转基因主粮监管政策的国际比较

2012届毕业生 毕业论文

2012年6月 6日

题 目: 转基因主粮监管政策的国际比较

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摘 要

水稻是我国13.7亿人口的主要粮食，大豆油是我国食用油的主要组成部分，玉米是我国最主要的饲料原料来源。随着现代技术的发展，转基因技术在粮食方面的应用越广泛的同时转基因粮食的种植面积也在日益扩大，而一旦转基因粮食出现了问题，逐次会影响到我国食品安全及人类的健康，我国养殖业、种植业，我国整个农业体系、国民经济甚至我国民族的生存和发展。目前，由于转基因食品安全问题依旧很不明确，如何充分合理的评估转基因粮食可能带来的风险，并未雨绸缪——提前做好防范和规避风险的准备，已成为生产者和决策者面临的头等大事。

本文主要介绍了转基因技术的发展过程，转基因主粮监管政策的形成，目前全球转基因主粮的种植情况，我国转基因主粮监管政策的现状及存在的一些问题。通过对具有代表性的美国相对宽松的管理模式、欧盟相对严格的管理模式、以及日本处于中间状态的管理模式进行研究，对比分析、总结得出完善发展我国转基因主粮监管政策的一些切实可行的建议。

关键词： 转基因主粮 监管政策 国际比较

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Title The International Comparison Of Genetically

Modified Staple Food Policy

Abstract

Rice is the staple food of Chinese 1.37 billion population, soybean oil is the main

component of our edible oil, and corn is the main feed ingredient source. With the development of modern technology, transgenic technology is more widely applied in

food, and at the same time the planting area of Genetically modified crops are also increasingly expanding. Once genetically modified crops becomes a problem, not only involved in Chinese food safety and human health, and also related to Chinese aquaculture, farming, and the whole Chinese agricultural system, the national economy and even national survival and development. In the current, as genetically modified food safety issues is still not clear, how to make adequate and reasonable assessment of the potential risks of genetically modified agricultural products in advance, and preparation to avoid and prevent these risks has become a major practical issue facing producers and policy-makers.

This paper mainly describes the development of genetically modified technology, the formation of the genetically modified staple food regulatory policy, the present global cultivation situation of genetically modified staple food and our country’s status quo of genetically staple food regulatory policy and some existed problems. Through research between the three representative countries: relatively loose management mode of American, relatively strict management mode of The European Union and in the middle state management model of Japan. Comparison, analysis and summarizes some practical suggestions to come to improve the development of our genetically modified staple food regulatory policy.

Keywords: Genetically modified staple food Regulatory policy International compariso

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目 次

1 引言 ............................................................ 1 2 文献综述与问题的提出 ............................................ 1 3 转基因技术及转基因主粮简述 ...................................... 2 3.1 转基因技术的出现 .............................................. 2 3.2 转基因主粮的产生 .............................................. 3 4 转基因主粮监管政策的产生及发展 .................................. 3 4.1 全球转基因主粮种植情况 ........................................ 3 4.2 转基因主粮监管政策的形成 ...................................... 4 5 国外各主要国家转基因主粮监管政策的比较研究 ...................... 4 5.1 以美国为代表的相对宽松的管理模式 .............................. 5 5.1.1 美国日渐完善的国内转基因粮食监管环境.......................... 5 5.1.2 美国必要的转基因粮食监管制度支撑.............................. 5 5.1.3 美国对其转基因玉米的具体管制情况.............................. 6 5.2 以欧盟为代表的尽量严格的管理模式 .............................. 6 5.2.1 欧盟严格的转基因生物监管法规框架.............................. 6 5.2.2 欧盟逐渐下降的转基因食品消费者支持率.......................... 7 5.2.3 欧盟转基因粮食监管政策的具体实施.............................. 8 5.3 以日本为代表的中间管理模式 .................................... 8 5.3.1 日本转基因生物的安全法规及检测监管............................ 8 5.3.2 日本转基因粮食监管的实施情况.................................. 9 6 目前我国转基因主粮监管政策的现状 ............................... 10 6.1 目前我国的转基因主粮监管政策 ................................. 10 6.2 我国转基因主粮监管政策存在的问题 ............................. 10 7 完善发展我国转基因主粮监管政策的建议 ........................... 11 7.1 提高立法位阶和立法层级 ....................................... 12 7.2 建立农业转基因生物安全联合协调管理机制 ....................... 12 7.3 完善转基因食品的标识制度 ..................................... 12 7.4 严格限定转基因种子来源及种植过程 ............................. 13 7.5 加快对公众宣传教育的进程 ..................................... 13 结 论 ............................................................ 14 致 谢 ............................................................ 15 参 考 文 献 ...................................................... 16 附录A 关键词解释 ................................................. 18 附录B 逻辑提纲 ................................................... 19

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1 引言

自1996年转基因农作物大规模商业化种植以来，逐渐快速的发展，成为了目前应用最快的作物技术，在创造了巨大的经济、社会效益，展现诱人前景的同时，也并不排除转基因农作物可能导致的对人体健康及生态环境所产生不利影响情况的出现。2012年是转基因作物种植的第17年，全球转基因作物的种植面积也由最起始的1,700,000公顷增长到现在的160,000,000公顷。各个国家民众对转基因产品安全问题的关注程度，也随着转基因作物产业的发展在不断的提高。由于不同国家在文化背景、农业资源、民众风险意识、转基因技术水平等等方面的不同，各个国家对转基因粮食的态度以及制定的方针政策也都表现出了很大的差异。

