浅议建设项目全过程跟踪审计

论文关键词：高校基建；全过程；跟踪审计

论文摘要：本文就东南大学新校区建设工程中跟踪审计的实践和具体做法，从全过程跟踪审计的定位、审计与被审计的关系、审计资源整合、跟踪审计执法环境、跟踪审计与绩效审计相结合、规范跟踪审计工作等方面阐述了全过程跟踪审计的心得体会，以期提高建设项目全过程跟踪审计的成效。

在高等教育管理体制改革的推动下，我国高等教育迎来了一个快速发展的时期。加大资金投入，扩大办学规模，提高办学效益和整体实力，已成为各高校改革发展的总体趋势。高校原有的规模和设施已远远不能适应发展的需要，各高校积极进行新校区建设，工程建设项目不断增加。由于建设项目具有周期长、投资大、技术复杂、程序环节多、专业性强等特点，任何一个环节上出现的失误，都有可能对学校造成重大的经济损失，影响项目效益的发挥。因此，对学校基本建设资金如何加强管理和有效合理地使用，就成了高校内部审计工作的一项主要任务。 长期以来，高校对建设项目的审计主要是工程竣工决算的审计方式，这是一种事后的静态审计监督方式。实践证明，这种方式虽然在决算时节约了大量的建设资金，但存在一定的局限性。建设项目竣工后，在竣工决算审计中即使找到了管理漏洞，但问题已无法纠正；查出了损失浪费，但资金已无法挽回；揪出了腐败案件，但人已经倒下。因此，这种工程竣工决算审计方式存在时间滞后、诉讼增多、风险加大的问题，这种事后的审计监督方式已难以满足建筑市场的需求。

东南大学在新校区建设过程中，按照“揭露问题，提出对策，促进管理，保证质量”的总体要求，采取以学校内部审计为主、社会审计机构为补充的审计模式，对新校区建设投资进行事前、事中、事后全过程跟踪审计，取得了较好的效果。

1、科学定位跟踪审计的职能 实行全过程跟踪审计，学校审计部门要本着既参与审计监督又不能越位的原则，履行审计职能。跟踪审计的职能主要表现在以下3个方面：（1）工程造价签证，即核实工程造价，作为施工承包人和学校之间的结算凭证；（2）监督、评价，即对工程建设过程中基建管理部门责任的履行情况进行监督和评价，并向学校领导报告；（3）提供咨询和建议，以提高学校基建项目管理的效率和效益。在跟踪审计实践中，一方面要全面履行跟踪审计的职责，不可偏废，既要注重工程造价核实的职能，又要发挥跟踪审计的监督和咨询的作用；另一方面，要严守监督的角色定位，对发现的问题一定要通过基建管理部门或监理等管理机构去解决，不能越俎代庖。

2、正确处理审计与被审计的关系

学校内部审计部门和学校基建管理部门在新校区建设过程中，其两者的关系是监督与被监督的关系。由于跟踪审计工作与新校区项目建设同步进行，所以审计与被审计的双方不可避免地会产生矛盾。若配合或处理不好，容易引起基建管理部门的抵触情绪，使跟踪审计工作难以实施。审计人员要认识到：审计是作为第三者参与项目建设的全过程，而不是建设项目负责人，更不是监工。跟踪审计是以为建设项目堵塞漏洞、不断完善管理机制为目的。跟踪审计中发现的问题要及时与基建管理部门取得联系并以书面形式反映，不能直接干预施工单位的工作。基建管理部门也要认识到：审计工作只是一种监督手段，重要的是真正发挥为项目建设服务的作用。通过跟踪审计能够及时发现项目建设中存在的问题，纠正偏差，从而达到加强内部控制，提高项目管理水平的目的。实际上，基建管理部门和内部审计部门的目

标是一致的，前者是基建项目管理制度的执行者，后者是项目管理制度执行情况的监督和服务者。只有正确处理好二者之间的关系，才能使两者有效配合，才能提高跟踪审计工作的质量和效率，保证学校项目建设的质量、投资和进度。

3、加快法制建设，改善跟踪审计执法环境

跟踪审计是一种全新的审计方式，其责任重大，风险也较大。但建设项目跟踪审计规章制度却相对滞后，使审计人员难以对建设项目作出具有共性的判断和评价。当前，需要相应行业主管部门出台一系列建设项目跟踪审计的规章制度，制定明确的、可操作性强的跟踪审计的指导性意见或业务指南，建立和完善跟踪审计的程序。既为建设单位制订项目管理制度提供可遵循的依据，也为跟踪审计部门提供衡量的标准，对于规范审计行为，降低审计风险，提高审计质量意义重大，它可以使跟踪审计工作逐步走向严密、科学、规范。

4、整合审计资源，内外协作审计 跟踪审计是对建设项目的全过程审计，涉及项目建设的各个过程和方方面面。审计工作只有重点突出，才能成效显著。由于建设项目从开工建设到交付使用涉及众多环节和多个部门，有些涉及非常专业的知识，学校内部审计部门作为一个学校内部的经济监督部门，限于自身人员专业知识的局限性和审计资源的有限性，不可能对每个项目都进行审计。能否合理配置审计资源，提升审计能力，直接影响跟踪审计效果。

为了克服学校内部审计部门审计能力不足，审计质量难以保证的缺陷，我们采取了“整合审计资源，内外协作审计”的模式。采用聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计组，委托具有法定资格的社会中介机构协助审计。内部审计部门具有熟悉内部业务、易沟通等优势。对一些行业性、专业性较强的问题，我们让内部审计人员参与做一些基础性、前期性的调查、咨询等工作或内部审计先审核把关，再接受审计机关审计等办法。

