新旧济贫法

１９世纪英国的济贫院制度初探

作者：郭家宏 唐 艳

内容提要 从１７世纪开始，济贫院在英国逐步发展起来；１８３４年后，院内救济成为新济贫法体系的核心。济贫法委员会希望通过济贫院的威慑作用，促使贫民自力更生，减少济贫开支。济贫院遵循“劣等处置”和“济贫院检验”两个原则，院内的生活比较悲惨，被大众冠以穷人的“巴士底狱”，到１９世纪７０年代后才逐步得到改善。济贫院制度在英国社会保障制度和福利国家形成过程中起到不可忽视的作用。 关 键 词 济贫院 新济贫法 社会保障

济贫院是为穷人提供工作和弱者提供生计的机构，它起源于济贫法。{1}１６０１年济贫法将救济穷人的责任分配给各教区，后来教区建立济贫院。１８３４年《济贫法修正案》使院内救济成为整个英国济贫法的标准制度，也成为新济贫法体系的核心。在新济贫法下，对有劳动能力者的户外救济遭到禁止，所有想得到救济的人必须生活在济贫院里。济贫院遵守“劣等处置”和“济贫院检验”两大原则，目的是使穷人更倾向于在院外自立生活。它试图成为救济穷人的唯一方式，但未能成功。１９世纪末期，济贫院内的条件得到了改善。２０世纪上半叶，社会福利政策和社会保障制度逐步取代了济贫院制度。 近年来，对西方国家社会保障制度发展与演变的研究逐渐受到我国学术界的重视，并取得了一定的成果。对于英国济贫院制度的研究，目前国内尚无专门的成果。在英国学者中，涉及１９世纪的通史性著作中几乎都对济贫院进行了描述，关于济贫院问题也有一些专著和大量论文问世。另外还有一些关于济贫院的文学性著作，如狄更斯的《雾都孤儿》、约翰·阿尔丁的剧本《济贫院蠢驴》（Ｔｈｅ Wｏｒｋｈｏｕｓｅ Dｏｎｋｅｙ）。本文拟对济贫院的起源发展、济贫院内的生活和管理进行简要介绍，并试对济贫院进行评价。 济贫院的起源与发展

济贫院在英国历史上存在了较长时期，根据其发展的特点，大致经历了三个阶段。 （１）１７世纪初期到１８３４年新济贫法颁布

这一时期，济贫院多倾向于救济穷人，而不是惩戒懒惰，统治者也仅把它作为一种权宜之计。但与院外救济相比，院内救济比重较小。

中世纪以来，英国教区济贫多实行给予居家的穷人现金、衣服、食物和燃料等院外救济形式。１７世纪济贫院逐步发展。《牛津辞典》中第一次关于“济贫院”的记载可以回溯到１６５２年的埃克塞特：“改造房子，以作为城市穷人的济贫院和城市流民、目无法纪者的矫习所”。然而，济贫院之前已经存在。１６３１年，阿宾登的市长报告说：“我们在市镇建立了济贫院，让人们来工作”。{2}

英国的国家济贫常常追溯到伊丽莎白女王统治末期。１６０１年通过的《济贫法》规定，各教区依法负责照顾教区内的穷人，其资金来源于地方财产所有者交纳的济贫税（这一税收现在仍存在，成为“议会税”）。《济贫法》中仅简单提到济贫院，并建议为“没有劳动能力的穷人”建造房子{3}。１７２２年通过的《济贫院检验法》（Ｗｏｒｋｈｏｕｓｅ Ｔｅｓｔ Ａｃｔ），鼓励各教区在济贫院救济体格健壮的贫民，对于拒绝进入济贫院的贫民，可以不予救济。{4}同时，允许各教区通过合并济贫院来尽力降低费用。{5}之所以选择济贫院体制，是出于两个方面的动机：一是济贫院可以用来雇佣穷人。１８世纪，试图通过雇佣穷人来盈利的做法很普遍，但都没有成功。二是出于财政方面的考虑。各教区希望通过一些令接受救济者不愉快的条件，阻止穷人接受救济。{6}

