谈多层次保障性住房供应体系的困境与出路

谈多层次保障性住房供应体系的困境与出路

? 2012-11-16 10:56:07 来源：《商业时代》2012年第26期

摘要：为了解决中低收入家庭住房困难，我国推出了廉租住房、经济适用房、公共租赁房等多种保障性住房，即多层次保障性住房供应体系格局基本形成。多层次保障性住房供应体系虽然有利于满足不同收入阶层对住房的不同需求，但也面临诸多困境，如形成“夹心层”、增加了制度的运行成本等。因此，改革势在必行，本文认为以公共租赁房为核心是制度改革的一个出路。

关键词：住房保障制度，公共租赁房，困境，出路

为了解决中低收入家庭住房问题，我国政府推出了廉租住房、经济适用房、公共租赁房等多种保障性住房。其中，廉租房主要解决城镇最低收入家庭的住房问题，经济适用住房主要供应中低收入家庭，公共租赁住房理解为更高水平的廉租房，即多层次保障性住房供应体系格局基本形成。多层次保障性住房供应体系一方面有利于满足不同收入层次居民不同的住房需求，从而实现住房梯度消费；另一方面符合我国因经济、社会发展不平衡要求各地因地制宜的选择保障性住房模式的客观事实（郭士征等，2010）。然而，多层次保障性住房在实施中也面临诸多困境。

多层次保障性住房供应体系：困境

（一）体系内部相互割裂且互不隶属，从而形成“夹心层”

住房“夹心层”是指既买不起商品房又享受不到住房保障制度优惠的住房困难家庭。其产生的根源在于多层次保障性住房供应体系内部相互割裂，互不隶属。如前文所述，廉租住房解决城镇最低收入家庭的住房问题，经济适用住房主要供应城镇中低收入家庭，而收入水平略高于低保线不在廉租住房保障范围之内，被列入经济适用住房购买行列的家庭，因无力购买而形成第一个“夹心层”；而收入水平高于经济适用住房购买条件而无资格申购经济适用住房的家庭，却因买不起普通商品房而形成了第二个“夹心层”；因身份原因被排除在住房保障制度之外的城市的外来人群或异地就业者，如北京的北漂、上海的蓝印户口、各大城市的外来妹、打工仔等则形成第三个“夹心层”（陆小妮等，2011）。

（二）制度运行成本高，缺乏可操作性

保障性住房能否公平分配，关键在于准确界定住房保障性对象，而要准确界定住房保障对象依赖于完善的个人征信体系。然而，因种种原因我国个人征信体系尚未建立健全，即我国住房保障制度先天就不足。在这种制度环境下，设计住房保障制度理应尽量减少对居民收入划分、统计、核实的依赖，但是，多层次的保障性住房供应体系必须为每一种保障房划定保障线，恰恰增加了对居民收入划分、统计、核实的依赖。试想目前因制度环境先天不足，连一条保障线都难以准确界定，又怎么能界定清多条住房保障线？从这个角度讲，多层次住房保障供应体系不仅增加了制度的运行成本，而且降低了制度的可操作性，一旦哪一个环节出了问题，难免出现骗购、骗租、套利等问题。

（三）体系中的经济适用房、双限房，并非正确理解“居者有其屋”

长期以来，对“居者有其屋”的理解为每户家庭都买得起住房。据此，我国

住房保障制度设计初衷旨在帮助居民购买住房，从而有经济适用住房、双限房等制度。然而，客观事实是我国是一个发展中国家，人口众多、土地稀缺，而且正处于工业化、城镇化快速推进时期，就目前综合国力和现状而言为每个家庭提供自有住房的理念是值得商榷的？另外，经济适用房、双限房建设免土地出让金、减免相关的房地产税费，而这些目前恰恰是地方财政的重要来源，即地方政府面临着发展商品房与建保障性住房的利益选择难题。因此，在还没有理清中央与地方政府之间财税关系的条件下，即使中央政府严格要求地方政府完成下达的保障性住房建设任务，但由于利益博弈，往往使保障性住房建设计划不能得到有效落实（尚宇梅，2007）。

