-夏书章公共行政学教案

中国过去所使用的?行政管理?在英文或其它国家的学科领域找不到与此对应的概念，它只近似于与此相关的学科?Public Administration?。中国的?行政管理?主要是政府对公共事务的管理，或者叫做政府的行政管理。20世纪70年代西方国家以政府改革为主要内容的?公共管理运动?(Public Management Movement)及其理论在90年代中后期传入到中国，加上中国社会主义市场经济体制的确立和发展、改革的不断深入，?公共管理?的学习与研究在中国方兴未艾。1997年国务院学科委员会修改研究生专业目录，把过去的?行政管理?专业归类到管理学，成为二级学科?公共管理?。

那么，目前中国是在什么意义上使用?公共管理?？中国将英文中的?Public Administration?和?Public Management?都翻译成中文的?公共管理?；而又将中文的公共行政和公共管理都翻译成英文的?Public Administration?。甚至有的学者还提出?在西方特别是在美国，从公共行政（Public Administration）到公共政策（Public Policy）和公共管理（Public Management）?的发展过程是?三次重大的范式转换?。[1]这种概念使用上的混乱局面必然会引起人们对公共行政学科的误解和导致难以与国际同类学科的接轨和交流。

英文中的?administration?和?management?都可以翻译成中文的?行政?、?管理?。但在西方国家公共行政学的主流学派中，一般称?administration?为?行政?；而把?management?称为?管理?。目前中文使用的?公共管理?及其含义实际上等同于英文的?Public Administration?。自威尔逊（Woodrow. Wilson）1887年发表?行政学研究（The Study of Administration）?提出公共行政学应当从政治学的研究中分离出来之后100余年以来，公共行政学经历了六次范式的转变。[2]在这个过程中，公共事务与政策分析已成为独立学科；但公共行政学科仍然开设政策分析以及公共事务相关的课程。即使在美国，目前存在的三种相关的专业硕士学位公共行政硕士（Master of Public Administration）、公共事务硕士（Master of Public Affair）和公共政策硕士（Master of Public Policy），但尚无公共管理硕士（Master of Management）；也没有独立的公共管理学院或公共管理学系。同时，美国最大的三家公共行政组织，包括美国行政学会（American Society for Public Administration）、美国公共事务与行政学院联合会（National Association of Schools of Public Affairs and Administration）和美国国家行政科学院（National College of Public Administration Science ）都仍然使用?行政（administration）?而不是?管理（management）?这个名词。因此，认为现在是由?公共行政（Public Administration）?发展到?公共管理（Public Management）?的时代，这是没有充分的学理依据和事实依据的。本课题正是在英文?Public Administration?的含义上来研究公共行政（也就是目前我国学术界所指的?公共管理?）的基础理论及其体系。

公共行政学（Public Administration）作为一个相对独立的理论研究领域或学科范式形成于19世纪末20世纪初。它虽然已历时100多年，形成了许多理论流派，并发生了重大变化，但它仍然保持着该学科的基本理念与内核。它所发生的变化只是研究方法、研究手段、以及随着社会发展变化而引起的公共行政价值取向主次地位的变化。然而，对我国来说，随着计划经济体制向市场经济体制的转型，与计划经济体制相适应的包揽一切的政府行政体制也必须向有限的政府行政体制转轨。同时，随着全球化和一体化趋势的日益明显，也给公共行政 [1][2]

陈振明：“公共管理范式的兴起与特征”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。 张梦中：“论公共行政的起源与范式转变”，《中国行政管理》，2001年第6期。

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带来了巨大变化，各种资源、甚至人力资源都可以跨国界地自由流动，国与国之间的公共政策相互影响。这种转型、转轨、过渡以及全球化和一体化的大趋势，必然引起政府行政管理的性质、范围、内容和形式的发展变化，也必然引起政府及其它公共部门与社会、与企业、与市场、与社会团体组织、与社会公众关系的变化；同时还会引起政府公共行政目标的发展变化，由行政权力的行使主要是为了对社会的管理与控制发展变化为主要是为了为社会提供公共服务和满足社会公众的需求。因此，由过去?行政管理学?范式向?公共行政学?范式的转变，不只是研究方式的转变，而是涉及到基本理念或信念的变化；管理对象的范围、内容、形式和手段的变化；管理性质和管理目的的变化；提供公共服务主体范围的变化；管理关系的变化等。一句话，这是一个全新的学科体系的再造过程，也就是有中国特色的公共行政学范式(Paradigm)的形成过程。

本课题是以?公共（public）?为核心，回答和解决公共行政的主体问题、公共行政的客体问题，即公共行政活动的内容与范围问题和公共行政的行为方式问题。从静态的公共行政学理论、动态的公共行政行为和未来的公共行政学发展趋向，来研究和回答这三个问题、建构公共行政学的范畴体系和学科体系，是本课题的研究目的。

第一节 公共行政的概念

一、公共行政的概念

一门学科的科学性与应用性是和这门学科概念的规范性、定义的明确性密切相关的。因此，要认识和把握公共行政学理论及其体系，就必须先从探讨它的概念入手。公共行政的明确含义是什么，国内外学者都有不同的说法。而且，随着社会的发展变化，公共行政的含义也会产生变化。

（一）国外学术界关于公共行政概念的界定

1．?公共行政的过程就是实现政府意图或愿望的种种行为。因此，公共行政就是政府的持续不断地活跃着的‘业务’工作，这种业务工作是通过一系列组织和管理程序，同法律的执行联系起来的；至于这种法律则由立法机关（或者其它权威性的机构）制定，并由法院进行解释。?[1]

2．?公共行政就是为消费者社会公众有计划的供给公共产品和公共服务，以满足他们的需要。?[2]

3．?我们提出的关于公共行政的一种新的概念框架就是公共行政作为一种观念设计，它着重于公共行政决策的制定与理会、公共行政的目的与行为、变革、想象力与创新，及其与社会的相互作用和共同生产。?[3]

4．?在一般意义上所使用的公共行政概念是对制定和执行公共政策全部行为的一般性表述。?[1]

[1]

[美]德怀特·沃尔多，《公共行政学》（1968年版），转引自李方译《公共行政学》，中国社会科学出版社1988年版，第10页。 [2]

Marshall Dimock, Gladys, and Douglas Fox, Public Administration(Fifth Edition, 1983). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.2. [3]

Jong S. Jun, Public Administration(1986). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.2. [1]

Cole Blease Graham. Jr., and Steven W. Hays, Managing the Public Organization(1986). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.2.

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5．?公共行政是指：a)在公共设臵中共同合作的群体努力；b)包括所有三个部门——行政、立法和司法及其它们之间的相互作用和相互关系；c)明确地表达公共政策是公共行政的重要任务，所以，它又是政治过程的一部分；d)在一些重要的、有意义的管理方式或原则上，明显地不同于私域管理；e)与许多私人团体或个人结成紧密的联合，以便向社会提供各种服务。?[2]

6．?公共行政主要是指政府组织的政策与各项计划，以及公务员的行政对他们的行为负责。?[3]

7．?公共行政的含义可以界定为所有的过程、组织和个人（仅指公务员的职务与角色行为）联合起来，为执行立法机关、行政机关和法院采用和发布的法律或其它规则所进行的各种活动。对这个定义应理解为还包括制定和执行立法与行政命令中的许多管理事务。?[4]

8．?公共行政就是公共政策的执行。?[5]

9．?公共行政就是运用管理的、政治的和法律的理论与方法去完成立法机关、行政机关和司法机关的政府命令，以履行对整个社会及其各个部分进行规则管理和提供公共服务的职能。?[6]

10．公共行政的?目的是促进深入了解政府及政府与其所管理的社会的关系，鼓励制定更为关心社会需要的公共政策。?[7]

关于公共行政的概念，德怀特〃沃尔多在他早期研究《什么是公共行政？》中认为公共行政存在着?两种典型定义：（1）公共行政是为达到政府目的而对人与物质的组织与管理。（2）公共行政是管理国家事务的艺术与科学。?他还认为，关于公共行政学是艺术还是科学的争论，其原因在于?‘公共行政’这个词有两种用法?，?（1）知识探索的一个领域、一门学科或一种研究；（2）一个过程或一种行为——管理公共事务。这两种含义紧密相关，却又各不相同。?[8]

理查德〃J斯蒂尔蒙（Richard J. Stillman II）认为上述对公共行政概念一般地说包含了如下几个方面：a)公共行政是指政府行政部门的活动；当然，它也与立法和司法部门相联系；b)公共行政必须明确地表达和执行公共政策；c)公共行政包含着涉及到协调人的行为和人的努力的广泛问题；d)公共行政在许多方面不同于私域管理；e)公共行政担负着提供公共产品和公共服务的职责；f)公共行政执行法律的活动必须以法律为基础。[9] [2]

Felix A. Nigro and Lloyd G. Nigro, Modern Public Administration(Seventh Edition, 1989). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.2. [3]

Charles H. Levine, B. Guy Peters, and Frank J. Thompson, Public Administration: Challenges, Choices,

Consequences(1990). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.2 [4]

George J. Gordon and Michael E. Milakovich, Public Administration in America(1995). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.3. [5]

William C. Johnson, Public Administration: Policy, Politics and Practice(Second Edition, 1996). 转引自

Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.3. [6]

David H. Rosenbloom and Deborah D. Goldman, Public Administration: Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector(Fourth Edition, 1997). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.3. [7]

[美]尼古拉斯·亨利，“Public Administration and Public Affairs”,Prentice· Hall 1989, P. 20. [8]

彭和平等译：《公共行政学经典著作选读》，国家行政学院出版社1992年版，第273—274页。 [9]

Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.3.

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我们认为，国外学术界关于公共行政概念的认识与说明，无论其文字如何表述，公共行政的概念中都应说明公共行政的活动界限与边界、活动领域与内容，以及活动的目的。

（二）中国学术界关于公共行政概念的界定

我国学术界关于行政、公共行政的认识可划分为两个阶段。

第一个阶段是从20世纪80年代行政学在我国的恢复到1997年国务院学位委员会提出研究生专业目录的修改。在这个时间里，我国的行政管理学是作为政治学的一个分支学科进行专业设臵的；学术界经常使用的概念是?行政?、?行政学?、?公共行政?、?行政管理?、?行政管理学?。这些概念在含义上未作明确区别，都是指政府对国家事务、政府事务和社会公共事务的管理。为此，我们可以列举这样一些具有代表性的概念表述。

1．?我们认为，从社会主义国家的实际情况来看，行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。?；?行政不应只局限于国家行政部门的狭义的行政概念，也不宜使包括国家机关以外所有企业事业部门管理事务最广义的行政概念，而应将以行使国家权力从事国家管理活动，称为行政。?[1]?行政管理是伴随着国家的出现而出现的，有政府就有行政管理。?[2]

2．?行政管理是国家的基本职能之一，是对国家事务的一种有组织的管理活动，目的是实现统治阶级的意志。?[3]

3．行政是?行使国家权力、从事国家事务管理的活动。?[4]

4．?行政是国家的组织活动，是行使国家权力，管理整个社会的活动。?[5] 5．?行政是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动。?[6] 6．?行政是国家政务的管理活动。?[7]

7．?所谓行政管理，是指国家产生以后，国家政府部门通过组织、领导、指挥、协调和全体工作人员的共同努力，以完成行政任务，实现国家目标的一种基本政府职能。?[8]

8．?行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动。这里包括国家行政机关对国防、外交、国家荣典等国家事务的管理；对经济、科教文卫、治安、环保等社会公共事务的管理；对行政机关自身的机构设臵、人员、经费、财物、工作程序等国家行政系统内部事务的管理。?[9]

9．?所谓行政，是指国家行政系统行使公共权力，执行国家意志，推行国家政务，管理社会公共事务的活动。?[10]

第二个阶段是从1997年研究生专业目录提出修改一直到现在。在这个时间里，中国社会主义市场经济和社会改革获得了日益深入的发展，并处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的历史转轨时期；国际经济一体化、全球化的趋势日益明显，对政府公共行政带来了重 [1][2]

夏书章：《行政管理学》，山西人民出版社1984年版，第5页。 夏书章：《行政学新论》，中国政法大学出版社1985年版，第1页。 [3]

应松年等编著：《行政管理学》，北京师范大学出版社1986年版，第4页。 [4]

田禾著：《中国社会主义行政管理学导论》，西南师范大学出版社1986年版，第2页。 [5]

王健刚等编著：《行政管理学》，上海交通大学出版社1987年版，第1页。 [6]

谭健主编：《现代行政管理手册》，辽宁人民出版社1987年版，第1页。 [7]

黄达强、刘怡昌主编：《行政学》，中国人民大学出版社1988年版，第3页。 [8]

李方、李福玉主编：《行政管理学基础》，高等教育出版社1988年版，第10页。 [9]

许文惠主编：《行政管理学》，红旗出版社1992年版，第1页。 [10]

张德信、李兆光主编：《现代行政学》，红旗出版社1993年版，第3页。

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大冲击；同时，西方国家以政府改革为核心的?新公共管理运动（New Public Management Movement）?的思想理论，开始大量传入中国。与体制转型的社会现实相联系和外来新思想的影响，我国学术界也开始对过去的?行政管理?概念进行重新认识，提出了有别于?行政管理?的?公共管理（Public Administration）?新概念。需要强调的是，我国目前所说的?公共管理?实际上就是西方的?Public Administration（公共行政）?。现在我国学术界关于公共行政概念的认识也是众说纷纭。为了便于说明，我们在此列举几种具有代表性的观点。

1．学者张成福教授认为，a)公共行政应更多地被视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅被视为一种管理过程；b)公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，造成?空洞化的国家?；c)公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；d)公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化思考；g)公共行政应跨越?左?的和右的意识形态，发展较为中性的整体观点；f)公共行政固然要向企业学习，但大可不必亦没有必要走向?自我结构?，甚至于反国家的道路；h)公共行政不应淡化对公务伦理的要求；I)公共行政既要重视公共系络，也要重视管理的知能与策略。[1]

2．学者陈庆云教授认为，公共行政是指那些不以营利为目的，旨在追求增进与公平分配社会公共利益的调控活动。[2]

3．学者陈振明教授主张和推崇管理主义，认为现在是公共管理（Public Management）时代。他在?公共管理范式的兴起与特征?一文中指出?将‘公共管理’当做一种与传统的公共行政学、公共政策范式（途径）相竞争的新范式或新途径?也是他本人所持的观点。关于公共管理与公共行政的区别，他进一步认为：a)公共管理学将研究的对象由政府行政机关扩大到其他非政府组织的公共机构（非盈利部门、第三部门）甚至私人部门的公共方面；而传统的公共行政则局限于对官僚机构的研究；b)公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效，这使公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理的核心主题；c)公共管理学更具跨学科、综合性的特点；d)公共管理学既是实证的，又是规范的；e)公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式。因此，与传统行政学相比，它更具有现实性。[3]

4．学者王乐夫教授认为，公共行政是公共行政主体为了实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。[4]

5．蔡立辉博士认为，公共行政即是以政府为核心的公共部门、非盈利部门等社会公共组织运用政治的、法律的和管理的理论与方法，为了保护和实现公共利益所进行的管理公共事务、提供公共产品与公共服务的各种活动。[5]

中国学术界关于公共行政概念的认识，反映了中国社会转型与改革发展的现实，也反映了具有新时代理念的公共行政学在中国才刚刚起步发展的现实。因此，在公共行政的主体、 [1][2]

张成福：“公共行政的管理主义：反思与批判”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。 陈庆云：“公共管理研究中的若干问题”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。 [3]

陈振明：“公共管理范式的兴起与特征”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。 [4]

王乐夫：“论公共管理的社会性内涵”，《政治学研究》，2001年第3期。 [5]

蔡立辉著：《政府法制论——转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社2001年12月版，第7—8页。

