浅议行政强制执行模式的构建与完善

浅议行政强制执行模式的构建与完善

——以法院审查与实施为视角

论文提要：

新实施的《行政强制法》对我国行政强制执行的双轨制模式作出强化性规定，这一模式总体上适应了我国当前实际需要及未来发展趋势。本文从行政强制执行权的属性探讨着手，对我国行政强制执行模式构建进行简要评价，通过对当前执行模式中的突出问题的分析，着重就我国行政强制执行模式的构建及完善提出建议。

全文共6989字。

以下正文：

我国《行政诉讼法》及相关司法解释从制度上确立了以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自己执行为例外的双轨制执行模式，这在新出台的《行政强制法》中也得到强化。这一模式尽管在法律上得以确认，但从司法审查及具体执行的实践分析，我国当前的行政强制执行模式还有待进一步加强和完善。

一、理论探源——行政强制执行权属性探析

行政强制执行模式的设计在很大程度上取决于对行政强制执行权性质的理解。在我国，关于行政强制执行权的性质一直争议较大。由于行政强制执行离不开法院的参与，因此对行政强制执行权的理解多在行政

权与司法权二者之间界定。有学者认为，行政权是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，一项完整的行政权既包括决定权，也包括执行权。前者解决的是义务的设定问题，后者解决的是义务履行受阻时的实现问题。行政强制执行权是行政权题中的应有之义，而不属于司法权。也有学者从制度角度考察，认为普通法系国家从来都把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大陆法系国家则历来都把行政强制执行权看成是行政权的一部分。而有学者从形式角度来界定，认为无论是行政机关还是司法机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，另外一些则为司法行为。笔者认为，从以下几方面因素考虑，应当把行政强制执行权界定为行政权：

（一）逻辑因素：行使主体不应成为判断权力属性的依据 行政强制执行权的性质与谁来行使是两个不同问题，行政强制执行权无论是哪个机关行使，都不影响其属性。就我国实践而言，法律将行政强制执行权既赋予了行政机关，也赋予了人民法院，但该权力的属性并不因此而摇摆不定。同样，在美国不但有法院负责的强制执行，也有紧急法制中行政机关负责的强制执行，所以按照执行主体难以界定行政强制执行权的性质。行政强制执行权由哪些机关行使并不重要，重要的是行使行政强制执行权，必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的原则和规律。

（二）内容因素：行政强制执行的内容为行政行为所确定

2

行政强制执行权应当理解为对具体行政行为的强制执行权更为符合现实需求，而不是对司法行为的执行权。行政强制执行权是基于实现具体行政行为所确定的相对人义务的需要，行使该权力的基础是具体行政行为具有法律效力。需要说明的是已经生效的具体行政行为可以是行政诉讼法规定的超过复议或起诉期限的具体行政行为，也可以由人民法院判决、裁定所维持的具体行政行为。行政机关申请法院所执行的实际就是由行政机关作出的具体行政行为，该行为显然不是经由法院决定或确认，因此从行政强制执行的内容来看，也应当把行政强制执行权定位于行政权而不是司法权。

（三）效力因素：行政强制执行体现的是行政行为的效力 根据行政行为的效力理论，行政行为一旦产生就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。可见，从效力上，无论是行政机关的执行行为，还是法院的执行行为，都应当看作为一种事实行为或者说二次行为，而并非是新的公权力行为或是设定新的权力义务。行政行为的执行实际是一个过程，是行政行为效力的具体体现，因而行政强制执行权自然也应归属于行政权的范畴。

（四）目的因素：行政强制执行权的行使服务于行政目的 行政强制执行是对具体行政决定的执行，把行政强制执行权界定为行政权是和行政权的性质与目的一脉相承的。行政强制执行权的作用主要是体现在行政机关依法作出的具体行政行为的最终实现上，即通过国家强制力来实现行政机关依法行使职权所要达到的目的。行政权的行使都是为了达到某种行政管理上的目的，这种目的即通过行政行为来实现。

3

具体行政行为在行政相对人自觉履行时，行政强制权就不会直接表现出来；而当行政相对人拒绝履行，法律就赋予了国家机关的行政强制执行权以实现具体行政行为所确定的相对人义务。因此，从本质上看，行政强制执行权是行政权的合理、自然的延伸，是行政权的特殊表现。

二、制度考察——行政强制执行模式评析 （一）公正与效率是各类模式设计的共同价值目标

在设计具体执行模式时，应将公正和效率作为其价值取向。具体到行政强制执行，要考虑执行权在行政机关与司法机关间的分配，以达到在最短时间内实现行政处理的内容。有的从效率角度考虑，建议将强制执行权授子行政机关行使，因为行政机关本身就是执行机关，由其实现行政行为的内容，不需其他机关参与，相应地减少了一些程序、环节和费用的支出。但是，在追求效率的同时一还应当将公正作为其价值追求。就行政强制执行而言，公正的追求就是确保作为执行依据的内容合理合法，确保执行程序的正当，并在执行手段的选择和使用上要以对相对人最小损害为原则。从公正的追求考虑，行政强制执行权授子法院可能更为有利与实现公正，因为通过法院强制执行行政处理决定，一方面可以制约违法行政行为进入执行程序，另一方面也有利于促使行政主体作出行政处理时谨慎行事，从而实现对相对人权利的保护。

（二）对我国当前双轨制模式的基本评价

对是否保留已长期实行的行政强制执行“双轨制”，目前各界争议非常大，政府官员和部分学者出于行政效率和效果的考虑，认为应该废掉人民法院的行政强制执行权。笔者认为，就当前实际需要和社会发展

4

趋势分析，保留法院对非诉案件的行政强制执行权，并且应该相应地充实法院的执法力量是十分必要的。

一方面，无论采取何种模式，行政决定权和强制执行权都必须分离。在现代社会，行政机关已经拥有立法权、行政权和司法权，行政权是一种“联合权力”，集权未必产生效率，而权力分散和多中心恰恰是公共行政的新范式。 “两权”分离不仅为体现和保障公正，也是追求效率的需要。另一方面，对于那些因专业性、技术性较强不宜由法院执行的行政行为，交由行政机关自行强制执行，则有利于提高行政效率。

从实务观察来看，我国现行的行政强制执行模式较好地实现了立法者的价值追求，在一定程度上扭转了只注重行政效率的提高而忽视对人权的保护的现象。这一模式将多数行政强制执行案件由行政机关申请法院强制执行，有利于防止行政机关滥用行政强制执行权，督促行政机关依法行政；同时该模式使相对人因种种原因放弃申请行政复议和提起行政诉讼的权利时，不致于违法的行政行为因行政机关的直接强制执行而损害相对人的合法权益；另外，这一模式也体现了“司法终裁”原则，在一定程度上促进了行政执法人员依法行政的观念意识的培养和提高。

三、法院视角下行政强制执行的现实困境 （一）规则难题——司法审查操作规范不完备

与行政诉讼程序相比，涉及行政强制执行司法程序的规则匮乏是显而易见的。由于《行政诉讼法》和《〈行政诉讼法〉解释》对审查非诉行政执行案件的规定过于原则，《行政强制法》亦未对行政强制执行的申请期限、执行申请的受理期限、司法审查的强度和方式、法院执行的结案

5

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/8lw2.html