中国城市化进程中的人权问题研究

中国城市化进程中的人权问题研究

韩云川等著

目录

前言

第一章 中国城市化的发展历程及凸显的人权问题

一、城市化的涵义

二、中国城市化发展的客观必然性

三、中国城市化发展的几个阶段

四、中国城市化发展的总体趋势

五、中国城市化发展中凸显的人权问题

六、造成我国城市化进程中人权问题的原因分析

第二章 转移人口迁徙和居住自由权利保障问题

一、什么是迁徙和居住自由的权利

二、保障公民迁徙和居住自由权利的重要性

三、转移人口迁徙和居住自由权利的保障状况

四、保障转移人口迁徙和居住自由权利的对策

第三章 转移人口劳动权利保障问题

一、什么是公民的劳动权利

二、保障转移人口劳动权利的重要性

三、转移人口劳动权利保障状况

四、转移人口劳动权利得不到保障的原因分析。

五、保障转移人口劳动权利的对策

第四章 转移人口受教育权利保障问题

一、什么是公民受教育的权利

二、保障公民受教育权利的重要性及基本原则

三、转移人口受教育的权利得不到保障的表现

四、转移人口受教育权得不到保障的原因分析

五、保障转移人口受教育权利的对策建议

第五章 转移人口社会保障权利保障问题

一、什么是社会保障权利

二、保障公民社会保障权利的重要性

三、转移人口社会保障权利得不到保障的表现

四、转移人口社会保障权利得不到保障的主要原因

五、保障我国转移人口社会保障权利的对策建议

后记

第一章

中国城市化的发展历程及凸显的人权问题

一、城市化的涵义

改革开放以来，中国的城市化进程不断加快。估计在未来若干年内，我国的城市化率每年还会提高1－1.5个百分点。目前，城市化问题逐渐成为整个社会热议的重大问题，因为城市化不仅仅与8亿农民的未来出路密切相关，而且与已经生活在城市中的市民密切相关，同时也与中国整个经济社会发展密切相关。那么，什么是城市化？在探讨城市化的涵义之前我们需要先界定城市的概念。从经济学的角度看，城市是指人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区。从社会学的角度看，城市是指大量异质性居民聚居、以非农业职业

为主、具有综合功能的社会共同体，又称都会。城市是一个历史范畴，当社会生产发展到一定历史阶段，社会分工扩大，手工业和农业分离，商品生产和商品交换数量增加，形式变化，在空间上日趋集中，在交通方便、人口较多或统治阶级集中居住的地方，就出现了以交换活动为主要经济内容的城市。城市又是人类文化发展的象征。

早在原始社会向奴隶社会转变时期，就出现了城市。但是，在相当长的历史时期中，城市的发展和城市人口的增长极为缓慢。直到1800年，全世界的城市人口只占总人口的3％。现代城市是工业化的产物。随着产业革命的掀起,，机器大工业和社会化大生产的出现，才涌现出许多新兴的工业城市和商业城市，使得城市人口迅速增长，城市人口比例不断上升。城市化过程是随现代工业的出现、资本主义生产方式的产生而开始的。现代城市具有产业、财富、人口集聚功能，是政治、经济、文化、信息中心，它的概念倾向于地域界线的明确，并与传统的农村相对。而农村是以农业为主，产业、财富和人口极为分散。城市化概念的出现是在城市出现之后，城市化的载体是城市，城市化的对象是整个社会。

各个学科从自身学科特点出发，都对城市化概念给出了自己的定义。人口学对城市化的理解是指“人口城市化”——农村人口逐渐转变为城市人口，即人口由农村向城市集中的过程。人口由分散的乡村向城市的集中一般有两种方式：一种是人口集中场所即城市数量的增加；另一种是城市人口数量的增加。城市化作为一种人口集中的过程包含两个方面的内容：一是农村人口向城市集中，导致城市人口数量增加，城市人口占总人口的比例不断上升，威尔逊(Christopher Wilson)在其主编的《人口学辞典》中所作的解释就是“人口城市化即指居住在城市地区的人口比重上升的现象。”1二是城市人口的自然增长（城市新出生人口超过死亡人口）与机械增长（城乡人口迁移）。

