我国国有企业法人治理结构存在的问题及对策(改1)

完善国有企业法人治理结构的思考

怀柔区国资委 李长来

2006年9月8日—29日，我随北京市国资委赴欧洲培训团对比利时、荷兰、德国、意大利、法国、奥地利、卢森堡等国家进行考察学习，内容涉及“欧洲联盟经济和社会发展现状及前景展望”、“国家立法机构对国有资产的监督和管理模式”、“国有企业董事会的建设和监督管理”、“国有企业的企业法人治理”等11个主题。通过专题讲座、专题座谈及参观交流，我顺利地完成了北京市国资委布臵的任务，达到了培训的目的，从中学到了很多知识和经验，开阔了思路，增长了见识，对以后的工作有很大帮助。现将自己对国有企业法人治理结构的一些认识与大家共同探讨。

公司法人治理结构（Corporate Governance Structure）一词起源于西方经济学，是指由一套组织结构严密的自然人来治理公司而形成的组织结构体系。在现代公司中，股东大会、董事会、监事会和执行机构（经理层）四部分各司其职，各负其责，相互制衡，共同组成公司法人治理结构。法人治理结构作为现代企业制度中最重要的组织架构，是明确划分股东会、董事会、监事会和经理层之间权力、责任和利益以及明确相互制衡关系的一整套制度安排。通过这样一种制度

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安排，使企业形成清楚的利益机制和决策机制，确保企业生产经营活动的有序、有效进行。

公司法人治理结构是公司制的核心。随着我国市场经济的发展，公司企业作为绝对数量多、也最为活跃的市场主体，在国家的经济变革和经济建设中正发挥着其举足轻重的作用。而完善公司法人治理结构也逐渐成为调整经济结构，优化资源配臵的重点。我国自1993年提出建立现代企业制度以来，国有企业改革已经取得了重大的进展。在国企改革与发展过程中，有一批企业通过规范的公司制改革建立了比较规范的法人治理结构，形成了科学的决策机构，提高了市场竞争力。还有很多企业参照发达国家的做法，引入了独立董事制度，从中央到地方以及一些国有企业自主开始推行职业经理人员的市场化招聘。但也有不少企业虽然建立了股东大会、董事会和监事会，但机关职能不健全，权力不能有效制衡，并未真正建立起激励和制约相结合的现代公司法人治理结构，尚存在诸多问题需要进一步解决和完善。

一、国有企业法人治理结构存在的问题 （一）股权结构不合理

在我国，股份制改革初期，国家急于扶持国有企业上市，又担心国有资产流失，更担心境外资本冲击国内资本市场，因而确定了国家必须在上市公司中保持控股甚至绝对控股的指导思想。这种“计划+行政控制”双重作用的结果，使

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得上市公司的股权结构极不合理，形成“一股独大”。在我国沪深两市1391家上市公司中，第一大股东平均持股比例高达44.86%，而第二大股东平均持股比例仅为8.22%，前三名大股东的合计平均持股比例接近60%。而纽约证券交易所的上市公司的资料显示，美国上市公司股权相对分散，其中个人持股比例高达80%以上。我国这种以国有股为主导的股东

主权模式使得中小股东的监督约束机制软化。一方面，流通股股东持股过于分散，而协调成本又过于巨大，使单个股东无力对公司行为实行监督，而且“搭便车”的心理也使得单个股东倾向于在股票市场上通过股票市场的投机行为进行牟利，而不愿意参与到公司管理中来。另一方面，机构投资者的持股比例虽逐年上升，但通过近年来市场的表现看，机构投资者所关心的是企业利润的不断增长和从公司获得的红利的增加，而不是公司的经营状况的好坏和实力强弱，而且“搭便车”的问题也同样适用于机构投资者，使得其没有足够的动机关注公司治理的成效。这种股东意识的淡化不可避免的必将导致股东大会的形式化，即公司企业的经营方向和目标完全由国有大股东来掌控，公司内部的经济民主无从体现，股东大会起不到权力机关的真正作用。由此可以看出，

我国公司股权的高度集中，必然会诱发种种弊端，造成上市公司的管理缺乏有效的监管。

（二）“内部人控制”现象严重

“内部人控制”问题是青木昌彦和钱颖一于1995年对转轨

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经济中的公司治理结构问题进行深入研究后提出的。根据他们的解释，内部人控制指的是经理人员事实上或依法掌握了控制权，他们的利益在公司战略决策中得到了充分的体现，经理人员常常是通过与工人的共谋而这样做的 。

