新农村建设政策

篇一：新农村建设土地政策十大要点

新农村建设土地政策十大要点 2006年03月10日 中国经济时报 ■专家建言■王小映

社会主义新农村建设，是从我国基本国情和发展阶段出发做出的一项战略安排，是持续数十年、惠及数亿农民、全面提升我国现代化整体水平的一项重大 而又艰巨的历史任务。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、国土整治等方方面面，需要一整套完备的土地政策体系作支撑。经过 二十多年的改革探索，我国已经建立了

一系列实践证明是行之有效并需要继续坚持和完善的农村土地政策，但是，也有一些农村土地政策不能适应新形势新变化新要求，必须进行调整和改革。归纳起来，在今后相当长的时期里，支撑新农村建设的土地政策要点有以下十大方面。第一，坚持土地承包经营制不动摇，依法保护农民的土地承包经营权，稳定农业家庭经营的制度基础。家庭经营是世界各国农业经营的最基本形式。我国 农村土地承包经营制赋予了农民土地承包经营权，奠定了农业家庭经营的制度基础；同时，我国农民家庭经营的承包地，是农民重要的基本生活保障来源，因此土地 承包经营制也是我国农村社会稳定的制度基础。这一基本制度已经在《宪法》和《农村土地承包法》等法律上得到严格规范，在新农村建设中必须长期坚持并不断完 善。今后，要严格执行《农村土地承包法》，稳定已经形成的土地承包关系，切实保护已经赋予农民的土地承包经营权。特别是，对于农民土地承包经营权的管理， 要从合同管理向登记管理转变，逐步建立包括初始登记和变更登记、专业化属地化规范化的城乡土地统一登记管理体系，并完善土地承包经营权续期制度或者实行无 限期的土地承包经营权制度，按照物权对农民的土地承包经营权实行更为彻底的保护。

第二，依法规范土地承包经营权流转，积极稳妥地发展农业规模经营和农业产业化经营。新农村建设中，必须严格执行《农村土地承包法》，依法规范农 地流转，保障农民在农地流转中的主体地位和自主决策权，结合农村劳动力流转和农村人口转移进程，在农民自愿选择和平等协商的基础上，通过农地的市场流转和 适度集中，积极稳妥地发展农业土地规模经营；按照平等协商、互惠互利的原则，通过农户和龙头企业自愿签订产品合约和要素合约，发展龙头企业＋农户、龙头企 业＋农户＋基地、龙头企业＋合作社＋农户、龙头企业租赁农户承包地等形式的农业产业化组织方式。在必要的情形下，可以发展龙头企业受让农户承包地、雇佣农 民的农业产业化组织形式。在完善农村土地登记制度，培育、发展和规范土地承包经营权转让市场的基础上，开放土地承包经营权抵押市场，支持发展农业产业化经 营。通过发展农业规模经营和农业产业化经营，延长农业产业链条，增加农业附加值和技术含量，提高农业经营效益，增强农民参与国际市场竞争和应对市场变化的 能力。

第三，严格保护耕地特别是保护好基本农田，保障国家粮食安全和农业可持续发展。我国人多地少，需要养活的人口数量大，并且在今后相当长的时期里 人口数量还会继续缓慢增长，保护耕地、保障国家粮食安全和农业可持续发展是我

国土地政策极其重要的全局性战略性目标。新农村建设中，必须继续完善和严格执 行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度，探索建立和完善世界上最严格的适合我国国情的耕地保护制度。对于非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多 少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，通过缴纳相关税费，专项用于耕地整理开发以补充耕地。对于划 入基本农田保护区的粮、棉、油生产基地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造和可以改造的中低产田、蔬菜基地等在内的耕地，在农地转用审批和 土地征收等方面要继续实行严格管理。