地理学对城市化的理解是：城市化是农村地域向城市地域的变化，即由于社会生产力的发展，居民和产业在具备特定地理条件的地域空间里集聚，并在此基础上形成消费地域，呈现出日益集中化，使地域中城市性因素逐渐扩大，从而实现聚落和经济布局的空间区位再分布的过程。2城市化是一个空间变化过程，它最直观的表现就是地域的转化，即使地域景观出现了差异，使地域性质发生了变化。3作为城市化过程的结果，地域转化的速度和规模从形态、景观上表达了城市化的水平。

经济学通常从经济与城市的关系出发，强调城市化是农业经济向非农业经济转化的过程和结果。城市是人类从事非农业生产活动的中心，即第二、第三产业构成的特有经济空间。城市化是第二、第三产业生成、聚集和发展的过程，产业转型带来了人口的聚集，加强了生产的社会化和专业化，改变了经济景观，造就出城市性聚落的面貌。在城市内部——市区，经济区位的空间配置不断向更高效率的形态发展；在它的外围——郊区，农业区位或者被取代，或者向更集约化的方向发展。4产业结构从经济角度反映了城市化水平。

社会学意义上的城市化，是指新的社会生活方式产生、聚集、扩散的过程。城市化包括生活方式转变的看法，最早是由人类学家提出来的。社会学吸收了人类学家的观点，并在对城市与社会的相互作用的探讨中，根据自己学科的特点解释了城市化概念。从社会发展的角度看，城市是先进的生活方式的发源地，随着社会的发展，人们产生了向城市聚集的观念和行为，并不断被吸引、纳入到城市的生活组织中去，从而形成了与农村相对应的城市社会，1

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4 Wilson, C. The Dictionary of Demography,Oxford,1986,p225. 崔功豪、王本炎、查彦育：城市地理学．江苏教育出版社，1992年版，第69页。 向德平：城市社会学．武汉大学出版社，2002年版，第136-137页。 向德平：城市社会学．武汉大学出版社，2002年版，第137页。

5而且随城市的发展而出现的城市生活方式也在不断强化。同时，城市生活方式扩展到农村，

导致了农村生活方式发生质变，社会生活具有了更强的城市性。

综合各种观点来看，全面的城市化内涵应该包括以下几点：第一是人口的城市化。它是指农业人口进入城市转变为非农业人口，以及农村地区转变为城市地区所导致的变农业人口为非农业人口的过程。需要注意的是，城市化固然是农村人口向城市集聚的过程，但这只是城市化概念的内涵之一，城市化的内涵还包括其它重要内容。第二是空间的城市化。它是指随着经济、人口城市化所伴生的反映在载体上的现象，即农村地域向城市地域的转变，城市地域的升级，农村景观向城市景观的转变过程。空间城市化是城市化的载体，城市化水平的推进必然会在空间上体现出来，即城市化过程在地域空间的外在表征，包括城市的数量、规模、分布、具有现代文明特征的城市载体形成和交通条件等基础设施改善等方面。第三是经济的城市化。其中最重要的是产业结构城市化，即产业结构的升级换代，即第一产业、第二产业以及第三产业符合经济规律的演变、发展过程。城市化意味着农业在国民经济中所占比重的下降，第二、三产业所占比例有序上升的过程。同时，城市化进程也要求对城市和农村的产业结构都进行调整。经济城市化是城市化的主线之一，城市化过程就是产业结构不断由低层次向高层次演进的发展过程。第四是生活方式的城市化。城市化过程是个深刻的、全方位的变革过程。伴随着人口、空间和经济的城市化进程，人们的生产方式、行为习惯、社会组织关系乃至精神与价值观念都会发生转变，从而形成与乡村不同的生活方式。城市化还应包括农村生活方式、思维方式和行为方式所发生的城市性变革：城市化进程既是进入城市的人口逐渐接受、学习城市的生活方式的过程，又是城市影响的扩散而使周围乡村生活方式改变的过程。生活方式城市化是整个城市化过程的有机组成部分，也是城市化内涵丰富性的具体体现。

