优先发展公共交通是解决城市交通问题的必然选择

我国城市公共交通存在问题及策略

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编者按：天津市建委和天津市建设科技委在２００７年“全国公

交周”活动中共同主办了《天津城市公共交通优先发展战略论坛》。来自国内和本市有关方面的资深专保障和改善民生、创家、学者和企业家，从科学发展、建和谐社会的高度，分别从现代管理、经营理念等诸方面进行了深入论述和探讨，既对我市推进城市公交优先发展战略大有裨益，又对当前业界内深入学习十七大精神，贯彻落实科学发展观提供了很好的参考。现予刊发以飨读者。

优先发展公共交通

是解决城市交通问题的必然选择

□文／郑树森

优先发展公共交通的背景

近几年，建设部在落实科学发展观，推进优先发展公共交通方面，做了大量工作，取得了显著成效。２００４年４月，建设部在北京召开了第一次全国公共交通工作会议，并印发了“３８号”文，将公共交通的功能定位明确表述为“公共交通是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会公益事业”，并提出要在交通规划、场站设施建设、专用道路、财税政策等四方面实施优先的具体要求。２００５年，国务院办公厅印发了国办发“４６号”文，这是建国以来有关发展城市公共交通的第一个全面系统的文件；２００６年，建设部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部等四部委又印发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，即“２８８号”文，并于１２月初在北京召开了第二次全国优先发展城市公共交通工作会议。汪光焘等建设部领导做了重要讲话，把优先发展城市公共交通，提升到落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，落实国家能源、环保战略的高度，在全国引起重大反响。

党中央、国务院对优先发展公共交通十分重视。２００４年，温家宝总理在建设部的一份工作报告上批示：“优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想”。曾培炎副总理批示：“建设部要进一步采取措施，引导各地优先发展公共交通，促进城市健康发展。”

倡导优先发展公共交通，主要有以下几方面因素。（１）优先发展公共交通是落实科学发展观，坚持以人为本，解决群众最关心、最直接、最现实的问题，是构建社会主义和谐社会的重要举措和具体实践。党的十六大以来，党中央之所以提出科学发展观，其深层次原因是当代中国演进到今天，社会结构发生了前所未有的深刻变动，社会分层出现了许多引人注目的新情况，社会主要矛盾出现了许多阶段性特点。经济持续快速发展与资源短缺、环境恶化的矛盾加剧，现在大型、特大型城市很多问题的实质是人口、资源、环境的问题；经济总体发展与社会成员以及地区之间发展不平衡的矛盾扩大；快速增长的多样化的公共需求与公共产品短缺，公共服务落后的矛盾突出。

环境和土地资源（２）优先发展公共交通是落实国家能源、

战略的需要。多年来，我国经济快速增长，各项建设取得巨大成

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年补贴额为１０００万元，以后每年大约以３５％的速度递增，到

就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。中国建国近６０ａ来，人口从６亿增长到１３亿，增加了一倍多；可居住的土地由于水土流失，从６００万ｋｍ２减少到３００万ｋｍ２，减少了一半；人均ＧＤＰ在４００～１０００美元时，即出现了发达国家人均ＧＤＰ３０００～１００００美元期间出现的严重污染。２００６年中国ＧＤＰ占全世界ＧＤＰ总量的

１９９５年达到１２亿元。

（２）１９９５年提出公交应该逐步退出补贴，走向市场。

１９９６年１月１日公交调整了一次票价，政府把调价增收部分

抵减了补贴。当年的补贴额为６．７３亿元，并提出每年要递减

２０００万元，直到减完。但在执行中没能完全按此思路办，还是

根据实际亏损给予了补贴，并逐年增加。这期间企业想了很多办法走向市场：发展多种经营；实行单车承包；减人增效；开辟月票无效线路，集中优良资产组建巴士公司，最终实现上市，募集资金７．７３亿元，发展了６０００多辆公共汽车。但是由于政策导向就是走向市场，企业内部管理也存在不少问题，车辆竞相抢着进站，服务纠纷、安全事故时有发生；线网布局不合理，普票收入比较多的市区重复线路过多，郊区覆盖不足；职工收入管理十分困难。低，流失严重，队伍不稳定，企业经营、

