论非营利部门的市场化运作

2006年2月第20卷第1期山东工商学院学报

JournalofShandongInstituteofBusinessandTechnologyFeb.2006Vol.20　No.1

经济管理研究

论非营利部门的市场化运作

刘文萃

(山东大学政治学与公共管理学院,济南250100)

①

[摘　要]近年来,回应资源稀缺的现实及公众对非营利部门提高公益效率的呼声,非营利部门的市场化运作

模式逐渐浮出水面。市场化运作模式在以市场化商业运作的手段获取组织生存发展的资源和提升组织的效率的同时,也面临着目标置换等诸多的困难和质疑,如何寻得公益与效率的平衡,对非营利组织自身能力和内外监督机制建设都提出了更高的要求。转型时期中国的非营利部门走向市场化运作面临着特殊的困难和制约因素,应引起更多的关注。

[关键词]非营利部门;市场化运作模式;监督机制

[中图分类号]F294.1　　　[文献标识码]A　　　[文章编号]1672

5956(2006)01

05

OntheMarket-basedOperatiL(SchoolofdmUniversity,Jinan250100,China)

Abstract:Inttherealityofthefundshortageandlowefficiency,themodeofthenonpror’paredwiththesinglewhip2roundmechanismintradition,thenewmodereliesonmarket2basedoperationmoreandmoretoraisefundsandimproveefficiency.Asaresult,ononehand,themarket2basedoperation

modeimprovesNPS’(NonProfitableSector’s)abilityandefficiencytosomeextent;ontheotherhand,itputsforwardhigherdemandstoNPS’supervisionmechanisminordertoavoiddeviatingfromitssocialgoal.AsfarasChinaisconcerned,thenonprofitablesectormovestowardmarket2basedop2erationduringtransformationfacesspecialdifficultiesandrestrictedfactors,itshouldbepaidmoreat2tentionto.

Keywords:nonprofitablesector;market2basedoperationmode;supervisionmechanism

一、引言

20世纪80年代以来,全球范围内的非营利组织得到了迅猛的发展,诚如莱斯特 萨拉蒙所[1]

言:“我们正置身于一场全球性的‘结社革命’之中。历史将证明,这场革命对20世纪后期世界的

重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是,出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的私人组织,它们不是致力于分配利润给股东或董事,而是在正式的国家机关之外追求公共目标。”各种非营利组织的总和,构成了相对于传统的作为第一部

①

[收稿日期]20051031

[作者简介]刘文萃,1978年生,男,黑龙江鹤岗人,山东大学硕士生,研究方向为行政理论与实践、比较公共行政,(电

子信箱)liuwencui1978@。

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门的国家政府体系和作为第二部门的市场企业体

(ThirdSector),即非营利部系之外的“第三部门”

门。发端于西方并扩展到全球范围的非营利部门的迅速崛起,被誉为20世纪最伟大的社会创新。它们在慈善、扶贫、环保、社区发展、医疗卫生、助残、减灾、教育、培训等众多领域为社会和经济发展做出了重大贡献,成为当今推动人类社会发展进步的不可或缺的重要组成部分。

织回应资源日益短缺的现实及由此对公益效率所带来的威胁,为了组织自身的生存发展和提高公益效率,在寻求多元化融资渠道的过程中,越来越多地以市场化、商业化的手段筹资及相当程度上采用来自营利部门商业企业运作的成功管理技术、方法、手段的运作方式。非营利部门市场化运作模式主要表现在两方面:外部结构治理的市场化架构和内部功能治理上源自商业领域成功管理方式的移植。

非营利部门市场化运作模式的基本框架涉及到政府部门、营利部门与非营利部门三大部门之间的关系架构,总的来看这一框架包括以下内容:(1)确立非营利部门与政府部门之间的平等合作伙伴关系,在这一伙伴关系的定位下,重新确立非营利组织作为微观领域非营利服务提供者的主体地位和政府作为监控者和购买者的角色,通过在政府与非营利组织间引入招投标机制,创造准市场的竞争环境,通过竞争机制的引入,提升社会资