二、中国城市化发展的客观必然性

1．工业化使城市化成为历史的必然

机器大工业是一种需要高度协作的共同劳动，是高度社会化的生产，它要求生产的高度集中。恩格斯曾以伦敦为例指出，能够使同样数量的人口在一个地方产生100倍以上的利润和力量的，就是大城市及其大城市中工业企业的大规模集中。他说：“城市愈大，搬到里面来就愈有利，因为这里有铁路，有运河，有公路；可以挑选的工人愈来愈多；由于建筑业中和机器制造业中的竞争，在这种一切都方便的地方开办新的企业，比起不仅建筑材料和机器要预先从其他地方运来的比较遥远的地方，花费比较少的钱就行了；这里有顾客云集的市场和交易所，这里跟原料市场和成品销售市场有直接的联系。这就决定了大工厂城市惊人迅速地成长。”6而且，大工业只有在大城市里才能大规模地集中起来。工业企业的高度集中，带来了分工专业化和经济的规模效益，进而吸引了大量的人口集中，集中的结果就是一座座城市拔地而起。对此，恩格斯有比较详细的描述：“大工业企业需要许多工人在一个建筑物里共同劳动；这些工人必须住在近处，甚至在不大的工厂近旁，他们也会形成一个完整的村镇。他们都有一定的需要，为了满足这些需要，还须有其他的人，于是手工业者、裁缝、鞋匠、面包师、泥瓦匠、木匠都搬到这里来了。这种村镇里的居民，特别是年轻的一代，逐渐习惯于工厂工作，逐渐熟悉这种工作；当第一个工厂很自然地已经不能保证一切希望工作的人都有工作的时候，工资就下降，结果就是新的厂主搬到这个地方来。于是村镇就变成小城市，而小城市又就变成大城市。”“工业的迅速发展产生了对人手的需要；工资提高了，因此，5

6 周一星：城市地理学．商务印书馆，1995年版，第60页。 马克思恩格斯全集（第2卷）人民出版社，1957年版，第301页。

工人成群结队地从农业地区涌入城市。”7大工业的发展直接促成了城市的快速发展，促成了农村人口向城市的集中和聚集。这种趋势在世界资本主义的幼年时期如此，它在21世纪的中国也是如此。完全可以说，没有工业化就没有城市化。正是我国工业化的推动才促使我国城市化不断向前发展并成为历史趋势，成为一个有规律的发展过程。

2．工业的推拉作用使城市成为人类经济活动的中心

在历史上，农村落后的社会生产力一直与小土地所有制密切相连，而与近代社会以来出现的生产的社会化本性背道而驰。随着社会生产力的发展，这种小土地所有制必然被社会化大生产所抛弃，工业化生产和生产的社会化要求被先进的所有制如资本主义所有制代替。马克思认为，“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。”“生产资料无止境地分散，生产者本身无止境地分离。人力发生巨大的浪费。生产条件日益恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。”8

大工业生产方式具备农村小块土地所有制无法比拟的优势，因为城市克服了农村那种生产的分散和效益低下的弊端。“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散。”9城市因人口、资源等方面的集中优势进而产生了它在经济、政治、文化、社会等方面的优势，城乡之间的差别随之拉开，尤其是城市与农村在经济上的差别。马克思认为，城市与农村在经济上的差别又体现为工业与农业在效益上的差异，祖祖辈辈生活在农村的农民就会自然地走到生产率高的地区即城市去生产、生活、延续后代。就这样，城市与农村的利益势差必然引起农业资源向城市流动，如人口、资本向城市的集聚和集中，加速了农村城市化的进程。

城市在经济、政治、文化等方面的优势是由于社会生产力的发展即近代大工业生产的推拉作用而实现的。对此，马克思指出：“大工业在农业领域内所起的最革命的作用，是消灭旧社会的堡垒——‘农民’，并代之以雇佣工人。因此，农村中社会变革的需要和社会对立，就和城市相同了。最陈旧和最不合理的经营，被科学在工艺上的自觉应用代替了。农业和工场手工业的原始的家庭纽带，被资本主义生产方式撕断了。但资本主义生产方式同时为一种新的更高级的综合，即农业和工业在它们对立发展的基础上的联合，创造了物质前提。”10也就是说，大工业冲击了传统农村经济关系的纽带，使农村的生产要素在新的生产关系上得到整合，这种新的更高级的生产关系就是比农村那种小土地所有制更高级的资本主义生产关系，这种新的更高级的生产关系的载体就是城市生产关系，而城市生产关系的孕育过程就是城市化的过程。大工业生产在推动和整合新的生产关系过程中，产生了“推力”和“拉力”的相互作用：“推力”，就是机器大生产推动了农业的生产发展，提高了农业生产率，同时产生了农村劳动力的剩余和向城市的转移；“拉力”，就是机器大工业在城市的发展，提高了城市对农村人口的吸引力，也使农村劳动力流向城市。两种力量的共同作用，促使农村大批劳动力向城市转移，这个转移，既是人口数量的迁移，也是农村资源、资金等的流入。随着城市化的推进，城市不仅在经济上处于绝对优势，而且在政治、文化、思想上处于优势，城市成为人类经济活动的中心。