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公共行政的活动领域与范围、活动的内容、活动的目的、活动方式与手段诸方面均没有统一的认识，或者含混不清。一方面受传统?行政管理?观念的影响，对公共行政所包含的主体和活动内容的理解过窄，还是局限于运用政治学的研究方式来研究公共行政。例如，有学者认为?公共行政（Public Administration）简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其它社会组织。??公共行政学又叫行政学、政府管理学。?[6]很明显，对公共行政概念的这种认识，与我国第一个阶段对?行政管理?概念的认识相同，所不同的是用?公共行政?代替了?行政管理?。这种做法无疑是在玩弄文字游戏，而不是在推进对公共行政学的认识。

另一方面，受西方管理主义（Managerialism）的影响，对公共行政的主体、活动方式、活动内容的外延进行夸大，混淆了公共行政与私域管理的差别。这两种极端的倾向都不利于公共行政学科在我国的建立与发展，也不利于我国公共行政的改革实践。

（三）公共行政的概念

公共行政（Public Administration）不同于我国过去所称谓的?行政管理?，它在主体、性质、内容、范围和活动方式等方面发生了重大变化；也不同于工商企业管理，?公共?是它最根本的特征。在考察了国内外学者关于公共行政概念的基础上，我们认为，公共行政的概念必须回答和解决由谁来进行公共行政、什么是公共行政活动的内容与范围以及如何行政三个问题，即公共行政的主体问题、公共行政的内容与范围问题，以及公共行政的行为方式问题。这是公共行政与过去?行政管理?概念、与工商企业管理或私域管理最显著的区别。

因此，我们对公共行政的概念可以作这样的概括：

公共行政是指政府公共部门、非盈利部门等社会公共组织为了实现建立与维持公共秩序、提供公共服务与公共产品、实现公共利益的目的，运用政治的、法律的、经济的和管理的各种理论与方法，依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务的活动。

二、公共行政与公共管理

在西方国家，公共行政一般用英文?Public Administration?表示；公共管理则一般用英文?Public Management?表示。我们不能只停留在这是两种不同的表达习惯的认识上，我们还应该更深入地认识到为什么会出现这两种表达习惯？它们之间有什么联系与区别？

公共行政（Public Administration）作为一个相对独立的理论研究领域或学科形成于19世纪末20世纪初，已经历了100多年。公共管理作为一种实践活动早已存在，但它作为一种理论派别，则形成和产生于20世纪70年代。公共管理形成和产生的原因来自与两个方面。

第一，来自于公共行政的改革实践。众所周知，从维护资本主义生产关系的社会客观需要出发，垄断资产阶级不得不改变自由资本主义时期的自由主义统治方法，采用对社会公共事务的积极干预主义。垄断资本和国家政权紧密结合在一起，政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了。政府公共行政的极权化和官僚主义化，形成了政府垄断，从而导致了低效率、巨额的政府财政赤字和政府干预的高额成本。针对这种社会现实，西方国家普遍掀起了一场政府改革运动。这场政府改革以市场化为取向，采取了在政府公共行政中大量引进竞争与市场机制、采用私营部门的一些管理方法、绩效管理、树立顾客至上与服务意识等措施。其根本目的就是为了寻求一种新的责任机制，既能提高政府公共行政的效率和管理能力， [6]

曾明德、罗德刚主编：《公共行政学》，中央党校出版社1999年版，第2——3页。

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又能提高公共服务质量、公共责任和社会公众的满意程度。因此，有人正是从这种改革的内容和目的出发，将这场政府改革运动称为?新公共管理运动（New Public Management Movement）?。这在实践上推动了公共行政中大量吸收和采用管理的理论和方法；并导致了管理主义（Managerialism）、以市场为基础的公共管理（Market-based Public management）、企业家政府（Entrepreneurial Government）等名词概念的产生。

第二，来自于公共行政的理论研究。公共行政自19世纪末20世纪初形成和产生以后，它的理论研究经历了几个发展阶段。从产生到20世纪60年代，公共行政着重研究的是行政组织或官僚体制，主要包括研究行政组织的内部取向；研究行政组织的机构组成、活动程序、行政原则等，把如何追求行政效率作为理论研究和公共行政实践的最高目标。60年代后期，出现了以弗雷德里克森（H.G.Friderickson）为代表的?新公共行政学（New Public Administration）?。新公共行政学对过去公共行政学的?效率至上?进行了批判与反思，主张将?效率至上?转为?公平至上?；强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型；提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个目标：a)顾客导向的行政组织形态，即将公众——公共行政服务的顾客的需求作为组织存在和发展的前提。b)应变灵活的组织形态，加大组织结构的弹性。新公共行政学所提出的理论，扩大了公共行政学研究的视野，丰富和发展了公共行政学，并对公共行政体制改革产生了广泛的影响。

70年代出现和兴起的政策科学（Policy Science）和公共政策分析（Public Policy Analysis），成为了公共行政中的主流学派。后来逐渐脱离公共行政学而发展成为独立的学科。政策科学和公共政策分析是一种以政策为研究对象，重视定量分析方法尤其是经济学分析方法的新学科。但在研究过程中发现，不能只停留在政策制定或规划的研究上而忽视政策执行的研究。因为，实际的公共行政部门很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行和政策管理有更多的要求。因此，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行，以普雷斯曼（Jeffrey L. Pressman）和韦达夫斯基（Aaron Wildavsky）为主要代表。政策执行研究集中研究的是公共项目（Public Programs），而不是机构（Institution）。

正如公共管理的主要代表人物凯特尔（Donald F. Kettl）在他所编辑的《公共管理的现状》（The State of Public Management）一书中所说，政策执行研究推动了公共管理的发展。一是因为执行研究将问题的焦点由组织，特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上（the performance of public programs）。[1]这样就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题。二是因为执行研究是以更广泛、综合的跨学科为基础，包括了政治学、社会学、经济学和心理学。[2]这些不同学科学者的共同努力，促成了公共管理研究范式的兴起。1991年9月20至21日，美国第一次?国家公共管理学术研讨会（National Public Management Research Conference）?在锡拉丘兹大学（Syracuse University ）召开。大会有73名公共管理方面的研究者和理论家参加。波齐曼总结说，这次大会的主要目的是：（1）评价国家的艺术——公共管理研究；（2）交流与出版最好和最新的公共管理研究成果；（3）通过区分理论、研究和方法论的差别来推动公共管理研究的发展；（4）促进公共管理研究者 [1]

Donald F. Kettl, H. Brinton Milward, The State of Public Management, Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press 1996, P.3. [2]

同上书，第5页。

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的相互联合与交流。会议取得了巨大的成功。[3]

通过整理第一次大会的研究成果出版了一本题为《公共管理：国家的艺术》（Public Management: The State of the Art）论文集。该书由波齐曼（Barry Bozeman）编辑，并于1993年出版。1993年10月，麦迪逊——威斯康星大学罗伯特公共事务研究中心（The Robert M. La Follette Institute of Public Affairs）召集了美国第二次?国家公共管理学术研讨会。?[4] 通过整理这次大会的研究成果出版了一本题为《公共管理的现状》的论文集。该书由凯特尔（Donald F. Kettl）和米尔瓦特（H. Brinton Milward）编辑，于1996年出版。以后每两年举行一次的国家公共管理学术研讨会极大地推动公共管理理论研究与实践改革。

什么是公共管理（Public Management）？H. Brinton Milward认为，公共管理与社会科学理论有着、而且应该有着或紧密或松散的联系；它研究的是基于实践经验的方法（experience-based prescription）和管理技术。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关，绩效的意义在于公共组织或非盈利组织如何在各种形势背景条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性；管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中，对公平、关心和责任产生作用的一种新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。[5]

詹姆斯〃佩里（James L. Perry）认为，?简而言之，公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势条件下如何做出行为的有用的、实用的普遍性原理。‘有用的和实用的’这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向(problem-oriented)。?[6]因此，根据詹姆斯〃佩里的观点，公共管理理论就是为培养公共管理者实施有效管理的技术、以及遇到问题和在不同情形下的管理应变能力、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理与方法，以便增加管理绩效。

公共管理的倡导者胡德(Hood)也认为：?公共管理即?‘国家的艺术’，能够松散地被定义为如何设计和运作公共服务部门并且细化政府执行部门的工作。?[1]

从国外学者关于?公共管理（Public Management）?的论述中我们发现，公共管理是公共行政（Public Administration）中重视公共组织或非盈利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然坚持与公共行政保持一致。

公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视?设计?，公共管理则更加重视实现公共行政目的的具体?运作?过程；公共行政更加强调管理过程中的政治的、法律的手段，公共管理则更加强调管理过程中的管理的、经济的手段。公共管理理论吸取了现代经济学和私营管理的理论与方法，包括从?理性人?的假设中获得绩效管理的依据；从公共选择与交易成本分析理论中获得政府公共部门应以顾客为导向，提高公共服务的效率、服务质量、 [3]

Barry Bozeman, Public Management: The State of the Art,“Perface” San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993. P.xiii—xiv. [4]

Donald F. Kettl, H. Brinton Milward, The State of Public Management, Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press 1996, P.1. [5]

Donald F. Kettl, H. Brinton Milward, The State of Public Management, Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press 1996, P.307—310. [6]

James L. Perry, “Public Management Theory: What is it? What should it be?”. Barry Bozeman, Public Management: The State of the Art, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993. P.16. [1]

Hood, Christpher, The Art of the State: Culture, Rhetoric, and Public Management. Claredon Press, Oxford 1998,P. 3.

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公共责任和社会公众满意程度的依据；从成本——效益分析中获得确定政府绩效目标、测量与评估政府绩效的依据；从私营管理中吸取管理的具体方法，提出在公共部门的管理中也应引进市场与竞争机制、采取绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发、推行服务承诺制、决策与执行分开等方法。因此，公共管理的出现给公共行政注入了新的活力，使公共行政获得了实现其目标的新手段，从而极大地推动了公共行政的自我发展。

公共管理是公共行政中的一个理论派别或分支学派。因此，在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。目前中国流行的做法是使用中文的?公共管理?，但英文是用?Public Administration?；或者有人根本不再提?公共行政?这个词，一律改用?公共管理?，认为?公共行政?是传统说法，只有?公共管理?才是现代的和时髦的。这种做法只会进一步造成理论上的混乱和认识上的错误，不利于公共行政的学科建设，更不利于改革实践的发展。

三、公共行政学的基本问题

公共行政学的基本问题是公共行政学必须研究与回答的问题，也是公共行政学科与其它学科相区别的关键所在。公共行政的概念涉及到了它所包含的基本问题：公共行政的主体、公共行政的内容与范围、公共行政的行为方式。这三个问题决定了公共行政的存在，决定了公共行政的目标及其实现；任何公共行政学的分支学派或理论派别，也都是围绕这三个问题展开说明的。因此，它们构成了公共行政学的基本问题。对这三个基本问题的认识和系统说明就构成了公共行政学的基本理论。

1．公共行政的主体

公共行政的主体是公共服务的供给者。我国过去使用的?行政管理?概念中的主体只是政府；工商企业管理或私域管理的主体是各类企业（有的学者和国家把国有企业纳入公共服务供给者的范畴）、私人组织和个人。公共行政的主体是社会公共服务的供给者，它不仅包括政府等公共部门（Public Sector），而且还包括非盈利部门（Nonprofit Sector）、第三部门(The Third Sector)和权威性机构（Authoritative Institution）等社会公共组织(Public Organization)。值得指出的是公共行政的主体是公共服务的供给者，但公共服务的供给者并不只有公共行政的主体，而且还包括私营部门或个人。

2．公共行政活动的内容与范围

在?行政管理?概念下政府主体，与高度集权的管理体制相适应，其活动范围无边界，政府大包大揽，直接配臵经济资源、直接经营管理企业。由此导致政企不分，使许多本来应该通过市场和社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构来管理，从而把过多的社会责任和事物矛盾都集中在政府身上，形成了权力垄断、权力混淆、权力无法可依、权力制衡机制不足等问题。[1]工商企业以其注册登记的经营范围为其活动范围，以从事物质、非物质商品生产和流通为其活动内容。公共行政是民主与法制形态下的一种国家公共管理。因此，公共行政的主体依法履行法律赋予的职能，其活动以法律规定的职能范围为边界；其活动的内容是为社会提供公共服务。除此而外，政府等公共部门还要谋求制定各类服务质量和价格标准，调控宏观经济发展方向、比例和速度，维持市场秩序和纪律，提供各种社会保障。[2] [1]

蔡立辉：“政府部门自我扩张行为分析”，《人文杂志》1999年第6期，中国人民大学图书复印资料《公共行政》2000年第2期。 [2]

蔡立辉著：《政府法制论——转轨时期中国政府法制建设研究》中的第三章“政府法制建设：以基本的

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3．公共行政的行为方式

?行政管理?概念中行政主体政府垄断了公共服务的供给。政府往往以行政命令、供给和救助等方式逐步介入商业、经济和社会生活的各个领域，甚至涉足个人的私事。法处于从属于政府行政权力的地位。[3] ?计划就是法律，法律手段本身也丧失了独立的品格，其作用是十分有限的。?[4]工商企业以商品生产的价值规律和各自社会的基本经济规律为活动依据，以市场竞争为活动方式；其根本目的是在谋求为社会提供物质财富的同时，最大限度的获取本企业的利和经济效益。

公共行政的公共性特征决定了公共行政的主体作为国家管理的代表，它的活动是以公共权力为基础。一方面，为了实现建立和维持公共秩序、提供公共服务与公共产品、实现公共利益的目的，它必须运用政治的、法律的、经济的和管理的各种理论与方法；另一方面，为了防止这种?公共权力?对社会和社会公众的异化，[5]它又必须实行法和社会公众权利对权力行使的约束，广泛吸纳社会公众参与公共政策过程，强调权力的行使对社会公众负责。因此，在公共行政概念中，公共权力的行使既是基础，又是公共行政区别于工商企业管理的显著特征。但是，行使公共权力或如何行使公共权力并不是目的，而是达到目的的方式；同时，这种方式并不是唯一的方式，并不能代替其它的方式。这构成了公共行政学与?行政管理学?的重大区别。公共行政运用其它方式，甚至是私营部门的一些管理方式也并不能代替和否定公共行政主体对公共权力的行使。这又构成公共行政与工商企业管理和私域管理的重大区别。

第二节 公共行政学的基本理论

公共行政学的基本理论是对公共行政基本问题的认识与系统说明，从而为公共行政实践活动提供具体的方法和理论指导。

一、公共行政学理论的起源

正如公共行政学家沃尔多（Waldo, D）所说的，公共行政既标明和表示知识探索的一个领域、一门学科或一种理论研究；也是一个过程或一种管理公共事务的行为。[6]因此，公共行政由公共行政实践和公共行政理论研究两部分所组成。但是，并不是有了公共行政实践就有了公共行政理论，特别是公共行政学作为一门独立学科的出现和形成，则是19世纪末20世纪初的事情。

（一）公共行政学理论源于丰富的行政实践

公共行政作为一种执行国家意志的实践活动，自从人类社会出现了国家形态以后，这种实践活动也就出现了。马克思主义认为，?政治就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家的活动方式、任务和内容。?[1] ?政治是经济的集中表现，政治同经济相比不能不占首

实体规范与程序规范为首要内容”，中国社会科学出版社2001年12月版，第65页。 [3]

同上书，第45页。 [4]

李步云：《中国特色社会主义法制通论》，社会科学文献出版社1999年版，第13页。 [5]

政府公共部门作为国家的重要组成部分，都“是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。人分为被管理者和专门的管理者，后者属于社会之上，称为统治者，称为国家代表。”(《列宁选集》第3卷，人民出版社1995年版，第47页。) 。国家公共权力是人民的、社会的权力，但它又凌驾于人民大众之上，凌驾于社会之上，表现出同人民大众和社会“分离”的特征。如果缺乏对它予以约束和制约，它就会成为人民大众和社会的异己力量。 [6]

Waldo, D. The Study of Public Administration. Doubleday, New York, 1955. [1]