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源的配置效率。(2)非营利部门与营利部门之间应是合作与竞争并存,,也有,非,非营利组织通过商业企业的赞助能够实现某一公益目标,而企业则通过参与支持公益项目,来进行企业形象塑造、产品宣传推广和提升潜在的客户群。二者之间的竞争则主要在于随着营利部门内竞争的加剧和利润空间的挤压,越来越多的营利性的商业企业,开始进入和开拓传统上因利润微薄而不愿涉足的社会服务领域,导致非营利组织不仅要面对同类的竞争,还要越来越多地面对来自营利组织竞争的压力。这种竞争也体现在二者与政府公共部门的关系上。为了提升社会资源配置效率,同时也为了满足服务供给的多元化需求偏好,在新的治理理念指导下,政府释放以前无所不包的权力,以契约外包的形式通过招投标机制,将部分服务呈递责任移交给社会,但并不对服务投标主体做出特别的限制性规定,非营利组织与营利性的商业企业可平等地参与竞标,以此在一定程度上来创造准市场竞争机制。(3)组织内部治理上移植源自商业领域的一些成功管理方式,典型的如通过营销理念的引入增加社会对非营利组织发展的支持,以及随着非营利组织专业化需求的增长和降低成本的需要,借鉴商业企业的成功经验,引入了更为灵活的独立签约人制度等。对于一个中短期的项目而

二、非营利部门市场化运作模式的兴起及其基本架构

随着非营利部门的迅速崛起和发展壮大,它在推动社会经济发展和解决困扰人类发展的社会问题方面发挥着越来越重要的作用。莱斯特 萨

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拉蒙和赫尔穆特 安海尔指出:非营利部门在国民就业和近期的就业增长中占据的份额之大远远超出了人们一般认识到的份量,而且它已经成了个人和社会追求各种公共和私人目的的普遍机制。但是,伴随着非营利组织数量的激增和它们在社会公共生活中影响力的不断提升,非营利部门自身所面临的困难也越来越多,这包括捐赠和资助的减少、运营成本的上升、化,—巴克林协会(Smith,Backlin&Associates)在其《非营利管

(TheCompleteGuidetoNonprofitManagement)理》

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一书的前言中所指出的那样:“(如今)非营利组织也必须像营利组织那样有效运转并创造利润,否则将会被淘汰。随着成本的上升和资源的减少,非营利组织的决策者和营利组织的决策者面临着同样的压力,他们都必须仔细衡量所花的每一美元。在过去,由于人们参与非营利性事务是出于良心,或由于非营利组织职员的待遇不如营利组织职员的待遇好,一种基于理想主义而不是专业特性的偶发式管理模式可能适用。但是,这个时代已经过去了。”此外,随着治理理念的发展和公私合作伙伴关系的深入人心,政府、投资人对社会公益和社会服务的拨款和资助项目也在非营利组织和营利组织之间进行选择,谁能更有效地为目标收益群体提供服务,就与谁签订协议或委托或直接拨款,实际上,许多基金会资助的项目也

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采取竞争招标的方法进行运作。这些都在客观上推动了非营利部门市场化运作模式的出现。

非营利部门的市场化运作模式是指非营利组—70—

言,聘用具有某项专长从事兼职的独立签约人,其成本往往要比雇用一个额外的长期雇员要低得多。(4)越来越多的非营利组织开始推行公益服务的有偿收费。收费的积极作用表现在两个方面:一方面它有利于扩大服务机构的资金来源,这是显易见的;另一方面它使受益人感觉自己在“购买”服务,从而有助于维持他们的自尊心,即使在

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收费很低的情况下,这种心理作用也很明显。由于非营利组织的公益使命,决定了其各种服务项目的收费不能完全按照市场的价值规律运作,而应主要根据其服务对象的特点采用分档式收费标准,低收入家庭和作为社会保障对象的弱势群体可以从其提供的服务中优先受益。

总之,面对资源稀缺的现实及回应社会对非营利部门提高公益效率的呼声,在传统的单一的募捐机制之外,非营利部门的市场化运作方式逐渐浮出水面,开始以市场化商业运作的手段获取组织生存发展的资源和追求组织效率。

要性和合理性,同样需要在与政府、与营利部门的互动过程中证明自身,需要表明自身是有能力、有作为的,这同样也是一个非营利部门价值的自我求证过程。近年来,随着非营利组织数量的激增,导致非营利组织总量的迅速膨胀,在一些发达国家,社团活动的饱和状态已成为不争的事实,非营利组织的运作效率问题开始受到前所未有的关注,这是市场化运作模式兴起的重要背景。另外,非营利部门市场化运作模式的兴起,也与政府治理体系的变革直接相关。为改变公营事业效率低下的现状,回应民众对政府的信任危机,一股公共事业民营化的浪潮席卷全球,通过引入市场的竞争机制来“重塑”政府。借助市场化运作模式所提供的制度平台,非营利组织之间、非营利组织与政府公共部门之间、以及与来自营利部门的商业企业之间共同平等地参与合作与竞争,以此打破原来的政府包办公共服务的垄断模式,呈现出公共服务市场竞争与优胜劣汰的态势,提高了社会资源的配置效率。