（３）从建设部２００４年４月份在北京召开第一次全国公共交通会议，发了“３８号”文件，第一次提出城市公共交通是社会公益性事业，是城市基础设施的重要组成部分。市政府和社会各方面对公共交通发展的观念开始发生转变。２００５年１月，在北京市十二届第三次人大会议上，共有２３５名人大代表提出了１４件有关优先发展公共交通的议案，后经大会议案审查委员会审议，主席团讨论通过，合并为一项交市政府办理。

５．５％，能源消耗占全世界总量的１５％，是发达国家平均水平

的十几倍。节能减排，保护环境，减少土地占用，优先发展公共交通，是一重大战略选择。

（３）优先发展公共交通是解决城市道路交通拥堵，保证城市正常运转的重要出路之一。目前，北京市的机动车保有量已经超过了３００万辆，而且还在以每天１０００多辆的速度增加。人、车、路的矛盾十分突出。随着城市化的发展，车辆的增长快于道路的增长，不仅北京如此，天津、上海、广州等大城市都是如此。一般情况下，北京早晚高峰时间，时速＜２０ｋｍ的拥堵路段达到５０条，严重时超过１００条。充分发挥有限的道路资源使用效率，优先发展公共交通是必然选择。

（４）各级政府财政能力逐年提高，为加大对公共服务的投入创造了条件。过去政府让公交企业走向市场，与当时政府的财力有关，拿不出那么多钱发展公共交通。现在仅从北京市来看，去年的财政收入已达到１１１７．２亿元，连续十几年实现年均增长２０％以上，今年上半年财政收入达到７３１．５亿元，同比增长了３１．５％，拿出几十亿元解决好市民的出行问题已有这种能力。

２００５年５月，由主管副市长向市人大常委会做了题为“关于

加快公共交通事业改革发展，方便市民出行”的议案办理报告，明确了公交公益性定位和相关扶持政策。概括起来说，就是四优先”。“两定、“两定”即：确定发展公共交通在城市可持续发展中的战略地位；确定公共交通的社会公益性定位。“四优先”即：公共交通设施用地优先；投资安排优先；路权分配优市政府多次研究优先；财税扶持优先。２００６年以来，北京市委、先发展公共交通问题，对公交公益性的定位和相关扶持政策愈加明确。

北京市优先发展公共交通成效显著

北京市委、北京市政府对优先发展公共交通的思路

北京市对公共交通的政策演变大体可分为３个阶段。（１）１９８０年以前，企业基本可以保持自负盈亏，不用政府补贴；１９８０年开始，由于公交票价长期不做调整，成本不断上升，公交企业难以运转，政府开始对公交企业给予补贴。１９８０

２００６年６月２８日，北京市委九届常委会第１９５次会议

对公共交通定位是：公共交通是社会公益事业，政府及公交企业要以提供社会公益服务为首要任务，要以方便市民出行、缓解交通拥堵为目标，进一步加快枢纽建设，调整优化公交线网，合理设置公交场站，促进城乡协调发展。根据会议决议，北京市政府决定将北京巴士股份公司所属的３个客运分公司由市场化

经营的上市公司回归公交客运主业，由公交集团公司用其他优良

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资产将其置换回公益性经营的主业。

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组，平均每日出车１７９０９部，比测试前的１７１３８部日均增加

２００６年１１月１１日，在市委专题会上又作了如下决定：大

力发展公共交通，优化公交线网，是“十一五”时期首都交通发最直展规划的既定目标，是落实科学发展观，解决群众最关心、接、最现实问题的具体措施，也是确保举办一届有特色、高水平奥运会的重要工作。为此，要强化对公交公益性的认识，统筹研根据这次市委通过的市究，整体推进，大力发展公共交通事业。

政府关于优先发展公共交通的意见得以正式确定，并决定从

７７１部，４ｄ实发车６４．４万次，平均每日１６．１万次，比上周同

期日均增加２．１７万次。４ｄ共运送乘客５１４２．２万人次，日均客运量达到１２８５．５５万人次，平均每日客运量比上周同期（８月１０日～１３日）

的日均１１０７．９６万人次增加１７７．５９万人

次，增长１６％。比综合测试前１ｄ（８月１６日）的１１５３．８６万人次增加１３１．６９万人次，增长１１．４％。在此期间，北京地铁的客运量比上周日均增加１０．３万人次，出租汽车日均增加４９．３万人次。