《列宁全集》第21卷，第41页，俄文版。

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位。?[2]马克思主义还认为，?国家绝不是从外部强加于社会的一种力量?；?这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家?。[3]因此，作为国家的伴生物——政府行政组织也不是从外部强加于社会的力量，而是从社会中产生又作用于人类经济、社会活动之中；既适应社会，又服务于社会，并且是保障人类生产交换这一维系人类生存活动必不可少的重要条件，以至于成为了人类经济活动和社会发展的一个决定性因素。执行国家意志的政府行政活动，在不同程度上都是对各种利益主体的矛盾的协调与均衡，都直接或间接地体现了统治阶级的意志——缓和冲突，把冲突保持在有利于统治阶级根本利益的?秩序?范围之内。

美国行政学家古立克（Gulick, Luther）1937年发表的学术论文?组织理论概述?，把这种公共行政活动概括为计划（Planning）、组织（Organization）、人事（Staffing）、指挥（Direction）、协调（Coordination）、报告（Reporting）、预算（Budgeting）七个方面。[4]

同时，公共行政作为社会上层建筑的重要组成部分，它不是一成不变的，而是伴随着这种实践活动外部环境的变化而发生变化。根据历史的观点来总结公共行政实践活动变化发展的规律和轨迹，我们发现：从公共行政职能与活动领域的变化发展来看，伴随着公共行政职能由以政治职能为重心向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心的转移，它发生作用的活动领域也由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向发展变化；公共行政作用的深度与广度呈现出?守夜政府?——?万能政府?——?有限政府?的变化发展规律；公共行政职能行使和活动的方式也由人治为主、行政命令为主向以法治为主，综合运用政治的、法律的、经济的和管理的手段变化发展。从公共行政组织结构的变化发展来看，伴随着公共行政过程的发展变化，公共行政组织的横向结构经历了由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息部门向重监督、咨询、信息部门，力求与决策、执行部门平衡的方向变化过程；伴随着政府公共部门从社会中的部分退出、将其职能部分转移给社会组织、私营部门和个人的发展变化，公共行政的横向结构同时又经历了由微观管理部门为主向以宏观管理部门为主的变化过程；伴随着经济市场化和政治民主化、法治化的发展变化，公共行政组织的纵向结构经历了由集权式、?金字塔型?的结构形式向分权式、扁平型的结构形式变化的过程，公共行政的权力关系经历了对一般事务的管理由集权走向分权和对宏观事务的管理由分权走向集权并存的变化过程。[5]

公共行政学理论来源于丰富的公共行政实践活动，是对公共行政实践经验的总结与认识，公共行政实践推动了公共行政理论的产生与发展。公共行政理论反过来又指导着公共行政实践。因为?任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对实践问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。?[6]公共行政学理论也不例外，它源于丰富的公共行政实践。

（二）公共行政学理论源于具体的社会历史条件 [2][3]

《列宁全集》第40卷，人民出版社1986年版，第279页。

《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1972年版，第187、166页。 [4]

Gulick, Luther, 1937. Notes on the Theory of Organization. Jay M. Shafritz and Albert C. Hyde edited Classics of Public Administration. Fourth Edition 1997 Harcourt Brace & Company. [5]

蔡立辉：“中西方法治理念下的政府行为比较研究”，《武汉大学学报》（社科版），2002年第2期。 [6]

蔡立辉著：《政府法制论——转轨时期中国政府法制建设研究》中的“绪论”，中国社会科学出版社2001年12月版，第1页。

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公共行政的实践活动伴随着它外部环境条件的变化而不断地调整和发生变化；同样，公共行政学理论不仅受它实践地推动，而且外部环境条件对公共行政学理论的产生也具有决定性的意义。正如理查德〃J斯蒂尔蒙（Richard J. Stillman II）教授所说，美国在19世纪晚期开始注意到公共行政学理论的研究与发展，是因为在这个时期科学技术创新的迅猛发展和日益加深的美国、西班牙两国之间的战争等外界因素，与政府管理中增加公共参与的要求紧密相联。[1]

概括起来，公共行政学理论源于的具体社会历史条件包括如下方面：

1．日益激发的社会矛盾冲突导致了?行政国家的出现?。19世纪末20世纪初，资本主义发展到垄断阶段。在这个阶段，资本主义所固有的各种矛盾与利益冲突日益激发。从维护资本主义生产关系的社会客观需要出发，垄断资产阶级打破了自由资本主义时期消极的不干预主义，不得不采用对社会经济事务的积极干预主义，充分运用和强化政府的政治统治职能，出现了?行政国家?（Administrative State）。具体表现为在经济领域，过去那种依靠?无形的手?来调节社会经济发展的做法已远远不够了。这一时期，生产资料和社会财富集中到了少数垄断资本手中，垄断代替了自由竞争。垄断资本和国家政权紧密结合在一起，政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了。政府的管理手段也日益复杂，政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序的维持，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担起某些社会公共事务。在收入再分配领域内采取一系列福利措施等，以维护社会经济的发展和政治稳定。政府行政权力正是在这种背景下日益强化。政府职能急剧扩张，政府涉足的领域急剧扩大，政府干预社会公共事务的程度也急剧加深，?无法律即无行政?的法治行政代之以?合法及适法行政?，以应付日趋复杂的社会关系和各种利益冲突。正如列宁所说：?资产阶级从一种方法转而采用另一种方法，并不是由于个别人的恶意，也不是由于什么偶然的原因，而是由于它本身地位的根本矛盾性。?[2]

因此，从自由资本主义时期发展到垄断资本主义时期，自由竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突。客观上需要有一个超脱于所有竞争主体来扼制垄断的协调执行官，需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会产品分配者。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力，又需要有一个执行社会公共事务的组织者。正如日本社会学家真田足教授所说：?国家在经济领域的出场是垄断资本主义的资本积累和集中，比资本主义积累的发展速度更快、规模更大、竞争更剧烈，从而越发增强了资本增殖的冲动，为此就必然要动员一切方法和手段，其中最有利的是实现对国家的动员。?[3]政府行政费用、财政支出、税收负担日益增长和国际竞争日益加剧的社会背景条件，不断对政府的效率提出了更高的要求。

2．文官制度改革导致了核心价值与行为规范的孕育。1883年美国通过了《彭德尔顿法》（Pendleton Act）。该法案废除了政党分赃制、引入功绩制理念、建立了?中立的?文官制度，并成立了美国文官委员会。这样公共行政人员的考核、培训、廉洁和工作效率等开始成为重要的研究课题。1887年——1930s，政治与行政分离理论开始出现。1910年，美国设立 [1]

Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.3. [2]

《列宁全集》第23卷，人民出版社1986年版，第34页。 [3]

转引自王惠岩主编：《政治学概论》，高等教育出版社1999年12月版，第114页。

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AB两种职级的特别聘任机构，聘任程序开始复杂化。1912年到1930s，科学管理所强调的主要原则，包括中立、经济、效率和标准化等，开始在文官制度中得到确立。1923年通过了《1923年职位分类法》，以五种专业类别区分公务人员的职别与职级。这个时期文官制度改革所通过的这些标准化的、集中化的规则孕育了文官制度的核心价值与行为规范：连续性（Continuity）、中立性（Neutrality）、能力（Competence）、功绩制（Merit）、对公众的责任（Responsibility）等。文官制度改革运动直接推动了公共行政学理论研究的开展。

3．多学科研究方法的形成与发展促进了公共行政学从政治学中分离。随着社会政治、经济、文化和科学技术的发展，政治学、经济学、法学、管理学和心理学得到了进一步地发展与繁荣。这使政治学中新的分支学科和研究方法纷纷出现，理论流派呈现出纷繁多样的景象。表现出的最主要特点就是政治学研究的领域日益扩大，研究的课题日益更新，并且与其它学科交织在一起，形成了跨学科和多学科交叉研究的局面。[1] ?政治学朝着研究一切政治现象的方向发展以及吸收其他学科理论和方法的必要性，使它具有包罗万象的取向?。[2]罗纳德〃H〃奇尔科特的这句话就是对这一特点的极好概括与总结。多学科研究方法的形成与发展，特别是法学、管理学、心理学的产生和发展，为公共行政实践采用政治的、法律的和管理的方法提供了理论指导，从而促进了公共行政学的研究，并为公共行政学从政治学中分离出来和形成新的范式，创造了理论条件。

4．公共行政职业教育的需要与发展使公共行政学教育和研究成为必需。公共行政实践活动所追求的效率的提高和公共行政改革目标的达成，最终都取决于公共行政组织与行政方法的改善。而只有通过对公共行政学的学习与研究，才会发现政府能够完全地、成功地做什么以及政府如何做才会以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样多的资源消耗取得最大的效果、提供最多的服务。[3]因此，公共行政职业教育和专业教育成为了公共行政实践活动的需要。对政府公共行政组织中的任职人员的专业培训，又极大地刺激了公共行政职业教育和公共行政学教育项目在大学的发展，使公共行政学的教育和研究成为必需。公共行政学成为了职业学校和大学的专门学科。1924年锡拉丘兹大学麦克斯威尔学院（Maxwell School at Syracuse University）开设了美国第一个公共行政专业硕士（MPA）学位点。

（三）公共行政学理论的产生

19世纪80年代，美国社会经历了许多基本的变革。在相当短的时间里，美国成为了城市化的工业社会而代替了传统的农业社会，各种职业形式的体力劳动代替了农民的体力劳动。但不幸的是，政治系统还没有做好准备来应付传统公共工作中日益增加的城市化的社会需要，城市成为了各党派相互斗争和影响公共政策的政治核心区域。[4]

正是在这样的社会历史条件下，威尔逊（Woodrow. Wilson）在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文?行政学研究（the Study of Public Administration）?，极力主张公共行政学 [1]

蔡立辉著：《政府法制论——转轨时期中国政府法制建设研究》中的“绪论”，中国社会科学出版社2001年12月版，第7页。 [2]

（美）罗纳德·H·奇尔科特著：《比较政治学理论——新范式的探索》，高钴、潘世强译，社会科学文献出版社1998年版，第4页。 [3]

Richard J. Stillman II, “The Study of Administration”, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.6. [4]

Joseph A. Uveges, Jr. and Lawrence F. Keller, “The first on hundred years of American public administration: the study and practice of public management in American life”。 参见Jack Rabin, W. Bartley Hildreth, Gerald J. Miller, Handbook of Public Administration, New York and Basel: Marcel Dekker, Inc.1998, P. 4.

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从政治学中分离出来。美国的第一篇行政学论文是在美国宪法颁布了一个世纪后才问世的；同时，也比欧洲大陆对公共行政学的研究晚了一个世纪。[5]德国行政法学家L.V.史坦因在1865年就出版了《行政学》一书，从行政法的角度对行政学作了研究。因此，威尔逊在他的论文中也曾经说过：?行政科学并不是我们的创造，它是一门外来的科学。??它的目标、事例与条件，几乎都是以外国民族的历史、外国制度的惯例与外国革命的教训为根据的，它是由法国和德国的教授们发展起来的。?因此，他强调?不仅要从形式上或语言上美国化，而且还必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。?[1]

威尔逊作为公认的公共行政学奠基人，他认为执行宪法比制定宪法更要困难。为了使政府不走弯路，他把政府划分为两个领域（spheres）即?政治?与?行政?，他认为就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择；行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关；行政与公共政策的执行有关。在此基础上，他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想：?（1）行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，它能普遍运用于一切政治制度；（2）任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来；（3）行政科学的指导价值是效率；（4）有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。?同时，他还认为建立独立的公共行政学的目的就是?使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。?[2] 威尔逊的这些思想奠定了公共行政学的理论基础，并对后来公共行政学的发展产生了重大影响。

从功能主义的角度来说，威尔逊关于?政治——行政二分法?（?the politics—administration dichotomy?）的思想，虽然理论与实践已证明政治与行政是不可分的，但这对于公共行政学从政治学中分离出来成为独立的学科和形成公共行政学范式，以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化所产生的冲突具有十分重要的意义。因为民主宪政内涵要求民众的控制和参与，这就会与行政效率理论和专业化理论相冲突。行政效率理论和专业化理论强调的是系统化的规则与内部程序，这在相当大的程度上不同于民主化的监控。在当时的社会条件下，威尔逊所面临的基本难题就是如何调和这两种思想或观念。正是从解决这一基本难题出发，威尔逊提出了把政府划分为?政治?与?行政?两个领域。

继威尔逊之后，1926年怀特（Leonard White）发表了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论》（Introduction to the Study of Public Administration）。这本书的核心观点是：（1）行政是一个单独的过程，无论从哪一级角度看，其基本特征是大致相同的；（2）行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上；（3）行政由一门艺术转化一门科学的趋势日益具有重要意义；（4）行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。[3] 怀特的这本书使公共行政学成为了一个单独的研究领域，并具有较为完整的学科体系。标志着这门学科的基本形成。但值得提出的是在美国，公共行政研究与专业培训的增长则是在20 [5]

Richard J. Stillman II, “The Study of Public Administration in the United States: ?The Eminently Practical Science?”. “The Study of Administration”, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.18. [1]

Wilson. W. 1887. “The Study of Public Administration.” Political Science Quarterly 2 (June), p. 197—222. [2]

同上。 [3]

Leonard White, 1926. Introduction to the Study of Public Administration. Macmillan, New York.

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世纪30年代和40年代。[4]

美国公共行政学者在研究公共行政学的产生与发展历史时，也都提出这样的问题：为什么美国在宪法颁布后的一个世纪才开始注重公共行政学的研究与学习？欧洲大陆对公共行政的研究与学习早于美国一个世纪，为什么直到19世纪末20世纪初公共行政学才从政治学中分离出来成为独立的学科？关于这类问题的研究直接诱发了?比较公共行政学?的理论研究（A Study of Comparative Public Administration）。

二、公共行政的功能与目标

按照马诺力(Marini, Frank)对公共行政的解释，公共行政既是与政府和其它公共项目以及组织和活动相关的政策形成及执行等实践活动；又是与研究、改善和培训相关活动的学术研究。[5]因此，公共行政的功能与目标包括公共行政实践的功能与目标以及公共行政学理论研究的功能与目标。研究公共行政的功能与目标必然成为公共行政学理论的组成部分。

（一）公共行政实践的功能与目标

公共行政活动作为社会上层建筑的组成部分，它所具有的功能与目标应包括两个方面：一是基本的功能与目标；二是具体的功能与目标。

1．公共行政活动的基本功能与目标

公共行政活动基本的功能与目标是与国家的存在相联系的。只要有国家的存在，就会有这些基本的功能与目标；而且国家的本质、职能、国家结构形式和政权组织形式（国家权力结构形式）对公共行政活动的基本功能与目标具有决定性的作用。任何一种公共行政活动都贯彻和体现的是一种意志。这种意志或者表现为统治集团或个人的意志、或者表现为上升为国家意志的广大社会公众的意志。这种意志是在公共权力的作用下，由社会公共组织通过?供给?的方式来实现。例如公共项目对财政的分配和使用、公共服务项目的划分与供给、绩效目标和评估标准的确定等都是某种意志的体现。正是在这种意义上，从20世纪40年代起，美国学者就对?政治——行政?二分法的观点进行了批评。但是，用完全的管理主义来看待公共行政，甚至把公共行政描绘成纯粹的管理技术与管理方法，这同样是从另一个侧面来支持和鼓吹?政治——行政? 二分，或者说是?政治——行政?二分法的翻版。

公共行政活动的基本功能与目标，决定了公共行政为什么需要存在。社会公共组织是是一个国家政治总格局的组成部分，它不仅反映了这个国家国家机关的组成形式、职能体系、权力分割及其相互关系，而且还反映了这个国家中国家与社会公共组织、国家与社会、国家与社会公众的相互关系及其体制安排。社会公共组织所进行的公共行政活动，自然也应当是国家管理的组成部分。社会公共组织所履行的这部分国家管理职能是其它主体所不可代替的。通过执行国家意志（当然，社会公共组织在执行国家意志的过程也要做决策。而且所做的决策必须符合与体现国家意志，并与执行国家意志的活动内容、活动范围相联系。）的活动来缓和各种冲突、建立与维护社会公共秩序，是公共行政活动的基本功能与目标。公共行政活动是一个国家解决社会和技术问题不可或缺的环节。不仅?行政国家?的出现表明了这一点，而且在国际经济一体化、全球化的社会历史条件下，更进一步地强化了公共行政活动 [4]

Richard J. Stillman II, “The Study of Public Administration in the United States: ?The Eminently Practical Science?”. “The Study of Administration”, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.18. [5]

Marini, Frank, Public Administration. Jay M. Shafritz edited : International Encyclopedia of Public Policy and Administration. Westview Press 1998, P.1782.