当然，在１８７２年《吉尔伯特法》（Ｇｉｌｂｅｒｔ＇ｓ Ａｃｔ）颁布之前，英国议会并没有取消院外救济。《吉尔伯特法》简化和规范化了教区建立和运营济贫院的程序，教区可以独立建立济贫院，或者教区联合起来建立济贫院，这被称为吉尔伯特联盟（Ｇｉｌｂｅｒｔ Ｕｎｉｏｎ）。在该方案下，有劳动能力的成年人不允许进入济贫院，但可以由他们所在的教区供养，直到找到工作。这一时期的济贫院规模都不大。１７７６年第一个官方报告列列出了２０００个济贫院，每个济贫院平均在２０到５０之间。１８０２－１８０３年报告显示，１４６１１个教区有３７６５个济贫院，每个济贫院平均有22人，其中有１２个济贫院各的1 人。{7}到１８世纪末期，大约五分之一的贫民的永久性救济在济贫院。但是，济贫院的准确数目却很难确定，这主要是由于一些地方巡视员不愿意把一些非常小且不正规的、仅居住了几个贫民的建筑称为济贫院。{8}总的来说，在１８２０年之前的半个世纪里，济贫院体制无论是在雇佣贫民还是威慑贫民方面，都是一种权宜之计。{9} （2）１８３４－１９世纪６０、７０年代

工业革命后，英国开始大规模使用机器，家庭手工业趋于没落，造成了大量无业流民，群众骚动不断发生，穷人甚至抢劫商店、夺取面包等食物。工业革命期间，济贫法还与英国人口的快速增长相联系。１７６０年，英格兰和威尔士总人口为６，６６４，９８９，１８０１年增长到９，１６８，０００；１８３１年则飞速增长到１３，８９７，１８７。{10}贫困化加剧使得政府用于贫民救济的财政支出数额增加。１８０２－１８０３年，英格兰和威尔士的济贫税年均为５３０万镑，１８１３年增长到８６０万镑，１８１７－１８１８年达到前所未有的９３０万镑。经过１９世纪２０年代短暂，１８３１－１８３２年又达到第二个高峰（８６０万镑）。从１８０２－１８０３年到１８３２－３年，济贫税增长了６２％。而同期土地的租金收入却没有同样的增加，１８００－１８３０ 年只增加了２５％，即从２８００万镑增长到３５００万镑。{11}显然，旧的济贫法已经无法适应形式的需要。 随着工业革命的发展，人们的价值观念也发生了变化，而边沁的功利主义马尔萨斯的人口论为中产阶级的社会改革提供了理论基础。边沁宣称任何社会组织、法律都必须按其对社会是否有用，是否合乎“最大多数人的最大幸福”来衡量；贫困不仅是对个人安全的威胁，也是对社会的威胁，因此政府必须根据人们避苦求乐的天性通过立法来干预贫困问题。但他也主张，无论产生社会贫困的原因是什么，都不应使得到救济的人的境遇超过靠劳动为生的人。{12}马尔萨斯的人口论认为，人口随着生活资料的增长而增长，而土地收益递减的出现，必然会导致人口的增长超过食物供给的增长。济贫法固然使一些极为贫困的人生活过好了一点，然而总的来看，靠救济为生的贫民却远未摆脱贫困，全体普通人民不得不忍受一整套令人讨厌的、给人带来不便而又暴虐的法律的折磨，这种法律与英国宪法的精神实质是背道而驰的。贫民靠救济生活而不是靠自立谋生，这就使“人口增加，而为此人口的粮食不增加”{13}，因此应当取消户外救济。