第四，改革征地制度，探索建立与市场经济相适应的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制。随着市场经济的发展，我国从传统计划经 济延续下的农村集体土地国家统一征收制度存在的缺陷日益显现。推进新农村建设，就必须改革这种不合理的征地制度。当然，由于征地制度改革涉及耕地保护、城 镇建设、工业发展、公益事业、农民权益、政府利益等诸多方面，因此只能渐进推进。近期，应重点修改完善征地补偿的有关法律法规条款和征地补偿费的确定办 法，切实提高征地补偿标准。从中长期看，理顺农地转用中的经济关系，实现土地征收中的公正补偿，需要进一步深化土地市场化改革，缩小征地范围，将土地征收 严格限定在公共目的，并在发展农用地内部流转市场和集体建设用地流转市场的同时，适度开放建设用地规划许可的经营性农地转用市场，形成的土地市场价格体系 为公共目的的土地征收补偿提供客观的市场参照，从而建立与市场经济相适应的、区分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型农地转用制度和对农民 土地财产权利的公正补偿机制。

第五，改革集体建设用地使用制度，建立以城带乡的城乡建设用地统一市场。我国以国家和集体二元土地所有制为基础，与城乡企业、居民的身份相挂 钩，依赖城乡分割管理的路径形成了城乡建设用地使用制度上的双轨制和城乡分割的建设用地市场，包括乡镇企业用地和农民宅基地等在内的农村集体建设用地的市 场化流转长期受到限制，直接阻滞了生产要素在城乡之间的双向流动和城乡经济社会的一体化发展。在新农村建设中，只有加快改革集体建设用地使用制度，开通城 乡建设用地市场，才能吸引城镇企业和居民投资农村、实现以城带乡式发展。今后，从统筹城乡土地政策、建立城乡建设用地统一市场的要求出发，在制定和颁布 《物权法》，明确界定建设用地使用权用益物权的基础上，应进一步细分集体建设用地土地使用权。对于经营性集体建设用地，在法律上可比照国有出让土地使用权 创设集体出让土地使用权，并允许其与国有出让土地使用权具有同等效力地进行转让、出租和抵押；对于农村公益性用地和农民无偿取得的宅基地，可比照国有划拨 土地设立集体划拨土地使用权，在交易许可管制下对其进行市场准入管理。

第六，调整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持农业农村发展的土地收益分配体系。在我国现行土地价、税、费体系下，政府土地收益在 农地转用和土地供应环节取得的多、在土地保有环节取得的少，以土地出让价款和费的形式取得的多、以税收形式取得的少；在分配上，绝大部分土地收益集中在 市、县级财政，中央、省和乡村两头得到的少；在使用上，投向城市地区的多、投向农村地区的少，投向经济建设的多、投向社会事业的少。这种格局加剧了城乡发 展差距和征地引起的矛盾冲突，同时也驱使地方政府盲目扩张建设用地。

新农村建设，要对这种格局进行必要的调整。比如，提高耕地?a href="http:///zhaoshangjiameng/" target="_blank" class="keylink">加盟暗恼魇毡曜迹哟罅Χ?支持农业综合开发；制定和完善全国性的耕地开垦费征收标准以及使用、转移和监督管理办法，保障对占用耕地的有效补偿；严格新增建设用地土地有偿使用费的征 收管理，完善有关15％的土地出让金专项用于农业土地开发的管理规定，支持农业土地整理开发；设立土地保有环节的不动产税种，全面完善不动产税制，支持乡 村基层公共财政；建立土地收益基金专项管理制度，严格规范土地出让收益用于失地农民社会保障、农村建设用地整理、农村基础设施建设、城镇土地收购储备和风 险备用金等的具体标准，促进城乡经济社会协调发展。