当前在我国的上市公司中，内部人控制现象十分严重。我国的股份公司大部分是由国有企业改制而来，国家给予其特殊政策，允许其在资本市场进行融资，以解决资金不足与发展问题。虽然这些企业改制成了股份公司，但国有企业的性质没有发生变化，国有股权仍居于控制地位，政府仍然通过种种方式对其进行直接与间接的干预，特别是在人事安排方面，仍然行使任命董事长、总经理的权力，股东会和董事会只是履行一道手续和程序，

造成国有控股上市公司 “弱股东、强管理层”现象。当这些

内部人拥有了企业的控制权，由于他们并不分享企业的剩余索取权，其利用对企业的控制权追求自身利益的最大化，势必会实施内部人控制。当前国有企业内部人控制度与股权集中度存在密切的正相关关系，这样的内部人控制实质上是一种行政干预下的内部人控制 。其突出的表现在于过分的职务消费，信息披露不

规范、短期行为、过度投资和耗费资产、转移国有资产、臵小股东利益于不顾、不分红或少分红、大量拖欠债务等。近几年，我国许多知名企业频频出事，企业高管层纷纷落马，正说明了内部人控制的严重后果。

（三）经理人员激励与约束“双重软化”

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我国国有企业即使在实现了公司制改革以后，其高层经营管理人员仍然是由党的组织部门或政府的人事部门任免，或对其任免具有决定性影响力。因此，由于这种改革中的路径依赖性，公司经理人员的激励与约束机制基本上沿袭了改制前的模式：软激励与软约束同时并存。在这种情况下，国有股股东对公司的控制，表现为行政上的“超强控制”和产权上的“超弱控制”同时并存，经理人员与政府博弈的结果，使一部分经理人员利用政府行政上的“超强控制”转嫁经营风险，逃避经营失败的责任，同时又利用政府产权上的“超弱控制”形成内部人控制，追逐自己的利益，损害所有者权益。

（四）公司外部治理机制发育不全

在我国，以市场为基础的外部治理机制发育不全，主要表现在：一是银行等作为债权人对公司实施的监控作用较小；二是经理市场不成熟。由于不存在一个真正的经理市场，董事会也无法按资本高效运行的要求选聘合格的经理或更换不合格的经理，因而潜在的竞争者对现任经营者的威胁不大。在缺乏竞争的市场中，在所有者和经营者之间无法建立起一套有效的信息交换机制，对经理实现激励相容的成本也就相当高，经营者冒道德风险的可能性增大。

（五）公司治理的法制环境不完善

公司治理机制是由公司内部完善的治理结构、规范的职

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责划分以及科学的制衡关系来实现的。我国目前主要是由《公司法》对公司治理进行规范。虽然新的《公司法》对公司法人治理结构的规定做了修订和完善，但与国外相比，仍然不规范、不完善。

（六）“新三会”与“老三会”关系不理顺

在我国公司治理结构中，还存在一个十分棘手的问题，这就是如何理顺公司“新三会”与“老三会”的关系，特别是如何正确处理党委和公司法人治理的关系，这也是中国特有的一种矛盾关系。由于企业党组织与法人治理结构的关系不明，许多企业党委书记兼董事长或兼总经理，直接参与企业决策，或直接参与企业经营，客观上使其身份具有两重性，不仅从法人治理要求看，公司权利高度重合有悖于现代企业制度，而且在具体工作中，造成党内监督无法落实，企业监事会难以操作。要解决上述问题，完善国有企业法人治理结构，我认为主要应从以下几个方面入手。

二、完善国有企业法人治理结构的对策 （一）实行股权多元化和投资主体多元化

股权结构的合理性，能有效地对董事、监事和高级经理人员实行监督约束。针对目前我国企业股权结构集中的现象，应实行股权多元化，广泛吸收非国有资本入股，这样，企业的老板就由一个变成两个或多个，那么国有股东就变成多个中的一个，因此不可能再搞一言堂并负无限责任。同时，

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各家股东之间也会产生有效的制约。

（二）规范和完善董事会的运作

在法人治理结构中，董事会是核心。因为对于股东而言，董事会是受托者，接受股东的委托实现股东对资产保值增值的要求，对于经理层而言，董事会又是委托者，授权经理层开展公司经营活动并对其实施监督和控制，以实现其经营目标。董事会的治理水平是整个公司法人治理水平的缩影，如果公司的董事会治理出现问题，轻则影响公司经营效益，重则将会遭受灭顶之灾。因此，健全董事会制度，优化董事会的决策程序，保持董事会的独立性，建立起一种责权利相互制衡的机制势在必行。

