我国小产权房问题研究：现状与出路

我国小产权房问题研究：现状与出路

小产权房是我国城乡二元土地所有制度下伴随着城市化快速发展和商品房价格快速上涨过程中出现的，在一定程度上解决了部分城市中低收入群体的住房需求，农民也从中获得了土地开发的增值收益，其存在具有某种程度上的必然性和现实合理性。1995-2010年间全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，大约相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8％。小产权房建设违反了我国现行农村土地利用相关法律法规，但涉及国家、农村集体、农村个人以及小产权房购买者等多方利益，如何妥善对待和处理小产权房问题，成为社会各界关注的焦点，也成为各级政府亟待解决的一个难题。

一、小产权房的内涵和特点

（一）小产权房概念和内涵

房屋产权本来没有“大”“小”之分，“大产权”、“小产权”只是在现实经济生活和社会实践中约定俗成的说法，并不是法律上或学理上的专门术语。目前各地对“小产权房”称谓不完全一致，在北京称为“小产权房”，上海称为“集体土地房”，广东称为“集资房”，济南称为“乡产权房”。

综合各地对小产权房的定义，小产权房是指在农民集体所有土地上建设的、向本集体经济组织以外居民销售的住宅，其内涵一般包括五个方面：

一是小产权房建设用地为农村集体土地，而非经过招标、拍卖、挂牌等方式取得的城市国有土地。

二是小产权房建设未经土地、规划、建设等主管部门许可，项目未经投资主管部门核准或备案，也没有经过农村土地征用为国有土地以及国有土地“招、拍、挂”等建设环节，因而不符合国家相关建设程序。

三是小产权房建设未缴纳国有土地出让金和相关税费，无法获得国家土地、房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证。

四是小产权房一般不应包括农民建造的超出其自身居住需求的、主要用于出租的房屋，而仅指出售给非本地农村居民包括城镇居民和外地进城务工人员的房屋。换句话说，农民在宅基地上建设的用于出租的房屋，不应视为小产权房。 五是“小产权”是针对“大产权”即完全产权房而言的，只有经过依法登记、“三证”（房屋所有权证、国有土地使用权证、契税证）齐全的房屋才是完全产权房，故小产权房没有真正法律意义上的产权。购买小产权房只能获得乡镇政府的集体土地使用权证或村民委员会的盖章证明。

（二）小产权房分类

按照小产权房建设用地性质可划分为不同的类型。依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，我国农村集体土地包括农用地（耕地）、农村集体建设用地和未利用地三种性质，其中农村集体建设用地又可细分为农村宅基地、乡镇企业用地、公共设施和公益事业用地。相应地，小产权房也可以分为三种：一是建设在农用地（耕地）上的小产权房；二是建设在农村集体建设用地上的小产权房，其可细分为建设在宅基地上的小产权房，建设在乡镇企业用地上的小产权房，以及建设在公共设施和公益事业用地上的小产权房等；三是建设在未利用地上的小产权房。

（三）小产权房主要特点

与建设在国有土地上的拥有国家有关主管部门颁发的“五证”的大产权房相比，小产权房主要有四个特点。

1．不合法性

房屋依附于土地，“小产权房”依附在农民集体所有土地上，判断房屋是否违法，首先应看对土地的使用是否违法。我国《土地管理法》是解决集体所有土地作为建设用地的核心法规。按照《土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用集体所有土地，其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。而小产权房建设在农村集体土地之上，又不属于上述三类乡（镇）村建设活动，显然不符合现行土地管理法的规定。此外，国务院办公厅1999年《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农村的住宅不得向城市居民出售。2004年12月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调，加强农村宅基地管理，

禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院2008年1月《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次明确，城镇居民不得到农村购买宅基地农民住宅或“小产权房”，任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。

总之，从国家相关法律法规的规定可以看出，农村集体土地使用权是该集体组织成员的专有权利，与农民特定身份相联系，是不能出让、转让的。目前利用农村集体土地建造房屋出售给城镇居民的行为是违法的，小产权房买卖合同本身是无效的，小产权房购买者获得的乡镇产权证或村集体组织相关证明文件并不具有法律效力。

2．成本和价格较为低廉

小产权房建设在集体土地上，这些集体用地的地理位置相对偏远，一般位于城市郊区甚至远郊区，本身土地价值比较低。特别是，小产权房系直接在集体土地上开发建设，在建设过程中没有经过集体土地征用为国有土地和国有土地“招、拍、挂”等环节，也不必缴纳国有土地出让金和相关税费，因而小产权房建设的土地成本近乎为零，其开发建设成本主要表现为直接的建安成本。与区位条件相当的大产权房相比，小产权房开发成本一般仅后者的1/3左右甚至更低，而销售价格一般也只有后者的1/2甚至1/5左右。

3．产权不完整

《物权法》第9条、第184条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得进行抵押”。小产权房只具备了普通商品房的使用性质，但不具备其法律性质，并不是真正意义上的商品房，其流通转让受到诸多限制。按照相关政策法律规定，小产权房买卖合同属于无效合同，农民将房屋卖给城镇居民的买卖行为不能得到法律认可和保护，不能办理土地使用权证、房屋产权证、契税证等合法手续。小产权房购买者无法获得房产管理部门颁发的房屋产权证、国土管理部门颁发的土地使用权证。没有“二证”，既无法律保障，也不可以上市交易。所以，从法律上讲，小产权房购买者并不是有什么“小产权”，而本质上是“无产权”。

4．风险隐患较大

利用国有土地从事商品房开发建设，需要具备“五证”，即国有土地使用证、规划许可证、规划工程许可证、施工许可证和商品房预售许可证。而小产权房开发建设则不像城市商品房那么严格，很多是村民个人、乡（镇）村集体或一些房地产开发资质不完全具备的公司投资建设的，也没有经过规划、国土、建设等主管部门

审批，在房屋质量、物业管理、配套设施、水电煤气等方面都可能存在问题。更重要的是，由于缺乏房屋产权证和土地使用权证，小产权房购买者的权益不能得到法律有效保护，根据《土地管理法》、《合同法》、《物权法》相关规定，小产权房买卖合同属于无效合同，购房者从乡镇或村委会获得的所谓房屋“所有权”不能正常行使，在转让、继承、抵押、拆迁补偿等方面均会受到较大的限制，相关权益难以得到保障。（参见专栏1）总之，虽然在小产权房购买时，购房者能够以较低廉的价格解决居住问题，但后续风险隐患是比较大的。 专栏1 小产权房购房者的权益难保障 据《工人日报》2007年7月报道，2006年初，李福利在北京顺义高丽营村花17万元买了一套100多平方米的小产权房，当时村委会给了他一个“购房协议”――“旧城改造项目房屋买卖协议”。2007年初，因当地修建道路这套房子被拆除了，李福利攥着“购房协议”四处奔走，只想要回原来买房的钱，但从有关方面得到的答复却都是：该协议无效，至于拆除房屋损失费，修路占地单位已交给享有该土地所有权的乡（镇）合作经济联合社或村经济合作社了。 （资料来源：《北京购小产权房现状调查:买卖双方都认为占便宜》，工人日报，2007年7月13日。

二、小产权房建设现状

（一）小产权房产生的背景

1．城乡二元土地所有制下政府对土地一级市场的垄断

我国《宪法》第10条规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就是说，目前我国存在着城乡二元土地所有制，即国家所有（城市土地）和集体所有（农村和城市郊区的土地）两种土地所有制形式。土地市场政府二元身份、产权二元主体的叠加，形成了一个供地主体（政府）和一种交易产权（即国有土地的非完全竞争市场——政府垄断市场）的特殊制度。其中，政府

二元身份一方面是指二元土地权力，即中央政府代表所有权、行使市场管制权；地方政府代理使用权、行使经营权；另一方面是指二元政府职能，即政府既具公共职能也具经营职能。产权二元主体一方面是指国有土地产权的二元主体，即中央政府代表所有权，地方政府享有使用权、经营权；另一方面是指集体土地产权的二元主体，即村民委员会代表所有权，村民享有土地使用权。

