棚户区改造建设中的困惑与对策

棚户区改造建设中的困惑与对策

常德市天源住房建设有限公司 彭科政

摘 要：本文对棚户区改造建设中存在的一些的问题进行了分析，如征收难度大、管理机制不完善、规划方案起点不高、建设标准低等一系列的问题，从而找到相应的解决对策，主要的包括加强对房屋征收力度、完善管理机制、明确规划设计方案、提高建设标准等方面。

关键词：棚户区改造；建设；困惑；对策

2009年12月，住建部等五部委联合下发了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号），按照其“力争从2009年开始，结合开展保障性住房建设，用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造，有条件的地区争取用3年时间基本完成，特别应加快国有工矿棚户区改造，使棚户区群众的居住条件得到明显改善。”的要求，全国各地政府都在编制棚户区改造规划和制定棚户区改造实施方案。

不仅是就业，由于历史的悠久，棚户区的居民有着一个熟识的邻里交际网络，假如拆迁将这一网络打散，这些居民融入到新的社区交际网络中将是一个漫长过程。正如简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》一书中所说，大型旧城改造工程，不应采取大规模投资改造和搬迁的方式来进行消灭，而应通过鼓励和培植自我更新的能力来逐渐改善现状，使之不与城市原有的物质和社会结构相割裂，重新融入原有城市的社会经济和空间肌理。

城市改造不只是个建筑物的以新换旧，其中种种复杂的民生问题，政府部门并不能完全从宏观视角上观察到，这时民意的畅通表达就显得十分重要。所以，政府主导不应简单是从开发商独揽改为当地政府独揽，而应当是刷新城市改造的模式，从决策的“单中心”，走向“多中心”，建立更民主、更开放的决策执行模式，如此方可使城市改造真正符合公共利益，得到最大多数民意的认同。

至此，棚户区改造实施已二年有余，随着棚户区改造建设工作的进一步的推进，也出现了许多的深层次的问题，导致目前棚户区改造建设在房屋征收、土地出让与划拨、管理机制、项目定位与规划设计、建设标准面临诸多困惑，以致严重制约了该项工程的顺利实施。

1 棚户区改造建设中的困惑与对策

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1.1 房屋征收

征收范围内涉及个人、企事业单位多，协调难度大。棚户区范围内涉及到个人、市直单位和区单位的房屋征收，因各自实际情况不一样，思考角度不同，导致征收步调不一致。相关设计指标在方案设计阶段无法确定（如所需安置房套数、户型配比、安置户型面积等），影响项目设计方案的深化。

对策：由政府组织相关部门统一协调，加大对个人、企事业单位的征收力度，以利棚改工作顺利推进。 1.2 土地出让与划拨

对于棚户区改造中的保障型住房和公共基础设施、公益事业建设用地实行划拨供地，棚户区配套建设的商业、服务业等经营用地，实行有偿使用，以出让方式供地政策。然而对其中商品房用地未明确且征收不能短时间内完成。

对策：国土资源部熟地出让的政策不能满足住建部对棚改项目“特事特办，简化手续，缩短时间，提高效率”文件精神要求，可统一采取生地出让或捆绑出让。国土资源部门组织出让，在缴清出让价款和完成征收后，办理土地登记，颁发土地使用证。 1.3 管理机制

审批手续繁杂、各部门（单位）相关配合及程序要求导致棚户区改造进度相对缓慢。尽管政府要求棚户区改造工作所涉及到的有关部门要明确分管负责人，安排专门工作人员建立“绿色通道”制度，优先办理相关事项。工作效率还是不高，导致开工率低和任务艰巨压力大。

对策：①棚户区改造项目的控规调整按简易程序办理，调整论证与规划方案审查同步进行。规划审批时可根据项目实际情况适当提高项目容积率指标，争取实现项目总体收支平衡。②鉴于棚户区紧迫性和特殊性，在加紧完善相关手续的同时，在方案符合规划、消防、质量要求前提下，可先行建设。在补办手续过程中相关部门应不予处罚。③在棚户区改造项目内按规划需要砍伐树木，调整绿地，挖掘道路，拆除公厕、垃圾站，迁移电力、电信、供水、广播电视杆线的，免收补偿费，由项目业主单位按规划要求重建或恢复。公厕、垃圾站拆除后规划没有重建恢复要求的，仍按规定给予补偿。④棚户区改造项目用地红线内配套的经营性设施，按照“谁经营，谁投资”的原则建设，其小区外大配套管网分别由邮政、电业、电信、广播电视、燃气、自来水等部门同步建设。小区内用电 、用气、用水容量的增容费只收缴新增部分。⑤棚户区改造实际上城市改造的概念，其不是3年、5年的事情。政府应建立长效管理机制，改变这种临时并凑、住房保障机构不健全，管理