5、项目跟踪审计与绩效审计相结合

绩效审计是对投资行为利用资源的财务性、经济性、环保性、社会性等进行的综合评价，是建设项目跟踪审计的一个重要内容。新校区建设投资是一项浩大的系统工程，由于其投资数额大、建设周期长、涉及领域广、可变因素多，所以，加强和搞好新校区建设项目的绩效审计，能够有效地监督和控制不合规、无效益或不必要投资建设的项目，使有限的资金得到优化配置，并发挥最大的投资效益，充分体现审计工作的严肃性和权威性。我们在新校区建设项目的跟踪审计过程中，对工程设计方案、材料设备选用、工程变更等可能影响投资或造成损失浪费的现象，及时与学校基建管理部门进行沟通，促进并优化科学决策，改善投资管理。

6、规范跟踪审计工作，提高跟踪审计质量

如果审计人员在跟踪审计过程中不执行规范操作，工作出现疏忽或发生欺诈行为，会造成审计风险。为此，学校审计处组织审计人员认真学习《审计法实施条例》，严格按《国家审计准则》进行业务操作。针对新校区的每一个建设项目，都要详细了解被跟踪审计项目的具体情况，评估审计风险，制定跟踪审计方案。在跟踪审计过程中，审计人员要站在客观公正的立场上对待项目建设的每一个环节，需要到施工现场取证的一定要亲眼目睹，掌握第一手资料，不能听凭他人。不清楚的问题一定要想办法弄清楚，不留任何疑问和隐患。同时，要求审计人员要有全局观念、法制观念，具有事业心和责任感，坚持职业道德，真正履行审计人员的监督、检查和评价的职能。

参考文献：

［1］ 吕江华. 高校工程跟踪审计存在的问题与对策[J]. 东南大学学报（哲学社会科学版），2005，(05).

［2］ 支海坤. 高校基本建设中“全过程跟踪审计”的新思路[J]. 审计与经济研究，2006，(04).

［3］ 张崇莉. 高校基本建设项目全过程跟踪审计探讨[J]. 西北工业大学学报（社会科学版），2008，(03).

建设项目全过程跟踪审计探讨

阎春彩 刘平

【摘要】：建设项目全过程跟踪审计是接受业主委托,对工程项目进行全过程的跟踪审计工作。其具体内容包括在工程招标阶段协助业主起草招标文件提供咨询服务;在工程施工阶段参加图纸会审,现场勘查,隐蔽工程验收,工程变更、洽商、签证的确认,工程进度拨款的控制,以及最后对工程结算进行的审核。对工程进行全面、详细的跟踪审计工作,协助业主实现建设项目投资控制目标,以便最大的发挥业主投资效益。 【作者单位】： 河北同望工程造价咨询有限公司 河北工业大学校园规划处 【关键词】： 跟踪审计 设计变更 造价控制 【分类号】：F239.6

【DOI】：CNKI:SUN:GDCJ.0.2007-03-018 【正文快照】：

建设项目跟踪审计是指审计部门对基建项目从项目立项到竣工结算的投资管理活动全过程进行连续、全面、系统地审计、监督、分析和评价,通过发现和评价工程建设过程中存在的问题,帮助建设部门纠正偏差,以实现对工程建设项目全过程的审计监督与控制。全过程跟踪审计把基建工程审

建设项目跟踪审计指审计部门自建设项目立项开始至建设项目竣工验收，依法对与建设项目有关的财务收支的真实性、合法性、效益性，分阶段进行跟踪审计监督。通过检查和评价工程建设过程中存在的问题，及时提出审计意见和建议，促进建设部门规范管理，有效地控制工程成本和投资规模，保障建设资金的合理使用，提高建设项目投资效益。跟踪审计立足项目全过程的审计监督，改变了工程竣工后集中一次结算审计的传统审计模式，实现了审计工作从静态向动态转化。

一、建设项目跟踪审计的原则

工程项目建设是一个由多方参与的综合性活动，需要各项目参加者相互配合协调，使各项工作形成合力，确保项目建设顺利进行。因此，在开展跟踪审计工作时，必须明确工作目标，合理定位。开展工程跟踪审计工作应遵循下列原则：一是服从项目总体建设目标。工程项目建设目标包括进度、功能（质量）和投资，跟踪审计时必须明确具体要求，围绕工程项目建设目标开展工作，同时加强对各建设目标分析和评价，做好各建设目标的平衡与优化。二是以投资控制为中心。建设项目审计的主要目标是控制投资，因此在进行跟踪审计时应紧紧围绕这个中心开展工作，监督建设资金的运用、投资的控制情况，同时，应用价值工程理论，对设计方案和施工方案进行优化，提出合理化建议，以最大限度地发挥投资效益。 ?>

二、建设项目跟踪审计的质量控制 ?>

（一）跟踪审计的事前控制建设项目跟踪审计机构的组建。审计部门参与工程建设全过程跟踪审计时，应派出专职审计人员进驻施工现场，专人专职负责对建设项目全过程全方位的跟踪监督与管理。审计人员应由造价审计人员、财务审计人员和工程技术人员组成。通过招标选定咨询单位并派专业人员进驻施工现场，组建临时审计办公室，实施跟踪审计。临时审计办公室在审计处派出人员的领导下开展工作。社会咨询单位应无条件地服从工程建设的需要，积极配合建设单位的工作。审计部门应加强对社会咨询单位的指导、监督和管理，定期检查其工作情况，汇总、反映并协调跟踪审计过程中出现的矛盾和问题，制定审计方案。依据项目特征、可行性报告、概（预）算文件、年度预算安排情况、建设资金筹措计划、有关工程核算管理制度等制定相应的跟踪审计方案。审计人员的工作要点、主要内容以及相关部门需要提供的审计资料在审计方案里都应做出明确规定。这样，审计人员在工作中可对照审计方案检查自己的工作是否做得完整、到位，有无疏忽遗漏。工程项目建设是一项综合性强的技术经济活动，涉及的部门和人员多，每个建设项目都是经过设计、施工、监理、建设管理部门等单位共同努力完成。因此，在开展跟踪审计工作之前，加强与相关职能部门的沟通十分必要。同时，正确处理好与基建管理、财务等相关部门的协调配合关系，明确各自职责和权限。