另据《土地管理法》第43条、第44条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。2002年5月，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》出台，其中第4条、27条规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。在此制度下，国家垄断了土地一级市场，包括住宅建设在内的各类房地产开发建设用地只能通过“招标、拍卖、挂牌”的方式从政府手中获取。

正是在我国城乡二元土地制度下，集体土地所有者与国有土地所有者之间权利不对等，农村集体组织并不拥有完全意义上的集体土地产权——农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权是有限的，尤其是缺乏对农村集体土地使用权的最终处分权，从而导致农村集体所有土地无法直接进入土地流转市场。而地方政府作为土地一级市场垄断的供给者，通过低价征收农村集体所有土地，再通过“招拍挂”等方式，以高于征收拆迁补偿费用几十倍甚至上百倍的价格转让给房地产开发商，从中获取大量高额垄断利益，包括土地出让收入以及各种相关税费等。以“十一五”时期为例，“十一五”全国土地出让收入快速增长，2006年7677亿元，到2010年迅速增长到29110亿元，相对于同期全国、地方财政收入的35.0%、71.7%。（见表1）

表1 “十一五”时期全国土地出让收入及占比情况（亿元，%）

年份 全国土地 全国财政土地出让收入占全地方财政收入 国财政收入的比重 收入 38760 51322 19.8 25.3 16.9 20.8 35.0 18304 土地出让收入占地方财政收入的比重 41.9 55.1 36.2 43.7 出让收入 2006 7677 13000 23573 28650 32581 40610 2007 2008 10375 61330 2009 14240 68477 2010 29110 83080 71.7

而其中大城市和特大城市住宅价格上涨尤为明显。以北京市为例。2003年以来，北京房价总体上呈现快速上涨态势，2011年商品住宅成交均价每平方米21929元，比2003年上涨了3.92倍，其中2005-2007年分别比上年上涨38.21%、23.43%、41.00%，涨幅均超过20%，2009年房价涨势更是迅猛，比2008年大幅上涨90.37%。（见表4）

表4 2003-2011年北京商品住宅成交均价走势

成交面积（万平方米） 成交均价(元/平方米） 年份 2003 1770.6 4456 价格上涨率（%） —— 6.53 2285.8 2005 2006 2007 2008 2566.0 4747 6561 38.21 2004 1936.6 8098 1695.4 781.8 11418 12837 23.43 41.00 12.43 90.37 2009 2010 2011 1895.2 1106.4 659.3 24438 20492 21929 -16.15 7.01 说明：2011年数据截至2011年10月25日。

资料来源：张晓蕊．《北京房价总体涨势未改 八年已上涨近5倍》，新京报，2011年11月11日，引自亚豪机构数据。

面对近年来城市房价快速攀升的态势，广大城市中低收入群体只能“望房兴叹”，这客观上也导致大量价格低廉的小产权房入市。实际上，小产权房的产生本身就反映了我国房地产市场供需结构严重失衡的现状。一方面大量工薪阶层等中低收入群体需要中低价住房，另一方面又因商品房价格高、上涨快，买不起房。当购房者在商品房市场上购买不到价位合适的中低价位商品房时，就会把目光转向手续不全但价格低廉的小产权房。而中低收入群体对低价房的需求也反过来进一步刺激了一些“城中村”、近郊甚至远郊农村大量在集体土地上开发建设小产权房。

5．“多赢”使得小产权房有了独特的生存空间

从地方政府层面看，小产权房尽管不符合国家有关法律法规，但在客观上扩大了城市商品房的市场供应，让一部分城市居民买到了廉价的住房，从而解决了一部分中低收入居民的住房问题。

从乡村集体层面看，由于在小产权房的开发建设中不用交纳土地出让金和各种税费，小产权房即使销售价格相对低廉，但其主要发起人——村（镇）仍可获超额利益，得到几倍甚至几十倍于征地拆迁补偿费的开发收益。这部分收益可以壮大集体经济，并用以改善村容村貌，建设各类农村公共服务设施。

从合作开发商层面看，虽然小产权房售价低，但其成本也低。开发商明知法律不允许，但由于不必像利用国有土地开发商品房一样支付巨大的土地出让金，且可以在小产权开发所获利益中按比例分成，故其往往具有相当大的积极性。 从村民层面看，小产权房有利于维护其自身利益。同样的土地，如果被政府征用，农民得到的补偿很少。而通过开发小产权房，农民或集体组织则可以分享土地的增值收益，农民甚至还可以直接从小产权房开发收益中享受部分分红。 从购房者层面看，小产权房能使他们以较低的价格取得安身之所。如果现行政策不改变，购房者就能以较低的购房成本享受几十年的住房。

总之，小产权房开发对这几种相关利益主体而言，造成了一种“双赢”乃至“多赢”的利益格局，而这是小产权房大量涌现甚至“禁而不止”的最根本、最深层次的原因。

（二）发展现状

1．全国小产权房规模估算

目前尽管各界普遍承认小产权房存在的客观事实，但对小产权房建设及竣工情况迄今并没有官方的正式统计数据。按照上述对小产权房内涵的界定，并考虑到统计数据的可获得性，我们采取如下两个公式对历年小产权房竣工面积及其存量进行估算。

公式1：小产权房竣工面积＝全社会住宅竣工面积－城镇住宅竣工面积－农村农户住宅竣工面积。

公式2：小产权房存量＝历年小产权竣工面积累计额

根据上述公式计算，1995-2010年小产权房竣工面积总量为7.6亿平方米。如果按照2010年底城镇常住人口66978万人计算，1995-2010年小产权房相当于增加人均住宅建筑面积1.1平方米。1[1]

从不同年份看，1999年、2003年、2004年、2009年、2010年小产权房竣工面积分别为6679万平方米、5448万平方米、5680万平方米、6538万平方米、8345万平方米，明显高于其它年份和平均水平，这可能与1998年住房制度改革、城市商品住房价格上涨情况、外来务工人员数量增减变化等有较大关系。从小产权房竣工面积占比来看，1995年以来小产权房竣工面积占当年全社会住宅竣工面积的比重基本在5%以下，与当年城镇住宅竣工面积的比值大体保持在6%-10%左右（见表5、图3），1995-2010年平均为8.0％。

表5 1995-2010年全国小产权房竣工面积及占比情况（万平方米；%）

小产权房占当年全社会住宅农户住宅竣城镇住宅小产权房全社会住宅竣工竣工面积 工面积 竣工面积 竣工面积 面积比重 年份 1995 1996 107433 66230 37489 3714 3.5 小产权房与当年城镇住宅竣工面积的比值 9.9 121913 121101 127572 79531 77287 77031 39450 40550 47617 2932 3264 2924 2.4 2.7 2.3 7.4 8.0 6.1 1997 1998 1999 139306 134529 130420 76758 75515 68799 55869 54860 57476 6679 4154 4144 4.8 3.1 3.2 12.0 7.6 7.2 2000 2001 2002 134002 130161 69841 69741 59794 54972 4367 5448 3.3 4.2 7.3 9.9 2003 2004 2005 124881 132836 131408 146283 62303 56897 5680 4.5 3.3 2.9 3.3 10.0 62292 64564 72676 78586 95570 87947 66142 63047 68821 4402 3797 4786 6.7 6.0 7.0 2006 2007 2008 2009 2010 159405 184210 183172 75969 82101 86880 4850 6538 8345 3.0 3.5 4.6 6.4 8.0 9.6 注：小产权房竣工面积＝全社会住宅竣工面积－城镇住宅竣工面积－农村农户住宅竣工面积。 数据来源：历年《中国统计年鉴》。