第七，开展农用地整理，改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产能力。农用地整理是精细化、集约化、节约化利用土地资源的重要手段，是世 界许多国家和地区发展农业生产、开展国土整治、建设新农村的重要方式。实践证明，农用地整理通过对沟、渠、坎、田块等进行工程治理，对挖损、塌陷、压占、 污染破坏的土地和各类废弃地、闲散地进行复垦，一般能够增加15％左右的有效土地利用面积；通过规整农田灌溉渠系，发展节水灌溉农业，改良土壤，能够提高 土、水、肥的综合利用效率；通过平田整地、归并零散地块、修筑梯田，能够促进土地集中和土地适度规模经营，为提高农业机械化装备水平和农业集约化程度创造 条件；通过完善农业基础设施，为农业技术的大面积推广应用创造条件；通过合理安排田、水、路、林、村，能够有效改善农业生态条件和农村人居环境。农用地整 理，无疑将是未来我国新农村建设的重要途径。在新农村建设中，应当坚持统一规划、分区指导、依法规范、公众参与的原则，以政府公共投资为主，充分调动农民 的积极性、主动性和创造性，有重点有步骤地稳步推进农用地整理，不断改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产能力。第八，开展农村建设用地整理，改善农村生活环境和村容村貌，因地制宜地推进村庄治理。目前我国农村居民人均建设用地总体上保持在180平方米左 右，东、中部地区一般在120－250平方米，西部地区在150－400平方米，山区和牧区更高。随着农村人口不断外流和迁移，一些农村的住房和宅基地随 之废弃或闲置，出现了“空心村”等现象，而与此同时，大多数生活在农村的居民要求改善生活居住环境的愿望越来越强。总之，我国农村建设用地整理的资源开发 利用潜力巨大，农民群众对建设用地整理的认同感和参与程度也在不断提高。在新农村建设中，要在村镇规划的统一指导下，尊重并引导农民积极参与，结合撤乡并 镇、迁村并点、撤村建居、旧村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、农村基础设施建设、农村公共公益事业建设等的实施，因地制宜地开展土地置换、土地权属 重划、土地规整以及废弃闲置地的开发利用等多种形式的农村建设用地整理，以农村建设用地整理为纽带，优化建设布局，促进人口适度集中，提高基础设施完备 度，发展公共公益事业，改善农村人居环境。

第九，强化对城乡土地用途的统一管制，建立和完善城乡一体的土地利用规划管理体系。土地利用规划管理是土地政策有效实施的基础。我国土地利用中 的各类用地矛盾需要通过土地利用规划管理来统筹协调，土地政策只有与土地利用规划相衔接并保证规划得到有效实施才能落到实处。在逐步统一城乡建设用地市 场、统一城乡土地登记、统一城乡财产税制、统一城乡人口户籍登记的情况下，城乡土地由分割管理向统一管理转变，最为关键的是要完善城乡一体的土地利用

规划 管理体系，实行城乡土地用途的统一管理。这就要求在编制和完善区域性国土开发规划、国家和省级土地利用总体规划、城市规划，加强宏观和中观层次的空间规划 管理的同时，要特别重视编制和完善县、乡两级土地利用总体规划和村镇规划，加强微观层次的空间规划管理，使各类空间规划在编制、修改、审批、执行等环节更 加紧密地衔接起来。同时要加强公共参与，积极吸收农民群众参与规划的编制、修改、执行和监督等过程，在农村树立按照规划用地管地和依法用地管地的新观念。

第十，完善失地农民社会保障体系，建立促进城镇化可持续发展和农民有序转移就业的社会安全保障机制。随着工业化和城镇化的快速推进，我国每年都 有一定数量的农用地要转为建设用地，越来越多的农民会全部或部分地失去赖以生存的土地。建设新农村，构建社会主义和谐社会，需要妥善解决好这部分农民的生 计和社会保障问题。在这方面，政府首先要采取积极的农民转移就业促进政策，通过发展农村基础教育、职业教育和专业技能培训、支持发展中小企业等，鼓励和帮 助失地农民实现非农化转移；同时要不失时机地跟进完善救济、就业、医疗、养老等社会保障体系。在土地政策方面，考虑到农村失地少地人口的土地保障很难通过 村集体内部多数人同意的土地调整来实现，因此，应逐步建立由政府主导而不是由农民集体内部决策主导的失地少地农民的土地保障制度，通过加强管理，保证将土 地整理开发形成的新增土地、未发包的可利用土地、预留的机动地、交回和收回的承包地等优先安排给新增人口和失地少地的农民，保证以农为生的人口都能拥有基 本份额的承包地；同时，应进一步完善建设用地供应政策，积极为失地农民提供非农就业安置渠道，为农民进城居住提供住房保障。（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）