打破志愿神话,,市场化运作模,、,在市场神话和国家神话相继破灭后,我们不希望再创造一个志愿神话。要打破志愿神话,非营利部门的良性和可持续发展也同样必须纳入到有效的制度和机制的架构中来。传统上非营利部门单纯依赖慈善募捐的机制,导致数量众多的非营利组织生存和发展日益受到资源萎缩的挑战和冲击。加之,由于缺乏有效的竞争和激励机制,相当一部分非营利组织的公益效率低下问题也日益突出。在经济全球化、市场化的冲击及治理理念的推动下,政府将相当一部分公营服务外判或交给民间社团来承办。政府这样做的一个潜在的逻辑预设就是,就某些公共服务提供而言,由于非营利组织分布广泛且具有贴近基层的优势,相比于政府的官僚机构而言,可以更为灵活高效地适应民众的需要提供公共服务。另外,非营利组织能够整合社会资源,将其导入国家发展系列,也有利于减轻政府财政负担。不可否认,多样、灵活、创新和贴近基层的确是非营利组织的优势所在,但是,伴随着非营利组织的发展,人们发现非营利组织要真正发挥其比较优势,也必须纳入到有效的规范性的制度架构中。传统上非营利组织在一些社会服务领域事实上处于垄断地位,其运作效率不断受到质

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三、非营利部门市场化运作模式全球视野下的审视与解读

然,应,接相关。按照目前广为接受的理论,从社会功能的解释出发,非营利部门的迅速崛起与“市场失灵”和“政府失灵”是密切相关的。市场和政府的许多缺陷,恰恰是非营利部门的优势所在:社会资源的有效配置是由不完善的市场和不完善的政府共同完成的,而市场和政府之间存在的空隙需要由第三种力量来填补,这就是第三部门在现代社会发展中的意义,也是第三部门越来越受到政府重视的原因所在。非营利部门承载了人们太多美好的期望,被视为超越传统“国家主义”和“市场主义”之上的人类社会的又一重大组织创新,在实现人类社会发展目标上具有深厚的潜力和广阔的前景。美国前总统布什在谈到非营利组织的重要性时曾盛赞其犹如“点亮了千盏明灯”。非营利组织对公共服务的奉献精神,对人、自然、社会的关怀与关爱,对平等权利的重视等,均体现了民主社会的基本价值,他们通过自己的行为,倡导和维护

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着社会正面的价值观。但这里一个不可忽视的事实是,任何组织的存在都不具有先验的合法性,非营利组织同样也需要不断证明其自身存在的必

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疑。哈佛商学院的里贾纳 E 赫茨琳杰教授(Regina E Her-Zlinger)就曾指出,由于缺乏个人利益的存在、缺乏提高效率的竞争机制、缺乏显示最终业绩的晴雨表———利润,非营利组织亦会出现低成效、低效率,管理者滥用职权、中饱私囊、

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作风腐败,风险过高等问题。事实也的确如此,如果缺乏有效竞争,仅是简单地将原来政府公共部门的供给垄断转变为非营利组织的供给垄断,公益使命的达成和效率问题同样堪忧。另外,非营利部门并不是一个整齐划一的,全部由清一色的、有真知灼见、善于分析、富于理想的人组成的世界,随着非营利组织规模和复杂性的增加,它也同样容易受到那些反应迟钝、行动缓慢、墨守成规的官僚体制的影响。这一切推动非营利组织的效率和管理问题提到了议事日程上来。因此,适应环境的新变化,引入市场化运作模式,在强化非营利组织的社会使命的前提下,引入营利精神和商业行为弥补公益支出和提高效率,成为新的时代背景下非营利组织发展的新趋势。

当然,非营利部门市场化运作本身也面临着诸多的困难。市场并非包治百病的灵丹妙药,实际上,既使是在营利领域,避免的。加。但是,市场化运作模式的出现和发展,就在于它确实没有回避资源稀缺的现实以及公益效率低下的问题,而且为解决这一问题提供了一种有别于传统的单纯慈善募捐的另一可供选择的新机制。当然,如何寻得公益与效率的平衡,协调非营利组织与营利组织的目标冲突,对组织的内外监督机制和自身能力建设都提出了更高的要求。

[10]

事实表明,在经济全球化浪潮风起云涌和竞争日趋激烈的今天,非营利部门的市场化运作似乎是一个不可移易的趋势和潮流。

就我国的情况看,20世纪80年代以来,伴随着经济体制的改革和政府职能的转变,中国的非营利部门获得了迅速的发展。从总体上来看,中国的非营利组织的发展壮大,应属于全球“结社革命”的一部分,但又有其自身特殊的社会背景和制度文化,与中国作为发展中国家的特征一致,转型时期中国的非营利组织的发展也呈现出某种“后发”特征,其表现形态和发展路径均呈现出传统与现代交错的复杂状态。一方面,改革开放以来,社会主义市场经济的不断发展完善和“小政府、大社会”的政府职能目标定位,为非营利组织释放了广阔的发展空间;另一方面,从总体来看,我国的非营利组织自主性和自治性都不够充分,官办色彩较浓,非营利组织在资金来源、组织结构、管理体制、管理手段等方面都存在很大的缺陷和不足,严重制约着非营利组织的进一步健康发展和功能发挥。与此同时,,由于我国特殊,非营利部门走向市场化运作,目前还存在一系列的制约因素,面临着特殊的困难。