从不同时期看，“十五”时期小产权房竣工规模为2.4亿元平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积的8.1％。“十一五”时期小产权房竣工规模达到2.83亿平方米，比“十五”时期增长17.8％，相当于同期城镇住宅竣工面积的7.5％。其中2008年、2009年、2010年小产权房竣工面积分别为4850万平方米、6538万平方米、8345万平方米，相当于同年城镇住宅竣工面积的6.4％、8.0％、9.6％。

总之，尽管小产权房占同期全社会竣工住宅的比例不高，但考虑到小产权房的销售对象为城镇居民，其与同期城镇住宅竣工面积的平均比值达到8.0％，故对城镇常住人口而言，已成为其重要的住房来源。

图3 1995-2010年小产权房竣工面积占当年全社会、城镇住宅的比重

2．各地小产权房价格情况

从价格方面看，各地小产权房价格与商品房一样也存在较大的地区差异性，但相对区位条件类似或同地段的商品房而言，价格普遍低很多。

北京市小产权房主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等近郊区域，约占北京市场楼盘总量的20%左右。“十一五”时期北京市小产权房竣工面积接近400万平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积的4.3％，而价格仅为北京临近地段商品房价格的25%-30%左右。

据哈尔滨市政府2009年10月公布的数据显示，全市有29处成片（栋）违法建设的“小产权房”工程，共有楼盘144栋，总建筑面积150余万平方米，相当于商品房建设量的10％左右。而价格仅相当于市内普通楼盘的40%-60%。1[2] 据太原市价格监测中心2009年6月的一项调查结果显示，太原市六城区正在开发和出售的小产权房项目超过40个，主要分布在各城中村、市郊农村，在整个太原市住宅出售市场份额中所占的比例超过20%，并呈现逐渐增大的趋势。价格方面，

大部分小产权房销售均价在2000～2500元/平方米左右，比普通商品房便宜一半以上。1[3]

据四川省社科院农村经济研究所研究员陈武元统计，在成都市周边的近郊区建设在农村宅基地的“新居工程”和远郊区由小城镇改造同样建设在集体用地上的“城镇拆迁安置房”，以种种名义出现的“小产权房”，已经占到了整个成都市商品房市场的30%左右。而价格只有临近地区大产权房的60％左右。1[4]

据深圳市建筑物普查和住房调查显示1[5]，全市住房建筑面积达到4.04亿平方米。其中，产权住房约1.12亿平方米，占总量的28%；城中村私房1.7亿平方米，占总量的42%；其他住房（含机关事业单位自有房、企业自有房等）1.22亿平方米，占总量的30%。另据报道1[6]，深圳的小产权房建设和交易一直以来非常活跃，几乎每一个村、镇都建有大量小产权房，销售和交易也越来越公开化。深圳小产权房均价只有临近地区商品房的1/2至1/5左右。

3．小产权房购房者情况

目前，各地小产权房购买者主要是城市中低收入群体，主要包括外来务工人员、普通工薪阶层等，他们难以承受城市“大产权房”的高房价，构成了小产权房的主要购买群体。

从不同阶层城镇居民收入比较来看，2010年城镇高收入户、中等收入户、低收入户年平均收入分别为41158.0元、17224.0元、7605.2元，分别比2000年增长了2.64倍、1.92倍、1.43倍，分别比2005年增长了79.7%、87.4%、89.3%。尽管不同阶层城镇居民家庭收入均较快增长，高收入户、中等收入户平均收入甚至超过了同期商品住宅价格的增幅。但从绝对值来说，城市商品住宅价格仍然大大超出中低收入城镇居民的收入水平。

另据国家统计局农村司《2009年农民工监测调查报告》显示，2009年全国外出农民工月平均收入为1417元，在东部地区和直辖市、省会城市打工月均收入尽管稍微高一些，但也分别只有1422元、1569元、1425元（见表6）。

表6 2009年农民工外出务工收入情况 月均收入（元） 类 别 全国平均 务工地区 东部 1417 1422 中部 1350 1378 西部 直辖市 1569 1425 省会城市 务工地点 地级市 县级市 建制镇 1402 1359 1348 数据来源：国家统计局农村司．《2009年农民工监测调查报告》，2010年3月。

小产权房无论是租赁费用还是销售价格均明显低于城市商品房，比较适合外来

务工人员的收入水平。小产权房对外来务工人员尤其是全家都在城市务工、有安家需求的外来务工人员具有不小的吸引力。因此，这部分外出农民工租赁或购买价格低廉的小产权房，就成为了实现他们“居者有其屋”愿望的重要选择。

另外，还有一类群体也成为小产权房购买者，即房产投资者，因小产房价格低廉，一些投资者认为小产权房具有很大的升值潜力，具有一定的投资增值空间。在国家尚未对小产权房出台明确的处置措施之前，通过出租房屋、房屋升值或试图在小产权房“转正”后获取较大利益。

从不同地区看，小产权房购买者会有所差异，如北京市由于小产权房价格本身相对工薪阶层而言也不低，小产权房购买者主要是选择第二居所的高收入群体、投资房产的人和外地务工人员等（参见专栏2）。而旅游胜地三亚市小产权房购买者则既有大量的外来务工人员，还有大量来自外地、购房主要用作冬天度假旅游的人群。深圳市小产权房购买者主要为中低收入群体尤其是老年人和外地来深圳务工时间不长的年轻人。

专栏2 北京市小产权房购买群体调查 根据《工人日报》2007年7月对北京市的调查显示，北京市小产权房购买群体主要有五类：一是少数手里有土地、旅游等资源的政府官员；二是选择第二居所的高收入群体；三是投资房产的人；四是外地来京务工人员；五是普通工薪阶层。其中，选择第二居所的高收入群体、投资房产的人、外来务工人员占绝大多数，普通工薪阶层相对很少。 （资料来源：《北京购小产权房现状调查：买卖双方都认为占便宜》，工人日报，2007年7月13日。

1[1] 据国土部门不完全的统计，截止2007年上半年，全国小产权房面积达到66亿平方米，相当于中国房地产业近十年来的开发总量。我们认为，该数据可能明显高估，因为66亿平方米相当于增加城镇常住人口（2010年底数为66978万人）人均建筑面积约10平方米，如果加上近2007年下半年至今3年半竣工的小产权房（约1亿元平方米）和1995-2010年城镇竣工住宅面积94.8亿平方米（如不考虑空置因素），则已经接近2010年底城镇居民人均住宅面积31.4平方米/人。这意味着，1995以前城镇住宅竣工面积对当前城镇居民住宅面积的贡献为零，这显然不符合逻辑。据此，我们认为，截止2007年上半年66亿平方米小产权房存量系严重高估。

1[2] 《哈尔滨小产权房成片开发 多个部门管不住》，中华工商时报，2009年10月14日。

1[3] 周峰．《太原市小产权房现状调查及原因分析》，太原价格网，2009年6月22日。 1[4] 吴红缨．《重庆成都小产权改革：合法化之路》，21世纪经济报道，2007年9月27日。 1[5] 王锋．《关于深圳市住房政策的思考与建议》，新浪房产，2010年3月31日。 1[6] 《深圳多地小产权房出现抛售潮》，华夏时报，2011年10月22日。

（三）发展趋势分析

近年来，我国城市房地产市场价格出现了较快上涨。2010年全国监测城市综合地价、商品房价格分别为每平方米4488元、5029元，分别比2001年上涨2.41倍、1.32倍。其中，除了2008年受国际金融危机影响而略涨外，大多数年份都保持较快上涨势头，尤其是2007年、2010年商住综合地价分别比上年上涨14.92%、10.76%，2004年、2005年、2007年、2009年商品房价格分别比上年上涨17.76%、14.04%、14.76%、21.10%，涨幅均超过10%（如表7所示）。2010年房地产新政出台后，全国70个大中城市房屋销售价格总体涨幅趋缓甚至部分城市出现了绝对下降的迹象，但一些大中城市房屋租金却出现了较快上涨，房地产市场供需结构性矛盾并没有得到根本缓解。