篇二：开展“新农村建设”的政策与措施

关于开展“新农村建设”的政策与措施

一． 全局规划、稳抓重点，促使新农村建设工作有条不紊 从中央来看，自国家出台了4个指导农业农村工作的中央1号文件以来，切实做到了坚持以人为本、加强农业基础、增加农民收入、保护农民利益、促进农村和谐的目标和取向，并使得全国新农村建设工作重点突出、导向明确、操作性强、受益面大。

1.在坚持“四减免”、“四补贴”等支农惠农政策的同时，加大对农村基础设施建设和社会事业的投入

近年来国家逐步取消了农业税，切实解决了农民的财政负担，为改善居民生活水平，国家投入大量资金用于建设户用沼气池、乡村公路和农村电网改造，及解决农村居民的饮水安全问题。并对农村义务阶段教育实现“两免一补”，推进农村新型合作医疗制度改革，建立农村最低生活保障制度。中央多次强调，要保持支农惠农政策的稳定性和连续性，并且不断地加以巩固、完善和加强，只有这样才能真正稳步快速的实现新农村建设。

2．充分发挥“农业科技”、“镇（乡）域经济带动力”在社会主义新农村建设中的作用

建设新农村，发展农业和农村经济是首要任务。现代农业科技具有智能化、生物化、产业化和企业化的明显特征。因此农业科技是推进新农村建设的重要支撑。如果将自然科学与社会科学更加紧密的结合，更好地掌握自然规律和经济规律，有力地促进农业发展的战略决策，体制、机制和政策的完善，就能更好地推动农业和农村经济的全面发展。

镇（乡）域涵盖“三农”，联结城乡，是解决“三农”问题的主阵地。按照统筹区域发展的方略，应把发展壮大镇（乡）域经济与加快社会主义新农村建设结合起来，积极探索城乡一体化发展的新路子。使广大农民群众成为发展镇（乡）域经济的主力军，实现了乡镇企业的异军突起和小城镇的蓬勃发展，为农民创业、就业、发展市场经济提供大舞台。

在调整经济结构及发展农业时，要按照“区域调特、规模调大、品种调优、效益调高”的思路，来提高农业的整体效益。壮大民营经济，走出一条挖掘民智、吸引民资、依靠民力做活民营经济的发展之路；培育特色经济，做到适应形势，放大优势，培植强势，做亮特色经济；加快城镇建设，坚持“高起点规划、高质量建设、高标准管理、高效益经营”的原则，积极推进以镇（乡）为核心的城镇建设，引导生产要素尽快向城区集聚和重组，为二、三产业的快速发展拓展空间，创造条件。

从上海市政策来看，在认真贯彻中央“多予、少取、放活”等一系列惠农政策总方针的前提下，秉承政府引导、依靠群众，试点示范、逐步推进的原则，上海市政府结合实际并通过科学规划，从整合农村整体建设、完善农村基础设施、注重农村生态保护等方面着手，使上海新农村建设工作凸显佳绩。具体规划如下：

一是根据镇（乡）域村庄分布状况和相互依存关系，预测合理的农村人口容量，通过改造镇中村、拆除空心村、撤并行政村、合并自然村，建立合理的镇、中心村、基层村体系，引导农民向城镇和农村新型社区集中；引导农业向适度规模经营集中，引导乡村工业向开发区和工业区集中；合理确定镇（乡）域道路交通、电力通信体系和基础设施、公共服务设施空间布局，