（二）跟踪审计的事中控制跟踪审计的目的是规范管理，有效控制工程项目投资。审计工作必须紧紧围绕经济活动这个核心，项目实施过程中有关造价的环节是跟踪审计的重点。因此，跟踪审计应集中力量抓好以下几个重要环节： 中国会计网

工程项目设计阶段。在项目做出投资决策之后，控制项目投资的关键就在于设计，设计阶段影响投资的因素很多，其中设计标准、设计方案、结构安全系数等都对工程造价影响很大。设计阶段的跟踪审计工作目标是确定设计单位资质是否符合规定，设计的深度和质量是否满足要求，设计是否控制在工程项目计划投资额内，设计是否达到限额设计要求。 ?>

招投标阶段。审查工程量清单并参与标底答疑。现行的工程量清单招标实行量价分离，量的风险由甲方承担，因此审计人员应根据招标文件及图纸要求审查工程量清单是否完整、准确，以减少结算中因量的变化带来造价的增减。审查招标文件并全过程参与工程招标。对于招标文件主要审查其招标范围是

否完整；文字表达是否准确；评标办法是否科学；程序是否合法。审计人员参与招标过程，便于对评标过程全面的了解，特别是商务标部分，出现超低或超高价，审计人员应对这些“超常价”进行对比分析，找出原因。在评标过程中，施工单位的现场答疑及承诺，审计人员应要求以书面形式记录备案，一旦其中标，将写进合同条款合同签订阶段。工程施工合同是承包人与发包人之间为完成商定的建设工程项目，确定双方权利和义务的协议。它是工程建设质量、进度、投资的主要依据，在市场经济条件下，甲乙双方之间相互的权利义务关系主要通过合同确定。合同审查的重点是：合同主体是否合法；内容是否符合国家法律、法规；形式是否符合该工程特点；文字表达是否准确；合同条款是否完整。特别是投标时不考虑，而在结算时需调整的项目：如赶工措施费、优质工程奖等如何计取；在履约过程中出现的变更、签证等如何处理；如何界定违约及相应的法律责任等。另外，还应特别注意的是合同文件与招标文件、投标文件三者之间的统一，避免产生矛盾。 中国会计网

施工阶段。施工阶段是项目投资的实施阶段，加强对施工阶段的审计对降低投资具有重大的意义。施工阶段审计重点环节有：设备材料采购和使用、工程资金使用、工程施工执行情况、工程质量与验收、工程变更和工程签证、工程索赔。 ?>

决算审核阶段。工程结算是工程投资的汇总，也是单位工程造价的最终确定。工程结算的方式应与合同约定相一致。审核前，首先要熟悉合同和投标文件，弄清招标范围，明确哪些内容可调整，哪些内容不可调整，对于可调整的部分，再根据现场有关资料，审核工作量计算是否准确，与现行有关规定有无冲突，定额套用是否正确，有没有高会重算，材料价格是否符合合同约定，费用计取与有关规定是否一致，让利是否满足合同约定等。审计过程中，审计人员要与甲方、乙方、监理多沟通，以事实为依据，以法律为准绳，既要客观公正、坚持原则，也要注意工作方法，最大限度的使工程造价得到准确反映。审计结果在得到甲乙双方共同确认后，审计人员出具审计结果通知书，审计结果通知书中除了写明审计结果、核减（增）额，还应把一些特殊事项交代清楚。

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（三）跟踪审计的事后控制工程审计结束后，必须及时将审计工作底稿、招标文件、投标文件、中标通知书、施工合同及附件、现场变更及签证纪录、审计结果通知书等资料整理登记归档，并对审计数据资料进行信息化处理，建立审计项目档案。档案资料必须真实完整，不得有遗漏，做到一事一档，事完档成。

三、建设项目跟踪审计注意的问题

（一）跟踪审计工作的定位作为工程项目建设中的一方，跟踪审计人员在建设过程中一定要正确扮演自己的角色。务必保持审计独立性，处理好监督与服务的关系。在开展跟踪审计过程中防止两种倾向：一是越俎代庖，大包大揽。应正确处理好与基建管理、财务等相关部门的协调配合关系，明确各自职责和权限。保持审计的客观性、独立性、公正性，避免审计风险的发生。二是将跟踪审计工作等同于传统的事后审计，将工程造价审计工作与工程建设的其他工作隔离开，只关注工程造价，不能动态地监督全寿

命过程各阶段运作是否正常，也不能为工程建设提供合理、有效的审计建议。因此，审计工作一定要定位准确。 www.canet.com.cn

（二）提高跟踪审计人员的业务素质传统审计工作重点放在事后对数据和文字资料的审核上，审计人员很少深入施工现场，不了解新工艺和新材料而可能会导致审计结果失真。再加上部分审计人员对全过程跟踪审计理论和方法缺乏了解，思想还停留在传统审计模式，从而使跟踪审计工作流于形式。因此，要高效地开展跟踪审计工作，首先要提升审计人员的政治素质，强化审计人员的责任心和敬业精神，树立崇高的工作责任感和职业道德；其次，改进工作方法，完善审计制度，让审计人员充分了解建设工程全过程造价管理的理论，制定出工程项目全过程跟踪审计制度和实施细则，保证跟踪审计有效实施；最后，提高审计人员的专业水平，注重审计人员综合能力的培养，以提高全过程跟踪审计工作质量。

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（三）制定切实可行的审计方案由于建设项目具有独特性、复杂性和多样性的特点，是一次性非重复性工作。因此，跟踪审计方案必须与工程项目相适应，切忌生搬硬套，否则非但不能起到指导性作用，反而让被审单位认为跟踪审计只是走走过场，搞形式主义，降低了审计的权威性。因此应从实际出发，根据不同项目特征、不同施工方案，有针对性地制定跟踪审计方案，使审计方案切实可行，真正对审计工作具有指导作用。 中国会计网

