国家税务总局办公厅关于山东青岛等地城镇土地使用税以地控税工作经验的通报

国家税务总局办公厅文件

国税办发?2011?108号

国家税务总局办公厅关于山东青岛等地 城镇土地使用税以地控税工作经验的通报

各省、自治区、直辖市和计划单列市地方税务局，宁夏、西藏、青海省（自治区）国家税务局：

近年来，随着我国建设用地的大量增加，对城镇土地使用税的税源管理提出了更高要求。在传统的管理模式下，由于税务机关主要通过纳税人的申报获取城镇土地使用税的税源信息，不仅存在信息不准确、不及时的问题，还经常有漏征漏管土地，税收征管质量不高。为此，山东青岛、东营等地方税务局按照国家税务总局“信息管税”和山东省地方税务局“着力做好土地的文章”的要求，转变工作思路，创新管理理念，依托第三方的权威信息，探索出了“以地控税、信息管税” 的

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税源管理新方式，实现了城镇土地使用税的覆盖式管理，极大地提高了征管的水平。现将山东青岛、东营等地的主要做法通报如下，请各地结合本地实际情况认真研究和借鉴。 一、“以地控税”工作的主要思路和做法

土地的最大特点是不可移动性。城镇土地一旦被用于生产经营，不论权利人或使用人如何变更，其应税性质不会改变。因此，只要掌握征税范围内全部土地的信息，就能够以此为基础控管住税源。而传统的税源管理是以企业为基本管理对象，一方面，企业往往因纳税意识薄弱或本身家底不清而瞒报、少报应税土地。另一方面，对未办理税务登记的企业，其应税土地往往漏征漏管。因此，要全面掌握税源，就必须改变传统的管理方式，由“以户管税”向“以地控税”转变，即：税务机关依托第三方权威的地籍信息，掌握辖区内所有的宗地情况，从中精准锁定每一宗应税土地，确定其位置、面积以及权利人或实际使用人，据以开展城镇土地使用税的征管工作，这样就可以做到不遗漏任何一处税源，实现覆盖式管理。山东青岛、东营等地的主要做法是：

（一）以部门配合为基础，全面掌握土地信息 “以地控税”的前提是税务机关要掌握征税范围内的全部土地情况，这就需要有权威部门的信息支撑。国土部门作为政府管理土地的职能部门，有大量的土地利用和地籍信息。特别是在实施了第一次和第二次全国土地调查后，各地国土部门对城镇、区县范围内每宗土地（宗地是土地登记和地籍调查的最

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小单位）的位置、面积、界限、权利人等信息都进行了调查和更新，并开发了地理信息系统（以下简称GIS），使“以地控税”具备了信息基础。山东青岛、东营等地税局积极向政府汇报，取得政府对“以地控税”工作的重视和支持。青岛市政府专门下发文件，要求国土部门提供市区范围内所有宗地的地籍信息并开放GIS使用权限。在各个部门的通力配合下，青岛地税局共获取了179106条土地信息，涵盖了5区、7市（暂不含乡镇）范围内的所有土地，为“以地控税”打下了坚实基础。 （二）以电子地籍图为载体，实现税源覆盖式管理

“以地控税”的关键是从全部土地信息中准确识别出所有应税土地。由于国土部门提供的宗地信息大多是抽象的地理坐标数据，在税收征管中难以利用。为此，青岛等地委托测绘部门开发了城镇土地使用税地理信息管理系统（以下简称信息系统）。该信息系统借助GIS的可视化表达技术，将国土部门提供的宗地坐标数据全部还原在电子地图上，形成了以宗地为单位、全覆盖式的电子地籍图，作为实施税源控管的一个良好载体。在电子地籍图上，征税范围内每一宗土地的位置、边界、形状都可以清楚地显示，同时，在每宗土地上都链接了权利人名称、土地使用状况等地籍资料和土地等级、计税面积、应纳税额等税源信息。

在开发出电子地籍图后，税源管理部门先按照土地用途和城镇土地使用税的征免税政策对每宗土地进行应税或免税的界定，再与税务部门已掌握的税源信息进行比对，初步确认应

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税土地（理论税源）、免税土地和已征管土地的情况并在图上用不同的颜色进行标注。这样，就可以非常直观地看到全市城镇土地使用税的理论税源的分布及其与税务部门实际掌握税源之间的差距，找出全部漏征漏管的土地，实现对应税土地的全覆盖、无缝式管理。