明确功能分工，优化资源配置，实现共建共享，引导农村基础设施和公共事业健康发展。各类建设活动都要纳入镇（乡）域规划统筹安排，通过科学的镇（乡）域规划，形成分工明确、功能互补、配套完善、环境优美、协调发展的镇村发展体系，统筹城乡一体化发展。 二是应综合考虑人口的自然增长，农村富余劳动力的转移和村庄分布的调整以及自然地理条件、耕作半径等因素，合理确定村庄规模；以布局优化、道路硬化、村庄绿化、住宅美化、过道净化、路灯亮化、环境洁化、服务强化为主要内容，统筹规划村庄布局；根据村庄规模与等级，统筹安排村庄基础设施、公共服务设施和住宅布局，突出新农村建设特色，因地制宜，创造体现农村建设特色的村庄空间形态。三是农村公共服务设施和基础设施的建设，主要应规划和建设好“三大中心”、“三大场所”和“六条管线”。“三大中心”是指文化活动中心、村民休闲中心和医疗卫生服务中心，“三大场所”是指托儿所、敬老院和超市市场，“六大管线”是指公交线、宽带线、电话线、有线电视线、自来水管、排水管。；六大管线的建设应做到适度超前，预埋铺设，以促进城市文明向农村辐射，让农民分享现代文明成果，实现城市与乡村发展的良性互动。 四是应强化居住建筑设计，优化乡村人居环境。住房设计应结合现代住宅理念，大小高低、内部结构、光照、保暖、通风等方面都要实用，突出地方民居特色，充分体现地域风情，按高中低档为农民免费设计各种户型的住宅，满足不同类型农民的建房需要，同时注意保护有历史文化价值的古村落和古住宅。五是应妥善处理好经济发展与人口、资源和环境的关系，改善农村生态环境。突出保护历史风貌和自然生态，严格控制村庄周边土地使用与开发强度，形成农田、林地、山体、河流池塘等生态复合系统。实施“三改三清”工程，加快普及

农村沼气，带动农村改圈、改厕、改厨，动员农民治理脏乱差，清垃圾、清路障、清污泥，改善人居生态环境。

从全国各省市政策来看，以四川省为例，四川省委、省政府结合制定《关于在新农村建设成片推进中突出抓好新村建设的意见》，分阶段落实新农村建设工作，从长远出发做好整体规划。重点工作包括，编制县域新村建设总体规划，抓好新村（聚居点）的具体规划设计，配套建设基础设施、公共服务设施，切实加强公共服务和社会管理，协调推进新村建设与产业发展。具体规划建设如下：

2010年底前，各县（市、区）全面完成县域新村建设总体规划，启动新村（聚居点）建设规划设计工作；2012年底前，按照县域新村建设总体规划和“三打破、三提高”的要求，各县（市、区）基本完成县域内各新村（聚居点）建设规划设计，结合本级示范片建设完成2个以上乡镇新村（聚居点）和村级公共服务中心的建设任务，全省建成新村（聚居点）和村级公共服务中心1万个以上；2015年底前，全面完成县域内各新村（聚居点）建设规划设计，完成县域内新村（聚居点）和村级公共服务中心建设任务的50%；2020年底前，基本完成县域内新村（聚居点）和村级公共服务中心建设任务。

与此同时，省级新农村建设示范片和整县推进新农村建设的县（市、区）要发挥好示范带动作用，2010年底前，率先完成新村（聚居点）和村级公共服务中心的规划设计；2012年底前，分别全面完成和基本完成新村（聚居点）和村级公共服务中心建设任务。

二． 依托特色、结合实际，促使新农村建设措施形式多样

落实新农村建设工作，应做到与农村新型社区建设结合，与一、二、

三产业互动结合，与引进市场资本带动农民发展结合，与新型农民素质培训结合，与城乡环境综合治理结合，与基层民主治理结合。从而使新农村建设变得既切实可行，又能促进农村的整体发展。

