浅谈大监管体系下隶属海关风险管理工作实战应用之策略

【论文题目】

浅谈大监管体系下隶属海关风险管理工作

实战应用之策略（初稿）

【简介】

近年来，海关总署党组提出了构建海关大监管体系理念，并于2010年初印发《海关大监管体系建设方案（试行）》（以下简称《方案》），这标志着海关大监管体系建设成为最近几年来海关中心工作。《方案》明确提出：坚持以风险式管理为基础，自觉运用风险式管理的理念、方法和要求来审视、分析和把握海关工作，认识、防范和化解风险，达到有效监管与高效运作的有机统一，更好地服务国家社会经济发展。同时，运用风险管理的方法，以企业守法管理为基础，以分类通关为载体，实现多主体、多模式、多环节、多领域、全过程的监管。本文以大监管体系中对风险管理工作的定位和要求，结合隶属海关执法风险的成因及开展风险管理工作的策略和实施方向，来探索如何使风险管理工作在隶属海关能够更有效的进入实战应用。

【作者】 连云港海关 稽查科 王道隆

【主题词】大监管体系 隶属海关 风险管理 策略

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【正文】

近年来，海关总署党组提出了构建海关大监管体系理念，并于2010年初印发《海关大监管体系建设方案（试行）》（以下简称《方案》），这标志着海关大监管体系建设成为最近几年来海关中心工作。《方案》明确提出：坚持以风险式管理为基础，自觉运用风险式管理的理念、方法和要求来审视、分析和把握海关工作，认识、防范和化解风险，达到有效监管与高效运作的有机统一，更好地服务国家社会经济发展。同时，运用风险管理的方法，以企业守法管理为基础，以分类通关为载体，实现多主体、多模式、多环节、多领域、全过程的监管。本文以大监管体系中对风险管理工作的定位和要求，结合隶属海关执法风险的成因及开展风险管理工作的策略和实施方向，来探索如何使风险管理工作在隶属海关能够更有效的进入实战应用。

一、正确认识风险管理相关理念 （一）风险的定义

由于现代社会活动甚为复杂，每个人及各行各业每天都必须面对不同的风险，每个行业都有自己的风险观念，目前在理论上对风险定义的观点主要有三种：一是把风险视为机会，认为风险越大可能获得的回报也越大，相应可能遭受的损失也越大；二是把风险视为危机，认为风险是消极的时间，可能遭受损失，这常常是大多数人所理解的风险；三是介于上述两者之间的看法，认为风险是一种不确定因素。总之，风险的定义包涵两个要素，第一是事件发生的不确定性，第二是事件遭受损失的机会，其特性应当具有客观性、普遍性、损失险和可变性四种特性。

目前，对海关风险，一般将其理解为：“发生或引起违反海关法规的可能性。”笔者认为，从广义来讲，海关风险是指海关在对进出口货物、物品、运输工具和人员进行监管时，由于海关管理的限制、管理时空的局限、监管权力的约束、执法地域的广阔性以及海关管理存在

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地问题等各种不确定因素，往往给一些不法分子从事违法违规活动以可乘之机，给国家利益或海关管理造成损害的潜在威胁。而狭义的海关风险，则不包涵海关自身执法、内部管理等因素导致的海关风险，仅指海关管理对象主管或客观发生或引起违反海关法规的可能性，即海关业务执法风险。而笔者所探讨的风险管理的实战应用，也仅指对海关业务执法风险的实战应用。

（二）风险管理的定义

风险管理原是保险业的一种经营技巧，后被金融、投资、股市等行业引用并证实其具有广泛的适用性，成为一种新的管理方法。针对事件可能产生不利影响或者有利影响，也可能两者兼而有之，产生负面影响的事件代表了风险，可以阻碍创造价值或消弱现有的价值。产生正面影响的事件能抵消不利影响或带来机会。机会是指实际发生的可能性以及对于目标实现、支持创造价值或者保持价值的积极影响。为此，风险管理是对涉及的风险可能影响价值的创造或保持的管理过程，它是一个从战略制定到日常经营过程中对待风险的一系列信念和态度，目的是确定可能影响整体的潜在事项，并进行管理，为实现整体的目标提供合理的保证。

海关总署于1999年7月在6个直属海关进行全程式风险管理试点，并在近几年的全国海关关长会议上多次提出和明确加强海关风险管理的指导思想和要求。海关风险管理是指为管理部门分析、处理风险提供必要信息的管理方法和实践，它包括了风险识别、风险分析、风险评估、风险检查、守法检测等内容，其中风险分析是风险管理的核心内容。由此，可以得出海关风险管理就是海关通关监管作业过程中对面临的各种风险进行识别和评估，确定恰当的处理方法并予以实施，以可确定的管理成本替代不确定的风险成本，并以最小经济代价获得最大的行政效益。

