精力处理重要问题）。

优点：为城市管理执行系统的市政府有强有力的行政首长的统一指挥，有利于提高行政效率；“首席行政官强市长制”是“强市长制”的健全，对大城市比较适用。

缺点：市长掌握大权，市议会的制约较弱，容易引起市长专权；若市长不尊重市议会，容易产生矛盾。

2、日本地方政府的权力配置

（二）相对议行分立体制的地方政府

“相对议行分立”体制：选民投票产生地方议会，由议会依法选举产生一位行使执行权的地方长官。地方长官负责领导地方行政部门的工作，依法独立行使职权，不受议会干预，议会也无权罢免地方长官。

法国的市政府由市议会和市长构成。

法国：1）市长由市议会从议员中选举，兼任市议会议长。市长享有执行权和行政权。2）市长

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有权主持市议会会议、拥有独立的立法权。3）市长在执行议会的决议方面有一定的自由裁量权，即权力来源于市长的双重身份，一方面是市政府的首长，另一方面是中央政府的代表。4）市议会由选民直接选举产生，期满后全部改选。市议会行使议决权。市议会无权罢免市长。

三、双轨体制的地方政府

1、法国的国家代表制地方政府 2、行政并立制地方政府 瑞典

一、 西方国家市政体制的特点 1、西方国家市政体制形式多样化 1) 英国市议会就是市政府。

2) 美国市政体制的形式包括市长议会制、市委员会制和市议会经理制。

3) 德国的市政体制除了美国的部分形式外，还有市议会参事会制、市议会监督委员会制等。 2、政党在城市的组织通过竞选，在市议会拥有多数议席，主导城市的议决权，当选市长，主导城市的行政权。

3、西方国家的市长、市议员一般分别由市民直接选举产生，对自选民负责，并且相互制衡。 4、城市一般不辖区和县，市和县、乡、镇的政府是独立平等的地方政府，都直接受省、州政府的领导。

5、西方国家城市的利益集团比较活跃。 西方国家市政体制的类型 类实行国家、含义及特征 优缺点 型 实行国家：英国各城市，加拿大多数优点：A有利于维护市议会的权威性；B有城市及德国。 利于市议会对城市管理的监督；C有利于减含义：是市议会兼行议决权和行政权，少议决机构与行政机构的矛盾，提高管理效市议会就是政府。 率。 主要特征： 缺点：缺乏一个统一指挥市政府各部门工作1、 由市民直接选举的市议员组成城的、有实权的市长。 市议会。 市2、 由市议会和名誉参议员选举一位议市议会议长，即市长（但市长只有一会些礼仪性的职权，没有政府工作的实制 权）。 3、 市议会的委员会相当于市政府的工作部门。 委员会的类型：常设委员会（负责临时性事务）；法定委员会（依法设立，处理特定事物）；联合委员会（处理跨地区的共同性事业） 实行国家：美国部分小城市和少数大优点：有利于市议会监督市政府的工作；作议城市，称之为“弱市长制”；德国；日为市政府工作部门的特别行政机关对市长和会本。 市议会双重负责，比较独特。 市含义：市的议决机构和行政机构分设，缺点：市议会对市政府工作不适当的监督，长但市议会与市长的关系上处于优势地会降低行政效率。 制 位。 主要特征：

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人事管理 机关事务管理

二、组织机构管理

包括两个相互联系的组成部分:

其一是静态的地方政府组织机构的设置和调整；其二是动态的地方政府组织机构的设置程序、变更程序和运转程序。 地方政府的管理方式分: 议行合一型 议行分立型 混合型

三、人事管理

第一，地方政府人事行政的更新机制——考任、退休和培训；

第二，地方政府人事行政的激励和保障机制——考核、奖励、晋升和工资福利制度； 第三、地方政府人事行政的行为调控机制——义务、道德、监督与惩戒制度。 四、机关事务管理