“十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题。其中，2010年全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套，农村危房改造开工136万户，基本竣工108万户。“十二五”期间，全国城镇保障性住房建设总规模为3600万套，其中2011年开工建设1000万套，比2010年增加约70%。但预计到“十二五”期末，城镇保障性住房也只能解决20％左右城镇居民的居住需求。仍然有大量中低收入城镇居民需要通过市场解决住房需求问题。

表7 2001-2010年全国监测城市综合地价与商品房价格变化情况（元/平方米；%）

年份 2001 商住综合地价 1315 1340 地价上涨率 商品房价格 —— 2170 2250 房价上涨率 —— 3.69 2002 2003 6.02 2004 2005 2006 1663 1697 6.30 2359 4.84 7.92 5.27 6.96 14.92 2778 3168 3367 3864 17.76 14.04 6.28 2007 2070 2280 2613 14.76 0.34 3664 0.59 3877 2008 2009 4053 7.31 4695 2010 4488 10.76 5029 21.10 7.11 数据来源：转引自潘家华等主编，《中国房地产发展报告》，社会科学文献出版社2011年版，第46页。

从未来发展趋势来看，“十二五”期间我国城镇化率将达到55%左右，城镇人口数量将超过农村人口，一些地方已开始采取措施改善进城农民工居住条件，但覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有完全建立起来，大量进城农民工的住房需求以及城市居民的刚性需求、改善性需求使得房地产市场供需缺口仍然较大。据国务院发展研究中心、国务院农民工办课题组（2010）预测，“十二五”期间我国农业劳动力将由29500万下降到25000万左右，有4500万人农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，平均年转移860-900万人，其中以农民工形式的年转移600-650万人左右。目前需要转移的农业劳动力主体大多是上世纪80年代以后出生的年轻人，他们举家流动和长期定居在城市的趋势较为明显，住房需求较为迫切。考虑到未来10年2亿城镇新增人口的住房问题，我国城镇住房存在巨大缺口。按人均建筑面积30平方米估算，将需要近60亿平方米建筑面积的住房，旨在解决中低收入住房需求的各类保障性住房建设“任重道远”。

综合上述分析，在我国城乡二元土地制度和城市化快速发展背景下，在国家城镇住房保障体系尚未完全健全、城乡居民住房需求仍较旺盛、房价收入比明显偏高的情况下，即使城市房价出现一定幅度回落，小产权房问题也很难完全杜绝，因为它在很大程度上顺应了我国城市化快速发展趋势，以低廉的价格吸引大量城市中低收入阶层和部分投资者购买。尤其是如果2011年实施的城市住宅限售政策继续下去，这种不会被计入购房套数，没有购买条件限制，没有法律意义上的产权保障但拥有巨大价格优势的小产权房还可能会建的更多。2011年4月18日，在北京召开的挂牌督办违法违规案件新闻发布会上，国土资源部执法监察局局长李建勤介绍说，一季度全国发现违法违规用地行为9832件，涉及土地面积7.3万亩，其中，擅自兴建小产权房现象明显抬头。另据调查1[1]，有60.3%的人认为自己可以选择购买小产权房，86.0%的人支持小产权房合法化，76.3%的人认为小产权房合法化将会拉动房价下降。这在很大程度上显示了“不合法”的小产权房的巨大市场需求。

三、对小产权房的评价

尽管小产权房在农村土地利用方面存在不合法性，但并不能据此抹杀小产权房在促进农民增收和解决中低收入群体居住需求等方面的积极意义。

如果说长期以来工农产品的“剪刀差”是城市对农民利益的一种形式剥夺的话，则近年来地方政府及其授权机构（如众多的开发区和城投公司）对农村土地的大规模“圈地”运动并从中赚取土地一级市场的高额垄断利润就是另外一种更为直接的剥夺。其不仅直接征用了农民赖以生存和发展的土地，更侵害了农民理应获得的更大的土地权益。小产权房建设之所以屡禁不止，很大程度上也是农民对地方政府征用农村土地并赚取高额垄断利润的一种本能反抗和理性选择。而各地打击小产权房建设尤其是实施拆除小产权房等措施，尽管其中很多扛着加强农村土地管理、保护耕地等合法和依法办事的外衣，但在某种程度上也是为了维护其在一级土地市场上的高额垄断利润。毕竟，同样一块农村土地，如果用于建设小产权房，则地方政府及其授权机构的所得几乎为零，而如果其先将该土地征为国有再通过“招拍挂”方式出让给开发商建设商品房，则其所得将大大超过对该土地的补偿费用。 要加快推进农村土地确权登记，明确农村集体建设用地的产权主体，尽快使农民拥有相对完整的土地产权并自主行使土地处置权，允许农民在自愿基础上进行部分或全部土地使用权的转让，让农民通过土地使用权出租、出让和建设小产权房等方式分享城市化快速发展进程中的土地增值收益。对农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，达到“同地、同权、同价”。更重要的是，要着力规范和制约地方政府行为，切实防止地方政府及其授权机构通过土地征用方式与农民争利益、与农民争土地的行为。也只有着力防止地方政府及其授权机构与农民争土地，才能更好地保护农民合法土地权益并分享土地增值收益。

4．把小产权房建设与保障性住房建设有机结合起来

当前，我国城市房地产市场供需结构性矛盾较为突出，中高档商品房供应相对充足与中小户型、中低价位普通商品住房供应相对不足并存，尤其是对一些外来务工人员、刚刚毕业的大学生而言，他们买不起商品房，很多人“蜗居”在所谓的地下室、城中村和小产权房里面。从房屋使用价值来看，小产权房和保障性住房没有本质差异，其不同点主要在于所占有的土地性质和购买者身份。就土地性质而言，小产权房占有的土地属于农村集体土地性质，而保障性住房由政府或其授权机构开发建设，其建设土地属于国有土地性质；就购买者身份而言，小产权房购买者主要是中低收入群体和部分投资者，其房屋产权不受法律保护，而保障性住房购买者或承租者也主要是城市中低收入群体，其购买行为及房屋产权受到法律保护。 在近年来大中城市房价持续攀升、地方政府对保障性住房供应相对不足的情况下，小产权房在一定程度上也起到了“保障房”的作用，解决了部分城市中低收入群体的住房需求。考虑到当前我国各地保障房建设任务十分艰巨，普遍面临着建设资金缺口较大、土地供应紧张两大突出问题，其中“十二五”时期建设3600万套保障性住房需要投入资金4-5万亿元。而小产权房也不能采取简单地强制拆除、强制没收的办法，小产权房购买者大多是城市中低收入群体，妥善解决小产权房问题的

一个基本前提条件就是要切实保障城市中低收入阶层和农民等弱势群体的根本利益。为此，地方政府可考虑积极利用小产权房的成本和价格优势，将部分存量小产权房转化为保障性住房。这样做，不仅可以有效缓解保障房建设的资金和土地压力，而且可以大大加快整个保障性住房体系的建设进程，同时还可以给存量小产权房一个合法、合理的市场出口。地方政府将存量小产权房转化为保障房的具体方式可采取三种：其一，地方政府按照合理价格直接收购存量小产权房，将其作为廉租房或公租房并按照现行政策分配给合格的租赁者；其二，地方政府按照合理价格租赁存量小产权房，再作为廉租房或公租房转租给合格的租赁者，其中廉租房差价由政府承担；其三，直接将存量小产权房确定为公租房，严格按照公租房要求开展租赁经营活动。

建议有关部门在研究制定房地产业发展和城镇居民保障性住房发展中长期规划时，要科学分析预测小产权房建设规模，并将其中一部分作为保障性住房。在将部分小产权房建设纳入保障性住房体系时，建议可参考保障性住房尤其是经济适用房和公共租赁住房的要求，从小产权房的户型面积、建设标准、购房（租房）者准入条件和转让条件等方面作出明确规定。这样做，既有利于解决集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”问题，满足农民分享土地增值的利益诉求，又有助于解决城镇中低收入阶层的住房需求问题。