其实正确理解“居者有其屋”含义应区分“有住房”与“有房住”的不同。“有住房”表达的是对财产的需求，一般通过市场解决。“有房住”满足的是居住需求，即生存需求，政府有责任解决。显然，目前我国住房保障制度理念应推崇后者，即政府有责任解决居民的居住房需求，而不是对住房的财产需求。

总之，多层次的住房保障供应体系设计初衷是好的，但由于制度环境的不成熟，既不兼顾公平，也难体现效率，改革势在必行。

多层次保障性住房供应体系的出路：公共租赁房

公共租赁房是近年来我国保障性住房建设过程产生的新生事物，目前虽然尚无定论，但发展非常迅速，北京、天津、常州、青岛、厦门、广州等都出台了公共租赁房建设方案与管理办法，而重庆、深圳则要将其打造成保障性住房供应体系的核心。公共租赁住房发展之所以如此迅速且呈一统天下之趋势，就目前我国现实而言有其合理之处：

（一）既提高制度的可操作性，又能解决“夹心层”问题

正如前文所述，我国尚未建立完善的个人征信体系，即我国住房保障制度先天就不足，在这种制度环境下，设计住房保障制度应尽量减少对居民收入划分、统计、核实的依赖，而以公共租赁住房为核心恰恰是这种理念的体现。以公共租赁住房为核心，政府只需界定一条保障线而非多条保障线，这不仅降低了难度，提高了制度的科学性，进而提高可操作性，而且将收入水平在保障线以下的居民全部纳入保障范围，然后以租为主并根据收入水平高低有区别的收取租金或反向提供租房补贴，这就解决了“夹心层”问题，从而提高了制度的公平性。

（二）既正确理解了“居者有其屋”，又兼顾地方政府利益

公共租赁房以租为主或先租后售，提倡解决居民对住房的居住需求而非财产需求、投资需求之理念，反映了处于发展中国家客观事实的我国对“居者有其屋”内涵的正确理解。公共租赁住房的产权仍然归地方政府所有，政府新建保障性住房能够源源不断地提高其供应保障性住房的能力。公共租赁住房产权归政府所有，不涉及建设经济适用住房时免土地出让金、交易经济适用住房时又补缴相关税费等问题，从而减少了制度的运行成本；公共租赁住房的产权归地方政府所有，“只要运作得当，政府建设公共租赁房不会成为经济负担，反而会成为一笔优质资产”（黄奇帆，2010）。从这一角度分析，以公共租赁房为核心不仅考虑了地方政府的利益，而且能够提高其供应保障性住房的积极性。

（三）只要设计合理也可实现住房梯度消费，防止“贫民窟”再现

“贫民窟”是上个世纪欧美国家住房保障制度缺陷的一个缩影，其产生源于欧美政府将公租房大规模成片地建在城郊供应给低收入或无房住的家庭。我国部分地区实施的公共租赁住房政策虽然本质上有别有于西方的公租房制度，但供应对象为中低收入家庭与西方公租房制度有相似之处。因此，我国的公共租赁住房是否会演变为“贫民窟”是值得高度警惕。

理论上认为，如果选好公共租赁房地址，配好学校、医院、商场、公交等基础设置，户型建成50平方米左右、70平方米左和90平方米左右等不同大小的住房，供应给教师、工人、毕业不久的大学生、农民工等多群体，并按面积收取租金、物管费等各种合理费用，则不仅可满足不同收入阶层对住房的不同需求，而且可防止“贫民窟”再现。

以公共租赁房为核心亟待解决的若干问题

（一）明确中央和地方政府的责任

目前，我国政府在住房保障制度中扮演主要角色已日益达成共识，但就中央政府和地方政府在提供保障性住房的责任方面还没有做出具体、明确的划分：中央层面还没有制定《住房保障法》，就保障性住房保障对象、保障水平、制度的实施机构、资金的来源、管理办法等众多全局性问题做出明确的规定，而只能放任地方政府根据地方实际情况自由决定；地方政府在土地财政的约束下，面临着提供行政、教育、医疗卫生、文化、住房等一揽子地方公共物品的抉择问题，而结果往往是保障性住房落实方面不尽人意。