由于运力充足，每天各主要线路平均满载率为５５％左右，周一）早晚高峰平均满载率＜７０％，比平日有所下降。（周五、

２００７年１月１日起实施公交票制票价改革。

北京公交优先方案及执行效果

２００７年１月１日，北京市政府决定对公交票制票价进行

改革，取消了使用５０ａ的月票，乘客持ＩＣ卡乘车实行大幅度折让优惠，购票乘客就低统一票制票价。政府这么做的主要目标，就是要通过优惠的公交票价，用公共财政购买公共服务，吸引市民乘坐公共交通，缓解市区交通拥堵。

北京市改革前的公交票制票价分为月票与普票两大类：月票有学生卡２０元／月、成人卡４５元／月、公交地铁联合卡９０元／月，仅限在２４０条月票有效线路上使用，每月１４０乘次。普票分为单一和计程两种票制。改革后的票制票价，取消了传统的公交月票，普票就低统一，持卡乘车打折优惠，普通卡４折，学生卡２折。

票制票价改革实施以来，市民反映良好，社会普遍欢迎，客运量稳步提升，运营秩序正常，改革效果明显。

（１）ＩＣ卡发卡量迅速增长。改革方案公布前北京市的ＩＣ卡发售了１５５万张，今年１月以来发卡量迅猛增长，截止到８月２７日已发售１２６２万张，近期还在以每日发售１５０００张的速度增长。日使用ＩＣ卡乘车的乘客７月份为每日９０９．１５万人次，８月份为每日９１６．１３万人次，环境交通测试的８月１７～

４ｄ各条线路的车次兑现率达到了９８％以上，比综合测试前提

高了８％左右；车辆平均行驶速度达到了２０～２１ｋｍ／ｈ，比综合测试前提高了２０％左右。各条线路运营秩序良好，乘客普遍反映公交车辆多、间隔匀、等车时间短、车内不拥挤、上下班有保证。

实践证明只要道路畅通，公交运力充足，完全可以做到在社会机动车减少一半的情况下，社会交通正常运转。公交具有每天再增加２００～３００万客运量的能力，达到日均运送乘客市政１４００～１４５０万人次没问题。这一点非常重要，给市委、府奥运会期间进一步采取交通措施，制定政策增强了信心。

２００６年下半年以来，北京公（３）线路线网得到优化调整。

交共分５批对现有线路线网进行优化调整，新开辟城乡结合部和偏远小区公交线９９条，解决和改善了３６０余个小区和４０余条道路不通公交车的问题；调整线路３５条，撤消市区重复线路６３条，减少市区重复站位２０４１处；延长了３０１条线路的营业时间，绝大多数线路首车提前到５：３０，末车延长到２２：

００，深受市民欢迎。

２０日，每日为９７０．５４万人次。

（２）客运量明显增长。２００７年１～７月份，公共电汽车共运送乘客２２４７２４万人次，比２００６年同期的１９５９４９万人次增加２８７７５万人次，增长１４．６９％。５月～７月，公共电汽车共运送乘客１０２４４３万人次，比２００６年同期的８３６６６万人次增加１８７７７万人次，增长２２．４４％。市民乘坐公共交通出行的比例已由去年的２８％上升到目前的３１％左右。特别是８月１７日至２０日，北京进行了“好运北京”环境交通保障测试，全市每天停驶１３１万辆机动车。公交集团日均增加劳动配班１６６０