值得注意的是，任何将小产权房建设纳入保障性住房体系的做法，包括当前部分省市正在进行的在集体土地上建设保障性住房的试点，都不能以牺牲农民合法土地权益为代价，都必须充分考虑和体现农民对土地增值收益的合理诉求，否则的话，即使通过小产权房建设缓解了地方政府的资金和土地困境，也加强了保障性住房建设进程，但仍然是在造就另外一种形式的与农民争土地和对农民合理合法利益诉求的剥夺。

主要参考文献

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11．范恒山主编．《土地政策与宏观调控》，经济科学出版社2010年版。 12．国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测规划院．《中国城市地价状况（2010）》，地质出版社2011年版。

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19．王锋．《关于深圳市住房政策的思考与建议》，新浪房产，2010年3月31日。

20．《深圳多地小产权房出现抛售潮》，华夏时报，2011年10月22日。

21．《北京购小产权房现状调查：买卖双方都认为占便宜》，工人日报，2007年7月13日。

1[①] 我们认为，对于既有小产权房，地方政府不处理或暂缓处理在很大程度上也比强制拆除、断水断电等处理方式显得更“以人为本”和更讲“公平正义”。

1．小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径

“十五”时期以来，我国城乡居民收入保持较快增长势头。数据显示，2010年我国城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入分别达19109元、5919元，分别比2000年增长了2.04倍、1.63倍，分别比2005年增长了82.1%、81.8%。但也要看到，城乡居民收入差距也在不断拉大，绝对收入差距由2000年的4026.6元扩大2005年的7238.1元、2010年的13190.0元，相对收入差距（二者之比）呈波动性不断扩大的态势，由2000年的2.79扩大到近10年来的高点3.33，而后略有回落至3.23。从农民收入来源结构变化情况来看，家庭经营收入和工资性收入是其主要来源，二者占比合计为90%左右，而财产性收入、转移性收入占比较低，2010年分别为3.4%、7.7%，二者合计略超10%。具体来说，尽管家庭经营收入绝对数量在持续增长，但其占比呈现明显下降趋势，2010年比2000、2005年分别下降了15.4、8.8个百分点；工资性收入、财产性收入、转移性收入无论是从绝对数量上看，还是从各自占比来看，均呈现持续增长趋势，2010年分别达2431.1元、202.3元、452.9元，分别比2000年增长了2.46倍、3.49倍、4.75倍，分别比2005年增长了1.07倍、1.29倍、2.07倍。因此，如何促进农民持续稳定增收、不断缩小城乡居民收入差距，最具潜力的就是要着力增加农民财产性收入。

图4 2000-2010年我国城乡居民收入水平比较

表8 农民收入来源结构变化情况

年份 财产性收入 合计 工资性收入 比重 2000 2253.4 3254.9 金额 702.3 31.2 36.1 2005 家庭经营收入 金额 比重 1427.3 63.3 金额 比重 45.0 88.5 2.7 2.8 3.1 2.0 转移性收入 金额 比重 78.8 3.5 4.5 147.4 180.8 5.0 222.3 5.4 6.8 1174.5 1374.8 2006 2007 3587.0 1844.5 56.7 1931.0 100.5 38.3 53.8 38.6 38.9 2193.7 53.0 2435.6 51.2 128.2 2008 4140.4 4760.6 1596.2 1853.7 2061.3 40.0 323.2 398.0 7.7 452.9 7.7 2009 2010 5153.2 148.1 3.1 2526.8 167.2 49.0 3.2 2832.8 47.9 202.3 3.4 5919.0 2431.1 41.1 数据来源：根据相关年份《中国统计年鉴》有关数据整理而成。

但也要看到，现阶段我国城市化快速发展、城市规模快速扩张必然伴随着农村

集体土地要被国家大量征收，土地从农民集体所有转为国有。“十一五”期间全国批准建设用地合计228.98万公顷（如图5所示），其中2010年全国批准建设用地48.45万公顷，转为建设用地的农用地33.77万公顷，耕地21.19万公顷；全年出让国有建设用地面积29.15万公顷，出让合同价款2.71万亿元，分别比上年增长32.0%、57.8%，其中通过招拍挂出让土地25.73万公顷，出让合同价款2.60万亿元，分别占出让总面积的88.3%和总价款的96.0%。尽管农村土地是乡村两级集体经济重要财产，但集体用地与国有土地不同权、不同价，农村土地地征收补偿标准偏低，农民并不能够据此获得大部分集体建设用地增值收益。在这种背景下，小产权房就成为了农民分享城市化发展成果、促进农民收入较快增长的重要途径之一。

万公顷

图5 2006-2010年全国批准建设用地情况

2．小产权房在一定程度上解决了城镇中低收入阶层的居住需求

住房是最基本的民生需求之一。按照世界银行的标准，发达国家的房价收入比一般在1.8-5.5倍之间，发展中国家合理的房价收入比在3-6倍之间。而根据中国新闻网报道，2010年全国房价收入比已超过15倍，上海、北京、广州等地的房价收入比则超过50倍以上。1[2]相对于近几年不断攀升的城市房价而言，城市尤其是部分大城市的中低收入者收入增涨远远落后于房价的涨幅。而小产权房不需缴纳土地出让金及与房地产开发相关的各项税费，其开发成本较低，售价仅为同区域商品房的1/2甚至1/5左右。尽管小产权房不符合《土地管理法》等相关法律法规，但从现实情况看确实解决了一部分城市中低收入群体的住房困难问题。因此必须正视小产权房的客观存在，它已成为城市房地产市场的一个组成部分，对于保障和改善一部分中低收入城市居民最基本的民生需求，在一定程度上还是发挥了积极作用。

1[1] 袁业飞．《禁？放？小产权房路在何方？——聚焦走到十字路口的小产权房》，中华建设，2011（5）：6-15。

1[2] 阮煜琳．《调查称北京上海等地房价收入比超过50倍》，中国新闻网，2010年4月22日。

四、典型地区小产权房处理方式调查分析

近年来国家有关部门多次强调，“小产权房实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反城乡规划、建设管理的法律，违反相关政策”，并表示各地要严格依法查处大量存在的小产权房等违法用地、违法建筑行为。但至今国家层面并没有一个明确、统一的小产权房处理政策措施。1[1]为此，各地对小产权房处理方式并不一致，有的甚至相差很大。

（一）北京

北京小产权房主要集中在郊县区域，如通州张家湾、房山良乡、昌平小汤山、大兴西红门等地。位于北京通州区张湾镇的太玉园，是北京甚至全国最大的小产权项目，总建筑规模超过200万平方米，由欧式洋房、中式板楼以及别墅组合而成。北京市对小产权房的处理措施主要有强制拆除和没收等。比如，2005年10月28日，北京房山区青龙湖镇青龙头村委会与北京金地雅房地产开发公司签署了《青龙头村旧村改造实施方案》，在未办理任何立项、规划、用地、建设审批手续的情况下，共同开发村子的344亩土地，开工建设144栋违法建筑物。其中，304亩地用于商品房开发建设60000平方米的商品别墅项目，其余的40亩土地，开发商将用于为村民建设住宅别墅和经营别墅各8000平方米。2007年4月，北京市政府决定拆除85栋，没收59栋，责令退还建设别墅区范围内非法占用的集体土地4.7亩，对6家建设、施工单位处以罚款并没收违法所得，同时吊销金地雅公司营业执照，这些别墅被拆除后所占土地将复耕。又如，北京市2010年对小产权房“水岸江南”实施强制拆除，被称为国土资源部“一案一处理”新政的“第一大案”。

