警务督察与法制机构合力监督公安执法

警务督察与法制机构合力监督公安执法

●公安执法活动是公安工作的主线，加强公安执法监督，规范执法行为，是实现执法公正这一目标的根本

●警务督察机构必须履行法律赋予的执法监督职责，并与公安法制机构密切配合，形成内部执法监督合力，实现监督效应最大化，以确保公安机关严格、公正、文明执法

一、警务督察与法制机构对公安执法监督的异同

警务督察与法制机构对公安执法监督的目的具有一致性，都是为了保障公安机关及其人民警察正确依法履行职责，行使职权，及时发现和纠正公安执法活动中违法和不当行为的发生，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障公安执法活动的正常进行，对同一个行政首长负责。但是，由于两者之间的主体地位和工作方式不同，产生的监督结果也不同。

（一）监督效果不同。警务督察机构监督所依据的是《中华人民共和国人民警察法》《公安机关督察条例》，是一种法律监督形式，体现的是法律效果。公安法制机构是基于行政隶属关系，开展的上级对下级实施的监督，所依据的是公安部《公安机关内部监督工作规定》，是一种行政监督形式，体现的是行政效果。 （二）监督范围不同。两者虽然都是对各级公安机关及其人民警察的刑事、行政执法活动和管理活动进行监督，但警务督察机构重点是依据现有的法律法规对具体的执法事项进行监督。而公安法制机构在对执法活动实行监督中，不仅包括具体的执法事项，还要对整个执法工作状况进行综合的监控。例如制定执法规范、组织法制业务培训、研究制定执法对策等。

（三）监督方式不同。警务督察机构以现场督察为主要的监督方式，对具体的执法事项从受案到处理可以采取事前、事中、事后的全过程监督，能够及时发现问题，纠正偏差，进行整改并实行责任追究。公安法制机构以案件审核为主要的监督方式，以事后监督为主，属于静态性、间接性、被动性监督，能够全面了解和掌握一个时期全部执法活动的情况和某一具体执法行为的结果。

（四）处理措施不同。对于执法活动中的各种违法违纪违规行为，警务督察机构作为法定的监督机构，可以提出督察建议，作出督察决定，责令当场纠正，对情节严重、影响恶劣的，可以施行带离现场、停止执行职务、禁闭等一系列强制措施，并移送有关部门给予党纪政纪处分和追究法律责任。法制机构主要是对发现的问题向各级公安执法办案部门指出后，予以纠正，或者在审核过程中进行

把关，并向行政首长提出审核建议，同时，在一个阶段（或年度）执法质量考评检查中指出问题，作出考评结论，对执法单位及民警没有直接的处理职能，对人民警察的违法行为构成执法过错的，可以将情况告之纪检监察部门核实后，作出相应处理。

当前制约和影响公安内部执法监督的一个突出问题就是警务督察与法制机构在执法监督中相互脱节。法制机构是传统的公安机关内部执法监督主体，拥有法律的解释权、案件的审核权和执法的考评权。对警务督察机构参与执法监督，不少民警和领导在认识上还存在很多误区，认为警务督察只是管民警警容风纪、内部安全的，开展执法监督是多余的，导致法制机构单打独斗的局面。有些法制机构也把执法监督作为自己特有的权利，有的甚至还和执法办案部门形成利益共同体，一般执法过错问题自行消化解决，形成了形似有监督、实则无监督的局面。 二、关于加强警务督察对执法监督的思考

公安机关的基本活动是执法活动，公安民警的基本行为是执法行为。警务督察机构应抓住公安执法这根主线，加强对公安执法的监督力度，从而不断深化警务督察工作。

(一)加大整合的力度，构建严密的执法监督网络。一是在组织上要保证执法监督的统一性。目前，纪委、监察、警务督察、审计在县级公安机关合署办公后，对保证公安机关纪律作风、警令政令畅通方面起到了很好的作用，但执法监督还存在着脱节现象，特别是警务督察和法制机构作为执法监督的主要部门，各自为战，步调不一，削弱了监督效能，应该在县级将其纳入合署办公范围，由同一行政领导进行管理，统一协调，保证让执法监督部门更好地形成合力。二是在执法监督的信息上要保证各个监督部门共享。三是在执法监督的方式上要相互取长补短。法制机构可以派人参加警务督察机构组织的现场督察，并依靠警务督察法律手段纠正执法中的问题。警务督察机构可以参加对劳教案件、取保候审案件、较大数额罚款的治安案件的审核讨论，实行由多个监督部门组织的执法质量考评。同时，在基层执法单位实行法制员和督察联络员相互兼任，明确其对内执法监督的职责，夯实执法监督的基础。

(二）加大现场督察力度，建立有效的执法监督机制。加大警务督察机构对公安执法的监督，不是削弱法制机构等其他监督部门的执法监督职能，更不是包办代替，主要是要充分发挥对执法活动事前、事中的动态监督优势，运用现场督察的手段，突出重点，靠前监督，最大限度地实现监督的效果。一是建立对全局重大执法活动的全程督察机制。当前一段时期要重点围绕打黑除恶、命案必破等严打中心工作开展集中现场督察，确保警令政令畅通和工作部署的落实。二是建立对人民群众特别关注的重大恶性案件的经常性督察机制。三是建立对公安行政管理，重点是对窗口单位明察与暗访相结合的督察机制，督促各单位认真执行公安部《公安机关窗口单位三十二条服务措施》的落实。四是建立对群众涉法上访投诉个案核查与评析机制。警务督察机构在认真核查处置每一起涉法投诉案件中，结案后，要对每一起个案进行全面、认真的执法评析，写出评析报告，帮助办案单位改进执法中的不足。五是建立对执法重点环节的审核、评估机制。根据当前执法中存在的普遍性问题，警务督察机构要对公安机关取保候审、劳教所外

执行、提前解除治安拘留等三类案件的出口环节审核审批情况进行阅卷督察，提出分析意见，对不符合条件的降格处理要及时予以纠正。六是建立公安机关使用行政、刑事强制措施报督察备案制度，保证警务督察机构及时掌握全局涉及人身权利的执法动态，防止侵犯人权、滥用强制措施的行为发生。

（三）加大奖惩力度，严格落实对执法过错的责任追究。凡是督察中发现执法中存在的问题，警务督察部门要坚持原则，敢于查纠，按照“问题不查清不放过，问题不解决不放过，责任人不受到追究不放过，民警不受到教育不放过”的原则，认真解决好执法中的每一个问题；要按照《公安民警执法过错责任倒查办法》和《公安机关执法过错追究领导连带责任的规定》，依法依规严肃处理直接责任人和追究相关领导的连带责任；对有执法过错情形的，要善于运用“督察建议书”、“督察通知书”、“督察决定书”等法律手段坚决予以纠正、变更或撤销。同时，警务督察机构要善于发现和总结执法中好的经验，对优秀的执法单位和民警，建议有关部门及时给予表彰奖励。

（四）加大维权力度，切实保护公安民警正当的执法权益。警务督察机构要把严格监督与维权有机统一起来，把监督就是关爱体现到每一个方面和环节，本着对有问题的民警高度负责的态度，通过督察及时制止民警违法违纪苗头性的问题，及时澄清不实投诉，还民警以清白；督促办理侵害民警正当执法权益的案件，理直气壮地维护民警执法权益。

（作者为湖北省潜江市公安局警务督察大队民警）

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