2 文献综述与问题的提出

纵观相关文献，自转基因作物出现以来，关于其安全性问题就倍受争议，支持者与反对者就其为主题的文章也越来越多。在这一过程中，主要形成了以张启发院士为代表的认为转基因主粮“绝对”安全、以福建省委书记孙春兰为代表的拒绝反对主粮转基因化的两个极端团体及一些观点不明确的团体的存在。张院士认为“全球大面积种植转基因农作物已有17年之久，已有过10亿的人口食用转基因食品，至今仍没有任何证据证明转基因食品是不安全的。”国家应对其实施相对宽松、促进发展的管理政策。相反，孙书记始终认为“转基因主粮对于人体是有害的，严防死守，禁止转基因粮种和食品进入福建省区。”早在2010年12月3日，福建即开始封杀转基因大米。在此过程中，也有像南京财经经济研究中心朱行等为代表的在意识到转基因风险的同时，仍不愿放弃其现有价值的中立者，希望国家能在预防其风险的同时，适当的管理转基因主粮的发展。目前各国的转基因粮食管理问题仍处于“管不住”的混乱的状态，我以此为立足点，以分析研究三个具有代表性的国家的转基因管理政策为出发点，结合自身国家的国情，指出目前我国转基因粮食发展过程中出现的转基因技术研究方面、转基因主粮的生产方面、转基因主粮标识方面以及转基因主粮加工、储藏及运输方面四个方面的问题，合理有效借鉴其他国家的有效管理手段方式，完善发展我国的转基因粮食的监督管理政策，促进我国转基因粮食的安全发展。

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2009年，我国农业部批准发放一个转基因玉米品种和两个转基因水稻品种生产安全证书，标志着我国的转基因作物开始扩展到水稻、玉米等主要粮食作物。转基因主粮的种植问题，由于其风险的依旧不明朗性，引发了社会公众的广泛关注。而今年2月21日国务院法制办在其网站上公布了《粮食法》征求意见稿，向社会各界征求意见。这是新中国第一部专门为粮食而制定的法律。其中的第12条规定，“任何单位和个人不得擅自在主要粮食品种上应用转基因技术”。因为涉及转基因粮食的未来及转基因主粮究竟会不会在中国实行，粮食法的定稿如何规定，转基因食品安全问题再一次华丽的进入大家的视线。

鉴于转基因食品的安全性依旧待定中，在无法忽视的利益面前，不同的国家从不同的侧重点出发，对转基因主粮采取了不同的监督管理政策。主粮是否转基因化是我们必须正视的一个问题，也是本文写作的源头，通过对国际上比较具有代表性的美国、欧盟及日本三个国家的监管政策进行对比分析、总结得出完善发展我国的转基因主粮监管政策也就变的至关重要。

3 转基因技术及转基因主粮简述

3.1 转基因技术的出现

转基因技术的诞生是近代分子生物学快速发展的产物。从上世纪50年代科学家揭示了DNA双螺旋结构之后，人类开始真正从分子水平认识了基因，同时也开始了通过直接改造基因来改造生物的科学实践。开展基因的相关操作，也即利用基因重组技术在分子水平进行基因的片段性修饰和转移，同时转基因技术比传统的杂交技术更加缜密、精细并表现出了较高的可控性。转基因技术不再受只能在亲缘物种之间转移基因的限制，可利用转基因技术将跨物种的基因进行转移，充分扩大了基因转移的来源和范围。1970年左右新兴了一种又称为基因工程的转基因技术。生物工程上的转基因技术是指，先从一种生物（供体）中提取遗传片段，加载到合适的载体上，放入到另一种生物体（受体）中，在此过程中，受体将会产生新的性状。农作物上的的转基因技术是指通过现代科技手段将已知功能性状如抗逆、抗病虫、高产、提高营养品质等基因，转入到已选定的目标农作物体中，使接受基因的农作物方增加新的功能特性，进而来获得新的农作物品种。

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3.2 转基因主粮的产生

目前全球粮食产量增长的速度远低于人口增长迅速，粮食产量增长速度已经远远无法满足人口对粮食的需求。据专家预计，全球总人口到2050年将超过100亿，而人均耕地面积将从1997年的0.126公顷减少到届时的0.115公顷，并且人均水资源的不断下降，全球国家的约72亿人口将会面临严重的用水困难，当然农业用水也必然会受到影响。另一方面，农业化肥的过量持续使用加重水资源污染的同时，又导致了农业土壤的不适合种植化。因此，上述的多种不利因素的存在严格制约了各国要满足其粮食需求的期望。至此，作为可确保全球粮食安全的转基因作物，正在受到愈来愈多国家和国际组织的重视。

减少了生产成本、增加了粮食供应及提供更多的廉价粮食都是种植转基因作物带来的益处。据统计，仅在1996到2007年10年的时间里，转基因作物就带来了440,000,000,000美元（其中56%来自投入的减少，44%来自产量的增加）的收益。转基因作物产量的增加在缓解了小农户的贫困状况的同时，也极大的提高了大量贫困农户的生活水平。同时，杀虫剂和机械的减少使用，也即带来了生产成本的降低，又减少了对环境的污染。