（四）设置审计查证作业关键控制点 根据建设项目全过程造价管理理论，工程造价的形成与建设项目全寿命周期内的各个阶段都密切相关。因此开展跟踪审计时，应当以建设工程造价控制为主线，对建设工程全寿命过程实时跟踪。为了保证跟踪审计质量，应对建设工程全寿命过程中对工程投资有较大影响的环节予以重点关注，在实施审计时，可在设计、招投标、签订合同、设备材料采购、工程施工、竣工验收、变更签证、索赔和竣工决算环节设置审计工作关键控制点，制订各环节跟踪审计细则，确保建设项目投资得到有效控制。 中国会计网

管理审计是现代审计的一个重要标志，工程审计应当实现从传统审计向管理审计的延伸，将事后审计变为事前、事中和事后的全过程跟踪审计，按照全方位、全过程的审计要求，做到关口前移、全程监控，在全面全过程的审计中找准工程建设中的薄弱环节，以规范工程建设行为，提高工程建设管理水平，促使工期、质量、功能和投资最佳化，争取最佳投资效果。

浅谈建设项目实施全过程跟踪审计

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摘要：建设投资是政府投资支出的重点，全面做好政府投资项目的跟踪审计工作是大势所趋，本文针对跟踪审计工作中的重难点问题，结合工作实践，有针对性的进行了分析，提出了做好跟踪审计工作的关

注重点和具体方法。

关键词：建设投资 跟踪审计 关注重点 审计质量

投资是促进经济增长的“三驾马车”之一，建设投资日益成为政府财政投资支出的重点。近期，国家为刺激经济推出了4万亿投资计划，其中很大一部分也用在建设投资上。2月19日国家审计署审计长刘家义在国务院新闻办发布会上表示，今年审计署将加大对4万亿投资中的重特大投资项目、重特大资源环境保护项目、重特大民生工程项目、重特大突发性公共事件等的全过程跟踪审计。跟踪审计作为一种合理高效的审计模式，越来越多地在政府投资建设项目中被采用。但是，全过程跟踪审计作为一种新的审计方式，跟踪审计的内容相当广泛，需要跟踪的事务涉及面很广，审计人员常有力不从心、精力不够的感觉。通过实践，我们认为只有深入现场，关注产生问题的源头、抓住重点、注重程序，才能“事半功倍”，有效提高

审计效率和审计质量。

一、关注造价增加及发生价格索赔的源头，重点分析招投标过程和合同条款中的缺陷。 审计实践告诉我们，建设项目施工实施过程中许多增加的造价和发生的大额索赔，往往都和施工招投标中的种种缺陷和合同条款中的漏洞有关系。比如：现在经常发生的材料及人工调价问题，大多数就是因为在招标和合同条款中没有约定双方承担的风险范围或风险约定不科学，超出了合理的承受范围，造成建设过程中材料价格出现较大幅度下降时建设方无法因此受益，节省投资，材料价格出现较大幅度上涨时往往承包商又承担不了所有风险，最终许多建设方为工程顺利实施被迫增加造价。有的是因为招标时采用工程量清单综合单价方式，而在合同条款中又签订为总价包干方式，造成工程量清单出现重大少算时施工方承担极大风险，工程量清单出现重大多算时建设方出现大额的不合理支出。这些情况都会干扰工程建设目

标的实现。

总结建设项目实施过程跟踪审计的实践，我们认为，在招投标阶段应重点关注招标文件的内容是否全面、准确地描述了建设项目的实际情况；是否存在涉及工程造价的主要条款，如招标范围、暂定材料和设备、甲供材料和设备及其他项目不完备、不明确的情况；是否存在专业界面划分不清的情况；工程量清单的数量及清单描述有否差错和重大疏漏；投标书是否报价明显过低或有过低的综合单价项；是否存在较大或较多的不平衡投标报价项目；措施费报价是否和施工组织设计有较大出入之处等等。对于施工合同，则应重点关注施工合同条款是否与招标文件中的合同条款相违背；合同有无风险约定并且是否合理与严密；合同结算条款表述有无矛盾或不严密之处；合同违约责任条款部分如何约定；是否存在合同没有约定而现

阶段国家正在推行的强制性规范产生的费用等等。

如果实施过程跟踪审计是在项目建设前期就介入，则应该及时向业主提出这些关注点，在招投标和签订合同时有针对性地加以防范，完善招标文件和合同文本。如果实施过程跟踪审计是在项目招投标完成后介入，则应该首先分析跟踪审计项目有没有存在招投标和合同条款缺陷。如果存在缺陷，就要具体分析，

及早提出相应的预控方案和对策，将业已存在的缺陷可能会产生的风险良好地进行转移或规避。 二、针对设计变更问题产生的原因，重点分析项目立项定位的合理性和施工图纸的设计质量。 建设项目是一个系统工程，由许多专业工程集成，在实施过程中不发生设计变更是不可能的。但是，

在跟踪审计实践中，却发现个别项目出现几百张设计变更联系单的情况，有的项目甚至出现修改图比原图都要多的情况。这些情况显然是不正常的，究其根源，往往和立项不科学，图纸设计质量差，内容不完整有很大关系。主要原因有：项目的可行性研究不科学或由于市场变化，导致在项目实施过程中变更项目用途或调整功能定位；为了赶项目进度对全部或部分专业工程的施工图纸，在招标时用粗略的图纸代替；施工图的设计深度不到位，施工过程中深化设计变化大；土建和精装修设计图纸衔接不够，精装修设计功能和效果定位不确定，导致图纸经常变更。另外还有地质勘探不准确，导致地基基础重大变更，围护方案不科学等等。例如，很多公建工程，精装修定位和设计不到位，实施中深化设计导致发生大幅的图纸修改和其他设计变更，甚至产生对建筑使用功能和主体工程进行较大修改的情况，导致工程费用较大幅度的增加，

使投资目标和工期目标都出现了较大的偏差，影响了工程的正常实施。

在跟踪审计时，应该对建设项目的立项定位和施工图纸进行认真的分析判断。这样有助于对可能发生的设计变更做到心中有数，事先进行预控，做到早介入、早发现，并对变更的合理性和必要性提出更为专业的意见，同时在制定工程管理目标时更为科学和符合实际，可以有效地预防工程各项管理目标出现大的偏差。