（三）以信息比对为导向，查实漏征漏管土地 在实际操作当中，由于部门间的数据格式有差异，电子地籍图上的应税土地和税务部门掌握的应税土地之间难以实现直接的关联。为此，青岛地税局首先对税源数据进行了标准化处理，统一了纳税人识别码、门牌地址、土地证号、面积等信息的数据格式。然后，利用测绘部门开发的专门软件，以标准化的地址或单位名称为关联项，将图上的应税土地与税源数据库中的土地进行匹配。二者信息比对相同的，直接按该税源信息实施税收管理；比对不上或比对之后面积有出入的，作为疑点由税源管理部门进行汇总整理，交由税收管理员实地核查。由于电子地籍图能够提供准确的土地位置，还可以在图上计算土地面积并下载打印出宗地图，极大提高了实地核查的工作效率。税收管理员实地核查时，根据电子地籍图自动生成的“一图一表”（宗地用地范围图和城镇土地使用税税源登记表），可以迅速、准确地找到疑点土地的具体位置，通过现场核实，确定疑点土地是否属于应税土地及其实际面积大小。同时，核对或重新采集纳税人名称、土地用途、使用权证号、宗地号等涉税信息，并由征纳双方在图表上签字确认，形成纸质税源档案。

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以此为基础，税源管理部门实施一系列的后续管理措施：将核查确认的图表信息统一扫描，建立“一户一档”式的电子税源档案；将核查确认后的信息全部录入税源数据库，完成税源信息的更新；根据核查的信息对电子地籍图进行维护。 （四）以建立长效机制为目的，实施动态管理

在定期取得国土部门土地变更数据、更新维护税源数据库的基础上，青岛、东营等地税局依托信息管理系统加强征管工作。系统中的预警管理模块可以定期将税源信息与纳税人申报信息进行比对，若二者存在差异，电子地籍图将自动预警，在地图上将纳税人未申报的应税土地予以标注和提示，税务人员可据此有针对性地及时开展异常申报管理，从而实现了对“静态土地”和“动态纳税人”的双向交叉监控，大大提高了城镇土地使用税征管质量。

运用信息系统的统计分析功能，青岛等地还将辖区内应税与免税土地的面积和税额等数据按区域等不同口径进行汇总，做成反映总量与比重情况的报表和图表。不仅全市的税源情况一目了然，各区县局的征管质量情况也清晰可见。依据这些统计数据，税务机关可以准确掌握辖区内的税收规模和税源分布情况，分析征收水平和征管潜力，测算政策调整对收入的影响；还可以科学评价基层征收单位的征收能力和管理水平，及时发现人为隐匿税源的现象，规范征收行为，防范执法风险。

（五）以信息综合利用为增值点，延长管理链条 在抓好城镇土地使用税税源管理的基础上，青岛等地积极

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拓展“以地控税”工作内容。一是在部分地区探索将房产税纳入“以地控税”范围，通过在电子地籍图上叠加应税房产信息，实现对房产和土地税源的一体化、覆盖式管理。目前这项试点已经在青岛四方区先行启动。二是通过对土地信息的维护更新，掌握应税土地的交易信息，加强对买卖双方应纳营业税、土地增值税、契税等税种的管理，堵塞土地流转环节的征管漏洞。三是在宗地管理的基础上计划推行重点行业管理，加强重点税源监控。从而形成“以地为基、全程跟踪、分类监管、一体管理”的“以地控税”管理新模式。

二、“以地控税”工作的主要成效 （一）堵塞了税收漏洞，增加了税收收入

通过实施“以地控税”，基本上杜绝了漏征漏管现象，推动了税收收入快速增长。截至目前，青岛通过“以地控税”核查出漏征漏管户2343户，漏征漏管土地3843宗，应税土地面积2871万平方米，年新增城镇土地使用税16083万元，应补征28380万元。同时，利用土地核查信息查补营业税、土地增值税等税种收入15728万元。东营、泰安肥城、莱芜三市的“以地控税”工作也取得了显著成效，分别增加应税土地面积2400万平方米、562万平方米、630万平方米，增加税款分别为27000万元、8010万元和9500万元。