4 转基因主粮监管政策的产生及发展

4.1 全球转基因主粮种植情况

根据ISAAA的数据显示，到2012年转基因作物的商业种植已经历了17个春秋，全球转基因作物累计种植面积超过十亿公顷。该组织指出采用转基因种植技术经过十年时间时，累计种植面积达到了五亿公顷的历史最高记录；然而之后又经过短短的6年时间，累计种植面积又突破了十亿公顷大关。这些事实反映了全球接受这项技术的时间之短，速度之快。而从种植国家数目来看，从1996年的6个，到2007年的23个，到2009年和2008年的25个，再到2010年的创纪录的29个，第一次出现了排前十国家的种植面积都超过了1,000,000万公顷。德国开始播种转基因支链淀粉土豆，标志着其恢复了转基因作物的种植，继而也成为了第八个既种植转基因玉米又种植转基因土豆的欧盟国家。

2010年全年全球转基因作物种植面积已达到1.48亿公顷，是1996年的87倍，15年间年均增长近5倍。在这一年里，作为最主要的转基因作物的大豆，

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覆盖面积达73,330,000公顷，占全球转基因作物面积的50％，转基因玉米的种植面积为46,800,000公顷，占全球转基因作物面积的31%。而全球大豆面积的五分之四（81%），玉米面积的三分之一（29%）种植的都是转基因品种。2011美国农民种植的转基因玉米和大豆的比例均比去年有一定幅度的增加。种植的玉米面积估计为31,970,194公顷，与去年的种植面积持平。其中转基因玉米的种植面积约占38%，比去年的比例高出4个百分点。种植的大豆面积大约为29,623,015公顷，其中转基因大豆的面积大约占总种植面积的80%，比去年高出5个百分点之多。

4.2 转基因主粮监管政策的形成

转基因主粮监管政策，简单来说，就是在转基因食品安全问题仍未有定论且转基因技术又存在很大诱惑的前提下，国家对转基因主粮的研发、生产、流通等，设立法律规章制度等束缚民众的行为并对其实施进程进行管理的过程。

一方面，不可否认转基因作物存在着少打农药、少用水、少施化肥、少用劳动力及少用土地等少投入，生产优质高产、多用途农产品及多样化食品种类等多产出，减少食品及环境污染，保护了环境及人类健康，保证了生物的多样性及发展的可持续性。另一方面，正如核技术一样，转基因技术既可以造福人类也可以危害人类，转基因生物作为一个新物种的出现，一旦释放到自然环境中，也可能给生态环境、人体健康和生物多样性等带来极大的潜在危害：（1）转基因生物可能含有毒性、可能产生对抗生素的抗药性等可能会导致过敏反应等等可能对人类、动物健康产生不利影响，严重的可能致癌和其它遗传病；（2）转基因作物本身和基因漂流可能会导致产生超级杂草及超级病毒、可能会对生态系统中的非靶标生物造成伤害及可能危及生物的多样性等会对生态环境安全性产生一定的影响。

因此，在我们享受转基因技术带来利益的同时要认真审视其附带的一些风险，充分发挥国家政府的作用，加强国家对转基因主粮的监督管理，在尽可能大缩小其危害的基础上享受其带来的有利效益。

5 国外各主要国家转基因主粮监管政策的比较研究

目前世界各国高度重视农业转基因生物安全，由于不同国家在文化背景、农业资源、民众风险意识、转基因技术水平等等方面的不同，不同国家对农业转基

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因主粮安全监管采取不同的管理模式。现阶段主要存在着以美国为代表的相对宽松的管理模式、以欧盟为代表的相对严格的管理模式以及以日本为代表的中间管理模式三种具有代表性的监管模式。下面主要分国家具体介绍各个国家的管理模式。各个国家对转基因粮食的态度以及制定的方针政策也都表现出了很大的差异

5.1 以美国为代表的相对宽松的管理模式

鉴于美国雄厚的现代生物技术力量、高度开放的文化背景及较高的公民接受程度，美国对转基因食品采取一种开放和乐观的心态。在此背景下，美国采取遵循“可靠科学原则”，坚决反对预防原则，即对转基因食品采取积极支持，自愿标识的宽松政策的相对宽松的转基因主粮管理模式。 5.1.1 美国日渐完善的国内转基因粮食监管环境

转基因技术在美国的应用最为广泛，相应的该国对转基因生物也实施了最早的安全监管措施。早在1970年左右，美国的安全管理行为就已开始涉及到对转基因生物及其产品的开发、试验和应用。早期，转基因生物安全试验成为监管的重点，随着转基因技术的不断加强以及安全系统的完善，安全监管程序已经在美国逐步建立，这些措施已覆盖农业转基因生物开发、生产、研究、销售和进出口的全过程。农业部、食品药物局、环保局及其遍布于各州的直属机构和州政府、第三方等共同组成了美国农业转基因生物安全监管系统。其中转基因生物的安全监管主要由联邦政府负责，州政府则不具监管职责。农业部参与的监管主要是转基因生物的环境释放、进口、解除田间种植管制、生物跨州转移等活动；食品药物局则根据建立的转基因食品自愿咨询制度对市场进行追踪监控，其中规定产品安全生产由加工者和药剂研发者共同承担产品风险，同时，在产品上市前研发者有权对转基因产品的安全性进行咨询；环保局的重点监管主要在管理农药的试验使用许可、登记和残留限量等方面。与常规农药相比，转基因农药的检测对资料数据的要求较少，因此审查时间相对短，日渐加强的监管程序及明确的监管部门的分工等良好的国内监管环境，从根源上保证了美国宽松管理政策的有效实施。 5.1.2 美国必要的转基因粮食监管制度支撑

美国一直都认为，转基因生物与非转基因生物在本质上是没有很大区别的，因此，其监控管理的对象主要是以生物技术为基础生产出来的产品，并非生物技术本身。一方面，对转基因产品的生产过程及流通过程也无严格限制，不对含有转基因成分的消费食物进行区分，转基因产品也采取自愿咨询的方式，对那些转