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的这一功能。

公共行政活动的基本目标是公共行政活动的方向。除了缓和各种冲突、建立与维护社会公共秩序这一最基本的目标之外，还包括提高管理效率和能力、提高公共服务质量、提高和改善公共责任等基本目标。公共行政活动无论采取什么措施和行为方式，其根本目的都是为了实现它的基本目标。

2．公共行政活动的具体功能与目标

公共行政的基本功能和目标是与国家的存在及其基本特性相联系的；公共行政的具体功能和目标则是与具体的政治体制、经济体制和社会的意识形态相联系，与一定时期、一定历史条件下社会所面临和所要解决的主要问题相联系。因此，政治体制、经济体制、社会意识形态、社会所处的历史发展阶段和社会所要解决的主要矛盾问题不同，公共行政活动的具体功能和目标也不相同，从而导致了公共行政活动所采取方法、措施和所适用的理论也各不相同。这样也就形成了丰富多样的公共行政方法、措施和理论派别。

就政治体制而言，规定规矩权力结构形式、国家机构的组成形式及各机构之间相互关系的政治体制，决定了国家权力的分割及其结构形式、政府行政组织的职能、具体组织形式及其在整个国家机构体系中所处的地位与作用。

具体的经济环境条件，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制，也都会导致不同的公共行政活动功能与目标。就经济体制而言，在自然经济体制下，经济资源的配臵由习惯经验支配，政府的经济功能微弱，主要限于全局性的农田水利、交通、道路建设等方面。政府行政组织的社会服务功能也很微弱，负责经济、社会事务的部门少。政府行政组织行使国家权力的目的主要是出自对社会的管理与控制，其政治功能、社会治安功能较为突出；行使功能的手段比较简单，主要是采取行政手段进行管理。在计划经济体制下，由政府配臵各类资源，政府行政组织对社会经济活动，甚至包括人们的日常生活都实行全面、直接的指令管理，设臵大量的经济管理部门。把太多的社会功能加在政府肩上，大大扩充了政府行政组织的职能范围。公共行政活动功能所体现的特征表现为干预的直接而广泛性、管理手段的单一性和行政命令的强制性、企业主体的附属性。公共行政活动的具体目标是实行对社会高度集中的管理与控制，政府计划成为了各生产主体、社会组织和社会公众活动的边界。指令体系成为了唯一与法律等同的东西。[1]在市场经济体制下，由市场配臵各类资源。生产什么、生产多少，都由供求关系决定，价格信号引导着生产要素的投入和转移，以追求运行效率的提高和交易成本的降低。由此决定了公共行政的具体功能是运用各种经济杠杆、规则和必要的行政手段，采用政治的、法律的、经济的和管理的方法与理论，引导、调节和规范经济活动，调控宏观经济发展的方向、比例和速度，维持市场秩序和纪律，提高公共产品与公共服务，保障公正的收入分配和公民基本的生活，保护环境。行政组织和各类市场主体的活动都以法律为边界。公共行政活动的具体目标不是以单一的，而是表现为由多个目标所组成的综合目标体系，诸如效率目标、公共服务质量目标、公共责任目标、管理能力目标、社会发展目标、社会公众的信任和满足度、评估绩效的各类标准等。

以价值观和行为模式为核心的社会意识形态的差异，也会导致公共行政具体功能与目 [1]

[美]戴维·杜鲁贝克：“论当代美国的法律与发展运动”，《比较法研究》1990年第2期。

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标的多样性。例如人们对治安政府、收税少的政府的期盼，导致了社会只要求行政组织承担一些简单的维持社会安定和为经济发展创造适宜条件等管理功能。人们对?守夜政府?、?管得越少的政府就越是好政府?的期盼，导致了政府行政权力及其活动被限制在比较狭窄的范围内，公共行政的功能仅局限于维护公共安全、公共卫生、环境保护、公共交通、公共教育、财政及市场管理、基本社会秩序的维持和消除社会危险等方面；并把追求效率作为公共行政最重要的目标。人们对?最好政府，最多服务?、?花钱少、工作好的政府?的期盼，导致了公共服务市场化、减少政府职能、实现政府从社会的部分撤退、建立小政府模式、尊重社会公众对公共产品和公共服务选择的权利、以绩效为本、树立顾客至上意识；政府不再是高高在上、?自我服务?的官僚机构，而是强调政府公共行政对社会公众需要的回应力、重视公共行政活动的产出和结果、重视公共服务的效率与质量。公共行政以提高公共服务的效率、管理能力、服务质量、公共责任和社会公众的满意程度为目标。

同时，政治民主化的发展，社会公众对公共行政活动有较大的取向，要求公共行政活动以社会公众的需要为其行为导向，照顾与采纳社会各方面的利益与意见。社会公众从关心自身利益的角度参与和影响公共行政的意识较强。这就要求公共行政必须建立与健全公共组织之间、公共组织与社会公众之间进行信息沟通与交流的机制，包括建立电子政务、推行办公自动化和无纸化、运用计算机技术和网络管理手段、提高公共行政活动收集与处理信息的能力。社会公众对公共行政活动所供给的政策、规则、公共服务和公共产品，也同样表现出较强烈的取向。社会公众对公共行政活动所供给的政策、规则、公共服务和公共产品会按照他们的意志和利益标准来加以评价。如果公共行政活动不能与社会公众的要求保持必要的一致，就会导致社会公众对社会公共组织，特别是对政府行政组织的不信任。这就要求公共行政活动必须更加重视其产出和结果，重视提供公共服务和公共产品的效率与质量，提高社会公众的满意程度。正是基于这种发展趋势，成本与效率观念、绩效管理、顾客至上与服务意识、在政府行政组织与管理中引进竞争与市场机制等管理的措施与方法，为当代西方国家公共行政改革所普遍采用。公共行政活动也必然以效率、管理能力、服务质量、公共责任和社会公众的满足度为绩效目标。

社会所处的发展阶段不同、社会面临和所要解决的主要矛盾问题的不同，也会使公共行政活动具有不同的功能与目标。一般来说，在社会发展程度较低的情况下，公共行政以政治职能与统治职能为其主要职能，加强对社会的管理与控制就成为了公共行政的重要功能。谋求政治统治的稳定和社会的发展、提高效率是这个时期公共行政活动最重要的目标。在社会发展程度较高的情况下，公共行政以经济职能、管理职能和服务职能为其主要职能。引导、调节和规范经济活动，调控宏观经济发展的方向、比例和速度，维持市场秩序和纪律，提高公共产品与公共服务，保障公正的收入分配和公民基本的生活，保护环境是公共行政活动的重要功能。谋求效率和管理能力的提高、发展公共责任机制和提高服务质量是这个时期公共行政活动最重要的目标。当然，在社会发展的历史过渡时期，由于社会面临着因社会转型、体制转轨所带来的特殊的社会问题，公共行政有必要采取不同于正常条件下的管理措施与方法，以解决和处理这些特殊的社会问题。

总之，国家的本质、职能、结构形式和管理形式决定了公共行政活动的基本功能与目标；具体的政治体制、经济体制、社会意识形态、社会所处的历史发展阶段和社会所要解决

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的主要矛盾问题决定了公共行政活动的具体功能与目标。公共行政活动的具体功能与目标是从属于它的基本功能与目标，并为它的基本功能与目标服务的。这是公共行政学与一般管理科学、与私域管理的最本质区别。如果用公共行政活动的具体功能与目标去代替、甚至否定公共行政活动的基本功能与目标，就会导致抹杀公共行政学与一般管理科学、与私域管理所固有的区别。为了实现公共行政的基本功能与目标，根据具体的政治、经济、文化和社会发展环境，采用政治的、法律的、经济的方法和手段，甚至包括管理的方法和手段；适用不同的理论、甚至包括管理的理论作为指导，都是完全必要的。公共行政从来就不否定和排斥运用管理的方法和理论；相反，公共行政的奠基者之一L. D.怀特还特别强调?公共行政研究应当建立在管理的基础上?。[1]

（二）公共行政学理论研究的功能与目标

公共行政学作为管理社会公共事务的科学，是以各种公共行政现象、公共行政关系及其发展规律为研究对象的。这些现象、关系及其发展规律共同构成为公共行政的基本范畴。公共行政学理论研究对公共行政现象、关系及其发展规律不是一种简单的描述，而是进行系统的认识与说明，有明确的功能与目标。

1．公共行政学理论研究的功能。公共行政理论研究的功能从理论意义上来说，这是发展和完善公共行政学科，建立、丰富与发展公共行政学科体系和研究方法不可缺少的环节。特别是对于我国来说，有悠久的?行政?实践活动，但无完整、系统的公共行政学理论，加强这方面的研究对建立具有我国特色的学科体系、建立公共行政学范式也是不可缺少的。同时，公共行政学作为一门社会科学，还要研究与其它社会学科的关系。

公共行政学理论研究的功能是通过它的具体研究方式和手段来实现的。研究方式和手段是发展的，不是永恒不变的。一定时期人们所采取的研究方法与手段，受社会发展水平、人们对客观事物的认识能力、人们认识和所要解决问题本身等多方面的限制。概括起来，公共行政学理论研究的方式和手段包括：

（1）学说史的研究方式。通过对公共行政各种学说的产生、发展及其演变的研究，揭示公共行政学理论的发展规律及其各理论派别之间持续的演进关系。任何学科理论都不是凭空产生的，除了具有充分的社会基础条件之外，它还是建立在前人研究的基础之上，继承了前人的研究成果。公共行政学也不例外。由此导致了公共行政学说史等学科理论的应运而生。

（2）制度式的静态研究方式。公共行政学作为一门独立的学科和研究范式在产生和发展之初，所要解决的根本问题就是如何对公共行政现象进行系统的说明，建立自己的学科体系。因此，制度式的静态研究方式成为了公共行政学产生和发展之初最主要的研究方式。运用这种研究方式着重研究公共行政的组织结构与原则，以及如何分工、如何建立层级节制体系、如何订立法令规章及工作标准。在这方面最主要的代表人物包括威尔逊、法约尔、韦伯、古立克、厄威克等。在这种研究方法的指导下，把专业分工原理广泛地引入公共行政之中，提出了职能化、专业化管理的原理；总结概括出了管理幅度和管理层次原理；倡导?理性化——法律化?的组织形态，强调公共行政运作应以法律为规范。

（3）行为式的动态研究方式。制度式的静态研究方式只注重研究了公共行政的静态结构和规则制定，而忽视了对公共行政动态面的研究。随着其它学科的形成与发展，为人们综 [1]

Leonard White, Introduction to the Study of Public Administration. Macmillan, 1926. New York.

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合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法分析公共行政行为及其活动，奠定了基础。行为式的动态研究方式使公共行政研究从体制结构的研究转向了公共行政行为的研究、将公共行政所关注的问题由体制结构转移到了公共项目及其产生的结果上。因此，运用动态研究方式着重研究的是公共行政的活动过程、特别是执行过程。在这方面最主要的代表人物与理论是以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论；以巴纳德为代表的社会系统学派；以西蒙为代表的决策理论学派；以波齐曼、凯特尔、普雷斯曼、韦达夫斯基等为代表的政策分析与执行学派等。

（4）系统的研究方式。20世纪60年代以后发展起来的系统分析方法为公共行政学理论与管理知识的汇合、为各种公共行政学理论流派的统一创造了机会。系统分析方法给人们提供了一种从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中看待公共行政的途径；也为研究公共行政内部各个部分之间的关系提供了指导。同时，系统理论还为公共行政适应环境的权变观念与生态观念提供了基础。运用这种研究方式着重研究的是公共行政与其环境之间的相互关系和公共行政内部各部分之间的相互关系、以及确定关系模式即量变形态；致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间的动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能、高效率。在这方面最主要的代表人物是塔尔科特〃柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等。

（5）多学科交叉式的综合研究方式。随着信息时代和知识经济的来临，人们也开始不断地从多角度、多侧面来认识事物，各学科之间相互交叉、相互渗透的趋势十分明显，导致了公共行政学多学科交叉式的综合研究方式。这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共行政中实际存在的问题，这是在同一个范式下的公共行政理论研究与实践活动的自我调整。例如罗森布卢牧（Rosenbloom, David）就提出了对公共行政学理论研究应采用管理的、政治的 、和法律的研究方法。[1]戴维〃奥斯本、盖布勒为代表的企业家政府理论，就是主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来，以使政府公共部门能够企业或私营部门那样，引入竞争机制、树立顾客意识、合理利用资源、注重投入产出、提高效率。胡荷（Hughes）、胡德（Hood）等人为代表的新公共管理理论，就是从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素，形成自己的理论基础。同时，公共行政学研究还必须借助现代信息与计算机技术等科学技术手段，为公共行政活动提供具体的操作规程，例如建立绩效评估体系、建立公共管理网络、提高公共行政收集与处理信息的能力等。

作为一门科学而存在的公共行政学，它的研究对象、研究范畴和方法论体系决定了公共行政学理论研究的固有规律。公共行政学研究应按照学术活动固有规律开展其研究活动，从而揭示行政现象、行政关系及其发展的规律性。

公共行政学研究的对象，同时也是服务的对象。这又使公共行政学理论研究具有了实践功能。公共行政学所包含的每一个理论与方法，都直接或间接地为公共行政实践活动提供了具体的指导，具有重大的咨询参考意义。公共行政学理论研究的实践性是公共行政学的生命力之所在。公共行政学研究应重视实践、注重现实。但现实并不等于现存，用恩格斯的话 [1]

Rosenbloom, David， Public Administration Theory and the Separation of Powers. Public Administration Review, 1983.