以农民适度集中居住形成农村新型社区，应以村级服务中心为载体，承载城市公共服务设施与功能延伸，并以创新的村民自治管理方式，进行基础设施建设和产业发展。

以长三角地区为例，推进“以城带乡、以工哺农”，打造“城市后花园式的农村”，主打生态农业、有机农业、设施农业、旅游农业、体验农业、休闲农业、文化农业之牌，走城乡融合、城乡交流之路。

发展体验农业、休闲农业，建立拥有一定数量与规模的农业体验设施、儿童农园、市民农园等，成为城乡交流与互动的场所。打文化农业之牌，就是要在旅游农业的基础上，叠加文化元素，传承着具有浓郁地域文化色彩的农业。具体做法如下：

一是尊重农民意见，做好城乡规划全覆盖。二是使企业参与诸如旅游农业、体验农业、休闲农业、文化农业等项目的设计、融资、市场营销与拓展，使企业参与城市群后花园的建设，以达到双赢的目的。三是应充分调动作为“后花园享用者”的城市居民对建设的积极性，加强城乡互动，将消费者的需求作为后花园建设的标准。四是对经申请获得批准的项目，采用“自投资金+政府比例补贴”的办法，防止“懒人经济”模式的出现。。

发展县城和中心镇，着力提高吸纳本地农村劳动力能力。以空间拓展、品位提升、要素集聚、功能增强为重点，加快县城建设，使县城真

篇三：我国新农村建设的模式选择

我国新农村建设的模式选择

一、中国农业的悲惨式增长

改革开放30年来，我国经济保持高速增长，农业GDP也保持了年均13.22%的增长速度，然而农民收入增长速度缓慢，年均增速只有7%，复合增长率仅为-2%。农村经济延续着“悲惨式增长(Bhagwati, 1958)”，“农民贫穷、农村破败、农业低效”的局面仍未得到根本性扭转。农民收入增长缺乏稳定机制，严重依赖国家政策。如1978-1984年间，由于国家实施家庭联产承包责任制和大幅度提高农副产品价格，农民收入大幅增长，最高增速达到了16%，随后由于政策缺乏可持续性，农民收入不断震荡。到1992年国家提高粮食价格，实施粮食保护价，农民收入又开始稳步提升，最高攀升至9%。1996年以后由于没有新的政策出台，原有政策效率逐渐丧失，农民收入又步入下滑轨道，2000年降至最低点。2004年政府取消农业税、实现粮食直补以后，农民真正享受到政策的实惠，收入水平出现了较大幅度的提升，近几年增长速度接近10%。

图1：改革开放以来我国农民收入增长曲线

以2000年为分界点，改革开放以来我国农村政策划分为两个阶段：前一阶段为以农促工的放松管制阶段，后一阶段为工业反哺农业的城乡统筹阶段。2000年以后国家政策的重心逐步从工业转移到农业，社会主义新农村建设逐步提上议事日程。从2004年开始，中央连续7年出台了关于“三农”问题的“一号文件”。政策重心从关注农民增收到新农村建设，再到农村土地整理。2006年初提出的新农村建设在地方政府处处碰壁，为了提高地方政府的积极性，国土资源部于当年4月颁布“增减挂钩”政策，形成了新农村建设促农村土地转城镇建设用地的利益驱动，地方政府开始大规模撤村并镇。2009-2010年，中央连续两年稳定农村土地政策，宣告了第

一轮新农村建设的失败。“十二五”时期，新农村建设将注重“农民自主、农地流转、农村自治”，寻求利益相关方的平衡点成为新农村建设的主流方向。

10864202004取消农业税拓宽增收途径

200520062007农业综合生产全面部署社会发展现代农业能力建设主义新农村建设

“增减挂钩”

2008农业基础设施农村公共服务20092010

稳定农村基本加大城乡统筹力度经营制度加快农地流转

图2:2004年以来中央一号文件政策重心

二、中国新农村建设的艰难探索

在全面建设社会主义新农村政策的指引下，各地掀起了新农村建设的高潮，政府、企业、社会力量等都在探索新农村建设的理想模式。我们对2006年以来新农村建设的实践进行了研究，选取了山东诸城、华润希望小镇等两个典型案例进行剖析。