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基因产品也采取自愿标识，而只对含有消费者一般认为会出现致敏原以及与原来品种无实质等同性的转基因产品进行规定标识。另一方面，美国农业部开展并建立了以风险等级为基础的分类安全评价制度来评估转基因生物对周围环境以及农业的潜在风险。风险较低、风险较高的转基因农作物实施的程序依次对应于通知程序、许可程序。在此种情况下，任何转基因生物都可对非管制状态进行申请，而那些获得非管制状态的转基因生物则不再受《作为植物有害生物或有理由认为植物有害生物的转基因生物和产品的引入》的管制。在其主流意识不偏离轨道的前提下，必要的转基因粮食监管制度的支撑，有效促进了美国政府意愿的达成。 5.1.3 美国对其转基因玉米的具体管制情况

USDA进行转基因玉米的安全评估，这包括EPA和FDA管辖之外的转基因种类，如抗病虫及抗旱的转基因植株、饲料、转基因动物、粮食、水果及蔬菜等。对玉米杂交种的纯度来说，各州种子法以及联邦种子法无明确要求施加在转基因的具体性状上。同时对研发转基因玉米的种子公司来说，种子的生产、发放和使用等方面也都有一定的规定，一般来讲，规定HT玉米的纯度需保证在98%以上，同时 HT性状要表现在母本；Bt玉米的纯度需保证96%以上。2011年7月，美国农业部联邦登记处发布了“对转基因玉米先锋DP32138-2的非监管状态”的管理规定，但要规模性种植Bt玉米，必须要获得EPA签发的许可证。EPA还规定，必须要种植20%的非转基因玉米作为缓冲带与转基因玉米相间播种，在种植有Bt玉米的地块，非转基因玉米的种植面积要有50%的面积比例。这一方面可以减少种植带来的害虫选择压力，另一方面也给益虫以及非目标昆虫提供缓冲带。而对于相间种植的方式，则没有进行具体的强制性要求。

5.2 以欧盟为代表的尽量严格的管理模式

欧盟认为“当一项行为可能对环境或人类的健康造成威胁时，即使其安全性问题并未得到科学的证明，也应当采取预防措施”。在此背景下，他们采取“谨慎预防原则”，必须标识和可追溯，采取严格的监管手段乃至技术壁垒措施的相对严格的管理模式。

5.2.1 欧盟严格的转基因生物监管法规框架

由于欧盟对转基因作为安全问题的认识态度比较谨慎，其早在20世纪80年代就开始了立法，比较完善的法规体系在90年代初就已形成。而全面的修改法规自2000年以后就开始了，成立了统一负责食用安全风险和转基因生物环境

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安全的评估的欧洲食品安全局（EFSA）。同时一个比较复杂的转基因生物及其产品的安全欧洲共同体委员会监督管理过程也就产生了：1990年发布了将监管的重点放在研究试验环节上的《转基因生物的有意释放指令（90/220/EFC）》。之后，欧盟又发布了一系列的决定和管理条例，包括有关食品安全、产品溯源、产品标识、劳动保护等，同时也不断地补充、修订和完善调整。2001年，《转基因生物的有意释放指令（90/220/EFC）》被《关于转基因生物有意环境释放的指令（2001/18/EC）》所替换；2003年以来，1997年发布的《新食品管理条例》（EC）NO 258/97）被《欧盟委员会关于转基因食品和饲料管理条例（1829/2003）》及其实施细则（641/2004）所替换，与此同时也发布了《关于转基因生物的可追踪性和标识及由转基因生物制成的食品和饲料产品的可追踪性的条例（1830/ 2003）》，2004年通过了《预防与补救环境损害的指令（2004/35）》的指令等。这一系列的法律法规的发布、补充、修订和完善都表明了欧盟正在建立完善的全程监管体制。严格的转基因生物监管法律框架，为欧盟谨慎的转基因粮食的监管提供了有效的依据。

5.2.2 欧盟逐渐下降的转基因食品消费者支持率

2010年以来由欧盟委员会开展的一项调查发现，欧洲对转基因食品的接受情况仍很不乐观。同时在欧洲的民意调查显示也存在着极不乐观的情况：许多欧盟国家对转基因食品的支持率呈现出不断下降的趋势。2010年2月，在32个欧洲国家开展的一项民意调查显示。在27个欧盟成员国中，除去没做决定的，约三分之一的调查者支持转基因食品，约三分之二调查者不支持，其焦点问题主要集中在转基因食品安全以及用途上，在多数人看来，转基因食品目前仍然缺乏人们最关心的安全性。从1996年至2010年十年间，对欧盟的17个老成员国的进行调查，对比分析得出，支持转基因食品人数的比例呈现出逐渐下降的趋势。在政府对转基因作物有明确禁令的成员国中，均表现出相对较低的支持率，相反在其他已经种植转基因作物的成员国中，支持着的比例则相对较高，这充分说明个人态度对国家政策的影响。在2010年，对欧洲的32个国家展开调查，结果显示：支持率较高的国家分别是英国、捷克、冰岛和斯洛文尼亚，其比例依次是44%、41%、39%及38%，而支持率较低的国家有土耳其、同比例的希腊和塞浦路斯、立陶宛，其比列依次是7%、10%、11%。调查结果也显示由于对田间试验的破坏和公众的普遍不信任，法国农业研究机构2010年终止了对新转基因作物的研究，

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这都充分显示了公众态度对国家转基因作物政策的影响。 5.2.3 欧盟转基因粮食监管政策的具体实施