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力量不足等做法。 1.4 项目定位

简单的拆与建、以新换旧。

对策：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以改善居民居住条件、提高城市土地集约利用率为宗旨，站在城市运营和完善城市功能高度，为全面启动保障性住房建设，提升城市品位，改善人民生活，构建和谐城市，促进经济社会全面发展，精心组织，科学策划。

项目总体定位策略：①城市形象提升、城市功能完善及城市资源放大的实施发展策略。②棚改安置房、公租房、普通商品房、公寓、商业街区、历史文化的保护与传承等业态、文态的功能组合策略。 1.5 规划设计

表面上棚户区群众的居住条件得到明显改善。但是，没有使棚户区的居民生活环境得到本质的改变，人们缺乏安全的生活空间。

对策：①明确规划意义：棚户区改造的一拆一建，折射了中国经济30年的巨大发展，反映了保护历史，注重环保，注重资源，创造环境，与国际同步的城市复兴观念。体现了城市管理者创建和谐社会，关注民生，面向未来的态度。应使原有居民“居者有其屋，居者有其业，居者有其乐”。②明确规划目标：利用原有物资、历史、人文、商业资源，加入现代表现手法，再造有生命的力量和影响力的城市中心区。延续城市的文化、历史、及商业脉络。解决经济、使用、环境美化问题。③明确规划原则：通过对旧城历史基地的恢复及改造，运用现代建造技术手段进行综合规划，创造一个整体规划，综合开发而创造的新综合商业区域，彻底解决棚户区现有的居住状态，创造有历史意义的城市生活环境与空间，建立一个城市级的地理及心理坐标。创造一个面向未来，具有活力及发展潜力的融合居住、办公、商业、文化、设施等的综合性小型城市中心区。这个区域起着城市总体中的商业连通作用，并对未来及周边区域起着示范及核心作用。④明确多层面现代综合开发的方法：这不是一个简单的，仅仅是一个拆与建的命题，也不是简单的一个投资与回报的算术，我们要解决的，是关于现代城市发展的社会学问题。项目的开发将充分利用现有的一切资源，融合过去与未来，建造与保留，居住与旅游，要满足原居民，新住户，城市总体发展的新需要。我们提出现代的具有历史观的设计方法，从总体到细节。传统之于我们，将如血脉气息，无论空间形态、色彩、比例手法，都可借鉴运用。而法则、规范、建设、功能、内容，均为现代建造。

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1.6 建设标准

对于如何制定保障房建设标准，我们必须根据不同的地段和类别来划分，从而要达到适应不同人群、不同类别的各种保障性住房的住房需求。建设者不可以因为保障性住房主要的消费群体是面向中低收入群体为主要的居住主体从而就改变或者是降低住房建设的标准，或者是选择位置偏远的进行建设，使其逐渐的形成新的贫民聚集区，从而导致一系列社会矛盾及问题。

对策：我们必须清楚的认识到国家政府为低收入人群所提供的保障性住房是其本身的责任，并不是所谓的施舍。所以，政府应该按照一般住房要求来建保障性住房。保障性住房必须要保证其的基本的使用功能，如若做不到这些基本的使用功能，那么就是政府的失责。政府所提供的保障性住房是要低收入者居住的，所以必须按照人们的生活的基本要求来进行设计，保障性住房的面积可以小一些，但其最基本的使用功能必须齐全。 2 结束语

展望未来，作为城市更新的一部分，棚户区改造，将更大范围内影响城市中心的发展，即使当周围在做开发，充满了鳞次栉比的高层建筑时。我们的风情小街也如盆景一般风景如画，这些底层的景观型建筑将成为城市中心的绿色谷地、城市中心的公园、城市活力的源泉。这种100%回迁安置与多功能综合混居的开发模式将平衡土地使有，经济回报，综合使用与一体，有效的创造城市活力与吸引力，也将在更大范围内扩大城市对外的影响力。

棚户区改造一方面是民生工程，另一方面是彻底的旧城改造、是文化历史保留与创新、是老百姓幸福指数得到更大的提高。

参考文献：

[1]谢登科，南婷．加快推进棚户区改造加大保障性住房建设力度[N]．经济日报，2009. [2]车玉明．扎实推进棚户区改造实施好重大民生工程[N]．光明日报，2009．

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/8y3t.html