3．城市蕴藏的巨大规模经济使城市化成为现实

从经济学角度看，城市化的过程就是经济利益从农村到城市的聚集过程。由于资本、7

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9 马克思恩格斯全集（第2卷）人民出版社，1957年版，第296页。 马克思恩格斯全集（第25卷）人民出版社，1974年版，第910页。 马克思恩格斯选集（第1卷）人民出版社，1995年版，第104页。

资本论（第1卷）人民出版社，1976年版，第551-552页。 10

劳动力紧密地聚集在狭小的空间中，产品的生产、运输、分配都集中在较近的空间中，这大大提高了商品生产的效率，也便利了人们的大量消费。由于工业的发展带来了极大的经济效益和集聚利益，大批农村劳动力在向城市转移的过程中带来了极大的经济利润和社会财富，资本追求利润最大化的动力就更加强劲。工业化过程中，“迁移能给工人带来‘经济上的益处’，因为他们所去的地方工资较高，在那里当雇工的境况较有利。”11所以，出于经济的考虑，农民被迫从农村迁到城市，但不一定成为城市居民。

城市相对于农村具有比较利益。农业相对于二、三产业是一种比较利益较低的产业，所以农业内部的资金和劳动等生产要素必然向非农部门流动。随着经济发展，劳动会在三次产业之间重新分配，在城市化的过程中伴随各种生产要素由分散到集中、由农村向城市的转移，产业结构也表现为由农业向非农业，由传统产业向现代产业，由劳动密集型向知识技术资本密集型转变。随着第三产业的加速发展，城市化也将在比较利益的驱动下加速发展。城市内第二、三产业产生的规模经济效益和聚集经济效益表现出巨大的吸引力。

4．城市化是最终解决城乡差距的必由之路

在西欧城市蓬勃发展时期，社会主义者体察到广大工人群众的疾苦，观察到新的城市生活打破了以往宁静的乡村生活状态，大批破产农民被驱赶入大城市，成为产业大军的主力。同时城市由于进行大规模的工业生产，聚集了大量的人口，生态环境严重恶化，疫病大肆流行，造成无法控制的人间灾难，城乡生活方式与阶级利益出现尖锐对立。马克思、恩格斯对工人阶级的现实生活予以深切的同情，对工人阶级的未来出路进行了深刻的理论思考，认为人类的未来在于消除“三大差别”，即城乡差别、工农差别、脑力劳动与体力劳动的差别。消除城乡差别是其中的重要内容。恩格斯在《共产主义原理》中对未来社会城乡差别的消失前景也作了论证：“根据共产主义原理组织起来的社会，将使自己的成员能够全面地发挥他们各方面的才能，而同时各个不同的阶级就必然消失。因此，根据共产主义原理组织起来的社会一方面不允许阶级继续存在，另一方面这个社会的建立本身便给消灭阶级差别提供了条件。”“由此可见，城市和乡村之间的对立也将消失。从事农业和工业劳动的将是同样的一些人，而不再是两个不同的阶级。单从物质方面的原因看，这已经是共产主义联合体的必要条件了。”12

马克思恩格斯对于消除城乡差别的重要主张是“城乡融合”。他们针对当时工业化初期工业分布不均衡的弊病指出：“只有按照一个统一的大的计划协调地配置自己的生产力的社会，才能使工业在全国分布得最适合于它自身的发展和其他生产要素的保持或发展。”13在上述分析的基础上，恩格斯提出了城乡融合的观点：“城市和乡村的对立的消灭不仅是可能的，它已经成为工业生产本身的直接必需，同样它也已经成为农业生产和公共卫生事业的必需。只有通过城乡的融合，现在的空气、水和土地的污染才能排除，只有通过这种融合，才能使目前城市中病弱的大众把粪便用于促进植物的生长，而不是任其引起疾病。”14恩格斯强调，未来社会废除私有制后，“通过消除旧的社会分工，通过产业教育、变换工种、所有