（三）风险式管理与风险管理的辩证关系

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大监管体系提出了以风险式管理为基础，而笔者认为，风险式管理与风险管理概念不能完全等同，两者应当为辩证统一关系，即：风险式管理是一种理念，而风险管理则是一种工作制度或是一种工作方法，风险式管理要求实现多主体、多模式、多环节、多领域、全过程的监管，即对内部风险与外部风险、执法风险与管理风险、业务风险与廉政风险的全过程管理，而风险管理仅对狭义的执法风险进行了制度化和规范化管理。因此，风险式管理是风险管理及海关其他一系列管理内容的理论基础，而风险管理则是风险式管理理念的最主要实现方式之一。

二、把握大监管体系下风险管理工作的层级定位 （一）总体定位：风险式管理是构建大监管体系的基础。 《方案》明确了大监管体系的内涵，即：海关以科学发展观为指导，以风险式管理为基础，以综合监管为模式，以提升整体功能为要求，建立的职能分工更加科学合理、目标责任更加清晰到位、工作运转更加协调高效的新时期海关监督管理体系。可以看出，风险式管理将成为海关整个监管体系的基础，将成为海关通关、监管、税费、企管、缉私等全方位业务的全面基础。

（二）事权定位：风险管理工作中心是指对海关管理对象执法风险的管理。

按照三级事权，总署层面负责宏观监控和决策指挥，直属海关重点开展监控分析与风险布控，承担“选”的责任；隶属海关主要负责执行业务职能部门下达的布控查验和稽查核查指令，承担“查”的责任；同时根据实际情况，隶属海关可保留一定比例的即决式布控和自选稽查核查对象进行风险处置。涉及海关管理对象的执法风险，由风险管理部门归口实施管理，涉及海关管理人的执法风险，由督审部门归口实施监督评估和管理；涉及海关的廉政风险，由纪检监察部门归口进行评估和管理。

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（三）机制定位：运用风险管理的方法，实现多主体、多模式、多环节、多领域、全过程的风险式管理。

《方案》要求，要运用风险管理的方法，以企业守法管理为基础，以分类通关为载体，实现多主体、多模式、多环节、多领域、全过程的监管。按照“大集中、小分散”的原则，进一步明确分工，构建“集中操作平台、分头监控分析、统一系统加载、直接作用现场”的风险管理运行机制，将风险管理覆盖海关工作全领域。

（四）应用定位：加强风险管理的实战应用能力。

《方案》强调，要加强风险管理的实战应用能力。在加强风险分析和数据使用能力的基础上，进一步加强情报收集及市场调查和贸易调查，为实现海关执法的精确打击奠定基础。

三、大监管体系下隶属海关存在执法风险的几个主要成因 大监管体系下，海关将进一步认识、防范和化解风险，达到有效监管与高效运作的有机统一，更好地服务国家社会经济发展。但隶属海关的执法风险仍将客观存在。在隶属海关业务现场，出现执法业务风险的状况多种多样，究其原因，主要有以下几个方面：

（一）缺乏完善的规章制度或操作流程导致隶属海关面临执法风险。随着社会经济的快速发展，进出口商品不断丰富，贸易形式越来越多样，现场海关的业务量不断增长，通关监管现场关员所遇到的实际问题越来越多，业务越来越复杂，有可能出现上级海关对相关规章制度的制定滞后于日益复杂的通关监管操作，而隶属海关作为执行层海关，则必须面对因为缺乏规定章程而带来的执法风险。例如，1991年海关总署颁布对过境货物的监管办法，以后虽有相关文件补充，但该监管办法至今仍没有废止， 20年后的今天，随着口岸经济的飞速发展，对过境货物的监管方式已经有了明显变化，而到目前为止，作为执行层的隶属海关一直缺乏真正具有操作性的过境货物监管办法。法规制度的不完备，将使该项业务的执法风险大大增加。而对于一些

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积极开展试点业务或者推出服务经济特殊举措的口岸海关，此类“摸着石头过河”情况所带来的执法风险更加突出。