此外，针对小产权房购买后产生的产权及相关利益纠纷，北京市高级人民法院的一份针对小产权房纠纷的会议纪要指出，“要全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失”，避免单纯判决腾退房屋造成“案结事起”的后果。1[2]

（二）上海

2009年8月6日，《上海市人民政府关于本市开展小城镇发展改革试点政策意见的通知》（沪府发[2009]41号）提出：（1）选择本市条件成熟的试点镇优先开展城乡建设用地增减挂钩工作，建立增减挂钩项目区，通过建新、拆旧和土地复垦，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理。（2）率先开展集体建设用地使用权有偿使用及流转试点。允许试点镇的集体经济组织以出让、出租等形式对集体建设用地进行有偿使用，收益归集体经济组织所有。允许土地使用人通过土地有形市场，以转让、转租等形式将集体建设用地进行流转。在处理小产权房问题上，能够提供比较有针对性法律参考的是上海市高级人民法院于2004年出台的《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》（沪高法民—[2004]4号）。该意见指出，农村宅基地房屋买卖应严格按照法律法规的规定进行。对于由此引发的纠纷，应当综合考虑出卖人出售房屋是否经过审批同意、合同是否履行完毕以及买受人的身份等因素，区分不同情况，妥善处理。具体如下： 第一，对于发生在本乡（镇）范围内农村集体经济组织成员之间的农村房屋买卖，该房屋买卖合同认定为有效。

第二，对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员的，如果取得有关组织和部门批准的，可以认定合同有效。

第三，对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的，该合同应作无效处理。

第四，对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，对合同效力暂不表态，实际处理中应本着尊重现状、维持稳定的原则，承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住和使用该房屋的权利。

（三）深圳

2009年6月2日，深圳市人大常委会《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》出台，其中第五、六条规定，“经普查记录的违法建筑，市政府应当区别其违法程度，根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理”，“经普查记录的违法建筑，符合确认产权条件的，适当照顾原村民和原农村集体经济组织利益，在区分违法建筑和当事人不同情况的基础上予以处罚和补收地价款后，按规定办理初始登记，依法核发房地产证”。

据深圳市查违办有关负责人表示，全市经过1992年、2004年两次农村城市化改造，全市原农业户口人员已全部转为城市居民，农村集体土地已转为国有，土地所有权实现了从国家所有和农村集体所有的二元结构到国家所有的一元结构的转变。在全市土地已经全部实施国有化的大背景下，全市农村城市化历史遗留违法建筑在占地性质方面与“小产权房”存在着本质区别，由于存在占地性质的根本区别，全市农村城市化历史遗留违法建筑不属于国土资源部文件所说的“小产权房”。1[3]

（四）成都

2007年6月，国务院批准重庆、成都两地设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，此后成都开始启动农村产权制度改革试点，先后出台了《关于加强耕地保护改革农村土地和房屋产权制度工作的指导意见》（2008）、《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》（2008）、《关于开展农村集体建设用地基准地价评估工作的实施意见（试行）》（2008）、《成都市集体土地上房屋交易登记管理暂行办法》（2008）、《关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》（2010）、《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》（2010）等一系列政策措施，实施“三个集中”，即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中和土地向适度规模经营集中。在推进土地整理的过程中，成都市始终坚持了“五个结合”：与改善农村生产条件相结合，与推进农业产业化相结合，与促进农民集中居住相结合，与农民增收相结合，与发展壮大集体经济相结合。其主要做法如下：

（1）探索三种土地流转和规模经营方式。一是遵循“大统筹、大集中”的思路，对农民“双放弃”（即自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权）后的宅基地和耕地进行整理，促进农村土地跨区域流转。二是以农业产业化项目规模化经营为依托，按照依法自愿有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、合作组织和种植大户集中，推动农村土地集中流转。三是成立了农村产权流转交易服务中心、农村产权流转担保公司等流转平台及中介机构，将集体资产、集体土地股份化后进行统一流转。

（2）开展农村集体建设用地基准地价评估工作。在总结都江堰市、彭州市、双流县部分乡镇试点经验的基础上，决定于2009年5月底前在全市范围内分批完成建立与国有土地相协调的集体土地基准地价体系，这是加强农村集体土地管理，规范农村集体建设用地使用权流转市场秩序，推进农村产权制度改革的重要基础性工作。 （3）完善建设用地指标交易制度。通过实施农村土地综合整治项目，整理废弃农村建设用地并复垦为耕地，扣除农民集中居住区占地、预留给农民集体的发展用地，经验收合格节余的建设用地面积，为建设用地指标。建设用地指标可采取挂牌、拍卖等多种方式，在成都市土地（矿权）交易中心、成都农村产权交易所进行交易，经登记生效。

建设用地指标的价格以最低保护价为基础，按市场规则由交易双方决定。建设用地指标的最低保护价在考虑实施农村土地综合整治项目的成本，包括农村基础设施建设、公共服务配套、农房建设的“四性”要求等基础上，由成都市人民政府每年1月1日确定并公布。2011年建设用地指标的最低保护价为每亩18万元。农民集体和农户自行实施农村土地综合整治项目，收益归农民集体和农户所有；农民集体和农户委托投资者、政府土地整治专业机构实施农村土地综合整治项目的，节余建设用地指标的收益由双方按合同约定分享。建设用地指标交易后，由指标供给方按成交价款的10%缴纳基础设施配套费。

成都是国家首批城乡统筹发展试验区之一。从调研情况看，成都市政府尽管到目前为止没有在公开场合鼓励过小产权房的建设和交易行为，也没有保证过其产权。但对在农村集体土地上大规模实施的“新居工程”，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不过问，实际意味着对小产权房的一种“默许”或间接承认。其中，最典型的做法属于郫县。与国内其他地方的小产权房由乡镇、村集体组织颁发“产权证”不同，郫县团结镇的小产权房，房产证是由县建设部门颁发的，从而默认了小产权房的合法性。

（五）重庆

2007年6月，国务院正式批准重庆、成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是我国在新的历史条件下加快中西部地区发展、促进区域协调发展的重大战略部署。总体上看，重庆市在农村土地产权改革、加强住房保障建设上，主要从以下几方面进行了积极探索：

（1）探索“双交换”政策，即“承包地换社保，宅基地换住房”。九龙坡区是重庆市进行城乡统筹发展综合改革的先行示范区，对农村土地经营权流转进行了大胆探索。凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、生活保障、医疗保险、养老保险等方面与城镇居民享有同等待遇；政府拿出原农村宅基地的20%左右集中兴建新型农村社区，其它80%左右的农村宅基地进行复耕使之转为农用地，与建新地块占用的农用地等量置换为城市建设用地指标，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。

（2）开展城乡建设用地增减挂钩试点，促进“农地入市”。2008年12月，重庆成立全国第一家农村土地交易所，主要开展实物交易和指标交易两种。其中，实物交易指农村集体土地使用权或承包经营权交易，交易内容包括耕地、林地等农用地使用权或承包经营权，农村集体经营性建设用地使用权，荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权，农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权；指标交易指建设用地挂钩指标交易，即所谓的地票交易，指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土

地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证，这个凭证就称为“地票”。这种地票交易过程就相当于把大量农村闲置的建设用地置换为了城市建设用地指标，实现了农村闲置土地的最优化利用。截至2010年12月，重庆农村土地交易所共进行了17场地票交易，共成交地票指标29720亩，成交总金额36.07亿元，平均单价为12.14万元/亩，最高每亩价格达20万元。

（3）建立“保障房＋商品房”的双轨制住房供应体系。据报道，重庆市在进行住房制度改革时提出“保障房＋商品房”的双轨制住房供应体系，其中30%-40%由政府保障房解决，60%-70%走市场化。经过测算，重庆大概有300万人的住房要由保障房解决，重庆市决定总投资1100亿元左右，用3年时间建设4000万平方米公租房，主要面向农民工、新生代大学生和城市住房困难户，这个规模在全国是最大的。今后重庆一环到二环之间布局20个居民集聚区，每个居民区里1/4是保障房、公租房，3/4的部分是商品房，公租房和商品房混建以共享配套设施和公共服务。1[4]显然重庆市正在大力实施的“保障房＋商品房”的双轨制住房供应体系，将对小产权房形成有效“挤出”效应。