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来说，现实是具有必然性的现存。公共行政学不能仅仅局限于只研究现存的东西和现实中所存在的问题，否则，其结果只会远离现实。

2．公共行政学理论研究的目标

公共行政学理论研究既遵循学术规范，研究和探讨各种公共行政现象、关系及其发展规律；同时又服务于公共行政的实践活动。因此，公共行政学理论研究的目标也必然包括两个方面：在学科理论与学科建设方面，研究各种行政现象、行政关系及其发展规律；丰富和发展公共行政学的理论与研究方法；健全和完善公共行政学学科体系与基本范畴体系；健全和完善公共行政学教育体系和人才培养体系，开展公共行政教育和专业人才培养。在为公共行政实践服务方面，着力于为公共行政活动解决现实问题提供可供选择的理论与方法，特别是在如何开展电子政务、建立电子政府；如何开展绩效管理、建立绩效评估指标体系；如何提高管理效率和管理能力、建立和发展公共责任机制等前沿领域，进行研究，为公共行政实践提供具体操作规程、提供有效的理论与方法指导。

三、公共行政学的基本理论

（一）国内外关于公共行政学基本理论认识的概况

公共行政学的基本理论是人们对各种行政现象、行政关系及其发展规律的系统认识与说明。因此，随着人们认识与说明的不同，公共行政学的基本理论也就有不同的表达方法。例如，罗伯特（Robert B. Denhardt）认为，公共行政学理论来源于公共组织理论、政治学理论、社会学理论、经济学理论、伦理学理论等，由此出发，他把公共行政学理论概括为（1）政治与行政；（2）官僚机构与民主政治；（3）组织与管理；（4）理论与实践；（5）公共组织理论。[1]美国杰克（Jack Rabin）等教授编写的《公共行政手册》（Handbook of Public Administration）一书中，把公共行政学的基本理论概括为：公共组织理论；公共预算与财政管理理论；公共人事行政理论；联邦与政府间关系理论；公共政策与分析理论；公共决策理论；比较公共行政理论；公共行政的法律规则理论；公共行政教育理论；司法行政理论；行政发展理论；行政环境理论等。[2]美国詹姆斯〃佩里（James L. Perry）教授在他1996年出版的《公共行政手册》（Handbook of Public Administration）一书中，他把公共行政学的基本理论概括为：公共组织理论、行政责任理论；公共政策的制定与执行理论、公共预算与财政管理理论、人力资源管理理论、公共行政伦理理论、公共行政技术与方法论。[3]公共行政学者霍哲（Holzer）教授和盖布雷林（Gabrielian）博士将100年来美国公共行政学总结为五大理论：诚实、党派及象企业一样的政府；经典管理模式；政治与政策制定；人类行为；项目的有效性。[4]

在我国来说，目前具有西方?公共行政?（Public Administration）意义上的公共行政学理论及其体系尚未形成；?行政管理?理论在公开出版的教科书中一般都包括行政环境理论、行政组织理论、行政领导理论、行政决策理论、行政职能理论、行政执行理论、人事行政理 [1]

Robert B. Denhardt， “Five Great Issues in Organization Theory”. Jack Rabin, W. Bartley Hildreth and Gerald J. Miller, Handbook of Public Administration. Public Administration and Public Policy/35. Marcel Dekker, Inc. 1989. P. 105. [2]

参见 Jack Rabin, W. Bartley Hildreth and Gerald J. Miller, Handbook of Public Administration. Public Administration and Public Policy/35. Marcel Dekker, Inc. 1989. [3]

参见 James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition), San Francisco: Jossey—Bass Publishers, 1996. [4]

张梦中：“美国公共行政学百年回顾（上）”，《中国行政管理》，2000年第5期。

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论、财务行政理论、行政法制理论、行政道德理论、行政监督理论、行政发展与改革理论等。

我国的?行政管理?理论与西方公共行政学理论在其名称上，似乎没有什么区别。但是，在理论的具体内容上却存在较大区别。因此，我们在研究公共行政学的基本理论，有两个方面的基本任务：一是公共行政学应包含哪些基本理论；二是各个基本理论的主要内容。同时，我们也不能把以往公共行政学中各学派的理论观点就等同于公共行政学的基本理论。公共行政学的基本理论是对各种行政现象、行政关系及其发展规律的系统认识与说明。因此，各种行政现象、行政关系及其发展规律构成公共行政学基本理论的外延；系统地认识与说明各种行政现象、行政关系及其发展规律则构成公共行政学基本理论的具体内容。

（二）公共行政学的基本理论

1．公共行政环境理论。行政环境理论（Theories of Environmental Administration）又称为行政生态理论（Ecology of Administration），它是以系统理论为基础，把整个公共行政，包括公共行政的各类主体及其各种活动、各种公共行政现象、公共行政的结果和公共行政发展等作为一个系统，来揭示与研究公共行政系统与其外界各因素之间的相互关系、公共行政系统内部各因素之间的相互关系。[1]

生态学（Ecology）是研究各种生物相互之间及其与环境之间相互关系的科学。在20世纪20年代社会学家把植物和动物生态学应用到人类生活。美国哈佛大学教授高斯（Gaus）最早运用生态理论来研究公共行政。他在《美国社会与公共行政》、《公共行政学的反思》、《政府生态学》等论文和著作中，全面阐述了公共行政生态理论的思想。继高斯之后，雷格斯（Fred Riggs）又发表和出版了《农业型与工业型模式》、《行政生态学》；朗〃诺顿（Norton E. Long）出版了《权力与行政》。

公共行政生态理论认为，对公共行政直接或间接产生影响作用的内外各种因素构成公共行政的内部环境与外部环境。研究公共行政与生态环境之间的相互依赖关系，谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各分系统之间的动态的、具体的一致性；研究公共组织和公共行政行为必须考虑生态环境因素的影响，公共组织和公共行政必须随着生态环境的变化而发生变化；研究公共组织和公共行政各部分、各环节之间的相互关系，构成公共行政生态理论的核心内容。公共行政生态理论的出现使公共行政学的研究具有了综合性、开放性、有机性和总体性的特征；使公共行政学研究既注重静态的研究，又注重动态的研究，更注重公共行政与内外环境适应性的研究。

公共行政生态理论对公共行政学的发展产生重大影响；在当今信息和知识经济时代仍然具有十分重要的指导意义。强调在公共行政内部各部分之间、公共行政与社会公众之间建立信息交流与沟通的机制；强调公共行政以顾客为导向，按照社会公众的需求供给公共产品与公共服务；强调把市场竞争机制引入公共行政之中,强调在公共行政内部重塑政府角色、重新界定与优化公共行政的职能、放松规制与适度分权、进行绩效管理等，这都是公共行政生态理论发生作用的具体表现形式。

2．公共组织理论。公共组织理论(Theories of Public Organization)是关于公共行政主体 [1]

在这个问题的写作过程中，所参考引用的资料与观点来源于Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition),“Chapter 3: The General Environment: The Concept of Ecology”和“Chapter 4: The Political Environment: The Concept of Administrative Power”Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.80—103.

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的系统认识和说明。这一理论从具体外延上，认识和说明哪些公共组织是公共行政的主体及其相互之间的关系；从静态的组织结构上，认识和说明公共组织及其各个部分的职能目标、职能分工、权力分割及其相互关系、责任归属、工作程序设臵、职位配臵、部门与层级的划分及其关系、项目划分、绩效目标；从动态的组织过程上，认识和说明公共组织为了实现公共行政的目标而把人、财、物、时间、信息、知识、环境等各种要素在特定时间与空间内联系和配臵起来，不断地进行决策、执行、监督、控制等各类活动，以及为了实现公共行政的目标所采取的管理措施与方法，所进行的公共组织自身的管理；从生态的组织环境上，认识和说明公共组织必须不断地与其所处的社会环境发生人员、物质与信息的双向交流，必须随着社会环境的变化而不断地调整自己、随着时代的发展而不断地改变自身的结构与活动方式；从心态的组织意识上，认识和说明组织内部的沟通方式、人际关系网络、认同意识与价值观，营造有效的组织文化（Building an effective organizational culture）。

在公共行政产生和建立之初，追求高效率是贯穿于公共组织理论的核心目标理念。无论是传统时期的公共组织理论，还是行为科学时期的公共组织理论，都把实现和追求高效率作为它的最高目标。但是，随着社会的发展，特别是民主参与政治的发展和社会矛盾问题的激发与利益冲突的加剧，新公共行政学理论开始关注社会公平问题，对传统公共行政学?效率至上?进行了批判与反思，主张将公共组织理论的核心理念转变为?公平至上?。

发展到今天，公共组织理论的核心目标理念已不是单一的目标模式，而是多元的、综合化的目标模式。它们包括：具有高效率、管理能力、公共责任、高绩效和能满足社会公众的需求。当代公共行政学中流行的企业家政府理论、重塑政府理论、放松规制理论、新公共管理理论和电子政府理论都再现了公共组织理论多元的、综合化的目标模式特点。在效率与公平模式上，是通过建立和发展新的公共责任机制和监督机制，例如倡导顾客导向、服务意识、绩效管理与评估、发展有效项目等来保证和提高效率。

3．公共预算与财政管理理论。公共预算与财政管理理论（Theories of Public Budgeting and Financial Management）是公共行政学的一个基本理论。公共预算是行政机构或公共部门的财政收支计划，它具体规定计划年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行、以及组织目标的达成，也是行政机构或部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段。同时，公共预算还是国家的重要立法文件，它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行，这体现了国家权力机构和人民对公共行政活动的制约与监督，是公共行政的权力制衡机制。因此，就课税与支出的政治意义来说，公共预算对公共组织中选举的和任命的官员产生一连圈相互作用的义务；公共预算如同一个法律的契约，这个契约是政治选举出来的人民代表控制行政机构或部门的中介手段。另外，公共预算也是公共行政加强国内各机构或部门合作和有效力的力量。[1]

公共预算体现的是一种国家的意志，所以，又称为?公共预算政治?(the Politics of Public Budgets)。[2]因为公共预算反映的是通过规定或限制行政机构与部门如何开支来选择和决定 [1]

Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition),“Chapter12: Public Budgeting: The Concept of Budgeting as Political Choice”Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.374. [2]

Irene B. Rubin, The Politics of Public Budgets. Chatham, N. J.: Chatham House Publishers 1990, P. 1-28.

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其将做什么、不做什么与先做什么。因此，从公共行政活动如何开支体现的是国家意志这一点上，再次反映了公共行政与私域管理的根本区别。公共预算过程包含着技术与政治两个方面，而且政治在公共预算决策中呈现出特别的意义。预算决策过程所包含的五个不完全独立的方面：税收（revenues）、过程（process）、支出（expenditures）、平衡（balance）、执行（implement），每一个方面都产生它所具有的政治特性。[3]

利用公共预算理论建立和发展新的公共责任与监督机制是当今公共行政学理论的重大发展。这一点我们可以从美国公共预算的变化及公共行政学理论的发展中得到说明。美国公共部门的预算体制具有专款专用的特点。[4]美国各级政府过去几十年来采取了各种预算制度，包括20-30年代的分项排列预算（Line-Item Budgets）、50年代的绩效预算制（Performance Budgets）、60年代的项目规划预算制（Planning-Programming Budgets）、70年代的目标管理预算（Objectives of Budgeting）、70年代后期的零基预算制（Zero-Base Budgets）和80年代、90年代的企业（Entrepreneurial Budgeting）。[1]80年代以来，绩效管理在预算体制方面的主要表现是：就联邦政府而言，主要表现为建立新的绩效预算制度。1993年国会通过的混合预算调解法案（The Omnibus Budget Reconciliation Act），这是预算改革方面的一个比较重要的法律。近些年来，美国联邦政府为了推行以绩效为本的预算制度，颁布了一系列法律、法规。比如首席财政官法（Chief Financial Officers Act of 1990）；联邦会计准则（Federal Accounting Standards）；联邦管理者阳光法（Federal Managers Financial Integrity Act）；现金管理改进法（Cash Management Improvement Act of 1990）等。就州政府与各级地方政府而言，主要表现为建立以绩效为基础的预算制度。美国绝大部分州都通过立法来推行这种制度，比如1993佐治亚州通过的?预算责任与规划法?、加州通过的?绩效与结果法案?、1994年佛罗里达州通过的?政府绩效与责任法案?等。以绩效为基础的预算制度就是要淡化明细分类帐目，公共部门的绩效愈佳，拨款就愈多。从而改变了那种花得越多，得到越多的状况。这一预算制度通过选择性项目评估、支出转移规定、规定预算上限和分享节余等措施来加以具体化。

因此，这种以绩效为基础的预算制度建立和发展了新的公共责任与监督机制，使公共行政不仅重视投入，更重视产出，对结果负责。有责任就是要对他自己的行为负责。行政机构或公共部门对它们花费与消耗国家财政的行为负责也就是要对花费或消耗财政的行为承担义务、保证供给公共服务与公共产品行为的有效性、制定的各项公共政策与国家的立法意图保持一致、不折不扣地完成计划项目。[2]

如何保证行政机构和公共部门对其花费与支付财政的行为负责、尽义务，是公共预算与财政管理理论所关注另一个重大问题，也是这种新的公共责任与监督机制是否能产生实际效果的保证。为此，又产生了一系列确保公共管理者对其花费与支付财政的行为尽义务的理

[3]

Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition),“Chapter12: Public Budgeting: The Concept of Budgeting as Political Choice”Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.391. [4]

President Bill Clinton, Vice President Al Gore, Report of the National Performance Review, 1993, p.11. [1]

James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): Chapter seventeen, Budgeting for Public Programs. Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.297-304. [2]

Howard, S. Kentucky, Changing State Budgeting. Council of State Government, Lexington, Kentucky, 1973,p. 290.

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论与措施。[3]

4．公共人事行政理论。公共人事行政理论（Theories of Human Resources Management）是公共行政学的一个基本理论。人是公共行政的基本资源（an essential resource），公共服务要求从事公共行政的人必须具有广泛的、综合的属性——知识、技术、价值观、责任感、智慧和能力等。公共管理者（Public Administrator）必须努力使人力资源所具有的这些属性集中在一起，并得到有效利用，才能实现公共行政的使命。[4]

公共行政学中的人事行政理论是围绕着特定的对象范围、内容、任务和目的所进行的系统认识与说明。特定的对象范围是指在公共服务系统行政组织和公共部门中从事职业、向社会提供公共服务与公共产品的、具有不同职位的人；内容、任务和目的是公共人事行政理论的核心。行政组织和公共部门的人力资源管理不同于私营部门的人力资源管理，它是国家管理的重要组成部分，并与国家人事政策和体制相联系。公务员制度是人力资源管理的制度化、法制化、科学化管理较完备的形式和核心内容。

西方国家通过标准化的、集中化的规则来建立与实现公务员制度的价值体系：连续性、中立性、能力、功绩制和对公众的责任制。并由此建立了一套完整的公务员制度体系和公共人事行政理论体系。这些制度体系包括选拔录用制度、工资制度、考核制度、培训制度、晋升制度、奖惩制度、退休制度等；与此相适应的公共人事行政理论体系也就形成了，包括公务员制度的原则理论、人事管理中的人性理论、选拔录用、职位分类理论、待遇理论、考核理论、培训理论、晋升理论、奖惩理论等。

西方国家标准化的、集中化的规则对于建立公务员制度、防止权力滥用起到了积极作用。但是，人事管理系统中这种标准化的、集中化的规则，提高了体制的运作成本、降低了行政组织和公共部门的绩效、压抑了公共管理者的创造性和积极性；特别是随着私有化、承包、裁减行政组织和公共部门的规模等形式的改革，以及连续不断地分权传统。根据这种标准化、集中化的规则建立起来的人事管理制度及其理论体系，已开始受到挑战。公务员的合同化、用人单位自主录用人才、适当增加部门横向流动和造就通才、奖励绩效与实行绩效工资制等成为公共部门人事管理和公务员制度发展的方向。这必然引起过去形成的人事管理制度、理论、价值和原则的发展变化，产生了以放松规制（Deregulation）、建立公共责任机制和实行绩效管理（Performance Management）为核心的公共人事行政理论。新型的公务员将通过绩效合同向社会公众负责，以达到基本的绩效标准。

行政组织和公共部门的绩效不佳，?问题不在于政府职员的懒惰和无能，而在于繁文缛节和规制是如此令人窒气，以至于扼杀了职员的哪怕一丁点的创造性。?[1]?极其复杂的人事制度把人事职位分成459个系列，15个级别，每个级别又分成为10个职级。?[2]因此，要解决这种状况就?必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制。?[3]这包括在永业公务员之外，适当增加临时录用的合同制雇员； [3]

Jack Rabin, W. Bartley Hildreth and Gerald J. Miller, Handbook of Public Administration. Public Administration and Public Policy/35. Marcel Dekker, Inc. 1989. p. 206. [4]

James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): Part five, Managing Human Resources. Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.373. [1]

Report of the National Performance Rrview,1993, P. 2. [2]

同上，第21页。 [3]

同上，第6页。

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淡化职位分类；简化规则；实行绩效工资制等。

放松规制是一种以结果为本、以绩效为本的控制。詹姆斯〃Q〃威尔逊认为放松规制意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素做为判断行为主体的标准。奥斯本与盖布勒认为放松规制就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。1993年美国?国家绩效评论?（Report of the National Performance Rrview,1993）把放松规制界定为政府官员对结果负责，而不是仅仅对过程负责；其目的在于把公务员从陈规旧俗中解放出来，发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再是仅仅对规则负责。因此，放松规制对行政组织和公共部门内部自身管理的改革与完善来说，是寻求一种新的公共责任机制：既要放松具体的规制，又要谋求结果的实现；既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对社会公众负责；既要提高公共行政的效率与管理能力，又要切实保证公共行政对公众负责、对结果负责。