15人享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使全体社会成员的才能得到全面的发展”。

显而易见，恩格斯提出城乡融合的观点，就是要结束城乡的对立与隔绝、城市的集中与乡村分散的二元格局，促进城乡一体化，消灭城乡差别，实现城乡的和谐发展。 11

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15 列宁全集（第3卷）人民出版社，1959年版，第218页。 马克思恩格斯选集第1卷，人民出版社，1995年版，第243页。 马克思恩格斯选集第3卷，人民出版社，1995年版，第646页。 马克思恩格斯选集第1卷，人民出版社，1995年版，第646-647页。 马克思恩格斯选集第1卷，人民出版社， 1995年版，第243页。

马克思恩格斯根据当时的条件提出的应对城市化弊病的措施具有科学性。但是，后来的马克思主义者在对实现城乡融合的道路的选择上却出现了失误。毛泽东曾于1958年提出“关于人民公社的构想”。他说：我们的方向，应该逐步地有次序地把工（工业）、农（农业）、商（交换）、学（文化教育）、兵（民兵即全民武装）组成一个大公社，从而成为我国社会的基本单位。他在谈到几十年以后我国的情景时，“曾经这样说，那时我国的乡村中将是许多共产主义的公社，每个公社有自己的农业、工业，有大学、中学、小学，有医院，有科学研究机关，有商店和服务行业，有交通事业，有托儿所和公共食堂，有俱乐部，也有维持治安的民警等等。若干乡村公社围绕着城市，又成为更大的共产主义公社。前人的‘乌托邦’想法，将被实现，并将超过”16。1958年11月10日，毛泽东在《对〈郑州会议关于人民公社若干问题的决议〉的修改和信件》中写道：“要使人民公社具有雄厚的生产资料，就必须实现公社工业化，农业工厂化（即机械化和电气化）。”17我们可以看出，毛泽东上述工业化和城市化的中心思想是要在农村也搞工业。基于这种理念，我国城市化过程出现了不小的挫折。纵观世界城市化历史，工业的出现与繁荣是跟经济资源在城市的集中分不开的，只有有限的资源集中在密集的城市空间才能实现规模化效益。在广阔的农村地区办工业生产、运输成本都高，是缺乏比较收益的。

应该说，世界的城市化进程可以明显地划分为两个阶段：一是资源不断向城市集中的阶段，这时城乡差距不断拉大，城市飞速发展。二是资源由中心城市不断向周边小城镇和农村扩散的阶段，城乡差距不断缩小，农村生活日益城市化。这是由于城市经过长时间的发展积累了大量的物质精神财富，城市的土地、水源、交通、环境资源日益紧张，同时城市及其周边的道路交通网逐步完善，信息高速公路逐步延伸到偏远乡村，人们居住在农村地区并没有明显的生活与工作上的不便。到了这个时候，整个社会的生活方式都城市化了，城乡之间的差距逐渐消失。我们可以得出明确的结论：消除城乡差异不是靠在农村大兴工业，而是要靠把农民城市化为市民；不是让城市居民生活农村化，而是让农村居民生活城市化；实现城乡融合不是靠行政指挥，而是靠工业化、信息化。

三、我国城市化发展的几个阶段

自新中国成立以来，中国城市化经历了一个十分曲折的过程，并表现出与他国迥异的发展路径，大体可以分为六个不同的发展阶段。

1．1949—1957年：城市化起步和人口自由迁移阶段

1949年新中国成立之初，中国城市化水平仅为10. 6%，是一个典型的农业社会。随着国民经济秩序的逐步恢复，自1952年起，国家的经济建设逐步进入正轨化，由此也进入了一个城市化快速推进的时期。自1953年起，国家启动了第一个五年计划，开始大规模经济建设，从农村招收了大批职工，工业化的启动推动了城市化的发展。国家计划组织的城市工业的超常发展带来了巨大的劳动力需求，由此造成了大量农村劳动力的工业移民来填补工业对劳动力的大量需求。尤其是作为“三北”内地和边疆等新工业重点建设和发展地区，迁入了大量外来人口。农村大量剩余劳动力的显化为劳动力迁移提供了条件。最直接的农村劳动力的增加来自于土地改革之后的地主阶层以及农村妇女。为了找到出路，这些剩余劳动力要么拓宽农村就业渠道，要么流入城市。

这一时期，城市化水平快速提高。从1949年到1957年，城市人口从5 765万增加到9 949万，年平均增幅达到7%以上，城镇人口的比重由1949年的10. 6%上升到1957年的15. 4%。当然，城镇人口的一部分来自城镇内部的机械增长，当时城镇人口的自然增长率平均16