2003年，欧盟对转基因食品通过了“都要在配料中含有转基因成分的转基因食品上加贴转基因标志，无论转基因食品中的蛋白质含量和转基因遗传物质是否足够高到能被检测出来。”新的监督管理规定。在2009年，超过200,000吨的大豆和黄豆粉因其中含有少量未经审批的转基因玉米成分被拒绝进入欧盟港口。而2011年转基因作物在欧盟地区的申请批准也面临着转基因植物上市后环境监测指导文件（PMEM）更加苛刻的要求。在这一年里仅有42个新请求申请的田间试验，其中西班牙（欧盟主要转基因玉米种植国）申请数量为24个，相对于2010年的81个和2009年的109个，申请大幅减少。登记延迟、成员国的反对态度对转基因技术研究制造了障碍，而田间试验屡遭破坏，政府的免责态度更是对转基因技术研究雪上加霜。2010年法国一家农业研究机构INRA宣布放弃转基因作物业务。此后的2011年法国未接到任何转基因作物的田间试验申请，这也表明了法国对转基因作物的态度。

5.3 以日本为代表的中间管理模式

一方面，对于日本这样一个耕地资源相对匮乏，同时人口密度的数量较大的国家来说，如果转基因技术能广泛应用于农业，对日本来说无疑是一个福音。另外，作为主要的粮食进口国，由转基因风险的未知性，日本不可能赞同以一个无法控制的比例的转基因粮食代替非转基因粮食。在此背景下，日本试图在“预防原则”和“可靠科学原则”之间找一个与自己国情相符合的中间管理模式作为平衡点。

5.3.1 日本转基因生物的安全法规及检测监管

（1）安全法规：首先，日本对转基因进行单独立法，并将法规进行详细分层：第一层是法律方面的，如饲料安全法、食品卫生法、日本卡塔赫纳法和农产品标准化法等。2003年的卡塔赫纳法，就是在其签署并加入卡塔赫纳生物安全议定书之后颁布的，转基因生物环境安全管理便在这部法律中有所涉及。第二层是管理条例方面的。如协同文部省、环境省、农林水产省、通产省、厚生省、及财务省等6个部门共同监督实施日本卡塔赫纳法，根据规定，转基因生物在农业上的利用由农林水产省、文部省负责审批。按照要求，食品卫生法规定食品安全和转基因标识由厚生省负责，以此相对应的是，农林水产省依据农产品标准化法、

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饲料安全法和标识法进行法规执行，主要对转基因标识以及转基因饲料安全负责。从单独立法及具体的管理条例可以看出，日本是极其的希望转基因粮食的发展严格沿着其设置的轨道前行的。

（2）检测监管：日本依照“谁开发谁评价”的原则对转基因生物进行明细监管，其中研发机构主要负责安全评价检测，农林水产省主要负责环境安全检测隔离试验场的认证，目前为止，日本已经对24所环境安全检测机构进行安全认证，其中国立机构达到19所，民间机构近5所。考虑到公众对转基因生物及相关粮食产品的恐惧心理，因此转基因生物检测机构的设施在日本受到严格管制。规定封闭温室或者特定网室中才可以进行隔离条件下的试验，因此，为开展安全性试验，多数机构设立P1、P2实验室；同时隔离试验场只有经过农林水产省的认证才能进行开放条件试验。

5.3.2 日本转基因粮食监管的实施情况

（1）在标识方面，日本对转基因农产品主要采取两种制度：强制标识和自愿标识。分别将“转基因不区分”、“转基因”强制标识于不区分转基因和非转基因农产品及其加工食品、转基因农产品及其加工食品上；“非转基因”标识自愿标识于非转基因农产品及其加工食品上；同时规定非转基因标识不可以标识在国内不存在的转基因生物食品。转基因产品经加工后若不再含有蛋白质或重组遗传物质片段的情况下，则可以采取自愿标识。每年日本进口大约300万吨豆粕、1200万吨玉米、500万吨大豆。对于豆粕、玉米等动物食用的饲料产品，无需标识。同时进口的大豆加工品为豆粕和豆油等情况下则无需标识，遵循国民和市场的需求，用于制作豆腐和纳豆的大豆相关产品非转基因大豆的需进行非转基因的标识。因此，在日本除少量转基因大豆的加工品需要进行转基因标识。

（2）在检测方面，大豆、玉米等生物的环境安全检测是日本进行的主要检测，主要研究领域如下：（1）对转基因作物试验田中土壤微生物群落动态的变化、昆虫以及杂草情况进行监测，进行了长达5年的转基因大豆试验田跟踪检测；（2）检测非靶标鳞翅目昆虫受转Bt基因玉米的影响情况；（3）土壤微生物群落受环境中恢复性重组微生物的影响情况；（4）加强外源基因漂移检测，主要进行转基因玉米杂交和花粉传播的有关检测。在转基因生物安全检测过程中，日本主要遵循以下重要原则：首选非转基因材料开展试验；尽力避免转基因生物等的释放；阐述相关转基因生物的安全性。从检测方向来看，日本依旧处于美国研究检测的

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早期阶段，要求很简单，只要没有严重危害的情况下即可生产食用，反应出其对转基因粮食能解决其粮食问题抱有很大的期望。

6 目前我国转基因主粮监管政策的现状

我国是一个拥有十三亿人口的大国，如何有效解决吃饭问题一直都是我们面临的很大问题。随着转基因技术在粮食领域的广泛应用，且面对着转基因技术风险的一系列不确定性，我国对转基因主粮的监督管理也日益重视。目前情况下我国对转基因主粮的态度是“加快研究、推进应用、规范管理、科学发展”。