（六）海南

2009年12月，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》正式出台，标志着海南国际旅游岛建设上升为国家战略，海南发展面临新的历史机遇。很多外地老板受利益驱动，以向当地村民购买或合作的方式，用宅基地或农用地修建了大量的小产权房，业主主要是以东北、北京、福建、江西、河南、广东以及少部分本省人为主。目前，三亚市小产权房建设已从市区周边蔓延到多数乡镇，发展速度之快、规模之大，引起社会广泛关注。根据三亚综合执法局初步统计，在违法建筑中重点项目建设用地范围内抢建的违法建筑及违法建设的小产权房所占比重居大。其中，23个重点项目建设用地范围内抢建的违法建筑达2000栋，面积达90万平方米；南滨农场、南新农场、凤凰镇、田独镇小产权房集中区域内的违法建筑小产权房达400栋，面积达180万平方米。加上河东、河西二区各“城中村”和凤凰、田独等六镇的违法建筑，以及驻军部队土地内的违法建筑，初步估算三亚目前的违法建筑6000来栋、面积突破300万平方米。1[5]

据海南省国土环境资源厅对海口、三亚、万宁、东方、昌江、临高、乐东、陵水等市县的统计，2009年至2010年1月底，全省共查处私买私卖宅基地1047宗，涉及违法土地面积26.1万平方米，拆除违法建筑23.6万平方米，其中拆除小产权房2万平方米。1[6]2010年7月，海南省三亚、海口两市先后对小产权房采取强拆行动：7月22日，三亚市政府采取“铁锤行动”，对位于凤凰镇水蛟村片区16栋、建筑面积达2.6万平方米的违法小产权房进行强拆；之后，海口市也采取类似行动，对该市椰海大道迈仍村48宗、面积达4.9万平方米的小产权房进行强拆。1[7]2011

年8月，海南省三亚市政府对小产权房问题公开表示，对违法建设的小产权房，严重影响城乡规划的，坚决予以拆除；对符合土地利用规划及城乡规划，且满足质量安全要求的，经市政府批准，可以没收实物或非法所得并处罚款。1[8]

另据报道，2002年以来海南省先后开展了农村土地确权、土地权属纠纷调处、农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作，成为全国首个基本完成农村土地确权登记的省份。截至2011年6月末，全省完成村庄地籍调查面积163.1万亩，占村庄建设用地总面积的99.8%，完成村庄建设用地确权面积155.4万亩，占村庄建设用地总面积的95.1%，至此已基本完成农村土地确权工作。1[9]

1[1] 2010年5月，国土资源部执法监察局局长李建勤表示，当前对于各地发现的小产权房问题，将采取“一案一处理”的方式；对于全国小产权房的处理，要等到小产权房处理政策出台后一并处理，国土部等14部委正在研究制定小产权房清理整治政策方案。

1[2] 《小产权房买卖无法可依 价格升值引发合同纠纷》，21世纪经济报道，2011年4月7日。

1[3] 《深圳四方式处理遗留违建 小产权房不发证》，深圳商报，2011年11月19日。 1[4] 颜斌．《重庆双轨制供应体系破解“住房难”》，湖南日报，2011年11月3日。 1[5] 《海南三亚严处小产权房拆除总面积已超五十万平米》，经济参考报，2011年11月12日。

1[6] 侯小健等．《海南严打小产权房查处私买私卖宅基地1047宗》，海南新闻网，2010年3月1日。

1[7] 苏群．《海南铁腕强拆小产权房》，中华工商时报，2010年7月28日。

1[8] 卓上雄等．《三亚：坚决拆除影响城乡规划的小产权房》，海南日报，2010年7月26日。

1[9] 周慧敏．《海南成为全国首个基本完成农村集体土地确权省份》，新华网，2011年7月27日。

五、小产权房问题的解决思路

（一）现行小产权房政策及其评价

从近年来出台的有关小产权房的政策文件看，基本是从农村土地利用方面反复强调小产权房的不合法性，政策目标是以禁止小产权房建设和销售为主，如强制停建停售甚至强制拆除小产权房等。这显然有比较大的局限性甚至缺陷。

1．相关政策内容概述

1999年5月6日，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。” 2004年10月21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）指出，农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。

2004年11月2日，《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）指出，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

2006年8月31日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）强调指出，农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。??农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。

2007年6月18日，《建设部关于购买新建商品房的风险提示》明确指出，城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前，有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，用于安置本集体经济组织成员，但在安置过程中，擅自扩大销售对象，以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，

合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”，均不符合法律规定，不受法律保护。

2007年12月30日，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）指出：（1）严格规范使用农民集体所有土地进行建设。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。??任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。（2）严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。??其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

2007年12月31日，《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》明确指出，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

2008年1月国务院下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》指出，任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。

2008年7月8日，《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）指出，严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。

2008年12月3日，《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》指出，（1）对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。（2）对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效。

2009年8月11日，《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》指出，严肃查处违反土地管理法律法规新建“小产权房”和高尔夫球场项目用地。??对在建在售的以新农村建设、村庄改造、农民新居建设和设施农业、观光农业等名义占用农村集体土地兴建商品住宅，在地方政府统一组织协调下，必须采取强力措施，坚决叫停管住并予以严肃查处。

2010年1月28日，全国国土资源工作会议明确了国务院对处理小产权房的要求：一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售；二是将以地方为主体组织

摸底，对小产权房现状进行普查；三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见和办法。2010年5月4日，在国土部挂牌督办违法案件及2009年土地例行督察公告新闻发布会上，国土部针对小产权房的明确表态是：对尚未销售的和2007年12月30日以后新建、续建的房屋予以拆除；对2007年12月30日以前销售的已建成房屋，待全国小产权房处理政策出台后一并处理。

2011年5月，国土部出台《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，明确提出要防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房，严肃查处“小产权”房，维护良好的管地用地秩序。

2011年11月10日，《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确指出，违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。

2．相关政策存在的主要问题

（1）相关小产权房政策目标存在一定的局限性

小产权房之所以能够大量产生，既与城乡二元土地制度下政府垄断土地一级市场有挂，也与农民试图要分享工业化、城市化进程中土地增值收益有关，还与部分房地产开发商追逐高额利润有较大关系。如前所述，按照目前的法律法规以及相关政策，小产权房开发经营活动是不合法的。从近年来出台的大多数政策文件来看，基本是从农村土地利用方面反复强调小产权房的不合法性，政策目标是以禁止小产权房开发建设和销售为主，采取的措施主要包括强制拆除、没收、停建停售和停水停电等（参阅专栏3）。不容否认，一些地方小产权房建设中存在违法占用耕地和政府官员权力寻租以及建筑质量低下等问题。现行相关政策也的确在一定程度上遏制了小产权房建设中出现的违法乱建、非法占用农村集体土地尤其是耕地的现象，但并没有响应在政府垄断土地一级市场和城市化快速发展背景下农民分享土地增值收益的巨大利益诉求，也没有充分认识到高房价背景下小产权房对解决中低收入群体居住需求的积极意义。因而，现行相关政策目标存在一定的局限性甚至缺陷。 专栏3 国土资源部2010年提出的小产权房处理措施 国土资源部2010年公开通报的五起违法案件中，涉及北京市怀柔区杨宋镇的四个项目，这些项目借“新农村建设”之名，擅自在租用的集体土地上进行非农业建设，构成了违法占地事实。国土资源部提出了四条处理意见：一是违法建设立即叫停，责令开发商停止对外销售，并采取停电、停水等措施；二是拆除尚未销售的和2007年12月30日以后新建、续建的房屋以及所有圈建的围墙；对2007年12月30日以前销售的已建成房屋，待全国“小产权房”处理政策出台后一并处理；三是已划分地块对外出租待建的，责令退还土地；四是分清责任，依法依规追究有关人员的责任。