三、深入现场，认真调查研究，利用各种手段取证记录事实。

在项目建成后的结算审计中，常常会发现一些与造价相关的工程技术资料存在不合理或有疑问之处，但由于此时已无法求证或求证成本过高而不得不放弃，对建设项目结算审计造成了一定的影响。因此，在建设项目跟踪审计时应及时地深入现场，注重调查研究，利用各种手段取证，收集第一手资料，记录事实，

为最后的结算审计奠定基础。

根据审计工作实践，重点应对土方开挖后桩基工程的桩顶标高、原土地坪标高、持力层情况、回填及地基处理、防水保温层做法及材料等进行记录和取证；同时还可对土方工程的验槽、围护方案的施工情况、重要材料和设备特别是装修材料使用品牌情况、质量事故部位处理的前后情况及其他一些重点隐蔽工程部位进行拍照取证。实践证明，通过对这些部位的调查取证，做好详实记录，对审计工作中正确判断和认定

事实极有帮助。

四、实事求是，讲究真实性和科学性，合理合法地处理和解决问题。

建设项目跟踪审计依据涉及到项目真实性、合法性、效益性的评价。真实性就是说，在项目跟踪审计中判断和处理问题要尊重事实，实事求是，处处以事实为依据，正所谓“事实胜于雄辩”。在项目跟踪审计实践中，发现不少为了应付检查或者为了进行造价索赔而“造”资料的情况，对建设项目跟踪审计的正常开展及工程造价的合理确定造成了不利的影响。因此，除了要关注工程量清单的真实性外（防止在政府项目中模拟清单招标），还需重点关注项目建设过程中隐蔽工程记录、拆除工程项目及数量、临时工程工程量的真实性，以及特殊材料和施工工艺的询价、消耗量测算等数据的真实性。在因故停工时，需及时核实人、材、机的闲置事实。当工程造成损失时，应及早查清事实，明确责任。此外，对工程变更单及竣工图纸的

真实性也应严格审查。

事实明确以后，在跟踪审计中处理和解决问题时，首先必须要做到合法。作为跟踪审计的法律依据，除了审计法、建筑法、招投标法、工程设计法、土地管理法、城市房地产管理法、经济合同法等法律外，

还包括国家主管部门、各级行政部门和行业主管部门制订的规章制度和标准规范（如财务制度、会计制度、结算制度、行业定额、行业标准），被审单位的内控制度，各类预算、计划和合同、业务规范等。其次是要在把握合法性的前提下兼顾合理性。根据事实真相，依据法律法规，尽量合情合理地处理好各类问题，

化解矛盾，促进和谐，使建设项目跟踪审计工作能良好有序地开展。

五、把握程序规范性，关注是否公开、透明和集体决策。

人民群众的民主监督是预防腐败的根本途径。众所周知，在公开、公平、透明的阳光操作程序下，贪污腐败不容易滋生。我们曾经听到某个施工单位的负责人说：“阳光操作把我们的利润都晒干了”。此话虽然说得有些极端，但也从一个侧面证明了操作程序透明化，能为建设项目节省投资起到切实有效的作用。所以，在建设项目跟踪审计中要重点关注项目建设各个阶段的操作程序是否公开透明。在建设项目招投标方面，要特别关注项目是否进交易市场公开招标，有无监管部门的有效监督，决标是否由集体决策，无法公开招标的专业工程的发包过程是否公开透明等等。而在建设项目施工过程中则应关注重大变更是否民主讨论集体确定；材料和设备的品牌确定和采购是否公开比选，集体决策；联系单签证和工程款计量支付流程是否透明完整，符合财务规定；重大设计和施工方案是否有专家公开论证；财务管理是否有规章制度和透明的监督机制等方面的问题。对不能做到公开透明、民主讨论、集体决策的事项，则需要进行重点的跟

踪审计。

我们认为，总结建设项目实施过程跟踪审计的实践经验，重点关注以上要点，正确分析审计中存在的问题，不但可以真正发挥跟踪审计良好的预控作用，还能够做到有的放矢，取得事半功倍的效果，使有限

的审计资源发挥更大的效用，更好的服务于基本建设工作。

工程项目全过程跟踪审计的实践与探讨

工程审计室主任 虞志霞

在日常审计工作中，笔者深切地感到，以往单纯的工程竣工结算审计存在着诸多的不足，如时间介入滞后，了解信息不全，难以及时发现问题，审计决定、意见和建议难以得到彻底的执行，审计风险较大等等，尽管工程竣工结算审计形式上核减了部分费用，降低了工程造价，但实际作用仅仅是核定最终的工程价款，可以说是亡羊补牢。相对而言，对建设项目实施阶段进行全过程跟踪审计则可克服上述一些缺陷。工程项目全过程跟踪审计，是指在工程实施阶段，审计部门根据现行的法律、法规和有关规定等，运用科

学的管理方法和切合实际的审计依据，对工程投资实施动态的、主动的控制。但是，跟踪审计毕竟是一项新的尝试，如何开展工作，也没有明确的准则规定，在审计过程中必然会碰到各种困难和问题，因此，有必要加强对跟踪审计的探讨，行成相对统一的制度和规范，以提高审计质量和效率，不断完善跟踪审计工作。

一、 工程项目实施阶段跟踪审计的主要工作

工程项目跟踪审计是全过程全方位的，但不是说事无巨细一把抓，只有抓住重点，才能卓有成效地开展工作。

（一）工程前期

１．审核工程招标文件，参与工程量清单的核对，参与工程招投标监督工作。一是要坚持公平、公正、公开的原则，加强对招投标的监督；二是不断提高工程量清单的编制质量和精确度，切实防止漏项缺项；三是在招标文件中要体现跟踪审计的范围、职责与要求。