（三）强化监事会的作用

监事会如果能起到真正的监督作用，对于保障企业的健康发展，规范公司的日常运作，将具有深远的意义。因此，国有企业都应按照《国有企业监事会暂行条列》的规定健全企业监事会制度，完善监督机制。首先，要在制度上保证监事要知事。股东大会应制定和完善有关的监督制度或条列，具体规定监事会的职责、职权及其监督的程序和规范，要对

监事会的职权进行重构，具体应体现在以下几个方面： （1）扩大检查企业财务的权力，即监事会可以随时检查或调查企业业务及财务状况，查核帐簿文件，并可以要求董事会、经理提出报告。（2）赋予通知纠正权，对于董事经理执行职务违反法律、法规

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或企业章程的行为，或者其行为损害企业利益时，监事会和监事有权制止，并要求予以改正。监事会有义务向董事会、股东会做出书面情况说明。（3）赋予监事会股东大会特别召集权，监事会有权提议召开股东会，董事必须立刻召开，不得延迟。董事会怠于召开时，监事会可以行使特别召集权，并由监事会主席（召集人）担任会议主席。（4）赋予监事会核对权，监事会对董事会提交给股东的各种表册，应进行核对，并将调查情况向股东大会报告。（5）赋予公司代表权，在特定情况下，监事会应有权代表公司，如企业与董事间的诉讼，除股东大会有权另选企业诉讼代表人或法律另有规定外，可由监事会代表企业起诉或应诉。另外，监事会也可代表企业委托律师、会计师，也可代表企业与董事交涉。其次，要优化监事会的成员结构。要控制监事会成员中

内部成员的数量，适当增加外部监事，使监事会更具有独立性。还要减少兼职监事，增加专职监事。另外，还要加强对监事成员的业务培训工作，力求全面提高全体监事成员的素质，使监事会成员精通公司业务、财务、法律，变为真正的内行，保证监事会的监督治理机制能正常运转。

（四）建立董事长和总经理的分离机制

现在的很多公司企业都实行董事长和总经理两权合一，究其原因无外乎两点：一是法律并没有明确禁止；二是大多数企业是从国有企业转制而来或本身就是国有公司。董事长和总经理两权合一，有利于提高创新自由度，但对高管人员

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的监督效率下降了，权利出现了模糊不清的状态。所以实行两权分离，可以充分发挥董事会的独立性，在企业内部形成良性的制约机制，董事长和总经理个行其责，促成合力，真正发挥决策层和执行层各自的作用。 （五）建立完善国有企业激励约束机制

激励与约束机制是法人治理结构有效运转的关键，激励不足和约束软化是国有企业普遍存在而长期未能很好解决的问题，在所有权和控制权两权分离的情况下完善激励约束机制尤为重要。一方面要建立一套根据企业经营效果决定经理人员报酬的激励制度，包括实行基本工资、年度奖金、长期奖励相结合的薪金制度；另一方面建立对经理人员实行以聘任制为主的市场约束制度，其中最基本的是商品市场、资本市场和经理人才市场的约束，使经理人员既有动力和机遇，又有压力和危机。具体做法：首先对不同类型、不同行业特点、状况的企业，确定出相应的目标和考核指标体系，确定大致的薪酬体系、标准和奖惩办法；对不同层次的高级管理人员确定社会化的薪酬标准，对职业经理人应该有一个市场化的定位，具体聘任中实行双向选择。其次，物质激励可采取年薪加奖金为基础的办法，对上市公司和股权流动性好的公司可以辅之以期权激励；而有效的退休保障激励既是防止职务犯罪的有效手段，也是广大国企高管人员最关心的问题，其激励作用是必不可少的。再有，约束机制的建立，

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一是靠内部机构的相互监督和制衡；二是市场业绩的体现和考评结果，以及来自经理人市场的竞争压力，法律、道德约束都是不可缺少的，而任期制的实施及届满的双向选择也是规范法人治理结构、形成有效约束的重要手段。

（六）正确处理好“新三会”和“老三会”的关系 我国多数国有企业“新三会”设立后，“老三会”仍然延续存在。关于二者关系的处理，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出，“企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与重大问题的决策。”“要全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。”

我们要根据中央决定精神，正确处理好“新老三会”关系，实行政企分开，由公司管理者负责业务工作，企业党组织发挥政治领导核心作用，从而保证企业协调有序运行。

通过以上措施，可更加完善我国企业的法人治理结构，并促进管理水平的提高。当然，完善和改进公司治理结构是一项复杂的工程，不是一朝一夕就能做到的。我们要学习国外成功的经验，结合我国当前实际，探索出具有中国特色的、行之有效的公司运作机制。

2006年10月15日

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