（2）相关政策实施结果导致社会资源损失浪费

我们应充分认识到，各地出现的小产权房以及“城镇居民个人到农村买地建房”等，更多的是人们面对高房价甚至还面临着诸多法律和政策风险的情况下作出的一次次无奈选择。从小产权房相关政策执行情况来看，对小产权房进行强制拆除、没收和停建等做法，尽管合乎并执行了相关政策法规的要求，但反过来也造成了一些不容忽视的问题，主要是导致社会资源的损失浪费。比如，强制拆除或没收小产权房给购房者造成了资金损失，停建小产权房造成半拉子工程更是一种对资源的极大损失和浪费，拆除小产权房后的土地并没有得到复耕等。

总之，面对各地小产权房普遍存在的事实并且还将继续产生的趋势，小产权房问题的核心已经不是合法与否和禁止与否的问题，而是政府如何引导小产权房从“合情合理”走向“合法合规”，如何在统筹城乡发展中和谐解决小产权房问题，实现政府、农村集体、农民个人、城镇购房者、开发商“多赢”的问题。

（二）解决小产权房问题的主要原则

1．坚持公平正义的原则

小产权房问题不是一个简单的经济问题，也不是一个简单的法律问题，而是涉及政府、农民个人、农村集体、开发商、城镇购房者等多个利益主体，涉及农村土地产权、城镇住房保障等制度层面的一个复杂的社会问题。解决小产权房问题，从短期来看需要区别对待、分类处置各类小产权房，从长期来看更需要一系列相关体制改革创新。而这些都需要坚持公平正义，兼顾和平衡各方利益关系，这也是建设和谐社会的应有之义。这就要求各地在治理小产权房过程中，既要严格依照法律和政策办事，也要考虑到广大农民和城镇购房者的现实利益，既要充分考虑到现行政策法规的刚性要求，也应多一些“以人为本”的灵活的处理方式。也只有坚持公平正义，坚持“以人为本”，才能在解决小产权房问题中真正维护好最广大人民群众的根本利益。1[①]

2．坚持同地同权同价的原则

在《宪法》中，“农村土地集体所有制”和“城市土地国有制”是并立的两种土地所有制。在目前我国城乡二元土地所有制框架下，对于其它条件完全相同的两块建设用地来说，若其中一块是农村集体所有土地，按照《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，基本上只有自用的权利，转为国有土地需要相关部门审批才能进入二级市场流转，并且农民只能得到比例相对很低的补偿费用；但另一块若是国有土地，就可享有转让、出租、抵押等权利，并可以在市场交易中实现土地增值。不难看出，农村集体土地所有者并不真正具备出让自己所有的集体土地并获取出让收益的权利。这就是所谓的农村集体土地所有权“残缺”和两种土地所有制的不平等。小产权房之所以成为一个“问题”，根本在于这两种土地所有制“天生的”不平等。在处理小产权房问题中，要正确对待工业化、城市化进程中农民的土地财产权利，在土地用途管制和符合相关规划条件下，让农村集体土地享有与城市国有土地相同的抵押、出租、转让的权利，实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”，尽快结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态。这不仅有利于加快推进城市化进程，切实保护农民根本利益，而且是贯彻《物权法》平等保护原则的客观要求。

3．坚持疏导结合的原则

对小产权房问题要历史地、辩证地看，既要看到其不合法性，违背了《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律规定，也要看到其积极意义和现实合理性，即在一定程度上解决了城市中低收入阶层的居住需求，也使农民分享到了城市化快速发展过程中土地增值的收益。仅仅简单地采取强制停建、强制拆除、没收和断水断电等“堵”的措施，并不能从根本上解决小产权房问题。必须从各地实际出发坚持疏导结合，既要充分发挥政府“有形的手”的作用，合理引导、健全机制、加强监管，尽快抓紧进行相关配套法律、法规的制定和完善工作，切实加强和改进房地产市场调控能力，坚决防止违法乱建规模和范围扩大，同时也要尊重市场经济规律，充分发挥市场机制在房地产市场资源配置中的基础性作用，促进房地产市场健康稳定发展。要让农民切实享受城市化快速发展的成果，享受土地价值上涨的利益，同时要加快保障性住房建设步伐，切实解决城镇中低收入住房需求，从而有效减少对小产权房的需求。

（三）几点建议

1．违法小产权房建筑不能一拆了之

鉴于目前全国小产权房数量众多，且待建、在建、完工和已经入住等各种形式都有，不可能全部都拆除或没收，也不可能短期内都将其占有的农村集体土地全部征收为国有土地，将小产权房全部转变为大产权房。然而，既然大量社会资金和建筑材料已经投入小产权房建设中，就不要强制拆除，这也符合建设资源节约型、环境友好型社会的客观要求。尤其是在目前我国住房市场总体上需求仍然很大、相当

一部分城市居民“望房兴叹”的大背景下，小产权房的住房保障功能更加凸显，若仅仅采取强制拆除的办法，也会产生诸多不良后果：一是拆除后的小产权房所占有的农村土地未必能很快复耕，且复耕质量也未必能保证与建房前一样好；二是造成大量在建、已建的住房建设资金和建筑材料被浪费，这是对社会财富的巨大浪费；三是拆除后使得部分购房者“无家可归”，购房所用的全部积蓄也付之东流，很可能激化社会矛盾，严重影响社会稳定；四是很可能造成部分地区房地产市场供应紧张、甚至反而推高房价。

总之，目前我国住房资源较为稀缺，违法建筑也是社会财富，只要不涉及质量、环保、安全等涉及生命财产安全的问题，对于符合城乡统筹发展规划、土地利用规划，且未占用耕地的小产权房，显然不应强制拆除。即使对于违法占用耕地建设的小产权房，如果不存在安全问题、不属于不能居住的危房，也不宜简单一拆了之。作为对违法占用耕地建设小产权房的替代性惩罚措施，政府可采取两种方式：一是对于通过占补平衡的方式要求开发商和农村集体组织另行开发出相同数量、质量的耕地；二是没收部分小产权房并将其作为保障性住房。

2．将小产权房作为城市住房供给体系的重要组成部分

目前，我国初步建立了以廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房、城市及工矿棚户区改造等五个层次的城镇保障性住房供给体系。小产权房属于商品房和上述保障性住房之外的另一种城镇房屋类型，也成为城镇住房供给的重要组成部分。面对当前我国城镇住房需求仍然巨大、房价收入比偏高、部分城镇居民“望房兴叹”的客观事实，要强化小产权房的使用功能和住房供给作用，将其逐步引导到合法和规范发展的轨道上来，成为城镇住房供给体系的重要组成部分。要淡化、而不应过于纠结小产权房建设用地的集体所有制而非国有的性质，容忍、默认甚至允许集体土地上建设小产权房问题长期存在的客观性和必然性，将小产权房建设视同改革开放以来允许在集体建设用地上兴办乡镇企业一样。也没有必要强制性地、“一刀切”地将集体所有制土地变性为国有，同时将小产权房转变为所谓合法的大产权房，否则小产权房价格将大幅度向同区域大产权房房价看齐。

建议可考虑在房价较高的一线城市进行小产权房入市试点，赋予农民集体土地流转权，使小产权房转变为可合法交易的、以自住为主的、特殊性质的“商品房”（不是大产权房，而类似于经济适用房和公租房），从而扩大城镇住房供给来源，进一步丰富城市住房供给体系。这不仅有助于解决集体土地的“同权”问题，也有助于解决中低收入阶层的住房需求，同时，随着城镇住房供给来源的扩大，也有助于促进城镇国有土地上的商品房价回归合理和理性水平。

3．要着力防止地方政府与农民争土地

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