可见，当前明确中央和地方政府责任非常紧迫。就中央而言：一是建立了完

善个人征信体系，提高制度的可操作性，确保申请、审核、分配直至退出各环节有据可查；二是明确以收入而非身份、职业为主界定保障对象，实现制度的公平性；三是改革中央与地方之间的财政关系，摆脱地方政府对土地财政依赖，从而提高地方政府供应保障性住房的能力；四是做好规划和加大监管，确保制度得以落实。地方政府主要责任在于具体实施。

（二）形成以政府为主导并市场参与的投资融资体系

从2011年始，我国政府在未来5年计划建设城镇保障性安居住房3600万套，据测算需要4.7万亿元。显然，如何解决保障性住房融资问题是目前必须研究的课题。就中央层面而言，继提出“依靠地方财政预算、土地出让金净收益、住房公积金增值净收益、公积金贷款”等多方面筹集保障性住房资金后，又发文“支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目的融资”。地方政府层面，有些在积极实践市场化的融资渠道，如广州推出REITS。理论界也提出了保险资金、企业年金等长期性资金参与保障性住房建设的建议（陈杰，2010）。

无疑上述政策、实践与建设对缓解保障性住房建设资金具有重要作用。然而，笔者认为，要彻底解决保障性住房资金问题关键要形成合理的融资体系，为制度可持续发展提供强有力资金支撑。比较赞成学术界提出的以政府为主导、市场参与的融资体系（陈杰，2010）。其理由是：保障性住房是准公物物品，根据相关理论知政府付费理所当然；保障性住房建设耗资巨大，就我国政府和住房困难家庭现有财力而言均无法承担，还需社会资金介入，但保障性住房投资收益较低，如何解决其动力不足，需要政府给予政策优惠，需要建立风险分担机制等。

（三）建立和完善住房保障管理机构

通常，发达国家都比较注重住房保障管理机构的建立，专门负责保障性住房各项事宜，例如美国成立了联邦住房和城市发展部，德国在州、市级乡镇都设有住房保障管理机构，而新加坡的房屋发展局更是全球瞩目。

随着我国保障性住房大规模建设并投入使用，我国的住房保障也将迈入“建管并重”的攻坚阶段，住房保障管理任务更加繁重。但是由于种种原因，我国保障性住房管理渠道目前处于十分分散的状态，“处于多人管理，却又无人管理”的局面（黄安永，2010）。

为解决保障性住房管理问题，有学者建议组建国务院基本住房保障委员会或者国家基本住房保障局，研究、制定、实施住房保障制度和政策，整合建设、民政、国土、财政、税收、金融等相关部门掌握的涉及保障性住房的信息，统筹保障性住房的规划、建设、供应、分配、管理和流通等各方面工作（刘克崮，2012）。

参考文献：

1.郭士征，张腾.“三元到四维”：住房保障体系的构建探索与争鸣[J]，2010（8）

2.陆小妮，马彦林.城市住房夹心层问题分析.中国房地产（学术版）[J]，2011（20）

3.尚宇梅.经济适用房建设中地方政府与中央政府的博弈分析[J].商业研究，2007（10）

4.黄奇帆.大力建设公共租赁住房努力扩大住房保障覆盖人民网[DBCD].http：

politics.people.com.cn2010－0920

5.陈杰.我国保障性住房的供给与融资：回顾与展望现代.城市研究[J]，2010.25（9）

6.黄安永，朱新贵.我国保障性住房管理机制的研究与分析.现代城市研究[J]， 2010（10）

7.刘克崮.从七方面认识中国住房保障体系问题[DBCD].http：economy.gmw.cn2012－0307

8.王英，胡梦阳，顾湘.快速城市化下的重庆公租房制度研究.软科学[J]，2011.25

作者简介：郭江华（1977－），汉，男，江西南昌人，华东交通大学理工学院讲师，硕士，研究方向：保障性住房、住房金融。程财军（1977－），汉，男，南昌理工学院讲师，硕士，主要从事制度经济学研究。徐志强（1974－），汉，男，南昌大学讲师，硕士，主要从事社会保障研究。

（作者： 华东交通大学理工学院 郭江华 南昌理工学院 程财军 南昌大学 徐志强）

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