6.1 目前我国的转基因主粮监管政策

随着我国转基因技术的进步，在农作物领域应用范围的不断扩大，相继出台了一些列的法律法规。从早期的《主要农作物品种审定办法》和《种子法》，到以规范转基因技术应用和管理的《农业生物基因工程安全管理实施办法》，到《农业转基因生物安全管理条例》，最后到标志着我国对农业转基因生物的试验、研究、加工、生产、经营和进出口活动开始实施全面管理的三个配套管理办法：《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物安全评价管理办法》及《农业转基因生物标识管理办法》。2002年3月20日起我国正式实施转基因标识制度的第一批农业转基因生物目录中就包含着玉米这一主粮农作物。此外，为加强对农业转基因生物的试验研究及大规模商业化生产的管理，我国农业部还特别成立了农业生物工程安全委员会和农业转基因工程安全管理办公室。之后，又为加强对转基因食品的安全管理，我国卫生部又颁布了《转基因食品卫生管理办法》等相关管理办法。在2002年8月8日，我国正式批准加入《卡塔赫纳生物安全议定书》，进一步加快了我国对生物安全进行管理的进程。随着不断增多的转基因食品的出现及不断提高的公众对转基因食品安全性问题的关注度，我国转基因粮食安全管理的政策制度也在快速的完善发展，而且正在逐步朝着国际上的普遍标准规范化方向前进。

6.2 我国转基因主粮监管政策存在的问题

目前为止，尽管我国的转基因主粮监管政策日益完善，安全监督工作也取得了一定的成效，但总结下来仍存在以下4个方面的问题：

（1）转基因技术的研究方面。从客观上看，首先是真正以国家长远利益为

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前提的转基因技术人才的欠缺，一些具有科研精神的研究人才太过注重偏离实际的研发成果，视角的局限性限制了他们作用的发挥；其次就是我国的科研单位在进行有关的转基因技术研究时，撇开发达国家规定的封闭或半封闭条件不说，一些实验室甚至根本不具备从事转基因技术研究的基本条件，研究条件的不完备性直接导致一些研究结论的不可靠性。

（2）转基因主粮的生产方面。一方面，种子生产者脱离规定，擅自在没有获得生产经营许可证的情况下生产种子，且在种子购买者农户家庭依旧处于转基因知识缺乏、仍以眼前利益为主的阶段，出售其抗病高产的种子误导消费者，使转基因种子逐渐流入越来越多的农户手中；另一方面，在实际生产中，中国目前的国情就是一家一户的小农户个体分散种植，他们当然是没法设置隔离带的，因而如果个别农户种植转基因作物的话，其花粉传播造成的基因污染也就是不可避免的了。

（3）转基因主粮产品标识方面。知情权是消费者应享有的基本权利之一，消费者有权对转基因食品进行选择性购买，而转基因食品生产销售单位则必须对所有的转基因食品进行标识。目前由于缺乏关于转基因食品的足够信息，大多数人对转基因食品敬而远之，生产销售单位因此产生疑虑不愿意标识，不到位的农业转基因生物生产经营及标识管理制度执行进度的监督工作促成了“只批不标”现象的存在，还有就是由于我国农业转基因生物原料成分检测体系的不健全，直接导致我们无法有效判定转基因农产品中是否含有转基因成分。

（4）转基因主粮的加工、储藏及运输方面。对转基因农产品实行严格的分开运输、储藏、加工等并进行全过程的跟踪管理，是对转基因农产品实施实行身份保留管理的具体体现，同时该管理体制也是与国际上贴加转基因生物标识相配套使用的一套体制。而在目前情况下，我国通过进口得来的转基因大豆，已通过某些不清楚的方式散落在自由市场中，在国内，农民开始用他们作为种子使用，加工商开始用其生产豆油、纳豆等豆制品，商家开始出售转基因豆制品等等这些都直接导致了我国转基因农产品管理失去控制。

7 完善发展我国转基因主粮监管政策的建议

通过对美国、欧盟及日本三个国家转基因主粮监管政策的对比分析，结合我国的具体情况，总结出完善发展我国转基因主粮监管政策的一些建议。

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7.1 提高立法位阶和立法层级

行政法规和法律在立法位阶上是有区别的，行政法规的立法位阶上对比于法律的立法位阶要低一个档次。因此我国应该适时推出转基因粮食安全法律，来提高有关的基因立法位阶。针对影响力正日益加深及辐射范围日益扩大的的转基因粮食及其产品，应当提高相应的立法层级。对比欧盟指令的形式的转基因粮食安全立法，他们都得到了欧盟委员会的批准，代表着绝大多数欧盟国家的极其细致严谨的决定，且以转基因粮食及其产品各个环节为立足点，在对环境的影响、生物的多样性及可持续发展性等方面进行了层次不同的规定，同时也考虑到了其利益相关方有关权利义务制衡问题。因此，在进行法律草案的制订时，我国应充分借鉴欧盟委员会批准指令的形式，提高我国转基因粮食管理的立法位阶和立法层级，更新构建并完善我国相关转基因粮食法律的结构框架。