绩效管理是绩效评估理论在公共人事行政中的具体运用。通过绩效来提高公共管理者的能力和公共责任，提高服务效率。因为绩效水平的高低直接与公共管理者的奖惩、晋升和待遇相联系。工作结果中已经包含了公共管理者的工作效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众的满意程度。因此，公共管理者对其行为的对结果负责也就是对社会公众负责。这种绩效管理具体通过签定绩效合同、明确绩效目标、确定奖惩标准、进行绩效评估等来予以实施。自20世纪80年代以后，美国、澳大利亚、新西兰、加拿大、英国等都先后采取了对公务员的绩效管理措施。由此形成和发展了绩效管理与绩效评估理论。

5．公共决策理论。公共决策理论（Theories of Decision Making in Public Administration）是行为学派提出的。这个理论之所以构成公共行政学的基本理论，不仅在于这个学派的基本命题?管理就是决策?，而且还在于公共行政活动的所有过程和步骤都依赖于公共决策，并与公共决策交织在一起。[4]公共决策是行政组织与公共部门的核心任务。

公共决策理论围绕着由谁做出公共决策、如何做出公共决策、公共决策的依据、公共决策所产生的效果与影响、公共决策的功能、公共决策是艺术还是科学等问题进行系统地认识与说明。因此，公共决策理论包含着对公共决策的目的性、有效性、政策性、选择性、社会性和非盈利性进行系统地认识和说明。

公共决策理论从切斯特〃巴纳德（Chester Barnard）和西蒙（Herbert Simon）提出与创立以来，发生了一系列地变化，把公共政策和政策分析的一些理论与方法应用到决策之中，进一步发展了公共决策理论。特别是在公共决策的概念模式理论上，查尔斯〃林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出了?凑合对付的科学?（The Science of ?Muddling Through?）。[1]他认为在行政组织和公共部门的政策制定或政策分析方面，存在着两种不同的方法，一种是?理性综合法?（rational-comprehensive），或叫?根本方法?（root method）；另一种是?连续有限比较法?（the successive limited comparisons），或叫?分支方法?（branch method）。[2]阿米泰〃埃奇奥尼（Amitai Eztioni）对林德布洛姆的概念模式进行了批评，提出了?混合扫 [4][1]

McCamy, J., Analysis of the process of decision making, Public Administration Review, 1947, 7. P. 41-48. Charles E. Lindblom, The Science of ?Muddling Through?. Reprinted with from Public Administration Review, copyright by The American Society for Public Administration(ASPA),1959. [2]

Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition),“Chapter8: Decision Making: The Concept of Incremental Choice”Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.225。

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描法?（Mixed Scanning）的决策概念模式。[3]这种方法试图把理性综合决策与渐进决策模式结合起来，既吸收它们的优点，又克服它们的缺点。这样，公共决策的理论与方法朝着科学化的方向发展。

从20世纪50年代公共决策理论产生以来，管理的、政治的、法律的和经济的理论与方法，以及运筹学、控制论、信息论、系统论、计算机科学等手段在公共决策理论中得到了广泛地运用，并推动着公共决策向科学化、民主化的方向发展。信息时代和知识经济对公共决策又提出了新的更高的要求，这既是公共决策理论发展的机遇，也必将面临着挑战。除了继续坚持科学化、民主化的价值理念之外，还必须将公共责任、公共服务等价值理念引入公共决策理论之中。

6．执行理论。执行是公共行政过程中行政组织或公共部门最经常、最大量的活动；是行政组织和公共部门履行职能、保证政策效果，使任何观点、主张、决策或政策变为实际，使公共服务和公共产品有质量、效率和符合社会公众要求的决定性因素。[4]因此，执行理论（Theories of Implementing）是公共行政学的一个基本理论。正如威尔逊所说?行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。?[5]

执行是行政组织或公共部门为了实现公共行政目标所采取的各种措施、行为、手段和方法以及活动过程的总称，是公共行政各种要素综合作用的动态发展的现实过程。它是行政组织或公共部门最基本的职能。因此，执行理论就是围绕着执行的体制与原则、执行的手段与方法、执行行为的规范模式与体系、公共规则的制定与供给方式、公共服务与公共产品的供给方式、执行行为及其效果的管理与评估等进行系统地认识和说明。

公共行政学中的执行理论以?公共性?为核心理念与内涵。因为该理论对执行行为主体的认识与说明是以公共组织，包括行政组织、公共部门等为对象范围；执行行为所依据的是如何在遵循公共规则、公共伦理的基础上建立和发展起来的公共责任机制与社会公众的监督机制；执行行为的内容是根据社会发展和社会公众的需求供给规则、公共服务与公共产品；执行行为所指向的目标是建立与维持公共秩序、实现公共利益，而不也许因掌握公共权力利用执行的机会为其自身或特定的个人与特定的集团谋取私利；执行行为与绩效的评价是社会整体发展的价值取向和社会公众需求的满足，包括效率、能力、质量、公共责任和社会公众的满意程度等。因此，公共行政学中的执行理论已超出了把行政只当做政治统治工具的狭隘范围。

公共行政学中的执行理论也是发展的。随着20世纪70年代公共政策分析或政策科学由只注重研究政策制定或政策规划转而注重研究政策执行、研究公共项目及其产生的结果，使绩效管理理论、绩效评估理论成为执行理论的重要组成部分。许多项目在执行过程中所存在的问题，既不是政府官僚机构问题，也不是方法问题，而是必要的有效性和效率问题。因此，项目管理者的责任就是要找到能够获得绩效的各种方法。[1]执行绩效的评估成为了建立 [3]

Amitai Eztioni, Mixed Scanning: A Third Approach to Decision Making. Public Administration Review, 27(December 1967), P. 385-392. [4]

James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): “Chapter Fourteen: Implementing Public Programs”. Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.250. [5]

Wilson. W. 1887. “The Study of Public Administration.” Political Science Quarterly 2 (June), p. 197—222. [1]

James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): “Chapter Fourteen: Implementing Public Programs”. Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.251.

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和发展新的公共责任机制、控制执行过程的重要方法。

值得强调的是执行绩效评估是一种绩效管理，体现的是结果为本的管理。因此，执行绩效评估是一种结果控制，而不是过程控制。相反，赋予公共管理者在执行过程中充分的自主权，这样便于调动和发挥公共管理者的积极性与创造性。加强执行结果的管理与控制，放松执行过程的控制，是公共管理者获得绩效的最有效的方法。正因为这样，执行绩效评估成为了执行理论与实践共同关注的焦点。

6．公共行政技术与方法理论。公共行政学是一门实践科学（Practical Science）。在实践上，技术与方法有助于提高公共行政的效率和管理能力、达成公共行政目标；在理论上，技术与方法作为研究和思维的手段，是公共行政学区别于其它学科的重要标志。因此，技术与方法理论（Theories of Public Administration Skills and Methods）是公共行政学的基本理论。

按照德怀特〃沃尔多的观点，公共行政既是知识探索的一个领域、一门学科或一种研究；也是一个过程或管理公共事务的一种行为。因此，公共行政技术与方法也包括公共行政实践过程中管理公共事务的技术与方法和公共行政学理论研究的技术与方法。

公共行政所面对和管理的公共事务，包括不同的事和不同的人都具有广泛性与复杂性。从公共行政的职能来说，有人认为公共行政就是公共政策的制定与执行；有人也认为公共行政就是最大程度地保持一个民主的政府。但是，无论哪种说法是正确的，公共行政最重要和最广泛的职能就是根据社会发展的要求和社会公众的需要提供公共服务，政府行政组织和公共部门的角色就是公共服务的提供者（role as a public service provider）。因此，技术和方法对于提高行政组织和公共部门供给公共服务的效率与质量、满足社会公众的需求；对于搞好绩效管理与评估、加强社会公众与公共管理者之间的交流与联系，都是十分重要的。[2]

公共行政作为一门学科或一种理论研究的技术与方法，我们在上一个问题中已经得到了说明。现在，我们主要来研究公共行政实践过程中管理公共事务的技术与方法。概括起来主要包括：

（1）战略计划编制技术与方法。以约翰〃布朗森(John Bryson)和威廉〃罗林(William Roering)为代表，提出了战略计划编制技术与方法。他们认为战略管理计划编制成为了公共

[3]

管理者全部技能中的一个重要根据。因为战略计划编制能够为思考与评价组织或社区的发

展方向、所处的环境和所采取的策略提供一总套的、系统的手段与方法。每一个公共管理者都应擅长于使用这种正确的战略计划编制工具，以便在相应的形势下实现他们组织的目标。

他们还分析了战略计划编制所包括的步骤：一般政策与目标方向的确定、形势背景的分析、战略问题的辨别、策略的发展、政策的制定与执行、效果评估等。战略计划编制体系包括目标与任务(Mission)、实现目标与任务的策略和手段(Strategies)、实现目标与任务的依靠即各类资源(Resources)、控制(Control)。他们还得出这样的结论：应当清楚，战略计划编制所包含的各种步骤要适应公共部门和公共行政过程的具体情况，从而又使它们具有了多样性。这种多样性在相当大的程度上对政策的制定与执行产生广泛影响；同时，任何一个战略计划编制步骤对思想或行为都可能提供一个有用的指导，但它必须与给定的形势背景条件相 [2]

James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): “Part six: Tools and Methods to Promote Effectiveness”. Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.475. [3]

John Bryson , William Roering, “Strategic Planning Options for the Public Sector”. James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.479-497.

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符合；由政策制定者、一般管理者或由二者共同完成和制定的战略计划编制，更应该具有可执行性；参与制定战略计划编制的人的范围不是固定不变的，将会发生变化。

（2）领导与管理技术和方法。以道格拉斯(Douglas C. Eadie)等为代表提出了领导与管理技术和方法。他认为，对公共组织或非盈利部门而言，现在是一个充满挑战的时代。在日益复杂、变化迅速和环境日益恶化的条件下，他们还必须向社会供给服务、履行他们的各种功能。因此，没有比这个更重要的是，公共组织或非盈利部门必须学会预见这种变化和挑战，并采取切实可行的措施来领导和管理它。[1]

他认为领导与管理最重要的是分清楚什么是要达到的目标以及如何去实现这个目标。围绕这两个问题，领导与管理活动必须首先认清所处的环境——公共组织或公共部门的各种形态、规模与资源；确认战略管理的各种资源；选定战略问题与目标；所欲采取的策略行动；领导尺度；管理执行以及对人的管理与控制。同时，他还强调了随着信息时代和知识经济的到来，对公共管理者进行领导和管理技能、思维方式培训的重要性。

（3）推进组织变化发展技术与方法。以罗伯特(Robert T. Golembiewski)等为代表阐述

[2]了推进组织变化发展作为公共行政实践活动的重要技术与方法的观点。这个技术与方法主

要包括限制组织变化发展的范围、为公共组织的变化发展行为拟订各种价值标准、在行为的科学性方面，说明公共组织变化发展的基本原理、说明公共组织变化发展基本活动的计划、测定公共组织变化发展活动的频率、说明成功的公共组织变化发展要求的导向。

（4）倾听顾客的声音。倾听顾客声音(Listening to Customers)的方法是行政组织和公共部门吸收私营部门的管理经验、引进市场竞争机制的结果，也是当代西方国家公共行政改革运动普遍采取的措施。20世纪70年代以来流行的新公共行政学理论的代表弗雷德里克森强调公共行政组织设计方案应该遵循的一个目标就是顾客导向的行政组织形态，即将社会公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织与公共部门存在和发展的前提。以戴维〃奥斯本(David Osborne)、特德〃盖布勒(Ted Gaebler)为代表的企业家政府理论认为在当今社会瞬息万变、社会需求多元化的情况下，政府再试图向社会提供垄断性的服务已经不可能了，他们期盼政府能像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识，视服务对象为上帝。

顾客就是服务的对象。在企业中，倾听顾客的声音就是企业的生产经营活动以及它所提供的各种产品和各类服务要符合消费者（顾客）的需要、并了解如何才能达到这一点，特别重要的是面对市场竞争如何在保持现有顾客的情况下，再增加新的顾客。在行政组织和公共部门，倾听顾客的声音就是就是?使公益服务提供者对他们的顾客需要做出灵敏反映的最好办法是把资源放在顾客手中让其挑选?。[3]服务水平的高低来自于顾客（消费者）的评判。提高服务水平的最有效的方法就是倾听顾客的声音——按照顾客的要求提供服务、让顾客做

[4]出选择。为此，1993年9月，美国克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》(Setting Customer

Service Standards)的第12862号行政命令(Executive Order)。以行政命令的形式责令联邦政府 [1]

Douglas C. Eadie, “Leading and Managing Strategic Change” . James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.499-509. [2]

Robert T. Golembiewski, “Facilitating Organizational Development and Change”. James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.511. [3]

奥斯本、盖布勒：《改革政府—企业精神如何改革公营部门》，上海译文出版社1996年中译版，第163页。 [4]

President Bill Clinton, Vice President Al Gore, Report of the National Performance Review, Sep. 1994. Printed on Recycled Paper, P. 7.

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部门制定顾客服务标准。根据该行政命令，?顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务?。这个行政命令提出的8条要求中，有6条要求政府部门?为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段?（”Provide Customers With Choices in Both

[1]the Source of Service and the Means of Delivery”）。1994年美国国家绩效评论专门出版了《顾

客至上：为美国人民服务的标准》（Report of the National Performance Review: Putting Customers First--- Standards For Serving the American People），详细介绍了政府个部门制定服务标准的情况。

倾听顾客的声音要求政府行政组织和公共部门树立公共行政的服务意识、顾客至上（putting customer first）意识。行政组织、公共部门与社会公众之间的关系，由统治者、管理者与被统治者、被管理者之间的关系，变为公共服务、公共产品的提供者与消费者、顾客之间的关系。政府行政组织和公共部门行使公共权力的目的不再限于对社会的管理与控制，而是要主动地为社会公众谋福利。在这里，顾客即消费者、社会公众与他们作为这个社会的

[2]主人、所有者具有了同一的意义。消费者对公共服务有直接控制的权力和选择的权力。?权

力是对公共服务供给的直接控制?。[3]因此，作为公共服务的消费者和社会的主人，对公共部门和非盈利部门所提供公共服务和公共产品的量和质进行评判，这是他们应有的权利。

（5）提高服务质量。提高服务质量（Tracking the Quality of Services）是从绩效管理、绩效评估的理论和方法中发展而来的，是建立和发展新的公共责任机制的重要内容。哈里(Harry P. Hatry)认为，绩效评估的目的就是为了提高公共服务的质量；并且他还认为行政组织和公共部门提供服务的?质量?（Quality）这个词包含着服务质量(Service Quality)和结果(Outcome)两方面的意义。?质量?是指公共服务是如何提供的，例如提供公共服务是否及时与准确、是否让顾客感到方便以及提供服务时的态度等；?结果?是公共服务供给之后所产生的效果，例如行政组织和公共部门供给公共服务与公共产品之后社会发展、环境和人们的需要等是否得到了改进、改进的程度、社会公众的满意程度等。[4]

因此，公共服务质量就是政府行政组织和公共部门进行公共行政活动、提供公共服务与公共产品过程中的态度、所使用的方法与手段、管理能力、所产生的社会效果、以及社会公众对其所提供的公共服务与公共产品的满意程度的总称。核心是指公共服务与公共产品是否满足了社会公众精神的和物质的要求。提高服务质量也就是要改善服务态度、改进提供服务所使用的方法与手段、改善服务结果，包括改善社会环境与自然环境、促进社会发展、提高社会效益和管理能力、提高社会公众的满意程度等。提高服务质量的方法包括a)重塑政府与公共部门的角色与作用、重新界定其职能。政府与公共部门不再垄断公共服务的供给，政府的责任是确定公共服务与公共产品供给部门所提供服务与产品的质量和价格、维持基本秩序，以保证这些部门无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益，保障社会公平；b)增加顾客选择的机会，尊重顾客选择的权利，让顾客参与管理；c)实行绩效与财政预算拨款挂钩，建立以绩效为基础的预算制度；d)实行绩效工资制，以绩效管理和确认体制来改善绩 [1]

President Bill Clinton, Vice President Al Gore, Report of the National Performance Review: Putting Customers First--- Standards For Serving the American People. 1994, p. 63. [2]

President Bill Clinton, Vice President Al Gore, Report of the National Performance Review, Sep. 1994. Printed on Recycled Paper, p.5. [3]

Maxsawicky, What?s Newp? A Guiding Theory of the New Right, Social Policy, Winter, No. 1992. [4]

Harry P. Hatry, “Tracking The Quality of Services”. James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.537.