（二）现场关员业务素质的不足和业务技能的欠缺使其无法有效甄别执法风险。例如，在一线查验现场，对于报关单品名归类与实际进出口商品的准确甄别一直是困扰一线查验关员的重要难题。究其原因：一是长期以来，海关系统内部一般实行轮岗交流制度，培养了不少业务“通才”，但由于岗位交流频繁，培养的业务专家型人才相对不足；二是由于部分关员年龄和知识结构老化，接受新知识学习新技能的能力和意识不强，因此在面对计算机网络、H883系统、H2000系统、风险管理系统等需要一定专业知识的工作时，无法胜任；三是隶属海关内部有效的业务技能培训还较少，未能真正达到提高关员业务素质的目的。

（三）现场关员业务操作上的失误将使错误增多，增加了业务执法风险。这一原因也可以称作为“疏忽”，这是指现场关员在执行海关业务时并未将注意力集中在该项工作上，由于注意力不集中，就会犯错误，。疏忽的根源一般是疲劳、分心以及对该项工作的厌烦。例如，通关现场关员出现的在H2000系统中漏过机、漏放行情况，如果此类情况增多，相应的执法风险必然加大。

（四）软硬件设备维护不足而带来的执法风险。软硬件的维护是指为了保持设备和软件的正常运转而对其开展的一系列活动，如H2000系统和风险管理系统的不断升级就是对软件的一种必须的维护。因为软硬件设备维护不力而造成海关执法风险的情况也是一种常见情况，如旅检现场X光检查仪或现场卡口的地磅出现数据不准等情况，或者因H2000系统故障报关单数据无法系统判别流转而造成手工接单时所产生的执法风险均为此类情况。

（五）现场少数关员缺乏职业道德甚至存在舞弊行为而带来的执法风险。此情况也即关员作风纪律甚至海关廉政风险，虽然目前通过

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各种廉政教育和廉政举措，已有效降低此风险，但客观必然存在，且虽然发生情况概率极小，但只要发生，其对隶属海关所带来的危害巨大。

（六）外部相关单位的不规范行为也会带来执法风险。海关在现场执法过程中，与相关部门和单位有着直接或间接的沟通和联系，而少数外部相关单位的不规范行为，也会给海关带来执法风险。如海关在接受出口企业申报时，需要递交理货部门和港口场站相关部门出具的到货报告，并以此为接受申报的重要依据之一，而如果此类相关部门出现差错或不规范行为，也直接导致海关面临执法风险。

四、大监管体系下隶属海关实施风险式管理的策略

隶属海关作为第三级海关，虽然其海关事权定位于承担具体执行和反馈职责，但由于其要负责各项业务工作的现场作业并反馈执法作业结果，这就要求隶属海关也需要有效的选择最佳和可行的风险管理策略，对现场作业过程中面临的各种风险进行识别和评估，确定恰当的处理方法并予以实施，以可确定的管理成本替代不确定的风险成本，并以最小经济代价获得最大的行政效益。

笔者认为，风险式管理的策略，应当结合管理层的重视程度、内部控制与管理力度、理顺各项利益冲突、关员素质和技能的培训提高、风险的监测、风险信息沟通与风险事件的报告等方面来制定。在策略实施中，应主要关注以下几点：

（一）牢固树立风险意识。

总的来说，缺乏风险意识将意味着隶属海关存在不适当的风险，如果对海关现场业务有影响的风险未能被及时识别出，则意味着缺乏对海关风险的控制。风险出现的几率将大大增加，而针对风险的控制因未重视或不知情而并未起作用。因此，对海关现场业务的持续监察应确保风险管理策略在必要时加以更新。而风险意识的确立，需要从上到下，在每一位海关关员思想中牢牢树立。

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（二）持续监督和检查。

1、战略层面，要挑选较佳的风险管理策略，隶属海关需要关注风险对海关的整体影响进行持续的关注。例如，口岸进出口商品或企业出现新的动向或非正常流动其是否涉及执法风险必须要及时识别，对此则必须及时调整风险管理策略，以反映这些变化。如果缺乏持续的监督和检查，可能导致隶属海关业务现场在风险发生的一开始就陷入被动，甚至酿成走私违规大要案的发生。

2、战术层面，对于影响战术管理的风险，需要进行持续监督和检查。如对于关员工作环境、工作态度的持续关注，对于业务系统的持续完善情况，对于中层干部的管理能力，对于全员素质的提高以及外部环境对关员执法行为的影响等等，如果缺乏监督和检查，将会影响海关正常业务的准确、及时完成，甚至出现各种业务问题和廉政问题。

3、现场业务运行层面，需要对现场关员的执法行为进行持续监督和检查，例如通过执法检查和业务自查，及时纠正差错，发现可能存在的风险，确保海关业务的正常进行。如果缺乏持续监督和检查，有可能在初期不会成为明显问题，但是不断出现的差错率将会增加风险。