首先,从非营利组织的资金来源看,慈善捐赠应是最符合非营利组织的初衷和使命的,是一种最理想的筹资方式。但是,国内外的实践都已表明,慈善不足恰恰是世界各国非营利组织发展所面临的共同难题。中国作为发展中国家,社会经济的欠发展及公众对非营利部门深层次认同的缺乏,致使非营利组织在资金的获取方面面临的困难更大。由于资金不足,而现行的法律又规定非营利组织不得从事营利性活动,为了维持自身的生存发展,部分非营利组织通过各种渠道开展各种处于地下状态的、事实上的营利性活动甚至违法活动也就是不可完全避免的了。因此,为了非营利组织的健康发展,在加大政府的扶持力度的同时,必须转变观念,非营利组织的发展并不排斥营利精神,营利并非意味着志愿精神的消解。应该看到,非营利组织的市场化运作更多的是手段性的、具体操作层面的运作机制的转变,其目的和初衷都是在公益使命的驱动下,实现筹资渠道的多元化,解决实现组织目标所必需的资金的短缺问题。当然,市场化运作使非营利组织面临更多

四、前景展望及对中国现实的思考

作为对现代社会“志愿不足”的现实回应,非营利部门启动了市场化的运作模式,一方面通过多元化的筹资渠道,解决开展公益活动所必须的资金问题;另一方面,通过借鉴和吸收源自营利部门商业企业的一些成熟的管理经验、技术方法和手段,加强自身的能力建设,提高组织的公益效率。从发达国家的实践看,确实取得了一定的效果。美国霍普金斯大学的调查研究结果表明,在非营利组织平均收入来源结构中,传统上作为非营利组织主要收入来源的慈善所得仅占11%,而服务收费比例高达49%,政府资助占到了40%。—72—

的获利性诱惑,要确保非营利组织的公益使命,对非营利组织的内外监督机制都提出了更高的要求。在国外,非营利组织的市场化运作是以其成熟的市场经济和完备健全的法律法规体系为基础和依托的。而我国由于历史文化传统等诸多因素的影响,对非营利组织的监督面临着特殊的困难,不仅有关非营利组织的法律法规不够健全,而且立法层次较低,多属程序性的行政法规,权威性不足。另外,现行法规中的许多规定在很大程度上不利于非营利组织的发展,它们所带有的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其制度性框架,在相当长的时期内都成为制约非营利组织发展的因[11]

素。

其次,非营利部门的市场化运作需要一个基本前提,那就是作为非营利部门主体的非营利组织必须作为自治的独立法人实体,与政府、营利部门形成平等的竞争和合作的格局。我国的非营利组织大多脱胎于行政部门,真正西方现代意义上的非营利组织还相对较少,而且有一少部分还游离在体制之外,处于地下状态。当前,我国政府对非营利组织实行严格的登记控制(双重审批制度),制,性、再次,在管理体制方面,我国目前实行的是双

重管理体制和非竞争性的原则,根据《社会团体登记管理条例》第13条的规定,同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体,如主管部门认为没有必要成立的,登记管理机关不予批准筹备。这一规定导致了非营利组织在区域内事实上的垄断地位,由于缺乏竞争压力,我国现有非营利组织的公益效率一般不高,服务质量参差不齐,民众缺乏选择的余地,致使本来就存在着认同危机的非营利组织的发展环境更加恶劣,严重制约了我国非营利部门的进一步健康发展。

综上,非营利部门的市场化运作模式的出现表明,伴随着社会的发展进步,各种社会问题也层出不穷。面对当今社会日益复杂、动荡和多元性的社会环境,仅仅依靠传统纯粹的道德力量显然是不够的,以致力于解决社会问题为己任的非营利部门,要适应环境的新变化,从传统的以道德反应为基础的募捐慈善,向多元筹资基础上的更多地强调机制和能力建设的现代社会公益事业转变。要打破垄断,引入竞争,提高非营利部门整体的活力和效率,,。因此,结合,学习和借鉴西方发达国家非营利部门发展的成功经验,探索我国非营利部门发展的市场化运作之路,具有积极而现实的意义,应引起更多的关注和研究。

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[责任编辑:陈宇涵]

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