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效工资制；e)建立与健全行政组织、公共部门与社会公众之间信息交流与沟通的机制，增强行政组织与公共部门对社会公众需求的回应力。?调查和审视社会公众对公共服务的满意程度?，?提供各种有效的途径让顾客表达抱怨与意见?。[5]

因此，提高公共服务质量是建立和发展公共责任机制的重要内容，也是行政组织和公共部门提高效率的方向与保证。提高公共服务质量成为了西方各国公共行政的核心目标，是建立和发展社会公众对政府与公共部门信任的途径。当代公共行政学理论把如何提高公共服务质量作为极为重要的内容体系。

（6）项目评估。公共行政在20世纪70年代以后由重视组织机构的设臵、规则和公共政策的制定发展到重视执行，从而使公共项目及其产生的结果成为了公共行政活动的核心和关注的焦点。凯思琳〃纽康默(Kathryn E. Newcomer)认为，在20世纪90年代，来自于社会公众和媒体对选举出来的官员在公共项目管理中的责任提到了一个新的高要求。克林顿政府的?国家绩效评论?（National Performance Review）和国会通过的?1993年政府绩效与结果法案?（the Government Performance and Results Act of 1993）都反映了政党中的各个政治家们和联邦政府各部门对公共项目执行的关心；各种迹象需要使社会公众确信政府所开展的各种公共项目。[1]

项目评估（Evaluating Public Programs）是一种以绩效为中心、以结果为中心的管理。项目评估包括对该项目本身系统地说明与判断、对该项目所欲达到的结果的系统说明。评价主要集中在项目花费、运作及其结果等方面。通过项目的评估是试图冷静、客观地评价项目所产生的效果。但是，由于努力的复杂性和各种地方利益，使这种冷静、客观地评价很难实现。因此，开展项目评价必须首先明确这些问题：谁能够或者应该确定有效的项目绩效是什么（即标准）；以任务为导向的结果应当如何测定；评估项目绩效时应当收集那些信息；有根据的、可信赖的和可估价的信息价值是什么；如何才能最大限度地利用可估价的信息来改进公共项目。

项目评价的内容和步骤主要包括：评价策略（例如以问题为基础的调查、绩效评价、评价的影响力）；选择一个适当的策略、评价工具（审计、经济与效率评论、评价说明、成本——效益分析、成本——效力研究、努力程度评价、执行过程评价、绩效监控、比较案例研究、实验设计、准实验设计、过程分析）；如何运用项目评价来提高行政组织和公共部门的绩效。

项目评价是对公共项目的系统说明和判断，它能够为政策制定者和行政组织、公共部门中的全体职员改进项目绩效提供有价值的信息。项目评估连同倾听顾客的声音、提高公共服务的质量一起，都是绩效管理的重要内容。它所体现的是结果控制，因而也是公共行政的一个重要方法。

（7）管理信息系统。我们现在处于信息时代（Information Age）。肯尼思〃克赖默（Kenneth L. Kraemer）认为，仅从技术管理的观点来看，对信息技术的使用范围使人联想起公共政策的制定者、执行者和公共管理者，认为只有他们需要熟悉信息系统。但是公共行政活动远远 [5]

参见1993年9月11日美国总统克林顿签署的《设立顾客服务标准》第12862号行政命令(Executive Order 12862: Setting Customer Service Stands). [1]

Kathryn E. Newcomer, “Evaluating Public Programs”. James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.555.

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地超出了技术管理的范围，而是如何运用现代技术手段来为达成公共行政的目标服务。[2]因此，建立和完善管理信息系统(Management Information Systems)，是提高公共行政效率和管理能力、提高服务质量和社会公众满意程度的需要，是公共行政活动重要的方法，也是信息时代再造政府、改革公共部门不可或缺的。[3]管理信息系统的发展公共行政活动过程向广大社会公众公开提供了巨大的机会，也使得行政组织和公共部门的各种行为更为透明（more transparent）。

公共行政过程中的信息系统包括行政组织之间的信息交流与沟通、公共部门之间的信息交流与沟通、行政组织和公共部门与社会公众之间的信息交流与沟通。信息交流与沟通的内容主要包括行政组织、公共部门作为公共服务供给者之间进行指令的传达和信息沟通，这是公共服务供给者自身管理及其体制完善的重要内容；公共服务供给者传递给社会公众的各类信息，如政策与法规、服务承诺、工作计划与方案、工作报表、对社会公众提出问题的回复与解释、社会公众的各种抱怨、物质投入与消耗、重大决策过程、实际取得的工作结果与社会效果、服务水平与评估结果、成果鉴定等；社会公众传递与反馈给公共服务供给者的信息，如对服务种类和服务质量的要求、对服务与公共产品的满意程度、抱怨、建议、对公共服务与资源的选择等。正是这三类信息的交流与沟通组成了完整的信息传递系统。前两者通过发展和完善电子政务、各种大众媒体和互联网、实行政务公开等途径来进行信息传递。公共服务供给者在调查和审视社会公众所希望的服务种类、服务质量以及他们对服务的满意程度的基础上，所做出的增进公共管理的责任性、提高管理效率和能力、提高公共服务的质量、以及对社会公众的需求与所提出的问题做出积极的反应，都是公共服务供给者对社会公众需求回应力的表现。后者信息的传递途径只能依附于前者信息传递途径的发展和完善来进行。因为，特别是在民主程度不高的国家，公共部门或机构掌握、甚至垄断了公共资源，包括信息传递的各类途径和媒体。因此，要使社会公众能够有效进行或参与公共行政活动过程，包括公共政策过程和绩效评估等，就必须建立和完善社会公众向公共服务供给者传递信息的机制、建立和畅通传递渠道，实行信息资源及其传递途径的社会化。

随着信息时代和知识经济的发展，行政组织和公共部门中管理信息系统将会受到许多因素的影响，包括更为有力的硬件、新的和久经世故的软件、多媒体的广泛建立与使用，以及信息技术在政府再造过程中的运用等。管理信息系统作为公共行政活动的方法，也必须不断地发展和完善。

第三节 公共行政学的理论体系 一、公共行政学的基本范畴

范畴(category)就是基本的概念体系。思想体系的不同，也就是概念体系的不同，或范畴的不同。公共行政学的理论体系就是由公共行政的管理理念和基本范畴（或者基本概念体系）所组成。

公共行政学的基本范畴是公共行政学本质特性最集中的反映。概括起来，?公共?(Public)是公共行政学的基本范畴。美国著名公共行政学家德怀特〃沃尔多（Waldo, D.）在1955年 [2]

Kenneth L. Kraemer, “Management Information Systems”. James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.574-575. [3]

Richard Heeks, Reinventing Government in the Information Age: International Practice in IT-enabled Public Sector Reform. Routledge 2001, P. 8.

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出版的《公共行政学研究》（The Study of Public Administration）一书中，先给?行政?下了定义，然后提出了三个互相联系的问题?什么是‘公共’行政？‘公共’(public)这一修饰词表示什么特征？公共行政怎样区别于一般行政，种怎样区别于属？?。他阐释了可以从三个方面来理解?公共?的含义：a)可以根据政府与国家之类的词给?公共?下定义，这就涉及到主权、合法性、普通福利等法律概念、哲学概念和普通政治理论方面的问题；b)可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给?公共?下定义。这样一来，由于人们认识的不同，很难有统一的规定；c)也可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义，但有许多政府行为是不稳定的或不确定的。[1]

德怀特〃沃尔多利用社会学、人类学等学科概念和结构——功能分析的方法与文化概念分析的方法来理解?公共?的含义。这为我们认识和理解?公共?提供了方法论指导。同时，他的论述还表明?公共?是构成公共行政学最本质的概念，并由这个概念范畴组成了公共行政学的基本概念体系：公共主体，包括以政府为核心的各类公共部门、非盈利部门等公共组织以及权威性机构；公共客体，包括公共权力、公共事务、公共秩序、公共利益及其相关的公共政策与政策过程、公共规则、行为规范与绩效评估标准、公共产品、公共服务；公共行为即公共执行行为，包括行使公共权力和提供公共服务的方式、手段与方法。[1]这个概念体系明确了：

1）公共行政的主体，即政府等公共部门（Public Sector）、非盈利部门（Nonprofit Sector）、第三部门(The Third Sector)和权威性机构（Authoritative Institution）等社会公共组织(public organization)，而不是私人企业或私人机构。这个主体概念区别了公共行政与一般行政、公共行政与私域管理。主体概念的联系性与运动性表明?公共?理念下的公共行政思想体系与一般行政思想体系、私域管理思想体系的差异。任何缩小或无限扩大公共行政主体概念外延的做法，都会导致对公共理念的损害，对公共行政思想体系的损害。公共行政的主体是公共服务与公共产品的供给者，但不能说所有公共服务与公共产品的供给者都是公共行政的主体。

2）公共行政活动的目的与性质。人类社会所有的公共行政活动既具有执行国家及其附属物政府公共部门的意志、维护国家政治统治秩序的基本目的与性质，从而在行为方式上都表现出职能、程序、要素与过程；同时，在不同的历史时代、不同的发展阶段、不同的政治与经济体制下，公共行政的具体活动目的与性质又呈现出差异。但是，公共行政活动的历史继承性与联系性以及公共行政活动的发展规律性又表明，人类社会越发展，特别是经济全球化(Globalization)，使公共行政活动的具体目的与性质趋于共同：增进、维护与实现公共利益，提供公共服务与公共产品。即使是执行国家及其附属物政府公共部门的意志、维护国家政治统治秩序的基本活动也开始逐渐?软化?(softening)，行使国家公共权力的目的主要不是为了对社会的管理与控制，而是维持基本的社会秩序和保障社会的公平与公正，社会公众由往日的被管理者或管治的对象变成了政府公共部门的顾客(Customer)。重塑政府理论、企业化政府理论、新公共管理理论虽然不是总结和研究公共行政的发展规律，但其理论内容都 [1]

Waldo, D., The Study of Public Administration. Doubleday, New York, 1955.转引自Jack Rabin, W. Bartley Hildreth and Gerald J. Miller, Handbook of Public Administration. Public Administration and Public Policy/35. Marcel Dekker, Inc. 1989. p. 15. [1]

本课题研究者认为，“公共性”是公共行政的本质内涵，构成公共行政学的基本范畴。公共行政学的其它概念和理论都是由此延伸出来的。

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是以公共行政活动的具体目的与性质趋于共同及其软化为内核。

富有批判精神的法兰克福学派代表、德国思想家哈贝马斯(Juergen Habermas)在他的教授资格论文《公共领域的结构转型》(Strukturwandel der Oeffentlichkeit)中，对国家政治统治和公共行政的趋向与?软化?提出了批判。为此，他认为国家政治统治与公共行政的趋向与?软化?并不是真正的软化，而是强化的表现，政治统治巧妙地涉入到社会公众的普通生活；或者说社会公众的普通生活从?摇篮到坟墓?都被纳入到国家、政府的制度安排之中。他明确了?公共领域?（Public Sphere）、?公共性?（Oeffentlichkeit）范畴的历史起源之后，又分别沿着社会结构、政治功能以及意识形态等思路对?公共领域?、?公共性?的现代转型线索逐一加以研究，认为?公共领域?、?公共性?概念是一个综合性的范畴，是一个现代性的问题，不仅有现代政治运动，也还有现代社会动员、现代社会变迁以及意识形态转型等方方面面的问题。

与众不同，哈贝马斯站在意识形态批判的角度上，一方面，他从资本主义历史进程当中抽象出一种理想型的?公共领域?、?公共性?；另一方面他又把这个理想范畴当作规范，对社会福利国家的公共生活方式，诸如增进、维护与实现公共利益、提供公共服务与公共产品的公共行政活动、视社会公众为政府公共部门的顾客、从?摇篮到坟墓?的服务行政加以批判。他比较强调?资产阶级公共领域?所具有的意识形态因素，但他忽视或轻视其实践因素。因而他的?资产阶级公共领域?概念具有强烈的非历史和理想化特征，他的批判也只能局限于规范的层面，却未能达到预期的历史高度和社会深度。

3）公共行政所肩负与承担的社会公共责任与义务。公共行政的目的与性质决定了它所肩负的社会公共责任与义务。因此，公共行政绩效必然包括效率逻辑与公共责任逻辑两个不可或缺的、内在统一的方面。公共行政主体在社会竞争中提供公共服务与公共产品，同时，又通过公共责任机制、以严明的绩效目标和绩效管理保证公共行政主体在竞争中对社会公众负责、提高服务质量和顾客的满意程度。?顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务?。[1]因此，公共行政绩效不能简单地用效率或经济利润为标准，而必须用服务质量、公共责任、服务态度、满足社会公众需求的程度等多种尺度为标准。新公共行政学理论、绩效评估理论、重塑政府理论、新公共管理理论等公共行政学理论都把这一点摆在了极为重要的位臵。这也是公共行政与私域管理的根本区别之所在。我们不能用纯粹的管理主义思想来理解公共行政，也不能用?经济人?假设来理解公共行政的目的与评价标准。

4）公共行政主体与社会公众之间信息交流和沟通的机制、回应机制。这强调的是社会公众对公共行政活动的参与权利和以社会公众需求为公共行政的导向。信息交流和沟通的机制主要表现为公共行政主体之间、公共行政主体与社会公众之间，其根本目的是为社会公众表达利益与意志、选择公共服务及其提供者、监督公共服务供给者、增强政府公共部门的回应力提供便捷的渠道与途径。这样，政府等公共部门再也不是高高在上的官僚机构，而是公共服务的供给者，不能再以自身制定的规则为依归，而必须以社会公众的需求为导向，增强对社会公众需求的回应力。

5）公共行政活动的公开性。公开性是?公共?应有之义。这种公开性不仅包括让社会公众知晓公共事务管理和公共服务供给过程中的输入、输出、中期成果、最终成果以及绩效 [1]

President Bill Clinton, Executive Order 12862: Setting Customer Service Standards, Sep. 1993

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评定结果，而且还包括公共行政主体的各种公共事务管理活动及其公共服务的供给过程都必须臵于社会公众、立法机关、司法机关、新闻媒体的检查、调查和监督之下。电子政务、电子政府以及顾客至上的公共行政学理论，都从不同的侧面反映了公共行政活动的公开性。

总之，?公共?是公共行政学最基本的范畴，由此所构成的概念体系和管理理念组成了公共行政学思想体系。公共行政学自产生以来，不管出现了多少理论流派，但都是围绕?公共?这个核心展开的。公共行政实践所进行的各种改革，也都是围绕公共组织机构的设臵、职能及其行为方式；围绕公共利益的分配、社会保障体系的建立、社会公正和公平的保证；以及围绕政府公共部门与社会公众、与市场、与社会之间管理体制的重新架构、体制创新、管理理念创新、管理能力提升等方方面面进行的。因此，从公共行政学的理论研究，到公共行政实践，?公共?始终都是公共行政学各类问题的核心。

二、范式与公共行政学研究[2]

范式与公共行政学研究有什么关系吗？这个问题在国际学术界并不存在大的分歧与争论；但是在中国学术界，一是出于对?范式?一词理解上的偏差，或有意无意地套用、滥用这样一个外来词，割断这个词各种含义的统一性与关联性，提出了?公共管理范式?的新概念；二是出于中国处在社会的转型时期，过去?行政管理?的狭隘性已不能对全球化、市场化、经济一体化条件下的行政活动具有新的解释力，从而提出了?公共管理范式?，用公共管理代替公共行政学。因此，在中国建构公共行政学学科体系，就必须研究范式与公共行政学的关系。