（一）过激的诸城

1. 诸城“撤村并镇”运动概况

山东省诸城市作为“增减挂钩”的第一批试点，大刀阔斧的进行了“撤村并镇”，强势推动以消灭农村，消灭农民为取向的“新农村”运动。从2007年开始，诸城在全市开展农村社区化服务与建设，以两公里为服务半径，按照地域相邻、习俗相近的原则，规划建设一系列新型农村社区。每个社区涵盖5个左右的村庄，并设有社区服务中心。

诸城模式有如下两个特点：

消灭农村。全市1249个行政村合并为208个万人社区，每个社区约1500户人；取消原有行政村农民集体组织，重新选举社区居民委员会。

消灭农民。改变农民的居住环境和生活方式，农民以宅基地补偿金购买城市商品房，从而使农民从土地中解放出来；提高农民的社保水平，但与城镇居民仍有差距；公共服务均等化，把分散的农村居民集中到一个社区，集中供水、供电，提供医疗服务等。

2. 诸城模式的本质是农业支持工业的延续

“诸城模式”从本质上讲仍然是农业支撑工业、农村支持城市发展的延续，从前是农村向城

市输送廉价农产品和廉价劳动力，在“诸城模式”下，农村又进一步向城市输送廉价建设用地。政府用对农民的社保和公共服务投入，廉价换取了农民的宅基地收益，而将宅基地补偿金让渡给“新农村”社区开发商。

我们来看看20万补偿金的故事。为了吸引村民搬迁，诸城市出台了优惠政策：一次拆迁超过30亩，每户居民一亩宅基地补贴20万元。首先，政府以20万元的补偿金、社保投入和市民化的公共服务换取农民的宅基地和城镇建设用地指标；然后，农民用20万元的补偿金到开发商手中购买社区商品房，此外还要额外负担物业费、交通费等生活开支；最后，开发商拿农民的购房款到政府手里进行土地招拍挂，缴纳相关税费，获得土地开发权。亦即这20万元的补偿金最后又回到了政府手里，相当于政府廉价获取了农村用地。

图3：诸城模式的利益链条分析

3. 诸城模式付出了损害社会稳定与政府公信力的巨大代价

从“诸城模式”看，农民获得了准市民待遇，但是仍然从事农业生产，经济身份没有发生变化；诸城市政府获得了大量的宅基地和城市建设用地指标，但付出了损害社会稳定与政府公信力的政治代价，是一条农村付出较大代价的城镇化道路。

从社会净收益来看，政府获得8万亩城市建设用地指标，每年土地收入约为2-3亿元，农民获得了准市民的社会保障以及城市的生活环境，然而由此带来的社会净损失却是巨大的，首先是乡村集体组织消亡，社会稳定度降低，政府公信力丧失；其次是农民丧失宅基地收益权，提高了生产、生活成本，收入仍未改变，降低了生活品质。

市民化成本/价格

图4：诸城模式的效用分析

（二）孤独的华润

1. 华润希望小镇建设概况

2008年春，结合华润集团成立70年、党中央深入关注三农问题及社会主义新农村建设的契机，华润集团总裁宋林提出“基于感恩回报，履行企业社会责任的价值观念，利用华润自身的资源优势，利用华润企业和员工的捐款尝试到贫困地区创建希望小镇”的想法。本着“共建家园”的建设理念，华润集团在广西壮族自治区距革命老区百色城区20 公里处建设首个由企业捐建的“希望小镇”。