１９世纪３０年代，英国政府济贫制度改革就是在这种背景下进行的。１８２８年，诺丁汉首先建立了威慑性的济贫院。对此，当时保守主义经济学家麦卡洛克（Ｊ．Ｒ．ＭｃＣｕｌｌｏｃｈ）写道：“济贫院真正的用处是作为健壮贫民的收容所．．．．．．济贫院内的贫民应当感到他的处境要比自食其力的工厂劳工要差一些。”{14}

１８３４年英国“新济贫法”颁布以后，济贫院的发展进入新阶段，院内救济成为整个英国济贫法的标准体系，也成为新济贫法体系的核心，济贫院的数量不断增加。英格兰和威尔士的１５０００个左右教区都形成了大小联合济贫区，都建立了自己的联合济贫院。新洛贫法基调是惩治懒惰贫民以根治贫穷问题。在实施过程中虽有过一些变化，但它的基本特征和原则一直保持未变。

这一时期的济贫院主要以惩治穷人为主，各方面限制十分苛刻，济贫官员甚至认为这样有助于穷人的道德完善并使懒汉勤奋起来。院内供给的食物很少，劳动极其繁重，而且院内

实行夫妻子女分居的隔离制度，居住条件也很恶劣，因而济贫院因此被穷人称为“巴士底狱”。１８４１年，著名的《巴士底狱的书》（ｔｈｅ Ｂｏｏｋ ｏｆ ｔｈｅ Ｂａｓｔｉｌｅｓ）出版，其中收集了一些来自新闻报道、法院诉讼和通信中关于新济贫法和济贫院骇人听闻的故事。例如：“本周在罗彻斯特，治安法官接到了对霍（Ｈｏｏ）联合济贫院管理者詹姆士·迈尔斯的几桩诉讼案，他粗暴地鞭打院内儿童??”{16}；１８４３年讽刺杂志《庞奇画报》（Ｐｕｎｃｈ）报道，在贝斯纳格林，“一个五周大的婴儿和她妈妈分开，仅偶尔在哺乳时带回来”{17}。最臭名昭著的是１８４５年的安多弗丑闻：安多弗济贫院内条件太恶劣，居民不得不以要求他们碾碎的骨头上的腐肉为食。丑闻引起巨大社会反响，余波相当大{18}。再加上受经济萧条的刺激，反济贫法运动在英国南部兴起，英格兰北部组织起来的工人群众也从争取工厂立法改革迅速转到反对济贫法运动中来。在威尔士，特别是中部和东北部地区，人们强烈抵制建立济贫院。

（3）１９世纪６０、７０年代至２０世纪初

１９世纪60、70年代，英国社会危机加剧，关于济贫院的抱怨和指责增多。诸如弗洛伦斯·南丁格尔和路易莎·特文宁等人以及医学杂志《柳叶刀》（Ｔｈｅ Ｌａｎｃｅｔ）等都强烈地指责济贫院内对病人的治疗。济贫院内条件常常不卫生，护理人员大多是未经训练的人，甚至是未受过教育的女居住者。但在同一时期，妇女开始积极地参与改善济贫院条件，特别是通过如济贫院参访协会（Ｗｏｒｋｈｏｕｓｅ Ｖｉｓｉｔｉｎｇ Ｓｏｃｉｅｔｙ）等组织发挥影响，她们希望挽救不同类型的穷人，以维持更大限度的社会融合。