抓住奥运机遇，加快公交车辆更新

２００４年以来，北京公交在市政府的大力支持下，相继投入

设施陈旧的老旧公交车１０４４６辆，１０７亿元，报废了污染高、

购置新型环保公交车１３４２７辆。明年５月底以前还将再投入

２０亿元，报废老旧车１５００辆，购置新型环保车２５００辆。预

计到２００８年６月底，北京公交集团大型运营车总规模将达到

２０６３８辆。其中天然气车将有４００９辆，占总车数的１９．４３％；

欧Ⅳ柴油车达到５０５０辆，占总车数的２４．４７％；欧Ⅲ柴油车

９１４４辆，占总车数的４４．３１％；双源无轨电车８０２辆，电动车

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思

考

（１）政府和企业要认真学习贯彻党的十六大以来，中央提出的树立和落实科学发展观等一系列战略思想，看到优先发展公共交通是城市全面协调可持续发展的必然选择。世界各国和我们一些城市的实践已经证明，哪个城市公共交通发展得好，城市秩序就比较好，市民对政府的反映也好，减少许多焦躁情绪。

（２）政府要进一步明确公交的功能定位。应当按照公共交通是公益性事业，城市基础设施的重要组成部分，制定优先发展公共交通的政策，实施对公交企业的管理。在政策上给予扶持，行政上加以监管，搭建有序的市场平台，支持企业发展。

（３）公交企业要把握好自身的功能定位。要把着眼点聚经济效焦到转变发展方式上，由过去首先考虑企业承受能力、

５０辆，两项占总车数的４．１３％；仅剩４５１辆汽油车，所有黄标

车淘汰掉，全部达到绿标水平。这些新型环保车大量采用了世界先进水平的发动机、自动变速器、空气悬挂、低地板等先进技术，完全可以满足奥运会的需求。

政府加大了对公交的财政投入

北京市财政为落实公交优先政策，截止到今年６月末，已向公交集团拨付财政补贴３４．５３亿元，比２００６年全年３１．６６亿元还多２．８７亿元。其中ＩＣ卡全年折让补贴２７．４６亿元，购车贷款贴息３．９２亿元，燃油补贴３．１６亿元，市交通委拨付场站改造资金２５７０万元。

取得了良好的社会效果

《人民日报》今年５月３０日在头版头条发表了一篇文章，题目是“定位公益性质，公共财政扶持，北京‘公交优先’让市民享受便捷实惠”，全面报导了北京年初以来公交优先的落实情况，全国反响很好。今年以来，已先后有几十个城市的政府及公共交通管理部门的领导来北京了解情况。

益转变到首先要考虑满足公众利益需要，方便市民出行上来。要把工作的切入点、突破口选在认真解决群众最不满意的问题上。解决群众最不满意问题的过程，就是我们落实科学发展观的过程，要以最小的成本代价为社会提供尽可能好的公共服务。政府加大对公共交通的投入，用公共财政购买公共服务，不是不计成本，企业必须按市场化运作，要讲成本、效率，厉行节约，不能用公益性掩盖经营上的亏损。

优先发展公共交通方面存在的问题及思考

存在的问题

地区对公共交通功能定位的认识并（１）目前在一些省市、

不完全统一。有的城市还在出售公交线路经营权，有的城市还在搞挂靠经营等等，造成公交客运市场无序竞争，互相争抢客源。在个别城市公交企业已发生多起恶性交通事故，教训深刻。

有的城（２）在落实优先发展公共交通政策上发展不平衡。市在落实规划优先上好一些；有的城市在落实财税优先上好一些；有的城市在场站建设优先上好一些；有的城市在专用路权优先上好一些。但是，突出的问题还是财政投入不足，专用路权优先落实不到位，枢纽站建设不配套，难以形成以枢纽为节点的分级、分层公交网络。司售人员收入低的问题比较普遍，队伍不稳定，人员流失严重，难以形成一支基层骨干队伍，整体服务水平很难提高。

（３）公交企业自身管理存在一些问题。重经济效益，轻服务质量；重指标考核，轻员工素质培训；重企业自身承受能力，轻市民服务需求。整体服务质量不高，服务一般化的问题比较突出。

多口管理，往往政策不统一，要（４）管理公交的体制不顺。求多样化，工作指导不到位。

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□中图分类号：ＴＵ９８４．１９１□文献标识码：Ｃ

□文章编号：１００８－３１９７（２００７）０６－００３９－０４□收稿日期：２００７－１１－０２

□作者简介：郑树森／男，１９４７年出生，高级经济师，硕士，北京公共交

通控股（集团）有限公司党委书记、董事长。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/902j.html