２．审查工程施工合同。一是审查合同的合法性。合同的精神和文本格式，是否符合现行的有关法律、法规、政策和工程招投标文件的精神等。二是审查合同的合理性。语言文字是否简炼、规范、严谨，重点避免日后索赔的伏笔；有关条款的描述是否清晰；工程费用和计算数据有否误差；有关合同附表、附录和签章手续是否齐全等等。三是对合同中存在的疏漏进行分析，判断其对造价的影响并提出相应的建议。 ３．检查建设单位内控制度建立情况。检查建设单位是否建立健全了各项内控制度。如工程签证、验收制度；设备材料采购、价格控制、验收、领用、清点制度以及办公制度等。应督促、指导建立完善的管理制度，保证项目建设规范运行、建设资金合法使用。 （二）工程施工阶段

１．审查设计变更及施工现场签证。检查工程设计变更、施工现场签证手续是否合理、合规、及时、完整、真实。首先是定性审查，是否有合法的手续和依据；是否符合现行的有关规定、施工合同和工程招投标文件精神；内容反映是否准确，是否有变相的重复计取；文字表述是否明了，防止产生新的矛盾和分歧；审核由于现场情况及合同变化引起的费用索赔和延期竣工索赔要求，避免不必要的经济损失。其次是定量审查，变更工程量计算是否准确，费用计算方法和结果是否正确；相应的附件是否齐全。最后应分析变更对造价的影响，并核定承包人对设计变更所造成费用上的增减。对必要的变更应进行技术经济比较，选择经济合理的技术措施，力求减少变更费用，以避免不合理支出。

２． 审核材料、设备市场价，对项目中特殊材料、设备市场价进行征询。材料价格是影响工程成本的重要因素，严格控制材料价格是降低造价的有效手段。在保证材料质量的基础上，严把材料价格关，力争把材料价格控制在合理水平上。对已购设备、材料因故不能使用的，要分析原因，分清责任，并督促建设单位及时处理，避免造成更大的损失。

３．复核已完工程工作量，并按照工程施工合同约定审签预付款及每月工程款支付的签证，控制好工程款的支付。

４． 做好施工阶段工程资料的归集整理工作，为顺利进行竣工结算准备完善条件。 （三）工程竣工阶段

１．做好工程竣工结算审计。根据相关法律法规、规定以及工程所有资料，对工程竣工结算进行全面审计，分析原因，并出具审计报告。

２．分析工程造价变动原因，一是找出工程管理中的薄弱点，提出审计意见及建议，不断完善工程管理制度建设；另外可找出并追究引起造价变动的责任方的责任。 二、工程项目实施阶段跟踪审计工作方法

１．跟踪审计人员必须常驻施工现场，参加被审计单位的定期例会，及时了解、掌握项目有关情况，提出审计意见，并且作好会议记录。参加工程例会，参与工程相关的一切招投标活动。同时做好审计宣传工作，使被审计单位了解跟踪审计的程序、内容及应配合的要求，自觉接受审计。

２．熟悉工程招投标文件及施工合同，熟悉工程施工图纸，对合同及招投标文件未明确的部分应及时指出，督促建设单位进行明确界定。

３．设计变更及施工现场签证的确认。一是设计变更确认；二是施工现场签证；三是要求审计人员现场核实变更工程量，隐蔽工程覆盖以前进行现场核实。

４．材料价格的确认。要求跟踪审计员收集每个时段的市场信息价格，并作充分的市场调查。对于特殊材料或审计员认为有必要的材料进行现场留样，以便结算时进行核对。

５．资料收集。一是收集工程施工过程中的所有工程资料加以备分，包括工程变更资料，材料合格证及样本，现场测量的照片等，并按类别整理编号，避免添加涂改等现象。二是按时做好跟踪审计工作日记，注意原始资料的积累，为做好补充定额及正确处理可能发生的纠纷、索赔提供原始数据。三是应建立《跟踪审计项目台账》，及时登记审计时间、工作纪实（包括工作内容、审计事实、发现问题、审计意见、整改情况、审计成果）。

三、跟踪审计中必须重视的问题

１．审计人员的选择。必须挑选有经验的，并具备工程技术、经济、法律等多方面的知识的复合型人才。同时还应具备较强的现场沟通、协调能力，文字编写能力、计算机应用知识，这样才能更好地提供全方位服务。

２．审计要客观公正。审计工作底稿随时都有可能作为法庭证据，因此审计人员必须深入现场收集资料，取证要准确。工作既要全面又要彻底，一定要站在客观公正的立场上对待每个环节，注意调查研究，不得有个人色彩。

３．要及时总结经验教训。基建工程跟踪审计是一项知识面广、综合性强的工作。因此，审计完毕要认真地研究总结，不仅要总结审计工作的方法方式，审计中还存在哪些技术问题，以后如何进行改进，如何协调与建设方、监理方、施工方的工作关系以及他们有什么好的建议，而且还要探讨基建管理中存在的问题和不足，分析共性问题；要不断地进行探索，要在游泳中学会游泳，在实践中学习提高，不断完善跟踪审计工作。这要形成工作制度，它对减少审计风险，提高审计质量及审计工作水平意义重大。

４．审计资料要妥善保存。因为工程项目跟踪审计过程较长，工作中的底稿、照片等资料要特别注意保存，要建立审计复核制，审计责任追究制。

关于政府投资项目跟踪审计的思考

作者--admin 来源--办公室

金华市审计局 陈忠

摘要：政府投资项目跟踪审计是审计机关在新时期的一项重要任务。温家宝总理在2009年两会政府工作报告中提出，要大规模增加政府投资，实施总额４万亿元的两年投资计划，并要求“财政资金运用到哪里，审计就要跟进到哪里”。各级地方党委、政府也都提出了对本地区重点投资项目进行跟踪审计的要求。本文针对政府投资项目审计面临的任务，分析了跟踪审计与竣工决算审计的关系，阐述了 “以跟踪审计为点，以竣工决算审计为面，点面结合”的观点，并对政府投资项目跟踪审计的内容、方法及风险防范进行了研究和思考。