同时，工人运动的高涨，促使社会各界对社会问题进行思考并寻找解决问题的办法，于是出现了各种各样的社会理论。费边社会主义、新自由主义和集体主义价值观念对社会救济制度的影响越来越大。关于贫困的范围与程度有了新的概念，人们对贫困成因的看法也发生重大变化，出现由个人责任转变为结构因素学说。费边社会主义者认为，贫困不是个人的错误，而是由于资本主义政治、经济本身的不合理造成的；国家要干预社会生活，“保证我们社会的所有成员拥有起码的基本生活水平”{19}。新自由主义者认为“一切关于劳工的教育、卫生及其它各种涉及自由的现代立法都是政府应该做的事情”{20}主张“国家为了自由本身的缘故必须进行干预”。与１８３４年相比，这次社会对贫困的探讨有两个重要的变化：一是更多地从经济增长和社会秩序的角度来考虑贫困和与之相关的社会问题；二是从谴责穷人的懒惰和无能转向追问经济结构本身存在的问题，即强调穷人通过自助和艰苦工作摆脱困境转而强调政府干预以支持穷人摆脱经济困境的必要性。 在社会问题日益加剧、各界强烈要求对济贫院内的救济进行改革的呼声下，以及在诸多社会思潮的影响下，从１９世纪60、70年代起，济贫法当局不得不采取措施对院内济贫进行改革，济贫院的很多苛刻限制被取消。１８６７年，议会通过了《城市贫困法》（Ｔｈｅ Ｍｅｔｒｏｐｏｌｉｔａｎ Ｐｏｏｒ Ａｃｔ），它要求济贫院医院立即从济贫院中分离出来，成立城市精神病人委员会（ｔｈｅ Ｍｅｔｒｏｐｏｌｉｔａｎ Ａｓｙｌｕｍｓ Ｂｏａｒｄ，缩写为ＭＡＢ），来照顾伦敦的患有传染病和精神病的穷人。由该委员会设立的天花和发热等医院最终向所有伦敦居民开放，并成为全国第一个国立医院，从而为１９４８年开始的国民保健制度（Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｈｅａｌｔｈ Ｓｅｒｖｉｃｅ）奠定了基础。

１９世纪末，济贫院内的条件逐渐得到改善，特别是对老人、体弱多病者和儿童提供更适宜的条件。院内食物种类增加，一些小的奢侈品如书本、报纸等出现，甚至短途旅游也可以允许。儿童逐渐从济贫院中分离出来，被安置到特殊的学校或位于农村的乡村之家（ｃｏｔｔａｇｅ ｈｏｍｅ）。１８７０年，有１５％的贫民在济贫院中得到了救济的；８０年代以后，政府为了降低济贫支出，严格限制院外救济，院内救济的贫民数迅速增长，从１８７０年的１５６８００人增加到１９１４年的２５４６４４人。{21}1９１２年，英国济贫院中的贫民达到了２８万人的历史最高峰。

２０世纪，联合济贫院在许多地区成为当地最大和最重要的建筑，最大的济贫院为１ ０００多人提供食宿。战争和战后现实改变了１９世纪的状况，真正有劳动能力的人不再返回济贫院。１９１３年，在官方文件中“济贫法机构”取代了“济贫院”这一术语，但这一机构仍存在了很多年。一些济贫院建筑被卖掉、拆毁或荒废，然而，许多建筑成为公共援助机构，并继续为老人、长期病人、未婚妈妈和流民提供食宿。即使到现在，官方废除济贫院制度已经７０多年，济贫院的影响仍然存在。 济贫院管理与院内生活

济贫院的运行管理、院内生活和条件随着不同时代的立法、经济和社会状况而变化。１８３４年实施新济贫法之前，济贫和济贫院的管理和财政大多是在教区层面上进行，这一状况最初是由１６０１年济贫法规定的。 新济贫法颁布后，对济贫院的管理和制定政策就由济贫法委员会（Ｐｏｏｒ Ｌａｗ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）执行，每个联合济贫区靠济贫院作为提供救济的主要渠道。它遵守劣等处置原则和济贫院检验原则。劣等处置是指让享受救济的穷人的生活状况低于任何独立自由劳动者；济贫院检查则将享受救济的穷人放在济贫院中，并予以准监狱式的严格管理，以使穷人道德完善并使懒汉勤奋起来。{22}１８４７年，随着安多弗丑闻和其他负面宣传、以及关于其内部分裂争吵的报道，政府希望成立更直接对议会负责的济贫法管理部门，新济贫法委员会（Ｎｅｗ Ｐｏｏｒ Ｌａｗ Ｂｏａｒｄ）取代了济贫法委员会。１９１３年济贫法机构条例颁布，其中最重要的规定是不再使用济贫院名称，所有的济贫院设施一律改称为济贫法机构。１９１９年，新济贫法委员会被卫生部（Ｍｉｎｉｓｔｒｙ ｏｆ Ｈｅａｌｔｈ）取而代之。