地方政府的机关事务管理也称为狭义行政管理，是指地方政府自身的组织机构的综合性事务、日常工作、规章制度和工作程序所进行的管理活动。

地方政府机关事务管理的基本内容有公文管理、财务管理和资产管理三个方面。

第三节、地方政府的公共管理

一、公共管理概述 1、主体是地方政府

2、客体或对象，是辖区公民和各类团体的公共事务。 3、是国家行政权力在地方上的实施。

4、遵循宪政和法治原则，地方政府的各种机构和公务人员均必须严格依法行政 内容包括政治事务管理和社会事务管理 二、政治事务管理

（一）特点：没有主权性质的外交、国际交往与军事等方面的事务管理，只有维护主权性质的具体事务管理。 （二）内容

维护国家主权和领土完整； 维持辖区社会治安；

依据宪法和法律规定，组织和保障辖区的民主活动。 （三）方式

政治事务管理的机构：

地方警察局（中国为公安局和国家安全局） 内政部门（中国为民政厅、局、科）

附设于警察局的检察机构（有些国家的检察权由中央政府行使，由警方代表政府提起公诉和对司法机构实行监督）

政治事务管理的方式：

由警察机构对涉嫌违法者实行行政拘留或逮捕，进行审讯，对犯罪情节较轻者给以行政处罚，情节严重者移交地方政府的检察机关提起公诉，由司法机关（法院）予以审讯法办。

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三、社会事务管理

（一）特点： 它是地方政府公共管理的重点；地方政府的社会事务管理相对具体，越是低层级政府越是如此。 （二）内容

社会事务管理的内容： A经济事务管理； B公用性事务管理； C公益性事务管理。 （三）方式

由地方政府设置的相关职能机构，如民政局、内务局，教育局、卫生局、城建局、社会保障局、财政税务局、工商局等；由地方上的各类非政府组织的义工组织，受地方政府委托授权或自愿协助地方政府负责某些社会事务的管理。

方式：一是行使宪法、法律、地方法规赋予地方政府管理社会事务的权力。二是公共管理和私人管理结合。三是发挥非政府组织的作用。四是建立社会事务突发事件预警机制。

复习思考题：

简述地方政府管理的基本内容、特点、方式。

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第九章 地方财政

一、中央地方划分财政收支的一般原则 二、地方政府的财政来源 税拨贷其 三、地方政府支出 四、我国的地方财政体制

第一节 地方财政概述

一、中央地方划分财政收支的一般原则

地方财政：地方财政是国家财政的重要组成部分，是地方政府为实现其职能，依法组织财政收人和安排财政支出的活动。

一方面，地方财政为地方政府管理提供物质基础。另一方面，地方财政影响和制约着地方政府管理职能履行和目标实现。 （一）中央与地方支出的划分原则

巴斯特布尔(C．F．bastable)提出了如下原则： 受益原则。 行动原则。 技术原则。 （二）中央与地方收入的划分原则

效率原则。 适应原则。 恰当原则。 二、地方政府的财政来源 （一）税收

税收管理体制，主要涉及三方面的问题：

税收的立法权； 中央和地方各自征收税种的划分； 征税的机构。 税收管理体制的类型：

中央集权型； 地方分权型； 集权和分权结合型。 （二）中央政府拨款

中央拨款是中央控制和支配地方的主要手段之一，也称为转移支付制度。 中央政府的拨款可分为三种形式：

1、有条件拨款：有条件拨款又称为有条件补助。

上级政府把款项拨给下级政府时指出使用这笔拨款的目的，如用于教育支出、用于通信建设等。分配套与非配套，配套分封不封顶。 中央拨款 未制度化京办 薄

2、分类拨款： 分类拨款不同于有条件拨款， 它不具体指明下级政府使用这一款项的用途，指明使用方向 3、无条件拨款：无条件拨款是上级政府拨款给 下级政府时不限定该款项的使用范围与要求，

也即上级政府在拨款的同时不附加任何条件。 （三）贷款

贷款是限定用途的，不是所有的支出都可以用贷款支付，只在一些特定项目上可以贷款。贷款由中央控制，中央批准。通常用以基本建设的费用。 （四）其他收入来源

收费 出售财产 发放公债

地方政府只有在感到收入不足时，才可以通过其他方式增加收入。

1、现状 ：收费名目多、收费数额大、费挤税现象严重。 湖南乱收费.flv 赵本山：乱收费.flv 2、原因：与预算外资金有关 ：有预算外资金的存在，政府财政对有关部门可以减少一部分行政费支出。 实际后果是形成乱收费、乱罚款和乱摊派，他们还有三个特点： 一是分散性 二是分利性 三是分权性