关键词：政府投资项目 跟踪审计 研究与思考

政府投资项目是以政府财政性资金为投资主体的项目，主要包括以财政预算资金、政府专项资金、政府债务资金、政府专项补助资金为主要来

源的项目；政府在土地、市政配套、融资等方面依法给予优惠政策的公共、公益性项目；接受使用社会捐赠，包括接受外商或者私人捐赠并委托政府部门实施管理的公益性项目。我国正处于经济社会快速发展的阶段，投资项目在政府财政支出中比重非常大，政府投资项目审计因此越来越受到各级党委政府的重视。跟踪审计是各地审计机关在实践中探索出来的新的审计方法，有很大优点，也存在较大的风险。

一、跟踪审计与竣工决算审计的关系

以往的政府投资项目审计以竣工决算审计等事后审计方式为主，通过审计，核减投资，节约政府支出，揭露问题、提出建议，规范后续项目管理，取得较好的审计效果。然而，事后审计过程中，我们常常发现：决策失误、管理不善造成巨额损失浪费无法挽回，“大楼造起来，干部倒下去”的现象屡有发生。我们在叹息这种现象的同时，也逐渐认识到了跟踪审计的重要性。我国古代有“上医治未病，中医治欲病，下医治已病”的说法，跟踪审计将审计关口前移，及时发现一些苗头性、倾向性问题，提出建设性的意见和建议，积极促进整改和规范，防止问题的产生，防止出现大的失误，这才是“治未病”的最高境界。

（一）事后审计模式的局限性

在审计机关力量有限的情况下，大多数政府投资项目只能采用竣工决算审计等事后审计模式，但事后审计模式带有很大的局限性。

一是介入时段滞后。事后审计只是在工程竣工后才开始进行。审计实施时，不合理的决策已实施，不完善的制度已无法纠正，许多施工过程已无法看到，隐蔽工程更难再现，围标、串标、挂靠、层层转包等违法行为很难事后取证，审计发现的问题大多无法补救。

二是介入形式被动。审计前，审计人员基本上是局外人，对施工、验收和结算等过程了解甚少，审计计划常常随工程竣工时间、决算编制时间不断调整，在接受被审计单位提供资料后，被动地开始审计工作。

三是分歧争议频繁。在工程造价审计过程中，一些合同条款前后矛盾、一些签证或变更明显不合理，审计人员却因无法取得确凿证据，无法说服对方，造成工程价款争议，甚至发生诉讼。

四是静态的评价存在局限。建设工程全寿命过程包含了决策、设计、招投标、施工、工程竣工结（决）算及后评估等阶段，有些项目建设周期很长，各种要素处于不断运动变化之中。事后审计常常无法掌握项目整个周期动态变化，很难全面、正确整个建设过程的经济性、效率性、效果性。

（二）跟踪审计的必要性

刘家义审计长提出了国家审计是国家经济社会的免疫系统这一重要理论观点，跟踪审计由事后审计向事前、事中审计延伸，医在病发之前，更好地体现了免疫系统的预防功能。

一是有利于完善监督，预防腐败。近年来，工程建设领域腐败现象时有发生，防而不止，堵而不绝。造成这种状况的重要原因之一，就是缺乏有效的监督体制，未能形成决策、管理、监督等之间权责明确、相互制衡关系。而实行跟踪审计，审计人员从投资决策开始就参与到监督之中，随时就发现的问题向有关各方提出意见建议，及时完善制度，堵塞漏洞，促进建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责，相互配合，正确运用权力。

二是有利于建设项目规范管理。采取跟踪审计，将审计监督贯穿于从前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程，能及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题，督促建设单位加强内控管理，强化责任意识，有效遏止对建设工程实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象，促进建设单位健全制度，规范运作，科学管理。

三是有利于提高建设项目绩效。通过跟踪审计，促使被审计单位规范管理，科学决策，提高了建设项目的绩效。跟踪审计过程中，审计人员将项目招投标、概算执行、价款结算与“经济性”相结合；将建设资金筹集、使用的合理合规性与“经济性”相结合；将建设管理中产生的损失浪费与“效率性”相结合；将立项决策、建设规模（标准）的执行和设施利用与“效率性”和“效果性”相结合。

（三）跟踪审计与竣工决算审计的关系

跟踪审计具有事后审计无法比拟的优点。然而，政府投资项目量大面广，审计机关的力量总是有限的，即使组织利用中介力量，跟踪审计也只能覆盖部分政府投资项目。所以，跟踪审计应量力而行，有所为有所不为，在继续坚持竣工决算必审制的前提下，根据各地的具体情况，抓住党和政府关心、老百姓关注的重点项目，选择关键环节，有的放矢，做深做细，审出成果，防范审计风险，确定保审计质量。以跟踪审计为点，以竣工决算审计为面，点面结合，以点带面，全面推动政府投资项目审计的深入发展。

二、跟踪审计的内容

跟踪审计由事后审计，向事前、事中审计延伸，是传统审计模式的发展与完善，其审计行为贯穿投资项目的全过程，与以往实施的事后审计相比，跟踪审计的内容更广泛、更具体。根据不同项目的性质，充分考虑审计机关力量情况，抓住能审出成果的关键环节，选择全部或部分重点内容实施审计。

（一）建设项目前期阶段的内容。

1.检查项目建设的基本建设程序有无与国家法律法规相抵触，检查前期决策过程及手续情况：项目建议书、可行性研究报告、立项文件、初步设计和概算报批、建设用地许可证、规划许可证、施工许可证、设计图纸是否齐全、重大设计变更是否经过规定程序报批等。

2.检查代建单位、勘察单位、设计单位等项目主体人员到位情况，检查是否存挂靠、转包、非法分包情况。

3.检查建设项目招标过程、合同签订与执行内容。

4.检查各单位的内部管理制度是否健全，内控程序等是否规范、有效。 （二）施工阶段的内容。 1.检查施工单位、监理单位等项目主体人员到位情况，检查是否存挂靠、转包、非法分包情况。