7.2 建立农业转基因生物安全联合协调管理机制

《农业转基因生物安全管理条例》规定，国务院应尽快建立农业转基因粮食安全管理联席会议的制度。同时，还应建立一个与之相配合的转基因粮食安全相关的联合管理协调委员会，这可以由环境保护、商务检验检疫、科技、农业、卫生等相关部门协调组成，共同承担研究并协调农业转基因粮食安全管理工作中的重大问题。同时可由农业部来负责进行农业转基因粮食安全内容的评价、以及相关检测机构的规范认定，并进行农业转基因粮食相关工作的安全监管。由环保局承担并监管商业生产的环境监测以及农业转基因粮食在生产中给环境带来的一些释放。由卫生部和农业部共同监管转基因粮食及产品标识的发放、管理和监督等相关范围。同时可由农业部、检验检疫局、商务部协同检测转基因粮食及相关产品的进出口管理行为。一方面如美国各监管部门一样明确分工，另一方面也联合协调共同负责我国转基因的控制。

7.3 完善转基因食品的标识制度

对转基因食品施加标识就类似于给一个人办理身份证，而转基因标识就是转基因食品身份的象征。采取标识制度主要是为了保障消费者的知情权和选择权。对于我国转基因食品标识制度的完善应该以以下三点作为标准：（1）对标签标识的内容进行明确规定，即过敏性、转基因内含物的来源及不同于传统食品的地方均需在食品标签中注明；（2）明确规定必须在转基因含量超过了一定数值的转基

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因食品上添加标签，并且添加标签的位置要足够显著，便于在购买时清晰查看；（3）明确规定添加转基因食品标识的形式和方法，用硬性的标准控制管理，来保证转基因食品规范的进入市场。

7.4 严格限定转基因种子来源及种植过程

要严格按照《农业转基因生物安全管理条例》的规定，确保转基因种子来源正规可靠，种植过程符合国家相关规定。一方面，只有取得两证（即由国务院农业行政主管部门颁发的转基因种子生产许可证以及由品种鉴定委员会取得品种鉴定证书）的单位才能生产转基因粮食种子，进行转基因农产品的商业化生产。严禁未取得证书的任何其他单位生产销售转基因粮食种子，违背者不仅要接受监管部门调查，而且要承担一定的法律责任；另一方面，单位和个人从事农业转基因粮食生产的，必须向美国的最低底线靠拢，对转基因粮食的种植严格采取隔离措施，设置隔离带或缓冲带来防止转基因粮食的基因通过花粉传播污染到常规粮食的基因。

7.5 加快对公众宣传教育的进程

目前我们食用的大豆色拉油中有50%是由转基因大豆生产的，但是消费者对转基因产品的认知程度却还停留在初始阶段，除了转基因产品兴起的时间不长这个原因外，普通老百姓对转基因这个比较专业的概念也不是很了解。因此，有必要对公众进行多层次、多渠道的宣传教育，使她们真正的了解转基因，进而选择是否接受转基因产品。同时，可通过设立有效的咨询机构，为消费者解疑答惑，促使社会公众尽早获得明辩利弊的能力，进而积极参与转基因粮食的安全监管工作。甚至也可同法国消费者一样，通过其自身态度来影响政府政策的制定实施，充分发挥其国家主人翁的作用。

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结 论

转基因粮食的发展是一把双刃剑，有其巨大发展前景的同时，其风险也具有很大的不明确性，如果国家不给予合适的监管，就可能会给人类带来难以挽回的灾难。随着转基因粮食问题的日益炙热化，如何有效的监管则成为目前每个国家的头等大事。

国际上各个国家根据自己的实际情况，在权衡各方面利弊的基础上，制定了适合自己国家的转基因主粮监管政策，来管理指导其国家转基因粮食的发展朝着既定的轨道前进。目前，国际上主要有美国相对宽松的监管模式、欧盟相对严格的监管模式及日本处于中间管理状态的监管模式三种具有代表性的转基因主粮监管模式。对于我国，在结合自身国情来制定转基因主粮监管政策的基础上，如何有效借鉴其他国家的成功管理经验也变得越来越重要。

最后，通过对比分析美国、欧盟及日本三国的转基因主粮监管政策及具体实施情况。得出了完善发展我国转基因主粮的提高立法位阶和立法层级，建立农业转基因生物安全联合协调管理机制，完善转基因食品的标识制度，严格限定转基因种子来源及种植过程及加快对公众宣传教育的进程五条完善发展我国转基因主粮监管政策的建议。

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致 谢

转眼间，四年的大学生活即将结束，在大学最后一个环节——毕业论文即将完成之际，内心高兴之余又带着点点感动，回忆起这四年来学院、老师、同学及家人对我的关心和支持，表示由衷的感谢。

首先，感谢我的指导老师裴老师对我的指导、帮助和关怀。从选题到研究再到论文修改，整个过程都倾注了裴老师大量的心血和精力，在各方面都给予我大力的支持、热情的鼓励和耐心的帮助，使我能够面对各种问题和困难，顺利地完成了论文的写作。裴老师知识渊博、学风严谨、平易近人，具有一丝不苟的学术风格和富有创新意识的开放思维，他从读书、研究、做人、做事各方面都使我受益终生，是我永远学习的榜样和典范。

其次，在四年的大学生活中，为我们授课的经济贸易学院，特别是国际经济与贸易系的老师们给予了我很大的启迪和帮助。他们对知识的精辟讲解、大量的实践指导和积极帮助使我有机会广泛而深入的涉猎了国际贸易的研究领域。在此，向经贸学院及国际经济与贸易系所有的老师们表示诚挚的谢意!