（三）承担必要的风险。

隶属海关应当充分认识到风险的重要性及其影响，同时，也应当承担必要的风险，以提高海关工作效率或降低海关工作成本，或是在其他方面获得无形收益。例如，为促进进出口企业的快速通关，隶属海关在可控范围内承担海关业务加班所带来的各项风险，或者的经上级同意的情况下推行一些便利企业的有效业务措施，可以为地方经济发展做出更大的贡献，同时也能够树立海关自身的良好社会形象。

（四）正确对待各类风险。

隶属海关对待风险的态度是由其风险偏好和风险容量决定的，整

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体的风险策略又决定了对待风险的整体方式。如对于积极树立海关海关形象、拓展海关业务的隶属海关，对待风险时可能会积极采取相关措施，承担风险，以获得更大的发展空间和社会地位；对于业务量小或认为已达到风险容量的海关，其风险偏好则在于严格遵守规章制度，开展低风险活动。如果采用带有自我保险性质的风险策略，显示风险最小化是其整体风险策略，可能限制隶属海关关于开展有风险项目的策略，即制约了部分开拓创新的意识。因此，笔者认为，对于整体风险的策略，要考虑隶属海关的实际状况，认识自身的风险容量，以正确的方式区分和对待风险。

五、大监管体系下隶属海关有效开展风险管理工作应实现以下几点：

（一）理顺关系，科学设置隶属海关的风险管理机构。 隶属海关的风险管理工作存在于事前监管、事中监管和事后监管，通关、监管、缉私等业务部门以及督审等职能部门都有涉及，环节多、关系杂。从某种方面来看，风险管理部门具有业务部门和职能管理部门双重身份。因此，必须建立起合理的管理机构，协调好各方面关系，才能真正有效开展风险管理工作。

笔者认为：风险管理是一个宏观上的管理行为，是对海关业务的系统分析与监控，并查找、提炼潜在风险，指导风险布控的循环过程。而现在隶属海关仅设置了风险管理一个岗位，且还游离于通关监管等现场业务部门之外，不直接接触现场通关监管业务，此情况不利于协调监管力量，影响风险管理的有效率。同时，独立性和保密性是推行海关风险管理工作的具体要求。因此，隶属海关应早日明晰职责、建纲立制，增设专门的、独立的风险管理部门。

（二）借助风险管理平台及其他通关监管系统，实现风险信息的有效共享，完善隶属海关内部的风险管理运行机制。

大监管体系建设将着重将现有的 各类风险分析系统整合到“综

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合业务管理平台”上，通过统一认证界面、统一数据源、统一成果展示，打破部门壁垒，实现各分析系统部门之间信息开放和成果共享。而在隶属海关，则更需要实现部门信息共享，建立灵活的信息沟通机制，完善隶属海关内部的风险管理运行机制。

（三）强化风险信息和风险数据的分析、提炼和应用工作。 目前风险数据和风险信息（包括风险动态、风险事件和分析报告）仍然是隶属海关风险管理岗位业务分析的最基本依据和线索，必须以风险数据和风险信息为导向，通过由下至上的风险信息汇总和分析，形成真正的风险点和风险指令，才能再有效的由上而下指导现场业务工作，同时，风险管理部门也要在加强风险分析和数据使用能力的基础上，进一步加强情报收集及市场调查和贸易调查，加强风险管理的实战应用能力，为实现海关执法的精确打击奠定基础，也即才能树立隶属海关真正的风险管理理念并形成风险体系的良性循环。

（四）理顺隶属海关风险管理部门与通关监管现场即决式布控以及查验、稽查、核查的关系。

大监管体系下，隶属海关的风险管理职能主要是负责执行上级海关业务职能部门下达的布控查验和稽查核查指令，承担“查”的责任。同时，根据实际情况，隶属海关可保留一定比例的即决式布控和自选稽查核查对象进行风险处置。笔者认为，必须改变以往的“通关监管一条线”、“稽查一条线”、“核查一条线”等多头对外的模式和管理理念，应当纳入风险管理的大范畴之内，理顺关系，统筹安排，达到共同利用风险平台，分头开展监控分析，直接作用业务现场的目的。

参考文献：

1、《海关大监管体系建设方案（试行）》（署党发【2010】24号文）海关总署

2、《公司战略与风险管理》 中国注册会计师协会编 经济科学出版社2010年3月第1版

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/8yap.html