为了对贫民进行威慑，济贫院内部的管理是十分严格的。１８３４年后，济贫法委员会颁布了管理联合济贫区和联合济贫院的具体条款，指导济贫院运行和管理。这些规章制度在济贫院中打印并张贴在显著位置，每周还大声宣读，因此那些不识字的居住者也没有理由不遵守，而违背济贫院规章制度的行为将受到严惩：目无法纪的行为（Ｄｉｓｏｒｄｅｒｌｙ Ｃｏｎｄｕｃｔ）将被没收奶酪或茶叶等奢侈食物作为惩罚；难控制的行为（Ｒｅｆｒａｃｔｏｒｙ Ｃｏｎｄｕｃｔ）将会被禁闭一段时间作为惩罚；进入济贫院的贫民不得擅自走出济贫院。１８７１年的济贫法就规定，济贫院中的贫民如果一个月内擅自离开济贫院一次，在提出警告后，给与拘留２４小时的惩罚；两个月内擅自离开济贫院两次以上，给与７２小时的拘留性惩罚{23}。对待济贫院内成员的情况，随济贫区和委员会的不同而变化。一些济贫院的官员非常人道且有原则；另一些济贫院的官员则像《雾都孤儿》中好管闲事的班博先生一样。一些不道德的官员甚至挪用公款，将更少的钱花费在食物和燃料上，更多的钱流入管理者的口袋。

许多人对院内生活的了解主要来自于狄更斯著名小说《雾都孤儿》中的描写：新济贫法的监护人将奥列佛送入凄凉的济贫院，规定“每天发放三顿稀粥，每星期两次各发一个葱头，星期天多发半个面包卷儿”{24}，而实际情况是不同时期和不同地区的济贫院内生活存在很大差异。

人们进入济贫院，通常是因为太穷、太老或者有病，不能养活自己。未婚妇女常常被家庭遗弃，济贫院成为她们生孩子期间和之后的唯一去处。１９世纪中期（或者更晚），在公共精神病院建立之前，精神病和精神障碍者也往往被安置在济贫院。济贫院不是监狱，人们凭自愿进入，但这常常是个痛苦的决定，新成员要经历一段艰苦磨难。例如，进入伯明翰联合济贫院，要经过在当地以“哭泣的拱道”著称的拱门。 贫民欲进入济贫院，必须经过严格的财产审查，在得到确切的证实材料证明其确实贫困不堪、毫无生活保障时，才被允许进入。入院申请首先递交给监护人委员会，正式进入济贫院需要监护人委员会在周会议上决定。申请者将接受体检医生的检查，以确定他们的健康状

况。如果申请人有孩子或父母等家属，一旦接受救济，整个家庭将进入济贫院。进入济贫院后，家庭私有财产将被没收，一些监护人在这项法规上比较宽松，例如，考虑到救济者可能离开救济院找到更有前途的工作，允许他保有自己的工具{25}。院内贫民失去政治自由，选举权被剥夺，不仅如此，还要脱下原来在家中穿的衣服，换上济贫院的统一服装。济贫院制服通常由很粗糙的布料缝制，新济贫法颁布初期，不同类型的院内居住者可以通过穿着或衣服的特殊颜色来区别。在一些联合济贫院，未婚妈妈被迫穿上黄色长袍，表明她们的放荡，有些还被剪成平头，并不许戴帽子。