17 薄一波：若干重大决策与事件的回顾（下卷），中共中央党校出版社，1993年版，第 732-733页。 建国以来毛泽东文稿第7册，中央文献出版社，1992年版，第 515、504页。

高达3%，但这在城镇人口增长中只占44%，仍有56%的增长是由农村人口的迁入取得的。从城镇数量来看， 1948年大陆共有58个设市城市，之后新增保定等设市城市达到82个。同时，取消了解放前的北安、延吉、陕坝、武昌4个建制市。到1949年底，全国大陆建制市由解放前的58个增加到158个，建制镇达到2 000多个。到1952年底，建制市达到159个，到1957年进一步增至176个。这一时期建制镇也有所增加，到1957年达到3 596个。

2．1958—1960年：城市化过快推进和人口过度迁移阶段

以重工业为主的工业化和“大跃进”经济发展战略的强制推行，使得城市工业生产迅速扩张，对劳动力的需求也激剧增长，由此诱发了人口迁移高度活跃，并形成了新中国建立以来声势浩大的一场人口迁移浪潮。“大跃进”导致了农业劳动力大量减少，大量农村人口流入城市，二、三产业劳动力迅速增加。仅1958年，第一产业劳动力比例陡降20多个百分点，降至58. 2%的水平，第二、三产业劳动力分别上升了17和6个百分点。从1958年起，人民公社运动快速推进，各地盲目推行公共食堂，“放开肚皮吃饭”。1958年1月的南宁会议之后，中央正式提出了将农业合作社合并为大社的主张，这为人民公社化打开了大门。农村劳动力的大量减少、比例下降。对农村形势的盲目乐观，加之人民公社缺乏激励机制，导致农业的严峻形势迅速体现出来。

这一时期，中国城市化发展呈现过快增长态势。全国城镇人口从1957年的9 949万人迅速上升到1960年的13 073万人，城镇人口比重从15. 39%猛升到19. 75%。与此同时，城市数量也有所增加，三年间新设城市33座。这种由“大跃进”式国民经济建设所导致的快速城市化，超越了当时中国经济社会发展的能力，其根本原因在于工业化的推进脱离农业经济发展的实际，加之缺乏合理的激励制度安排，人民公社挫伤了群众的积极性，最终导致经济发展超越了农村和农业经济发展的内在支撑能力。

3．1961—1965年：城市化调整和人口返迁阶段

对经济形势的过高估计、对农业生产的忽视以及人民公社的“理想化”制度安排最终酿成了1958—1960年的灾难性后果。到了1961年，中国开始对国民经济进行大规模调整，提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针，对工业实行关停并转，精简职工，减少城镇人口，中国进入一个大量城镇人口返迁和城市化调整的历史时期。从1961年起，中央决定城市各机关、企业和事业单位的职工，特别是1958年以来从农村招收的职工，凡是能够回到农村的都动员回农村支援农业生产。从1962年起，国家开始有组织、有计划地动员城镇青年下乡，主要是插队和到国营农场。从1962—1966年，全国城镇知识青年“上山下乡”累计有129万人。

人民公社的制度安排也进行了调整，实行三级所有，以队为基础。明确生产队为基本核算单位，恢复了农民的自留地，允许农民从事纺织、编织、缝纫等家庭手工业，允许农民饲养猪、牛、羊、鸡、鸭等，还可养大牲口，农民还可以从事采集、渔猎、养蚕、养蜂等副业生产，这实际上确认了农民和农户作为微观经营主体的地位，农业生产逐步得到恢复和发展。

作为对前一时期过度城市化的纠正，这一时期经历了一次非正常的逆城市化过程。1960年到1964年，由城市返迁农村的职工人数达2 000万左右，城市人口净减少3 788万人，城市化率也从1960年的19. 75%下降到1963年的16. 84%。在随后的1964—1965年，由于经济形势有所好转，城镇化开始呈现回升态势，到1965年底全国城镇人口缓慢增加到13 045万，城镇化水平也恢复到18%左右。城市化的停滞还表现在用政策手段对城镇人口的压缩和减少市镇的数量。由于城市户口附属有包括粮食等生活必需品供应、住房供应、医疗、养老、教育、就业等多种权益，为了减少供给压力，国家开始通过提高设市设镇标准而大量精简城市人口。建制镇常住人口标准由过去的2000人提高到3 000人，一部分新设市恢复到县级建制，而一部分地级市则降级为县级市，建制市由1961年的208座减少到1964年的