2．对隐蔽工程、临时工程和交叉工程的工程量进行核实。

3. 检查工程变更内容，分清变更性质和责任方，并分析是否有必要进行变更及增加投资情况。

4. 检查、审核施工单位的合同外项目报价情况，并对影响工程造价的因素进行调查研究，提出自己的意见或建议。

5. 审查计量支付情况，其支付程序是否到位，检查建设各方有无按照规定审核当期的支付工程款。

6.审核图纸以外工程的经济签证，检查对工程造价影响较大隐蔽验收情况。

7.检查工程质量、安全控制措施落实情况，分析与法规规定、施工方案有无出入，向建设单位提出意见建议。

8.检查工程进度情况，分析与合同工期有无出入、主要原因和责任确定，向建设单位提出有利于工程进度控制的建议。

9.在造价管理、经济法规等方面为建设单位提供咨询服务。

10.检查并收集工程竣工决算资料，督促参建各单位规范、及时地编制和整理相关资料。

（三）在跟踪审计的基础上实施竣工决算审计。 三、跟踪审计的实施方法

由于跟踪审计工作量非常大，审计机关人员编制有限，通常组织社会中介机构实施审计。由审计机关熟悉投资审计业务的人员担任审计组负责人，带领社会中介机构专业人员组成审计团队实施审计。跟踪审计步骤与其它审计项目一样，也需要编制年度计划、审前调查、编制审计方案、审计实施、审计报告，审计实施过程也需要审计日记、审计证据、审计底稿等内容。由于跟踪审计持续时间长，审计期间须及时迅速向被审计单位反馈意见，审计报告的模式与其它审计项目有较大的区别。除通常的审计结果文书外，根据项目情况常使用阶段性的审计报告（如年度审计报告、季度审计报告、对部分单项工程的审计报告等）、针对某一事项的专题报告、审计建议书、审计组建议单（函）等文书形式。

（一）审计组建议单（函）

为及时发现并纠正问题，实现“不等亡羊先补牢”，避免造成不可挽回的损失，跟踪审计期间，审计组需对发现的许多零星、具体的问题及时提出反馈意见，采用审计组建议单（函）的形式向被审计单位提出意见，避免了审计机关文书复杂的程序，在不影响工程进度的前提下纠正问题。

（二）审计建议书

对于审计发现对重大问题，审计组建议单（函）力度不够，不具备相应的法律效力，由审计机关向被审计单位出具审计建议书才能达到更好的效果。在被审计单位拒不接受跟踪审计组提出口头或书面建议的情况下，也可由审计机关向被审计单位出具审计建议书，并抄送纪检、监察、行业主管等部门，巧妙借助其它部门的力量。

（三）审计报告

跟踪审计的报告除审计结果报告外，还包括阶段性审计的报告（如年度审计报告、季度审计报告、部分项目审计报告等）、专题报告等形式；根据实际情况，报告可以抄送是本级政府、行业主管部门等单位。

五、跟踪审计的风险防范

审计风险通常是指被审计单位的财政收支、财务收支存在重大错弊而审计人员没有发现，作出不恰当的审计结论的可能性。但政府投资项目跟踪审计的风险不仅如此。在跟踪审计期，审计人员参与了对决策管理过程的监督，如果审计人员素质达不到审计项目的要求，不能针对问题及时提出合理的意见建议；或者角色定位出现偏差，提出的审计建议不恰当，都

会给审计机关带来风险。通过准确定位跟踪审计职能，提高人员素质，强化审计过程管理，审计风险是可以控制和防范的。

（一）跟踪审计风险常见的形式。

1．审计人员越位参与建设项目的决策。许多重点建设项目前期报告会跟踪审计人员都会参加，审计人员如果作出项目是否可行的意见，或者在没有具体掌握有关资料的情况下在项目报告上签字，就会带来审计风险。

2．审计人员越位参与建设项目的管理。在跟踪审计模式下，审计成为建设过程中的一个重要控制环节，审计人员频繁地介入建设现场进行审计，提出审计建议，履行审计监督职责，促进被审计单位纠正和改进工作。但是这一审计模式很容易使审计人员偏离正确的定位，而侵入项目管理者的职责范围，造成审计工作不应有的越位，审计监督职能难以发挥。

3．审计人员职业判断出现偏差。建设项目情况复杂，审计人员由于知识水平原因，作出错误的判断；或者被审计单位不积极配合，提供的资料不真实或不完整，使审计人员不能全面了解和发现被审计单位的问题，作出错误的判断，都会使审计风险增大。

4．审计人员因工作疏忽造成的风险。跟踪审计工作业务量大，事务繁杂，时间紧、要求急，如果审计人员工作不细、取证不到位、审计方法使用不当、审计程序不合规，审计的客观性、公正性受到质疑，从而形成审计风险。

（二）跟踪审计风险防范措施。

1．准确定位审计监督职责。审计的职责不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能，是通过对上述工作的审计监督，实现促进这些工作规范、有效运行的目标。审计人员应与被审计单位明确划清各自的工作职责，做到各行其是、各负其责，避免因越位而引发审计风险。

2．完善工作机制。一是整合审计资源。充分利用社会中介机构力量，组织熟悉工程管理的外部专家参与审计。二是完善跟踪审计制度和程序，主动规避审计风险。从实际出发，借鉴现有审计规范，制定跟踪审计操作规程，并要求审计人员严格执行，做到不该说的不说、不能做的不做，防止越俎代庖，从制度上保证跟踪审计规范、有序地开展。

3．严格质量控制。按照审计署6号令等要求，结合跟踪审计特点，建立全过程质量控制制度，严格质量检查和责任追究，确保审计证据充分、审计报告真实、审计结论可靠、审计意见可行。

4．强化队伍建设。一是注重人才培养。采取内部培养、充实力量、外聘人员等多种渠道，加快固定资产投资审计人才队伍建设；同时，加强审计人员的专业素质培训，进一步更新固定资产投资审计人员审计观念、知识和技能，提高工作能力和水平，使人员素质与审计任务相适应。二是加强廉政建设。跟踪审计会涉及施工、供货等单位的利益，且社会中介机构人员管理难度较大，容易出现权钱交易等腐败问题，审计机关应保持高度的警惕性，强化审计纪律教育，严格内部监督机制，督促所有审计人员遵纪守法。

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