济贫院的贫民被分为七种类型：一.老年及体弱的男人；二.健康的男子及１３岁以上的青年男子；三.７－１３岁男孩；四．老年和体弱的妇女；五．健康的妇女和１６岁以上的女孩；六． ７－１６岁的女孩；七． ７岁以下的儿童。每种类型的人被安置在不同的房间或者建筑里。{26}在这里，丈夫与妻子，孩子与父母都被拆散，隔离是济贫院体制的一个特征。{27}在一些混合济贫院内，儿童与老人混住一起，男人和女人杂居一起，健康者与身患疾病者同室而居，品行端正与行为不轨者群居一处。２０世纪初，赖德·哈格德对东部英格兰一座济贫院作了生动的描述：“在用砖铺成的地面上到处是贫困的妇女和满脸肮脏四处乱爬的孩子；老年妇女躺在床上气喘吁吁、无法动弹，或围坐在火炉旁大声地咳着；老年男子弓着背忙着活计，苟延残喘。”{28}居住者在被监视的情况下一周洗一次澡，男人一周刮一次脸。院内禁止抽烟和阅读，即使是圣经也在限制范围，外来者的参观也受到严密监视。 除了体弱多病者和七岁以下儿童，济贫院中贫民都必须干活。那些工作常常很折磨人，有时还很危险，包括砸石头、用手碾碎玉米、扯麻絮（旧绳子的纤维，用来填补船板间的缝隙）、碾碎骨头以用于施肥或制造业。妇女还从事家务活动，如清扫、帮厨、洗衣和编织等。院内工作的劳动强度很高，但贫民的食物却很糟糕，数量也很少。

济贫院的饮食规定很细，每周的食谱几乎没有变化，院内居民吃饭时必须保持安静。男性居住者每星期中三天的日食谱包括１品脱半肉汤，１品脱半稀粥，５盎司煮肉，１２盎司面包，８盎司土豆；另外三天每日提供的食物是１２盎司面包，１品脱半肉汤，１品脱半汤和２盎司奶酪；每周五提供１２盎司面包，１品脱半稀粥，１４盎司板油或大米布丁和２盎司奶酪。妇女得到的食物更少，９岁以下儿童的饮食由联合济贫院管理者料理。除了土豆外，食物里没有什么其他蔬菜、水果或鸡蛋，发放的稀粥是可以任意稀释的。这些约束、惩罚性措施和院内的悲惨生活为新济贫院赢得了不好的绰号：穷人的“巴士底狱”。当然，也有一些济贫院，拥有相对较好的条件，也为它的一些机构赢得了“穷人宫殿”的称号。 济贫院和监狱的一个重大不同在于，居住者只要愿意可以随时离开，但这需要复杂的程序。如果他有家庭，那么他的家人必须全部离开。济贫院允许有劳动能力者短期离开去寻找工作，然而，很多居住者成为济贫院的长期居民。１８６１年议会报告表明，全国范围内有２０％的居住者在院内生活五年以上，他们大多是老人、病人和精神病人{29}。

几乎所有济贫院都拥有一个照料病人的小医院。然而，除了医疗官员外，济贫院早期护理大多是由院内女性居住者来完成的，她们有的甚至没有受过教育。１９世纪６０年代，改善济贫院医疗状况的压力增大，南丁格尔等严厉指责院内医疗状况，《柳叶刀》详细报道了一系列伦敦济贫院医院的糟糕条件。议会通过的《城市贫困法》要求济贫院医院立即从济贫院分离出来，城市精神病人委员会照顾伦敦的患有传染病和精神病的穷人。

１９世纪７０年代，当局对济贫院制度进行的改革比较彻底。首先，改变混合济贫院的传统，把院内贫民划分为值得救济者和不值得救济者。对于不值得救济的贫民实行强制劳动制度，对于那些值得救济的贫民，则尽可能地改善他们的生活条件。例如，多数济贫院逐步把儿童与成年人区别对待，一些济贫院开始同意老年夫妻同室而居，有的济贫院还在院内增设了保暖设备。其次，改善济贫院的环境，增加济贫院的床位，建造新的条件比较好的济贫院，改善济贫院的伙食等。与此同时，当局也开始逐步放松各项有关济贫院的规定，采取一

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