（二）解决了信息不对称问题，夯实了税源底数 通过“以地控税”，以第三方权威数据和信息技术为依托，由管理动态纳税人向管理静态土地转变，扭转了信息获取片面

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依赖纳税人自主申报的被动局面，解决了因纳税人申报不实或未申报造成税收征管漏洞问题，真正实现了税源数据的准确、完整和动态更新。

（三）强化了税收管理手段，完善了一体化管理

以准确的税源数据为支撑，推动了申报监控、总体税源分析、征管质量分析、潜在税源分析等工作的有效开展，找准了管理中存在的薄弱环节，增强了各项工作措施的针对性，促进城镇土地使用税整体管理水平不断提高。同时，通过对土地信息的综合利用，加强了房产税以及营业税、土地增值税、契税等税种的管理，丰富和拓宽了房地产税收一体化管理的内涵。

（四）规范了执法行为，落实了税收风险管理理念 依托电子地籍图搭建先进的管理平台，建立内在制约机制，规范了税务部门的征收管理行为，克服了“疏于管理、淡化责任”的问题，防范了税收执法风险。同时，通过增强税收管理的权威性，也提高了纳税人的税法遵从度，优化了税收环境。

三、“以地控税”工作的主要经验 （一）领导重视、组织健全是前提

“以地控税”工作是一项系统工程，时间跨度长、投入的资源多。因此，需要地税部门领导的高度重视和有力的组织保障。为此，青岛地税局成立了以局长为组长、市局机关相关部门主要负责人和基层局“一把手”为成员的领导小组以及市局

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分管副局长负责的指挥中心，负责各项工作的规划、部署和落实。各基层局根据市局的统一要求，也成立了相应机构，自上而下地加强领导，明确职责、提供保障，确保了工作的顺利开展。

（二）统一思想、提高认识是关键

“以地控税”是对传统税源管理方式的突破，面临众多挑战和困难，只有统一思想，提高认识，才能形成合力，稳步扎实地推进工作。为此，青岛等地采取了多项措施加强宣传和指导，着力化解基层税务干部的畏难情绪，解决被动应付等问题。同时，市局利用可行性分析调研、模拟演示等方式，以科学详实的数据和实例使干部职工充分认识到这项工作的长期效益，激发干部的工作热情，增强做好工作的信心。 （三）政府支持、部门配合是基础

“以地控税”涉及众多部门，特别是在信息和技术方面，必须依靠有关方面的配合。青岛市地税局争取市政府的大力支持，通过内外、纵横协作，确保了工作的顺利开展。在外部协作方面，依靠政府，与街道、土地管理、测绘院等部门通力协作，形成了政府领导、地税主管、街道办事处积极参与的协税护税格局。在内部协作方面，市局与基层局建立了通畅的沟通平台，及时解决出现的问题。

（四）规范管理，狠抓落实是保障

“以地控税”工作的信息比对和实地核查是关键环节。为保证此项工作的顺利开展，青岛地税局建立了相应的工作制度

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和管理办法，如制定了《电子地图推广应用操作指南》，明确了工作流程和管理规范；在土地核查工作中，建立了三级审核制度和信息保密办法等，确保核查信息完整、准确、安全。实行了责任制，推行“倒逼”机制，将核查责任落实到人。同时，市局加大了考核力度，加强督导督查工作，定期通报工作进展情况，并将此项工作纳入年度目标管理考核，作为评先评优的重要条件。

山东青岛、东营等地的实践表明，“以地控税”有效解决了传统税源管理方式下存在的一些痼疾，是一种适应当前征管工作需要和科技发展水平的税源管理新方式。随着各地国土部门地籍管理工作的完善和信息技术的普及应用，“以地控税”工作也逐步具备了推广的基础。因此，各地要认真研究本地城镇土地使用税管理中存在的问题，借鉴青岛、东营等地的做法，增强工作的前瞻性和主动性，以税务总局“信息管税”的工作要求为指导，有目标、有计划、有步骤地开展创新税源管理方式的工作，切实提高城镇土地使用税征管水平。

二○一一年八月三十日

信息公开选项：不予公开

国家税务总局 2011年9月2日封发 校对：财产和行为税司

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