华润百色希望小镇总投资3800多万元，建设内容包括公共服务设施建设、组织重塑、民居环境改造、产业扶持等四大方面。在公共服务设施建设方面，帮助建成了人工生态湿地、太阳能路灯、休闲广场、小学、幼儿园、文化站、敬老院、卫生院等多项设施；在组织重塑方面，增强社区党支部、居委会凝聚力和战斗力，创建“农事村办”服务平台，实现网络化办公，推行“四议两公开一报告”、“居民议事会”民主管理模式；在民居环境改造方面，实施“改房、改厨、改厕、改水、改院、改圈”六改工程和“道路硬化、清洁饮水、照明、污水生态处理、清洁能源（沼气）普及、电力改造、太阳能、环境美化”八大工程；在产业帮扶方面，帮助成立农民专业合作社，发展特色种植、养殖和乡村旅游，实现一产三产化，增强造血功能。

2. 华润希望小镇建设取得了较大的政治、社会、经济效益

华润集团通过新农村试点工作的开展，不仅实现了与集团业务的充分对接，并且获得了重大

的政治效益，从而实现了政治效应、社会反响和经济效益的平衡。

华润集团作为央企，通过对新农村的扶持，实现了央企“服务社会”的社会责任；“华润希望小镇”的建设撬动了大量政府投资资金和社会慈善资金，在社会上引起了巨大反响；“华润希望小镇”选取的地点全部为“红色圣地”，带有浓厚的政治色彩。与此同时，华润通过一系列的举措，实现了与自身业务的对接：通过乡村重建和改建，与华润的地产、电力、新能源等业务实现了对接；通过农业产业帮扶，与华润零售业对接，逐步扩大全国布局，使供应链上游更加稳定；通过海南万宁的资源整合和海南省整体发展规划，与华润旅游业务实现对接。

3. 华润希望小镇的投资成本过高，不具有可复制性

虽然新农村建设的“华润模式”取得了一定成效，但从产业帮扶的角度看具有一定局限性，从投资的角度看，投资成本过高，不具有可复制性。

华润集团将高成本的精英管理团队带到农村帮助农民发展产业，项目团队及华润集团在润农合作社运作过程中不求任何回报，团队所有费用由华润集团承担；另外，在合作社的运营过程中，华润集团并没有从培养当地居民的角度出发，而是精英团队身兼要职，值得注意的是如果华润团队撤出，将导致新农村产业帮扶的失败，从而导致当地产业的发展不可持续。

从投入成本来看，华润集团投资3800余万元建设一个行政村，而平均到每个人的新农村建设成本约为3万元，平均每户10万元，这样的投资额只能做一个或几个村，不可能按照“华润模式”直接投资全国所有村落。因此，从投资方式的角度看，“华润模式”是难以复制的。

三、中国新农村建设“三赢模式”初探

我国新农村建设涉及政府、企业、农民三方利益，任何偏重某一方面的做法，都会带来新农村建设的失败或不可复制性。从既有的模式来看，都没有给出满意的答案。如“诸城模式”的经济利益分割偏重政府和企业，“华润模式”的经济利益分割偏重政府和农民，企业只是收获了更多的政治效应。

我国新农村建设的终极形态是将政府、企业和农民三方的利益链条斩断，政府成为服务型政府，只负责构建农村现代化、农业产业化和农民市民化的服务性平台，不再参与利益分割。但是，新农村建设利益分割的终极目标在现有体制下难以取得突破性进展，需要摸索出一条实现路径：构筑政府、企业和农民的“三赢模式”，以乡村社会渐进式改良的量变促成新农村建设的质变。

在这种情况下，政府的主要分工是：村镇现状地形地质勘查、人口登记等前期准备工作；现有农户的动员、组织及教育工作；报建手续及建成后的管理工作；提供一定的财政配套资金和产业扶植政策。企业的主要分工是：负责新农村的规划建设；帮助村民优化农业产业结构，发展新型农业经济，进行产业帮扶。

这种模式的总体目标，是要建成在各方利益驱动下，可持续发展的新农村；成本分摊，收益均衡的经济型新农村；农民自主、农地流转、农村自治的新型乡村社区。在这种总体目标之下，有三大任务：多层次与产业链相结合的复合式农业产业化；尊重农民意愿的乡村社区建设；低碳

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