4、对策：实行阳光预算，费改税是治理乱收费现象的关键。

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第二节 地方财政体制

第三节 地方财政预算及收支管理

三、地方财政支出

（一）地方财政支出的范围

一般说来，地方财政支出范围主要包括以下几个方面:

(1)维持地方政府自身正常运行的支出。 (2)社会公益事业方面的支出。

(3)社会公共设施建设和非竞争性基础产业方面的支出 (4)其他与地方政府履行职能有关的支出。 （二）地方财政支出的趋势

自二战以来，各国地方政府支出迅速增加。

尽管各国地方政府支出在绝对量上表现为持续增长， 但相对于中央政府而言，

财政依然有向中央倾斜的趋势。

财政支出向中央倾斜的原因

一是经济的发展，城市化导致外部性逐渐增大，要求中央财政干预，从而增加了支出；

二是中央政府的活动效率较高。能源交通等内容上比较划一，公共性质较强，适合由中央政府投资完成。

三是因为中央政府的课税权力较大，税基广，财源的筹措比较容易。

第四节 中国地方政府财政

一、中华人民共和国成立以来财政关系的演变 （一）中央统收统支时期

这一阶段财政体制与国家所处的国际国内大背景和环境分不开。由于国内资源极为有限，中央地方的一切财政收支由国家控制和掌握，地方没有财政决定的权力。 （二）财政包干制时期

第一个阶段，1980～1985年，“划分收支、分级包干” 第二个阶段，1986～1988年，“划分税种，核定收支，分级包干”，实行一种在划分税种的基础上总额分成包干的分配制度。

第三个阶段，1989—1993年，全方位推行财政包干制，不同包干方式有6种。

“两个比重”持续下降：财政收入占GDP比重；中央财政收入占政府财政收入比重。 二、分税制改革

总额分成税种划分 说分实统 不彻底

目的：增加中央财政收入，提升宏观调控能力。

首先划分全国的税种，确定中央和地方可征的税种，分税制包括中央税、地方税和共享税。所得税分享改革前中央和地方税种划分.doc 各种税率.doc

分设中央与地方两套税务机构分别征管。在中央一级，成立独立的国家税务总局，统一负责全国中央税和地方税的征收工作。地方则设立国税局和地税局。前者负责应由中央所征的税，后者负责由地方开征的税种。 三、地方税制的完善

现在地方财政体制存在的不足之处 集权权责

1、省以下政府间事权划分不明晰。 中央与地方事权划分.doc 现行税制之不合理.doc

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2、省以下各级政府收入划分不合理。 3、省对下转移支付规模较小。

4、体制不顺，县乡财政自求平衡难度大。 建平县：县乡财政困难案例.flv 0-3：00 取消农业税 改收承包费.flv 省以下财政体制.doc

一县乡财政存在的主要问题.doc 省对下转移支付制度

1995年起，各省根据国家过渡期转移支付的指导意见，结合从本地实际情况，逐步建立了省对下政府间转移支付制度。对缓解基层财政困难，确保基层政权正常运转发挥了积极作用。省对下转移支付的

主要类型有一般性转移支付、工资性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、激励性转移支付等。转移支付数额主要是通过计算市县的标准财政收入、标准财政支出、以及标准财政供养人员 等因素确定。——《地方财政与地方政府治理 国际经验综述》人民出版社2006年8月P 3-10 事权层层向下，财权层层向上；转移支付杯水车薪，县乡财政哭爹喊娘。 优化我国地方财政体制的对策分析

1、有条件的省可以简化财政管理级次，实施“省管县”的财政管理体制。 2、建立切实可行的增收和节支激励约束机制，进一步向市县倾斜财力。 三奖一补缓解县乡财政困难.flv

讨论：中央财政奖励机构精简？县乡财政困难1.mp4 3、完善体制，理顺收入分配关系。

4、规范乡镇财政支出管理，推进“乡财县管乡用”的财政管理方式。 四、预算管理改革

思考题

如何确保地方财政平衡？

第十章 地方选举

第二节 地方选举制度

一、地方选举制度的基本原则 （二）平等选举原则

平等选举原则：包含两层含义：首先是投票权相等，“一人一票”；其次是每一票的价值相等，“一票一值”。

二、地方选举制度的基本内容

地方选举制度：是选举地方各级代议机关组成人员和地方其他公职人员的原则和制度的总称。

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