同时，我也要感谢我的父母和家人，多谢他们对我求学的理解与支持，他们的理解和支持是我能够顺利完成学业的精神动力。

最后，感谢各位评审老师在百忙之中抽出时间，审阅我的论文。如果我的论文有什么不足之处，希望老师们给予批评和指正。

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参 考 文 献

[1] 马述忠. 转基因农产品国际贸易及政府管理. 中国农业出版社，2003，（06）

[2] 何美芸，林丽珍等ISP成员. 无转基因可持续发展的世界. 社会科学院，2004

[3] 粮农组织新闻司. 转基因生物、消费者、食品安全及环境. 粮农组织，2001

[4] 薛达元，朱鑫泉. 转基因生物风险与管理. 中国环境科学出版社，2005，(07)

[5] 闫新甫. 转基因植物. 科学出版社，2003 [6] 殷丽君，孔瑾，李再贵. 转基因食品. 化学工业出版社，2002 [7] 恩道尔. 粮食危机. 知识产权出版社，2008

[a] 张华等. 欧盟转基因生物安全立法和管理情况. 全球科技瞭望，2011，(11)

[b] 林祥明等. 美国转基因生物安全法规体系的形成与发展[J]. 世界农业，2004，(05)

[c] 陈超，展进涛，廖西元. 国外转基因生物安全管理分析及其启示. 中国科技论坛，2007，(09)

[d] 杨印生，娄少华，张孝义，白丽. 美国、欧盟、日本对转基因作物的态度与政策比较及对我国的启示. 中国学术期刊电子出版社，2009，(09)

[e] 林燕梅. 美国和欧盟的转基因生物安全管理现状. 中国学术期刊电子出版，2008，(10)

[f] 连丽霞，王永佳. 美国与欧盟各国转基因食品安全管理比较研究. 中国农业科技导报，2010，(12)

[g] 唐力，陈超，谭涛. 美国转基因生物安全管理法规修订及对我国启示. 科技与经济，2010，(12)

[h] 刘旭霞，李洁瑜，朱鹏. 美欧日转基因食品监管法律制度分析及启示. 华中农业大学学报，2010，(02)

[i] 刘培磊，李宁，汪其怀. 日本农业转基因生物安全管理实施进展. 世界农业，2006，(08)

[j] 李宁，付仲文，刘培磊，李华锋，连庆. 全球主要国家转基因生物安全管理政策比对. 农业科技管理，2012，(02)

[k] 陈超，展进涛，廖西元. 国外转基因生物安全管理分析及其启示. 中国科技论坛，2007，(09)

[l] 徐丽丽，付仲文. 国外转基因作物混杂安全管理及对我国的启示. 价

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格理论与实践. 2011，（10）

[m] 佘丽娜，李志明，潘荣翠. 美国与欧盟的转基因食品安全性政策演变比对. 生物技术通报, 2011，(10)

[n] CL IVE JAMES. Global status of commercialized biotech /GM crops:2008[EB/OL]http://www.isaaa.org

[o] ′Open Letter form Word Scientisys to All Governments′calling for a moratorium on releases of GMOs and support for organic sustainable agriculture,now signed by more than 600 scients form 72 countries,with many references to the scientific literature,www.i?sis.org.uk

[p] National Agricultural Statistics Service(NASS),U.S.Department of

Agr-iculture.Acreage.http://usda.mannlib.cornell.edu/usda/nass/Acre//Acre-06-28-2002

[q] LIANCHAO HAN.The new food pyramid:culture,policy and technology in the transatlantic GMO controversy[D].George Mason University,2005. 48-72.

[r] MARGUL IS1 The labeling Logic: No Labels,No Test,No Problems Says FDA1 In NormanMiller1 Environmental Politics casebook Geneti2cally modified foods[J].London:CRC Press LLC,2002:87～921

[s] Angus Reid Group Inc1Biotechnology in foods:Executive highlights report1 Prepared for Ontario Agri - Food Technologies〔S〕1 Angus Reid Group Inc1,Ottowa,1991

[t] FDA1Guidance for industry:Voluntary labeling indicating whether foods have or have not been developed using bioengineering〔S〕1 20011 [u] OECD:Safety Evaluation of Food Derived by ModernBiotechnology, Concept and Principles,1997

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附录A 关键词解释

转基因主粮

是指将高产、抗逆、抗病虫、提高营养品质等已知功能性状的基因，利用现代分子生物技术，转移到主要粮食作物中去，改造他们的遗传物质，使它们在原有遗传特性基础上增加新的功能特性，获得的新品种，即转基因主粮。 监管政策

是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。并对其实现过程进行的监督管理。 国际比较

是指就同一事物在不同国家之间进行对比分析。

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附录B 逻辑提纲

国际上各主要国家转基因主粮监管政策是怎样的，对于我国的政策监管又有什么样的可借鉴建议？ 1. 转基因主粮监管政策主要有哪些类型？ 2. 具有代表性的几个国家的转基因主粮监管政策具体是怎样的？ 3. 目前我国的转基因主粮监管政策的现状是怎样的？ 1. 转基因主粮是怎样产生的及其现在的种植进程是怎样的？ 1. 美国相对宽松的转基因主粮监管政策是怎样的？ 1. 目前我国的转基因主粮监管政策是怎样的？ 2. 转基因主粮监管政策是如何形成的？ 2. 欧盟相对严格的转基因主粮监管政策是怎样的？ 2. 我国转基因主粮监管政策又存在哪些方面的问题？ 3. 目前国际上主要的转基因主粮监管政策是什么？ 3. 处于美国、欧盟监管状态之间的日本的监管政策又是怎样的？

得出需提高立法位阶和立法层级，建立农业转基因生物安全联合协调管理机制，完善转基因食品的标识制度，严格限定转基因种子来源及种植过程及加快对公众

宣传教育的进程五条完善发展我国转基因主粮监管政策的建议。

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