169座，建制镇从4 429个减少到2 877个。

4．1966—1977年：城市化停滞和人口迁移受阻阶段

从1966年起，“文化大革命”的发动使中国进入十年的动荡时期，但经济仍取得了一定的发展。“三五”和“四五”时期国内生产总值分别增长6. 9%和5. 5%，钢铁、原油、原煤等主要产品的产量大幅度增长。一些大建设、大工程、大项目也都是在这期间完成的，中国在一穷二白的基础上建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。但是，经济和重工业的发展并未带来城市就业机会的同步增长，这一时期在严格的户籍制度约束下，城市化进入停滞时期。

自20世纪60年代中期起，中国在三线地区开展了一场以备战为中心，以军工为主体的经济建设运动，三线建设是这一时期我国基本建设的主要任务和核心内容。这种“临战姿态”直到20世纪70年代初中期才有所转变。1973年用于沿海地区和三线地区的投资比重已大体持平，1974—1975年用于沿海地区的投资则大大超过三线地区。这一时期片面强调“山、散、洞”的方针，并未形成城市人口和推进城市化进程。为减缓城市人口以及由此带来的福利供给压力，国家号召知识青年到农村去接受贫下中农的再教育，从1967年起上山下乡运动规模不断扩大，到1969年达到最高潮。从1967年到1976年间，全国参与“上山下乡”的知识青年和干部下放改造估计达1 500万人，成为一次特殊的政治性人口迁移。这一时期，国民经济开始出现的全面好转并未带动城镇化的发展，随着“文革”和“三线建设”的推行，这一时期全国大约有3 000多万城镇青年学生、干部和知识分子到农村去劳动和安家落户。而且以备战为目的的“三线”建设使得基建投资在很大程度上与原有城镇相脱节，从而导致城镇建设大大滞后，许多小城镇日益衰败，城镇发展明显萎缩。1976年城镇人口为16 341万人，10年间城镇人口仅增加了3 296万人，这主要来自城镇人口的机械增长，城市化率始终徘徊在18%以下，从1965年的17. 98%下降到1976年的17. 44%。

5．1978—20世纪90年代中期：城镇化与人口加速流动阶段

1978年党的十一届三中全会的召开，中国开启了一个新的时代，改革开放使得全国工作重点开始转向以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。城市化也在历经了长时期的倒退和停滞后开始呈现新的生机，在城市就业不足的现实条件下，中国走出了一条与众不同的城镇化道路。

在农村，家庭联产承包责任制的实施形成了激励机制，大大激发了农民的生产积极性，也进一步解放了农村劳动生产力，使农业剩余劳动力得以显化。城市就业压力大与农村剩余劳动力的显化共同造就了中国特殊的“离土不离乡、进厂不进城”的农村城镇化模式。乡镇企业的迅猛发展为农民非农就业提供了广阔空间。从1979年到1995年，乡镇企业直接吸纳农村剩余劳动力1. 29亿，平均每年新增就业人数达到620万人，年平均增幅达到11%，到1995年乡镇企业人员占乡村总就业人数的26%。

这一时期，城镇化是中国独特的城市化推进形式。城镇的迅速崛起既促进了以就业为支撑的经济意义上的城镇化进程，同时也促成了行政意义上的城镇化过程，其途径就是镇、市建制的增加。建制镇经历了两次高峰：从1984年到1986年，通过撤社建乡，降低建制镇标准，3年内建制镇数量增加了7 750个；从1992年到1994年，国家对乡镇实行撤、扩、并，3年内又增加建制镇7 750个。同时， 1986年国家有关部门修订建市标准，县级市也增加很快，1986—1996年的11年间，建制市数量从353个增加到666个。这一时期，城镇化率从1980年前后的20%左右稳步提高到20世纪90年代中期的30%。

6．20世纪90年代中期至今：不完全城市化与人口自由流动阶段

中国人口城镇化到20世纪90年代中期到达了一个高涨时期，城镇是吸纳农村过剩人口的主要载体，乡镇企业的勃兴起到了决定性作用。我国乡镇企业的发展经历了两次波动，第一次是在1989—1991年，乡镇企业由于治理整顿等原因落入低潮；第二次是在1996—1997

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