（一）范式概念的起源与含义

众所周知，范式(Paradigm)一词是托马斯〃库恩(Thomas Samuel Kuhn)在他1962年由芝加哥大学出版社出版的《科学革命的结构》(The Structure of Scientific Revolutions)一书中首先提出的。

托马斯〃库恩从科学发展历史的总结中，分析和提出了前科学(Pre—scientific)、常规科学(Normal Science)、与常规科学相联系的范式(Paradigm)、常规科学的危机与反常(Crisis and Anomaly)、科学革命(Scientific Revolution)等概念，并认为科学革命实际上就是范式的转换(Transformation of Paradigm)。由此构成了他?前科学——常规科学——科学革命——常规科学?的科学发展间断模式。因此，他是运用?范式?来揭示的科学发展和科学革命的结构的。

?前科学?(Pre—scientific)时期就是新的科学观形成与发展时期。库恩运用这个概念是说明一门科学在获得第一个普遍接受的范式以前是怎样发展起来的。在这个时期人们所提出的概念和认识，有的将成为真正科学理论的组成部分，它们部分地来源于实验和观察，部分地又决定着怎样选择和解释研究中新出现的问题。

?常规科学?(Normal Science)是在前科学的基础上形成和发展起来的，是指严格根据一种或多种已有科学成就所进行的科学研究，某一科学共同体承认这些成就就是一定时期内进一步开展活动的基础。库恩认为，构成?常规科学?的科学成就具有两个特点：一是足以空前地把一批坚定的拥护者吸引过来，使他们不再去进行科学活动中各种形式的竞争；二是又足以毫无限制地为一批重新组合起来的科学工作者留下各种有待解决的问题。他把凡是具备这两个特点的科学成就称之为?范式?，并解释说他采用?范式?这个术语是想说明在科 [2]

蔡立辉：“公共管理范式：反思与批判”。

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学实践活动中某些被公认的范例——包括概念、定律、理论、观点、应用以及仪器设备统统在内的范例——为某一科学研究传统的出现提供了模型。范式是同常规科学密切有关的术语。[1]

库恩在《科学革命的结构》一书中有22处使用了?范式?这个词。虽然我们无法将22处的使用一一地引用，但我们可以它最基本的含义展现在人们的面前。?范式?(Paradigm)来自于希腊文，原来包含?共同显示?的意思，由此引出模式、模型、范例等义。库恩在这个基础上用?范式?来说明科学理论发展的规律性，即重大科学成就形成科学发展中的某种模式，因而形成一定理念或称为信念、观点和方法框架。根据库恩的表述，?范式?的基本含义应包括：

1）共同遵守的?科学共同体信念?(Belief of Scientific Community)。库恩首先赋予了范式以?科学共同体信念?这一哲学范畴的内涵。他说，?按既定的用法，范式就是一个公认的模型或模式，这一方面的意义我找不到更合适的用语，只能借用‘范式’这个词。但是立即可以看出，借用这个词所能表示的‘模型’和‘模式’的意义，并不完全是通常用来定义‘范式’的意思。例如在文法中，‘amo, amas, amat’一是一种范式，因为它显示了用来组成大量其他拉丁文动词的模式，象构成‘laudo,laudas,laudat’；二是在这种典型的应用中，范式只有容许那些原则上可以取而代之的事例重复出现才有作用。但另一方面，在科学中范式又是很少重复的东西。政像共同法中公认的公正判决一样，在新的或者更严格的条件下，范式是一种需要进一步分析并具体化的东西。?[2]由此他得出这样的结论：?观察和经验可以而且必须严格限制在科学信念所容许的范围，否则就没有科学。?[3] ?这就是在一门科学早期发展阶段上建立这个阶段所特有的各种学派的情况。只有有了理论上和方法上的信念(belief)，才能进行选择、评价和批评；如果没有这种信念，至少是某种隐含的信念，任何一部自然史都无法得到解释?。[4]?范式表明他们特别能揭示事物的本质(the nature of things)。?

[5]

2）公认的范例。它包括概念、定律、理论、观点、应用以及仪器设备统统在内的范例

——为某一科学研究传统的出现提供了模型。

同时，库恩还强调?范式?不仅包含了理性的规则，如核心概念、理论、观点、命题等；而且还包含了社会心理的因素，使范式具有了文化的、心理的和社会的内涵。他说?由某一特定时代的特定科学共同体所支持的信念，总是在其构成成分中包含了由个人偶然性和历史偶然性所组成的明显任意性因素(arbitrary element)。??这种任意性因素确实存在，对科学的发展也有重要作用。?库恩强调这种任意性因素的同时，并没有否认理性规则的作用，他说?这种任意性因素并不表示，任何一个科学集体可以没有一套大家接受的信念而能进行 [1]

Thomas Samuel Kuhn，“II. The Route To Normal Science”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.10. [2]

Thomas Samuel Kuhn，“III. The Nature of Normal Science”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.23. [3]

Thomas Samuel Kuhn，“I. Introduction: A Role for History”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.3. [4]

Thomas Samuel Kuhn，“II. The Route To Normal Science”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.16—17. [5]

Thomas Samuel Kuhn，“III. The Nature of Normal Science”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.25.

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专业活动。??不管在历史来源或以后的发展中有什么任意性因素，如果没有这样的框框(such boxes)，究竟还能不能进行研究。?[1]

从库恩关于范式一词的各种表述中，?范式?应是方法、模式或模型、主体观念三者的有机统一，任何割裂这三者的统一性和关联性的做法，都是对库恩范式理论的误解。

库恩提出与常规科学密切相关的范式概念以及对其内涵的表述，并不是他的真正目的；他的真正目的是试图以范式为中介来阐明科学的发展规律。

由前科学发展到常规科学，就是范式的形成过程；由常规科学发展为另一种新的常规科学，也就是范式的转换过程，科学革命就是范式的转换。因此，范式的存在具有两种意义：一是对常规科学形成与科学研究具有重要意义。库恩说，?我是把‘范式’作为普遍承认的科学成就，在一段时间里它为科学工作者共同体提供典型的问题和解答。?[2] ?为某种科学研究传统的出现提供了模型。?；?有了一种范式，有了范式所容许的那种更深奥的研究，这是任何一个科学部门达到成熟的标志。?[3]?范式的存在使问题开始得到解决；范式理论往往直接包含在可能解决这个问题的仪器设计之中。?[4]?科学共同体利用范式的一个收获是，只要接受了这种范式，就有了一个标准来选择那些可以肯定有解的问题。在很大程度上，这正是科学界承认它们合乎科学、或鼓励其成员从事研究的仅有问题。?[5]?在范式的指导下研究工作只能这样进行，抛弃了范式就等于不再接受范式所规定的这一门科学。?[6]

范式对科学革命与科学发展的意义是，科学革命与科学发展就是范式的转换。库恩认为，?范式的这种转化，就是科学革命。一种范式经过革命向另一种范式逐步过渡，正是成熟科学的通常发展模式。?[7]?关于科学革命本质的概念，……，通过这个过程一定程度上可以在科学探索的理论中代替那种科学中通常所熟悉的证实或证伪程序，科学界不同部分之间的竞争，其实不过是不断否定一种以前公认的理论或接受另一种理论的历史过程。?；?每一次革命都迫使科学界推翻一种盛行一时的科学理论，一支持另一种与之不相容的理论。每一次革命都必然会改变科学所要探讨的问题，也会改变同行们据以确定什么是可以采纳的或怎样才算是合理解决问题的标准。每一次革命都彻底改变了科学的形象，以至于最后不得不说，那个人们在里面进行科学研究的世界也根本改变了。?[8]

库恩坚持科学革命就是一种范式向另一种范式的转换和科学发展是以范式转换为中介的观点。那么，为什么会出现一种范式向另一种范式的转换呢？或者说为什么会产生科学革命呢？库恩认为，之所以会出现一种范式向另一种范式的转换、出现科学革命，是因为出现 [1]

Thomas Samuel Kuhn，“I. Introduction: A Role for History”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.3—4. [2]

Thomas Samuel Kuhn，The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, Preface, P.Viii. [3]

Thomas Samuel Kuhn，“II. The Route To Normal Science”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.10—11. [4]

Thomas Samuel Kuhn，“III. The Nature of Normal Science”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Eidition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.27. [5]

Thomas Samuel Kuhn，“IV. Normal Science as Puzzle-solving”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.37. [6]

Thomas Samuel Kuhn，“III. The Nature of Normal Science”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Eidition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.34. [7]

Thomas Samuel Kuhn，“II. The Route To Normal Science”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.12. [8]

Thomas Samuel Kuhn，“I. Introduction: A Role for History”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.6—8.

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了反常和危机的现象，是因为已有的范式不能说明与解释已有的物质或社会现象。只有改变这个范式、吸收新的观点才能说明，所以必须放弃以前的某些标准信念和方法，同时用别的来代替以前的范式。因此，无论常规科学如何压制新理论，终究因为反常现象的出现使常规科学或旧的范式出现危机。?常规科学的目标并不在于事实或理论的新颖，就是成功时也毫无新颖之处。而科学研究却不断地揭示出意料之外的新现象，科学家们也一再发明出崭新的理论。?；?发现开始于感到反常，也即发觉自然界不知怎么违反了由范式引起并支配着常规科学的预期。接着是对这个反常区域或多或少地扩大进行探索。直到把范式理论调整到反常的东西成了预期的东西为止。?[1]库恩的论述表明已有的范式不能解释与说明新出现的事实和现象直接导致了反常的出现；如果范式对所有的事实与现象、包括新出现的事实与现象都能够进行解释和说明，那么这个范式就必须坚持。在这种反常的时期，即在引起范式巨大变化的危机过程中，就象一个范式在最初形成过程一样，科学家们都会提出许多思辨性的、模糊的理论，以指明发现的途径和解决正在出现的危机。

对旧范式来说，反常现象的出现正是旧范式出现危机的象征。库恩认为?当一种反常现象达到看来是常规科学的另一个难题的地步时，就开始转化为危机和非常科学(extraordinary science)。于是这种反常现象本身就这样被同行们更为普遍地认识了。?[2]反常现象是会引起危机的(an anomaly is to evoke crisis)。人们把这种反常现象看成是科学发展的一种不断增长的危机状态，?它要求大规模的范式破坏以及对常规科学的问题和技巧进行重大变革，因而新理论涌现之前一般都有一个专业显著不稳定的时期。不出人们所料，这种不稳定来源于常规科学长期解不开它所应当解开的难题。现有规则的失败，正是寻求新的规则的前凑。?[3]?新理论就像是对危机的直接回答。?(The novel theory seems a direct response to

[4]crisis)；?危机的意义就在于它可以指示更换工具(retooling)的时机已经到来。? 反常最终会

导致一场危机，随之而来的就是一场将要产生的新的范式革命。?从一种处在危机中的范式过渡到一种新的范式，由此而能出现常规科学的一种新传统，远不是一个积累的过程(a cumulative process)，不是靠老范式的分析和推广而达到的。不如说它是这领域按新原理的一种重建(reconstruction)，是一种改变这领域的某些最基本的理论推广，以及它的许多范式方法(paradigm methods)和应用(application)的重建。?[5]抛弃一个范式的决定，始终是同接受另一个范式的决定同时发生的，?抛弃(reject)一种范式而不同时以另一种去代替，就是抛弃科学本身。?[6]他还坚持认为，?如果新理论要解决现有理论对自然界的关系中的反常现象，那么这个成功的新理论必须容许在某些地方有不同于来自前人的预见(prediction)。如果两者在逻辑上是不相容的，就不可能发生那种不同。在被吸收的过程中，第二种理论必须取代第一 [1]

Thomas Samuel Kuhn，“VI. Anomaly and the Emergence of Scientific Discoveries”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.52—53. [2]

Thomas Samuel Kuhn，“VIII. The Response to Crisis”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.82. [3]

Thomas Samuel Kuhn，“VII. Crisis and the Emergence of Scientific Theories”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.67—68. [4]

Thomas Samuel Kuhn，“VII. Crisis and the Emergence of Scientific Theories”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.75—76. [5]

Thomas Samuel Kuhn，“VIII. The Response to Crisis”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.84—85. [6]

Thomas Samuel Kuhn，“VIII. The Response to Crisis”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.79.

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种理论。?[7]这种不同就是由各种方法、问题范围、解的标准所组成的科学共同体的信念的不同。因此，?接受一个新范式常常必须重新定义(redefinition)相应的科学。?[1]由此库恩得出这样的结论：?向新的范式过渡就是科学革命(Transition to a new paradigm is scientific revolution)。?[2]

库恩以非常清晰的思路和严密的逻辑阐述了他以范式为中介的科学革命的发展结构与规律。他首先赋予了常规科学以及与其密切相关的范式以?科学共同体信念?的内涵，坚持这种信念是科学研究的基础；同时他又辨证地指出反常现象的出现导致了常规科学和旧范式的危机和使新范式产生成为必然，从而导致了这种范式的转换和常规科学交替出现的一系列革命。

库恩以范式为中介的科学革命发展结构不仅适用于自然科学的发展，同样也适用于历史学、哲学、政治学、公共行政学、经济学、法学等各种不同的社会科学领域的发展。正是各种不同的范式的转换推动了学科的进步与发展。

（二）?公共管理范式?是公共行政学发展的范式吗？

库恩的范式理论虽然可以适用于阐述各种不同学科的进步与发展，但不能把它当成是一个时髦的词汇而加以应用、套用、或滥用到传统与创新的任何领域，包括公共行政学领域。否则，必然会产生?多么有效?的误解。这不利于学科建设、学科研究与学科发展。

库恩的范式理论为我们反思与批判?公共管理范式?的论调、搞好公共行政学学科建设提供了有力的理论依据。?公共管理范式?论认为，在公共行政学?一百余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学。?；?在西方特别是在美国，从公共行政(public administration)到公共政策(public policy)和公共管理(public management)，并不仅仅是学科术语使用习惯的不同或时髦不时髦的问题，也不只是该领域的学院或研究所为吸引学生而采用新招牌的问题，它们代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式。?；?尽管‘公共管理’途径或范式并未成熟，但它已成为一种与传统的公共行政、公共政策分析分庭抗礼且具有强大生命力的新途径或范式。?[3]

在范式转换的意义上，?公共管理范式?兴起的论调无法立足。范式转换(transition to paradigm)就是由一个范式代替另一个范式。但是，依据?公共管理范式?论的上述观点，至今为止，在公共行政学领域出现了传统公共行政学范式、公共政策分析范式和公共管理范式三种范式；该观点所指的?范式转换?也就是公共政策分析范式代替传统公共行政学范式、公共管理范式代替公共政策分析范式，要不然，?范式转换?从何体现？如果这一推论没有背弃该观点的原意的话，那么，?公共管理范式?论显然无法立足。首先该观点混淆了?范式?与分支学科的区别，将这两者等同起来。例如，众所周知，公共政策从公共行政学中分离出去，发展成为一个独立的学科。但这并不是范式的转换，而是公共政策这一新范式的形 [7]

Thomas Samuel Kuhn，“IX. The Nature and Necessity of Scientific Revolutions”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.97. [1]

Thomas Samuel Kuhn，“IX. The Nature and Necessity of Scientific Revolutions”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.103. [2]

Thomas Samuel Kuhn，“VIII. The Response to Crisis”, The Structure of Scientific Revolutions(Second Edition, Enlarged). Chicago: University of Chicago Press, 1970, P.90. [3]

陈振明：“公共管理范式的兴起与特征”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。

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成。因为公共政策并没有代替公共行政学，公共行政学依然存在。

其次该观点陷入了自相矛盾的悖论之中，?公共管理与传统公共行政学、公共政策分析分庭抗礼?就是最充分的体现。因为一个科学共同体、一个学科并不可能同时存在着多个并列的范式，就是在常规科学出现反常和危机的情况下，出现了许多思辨性的、模糊的理论，但还不能把它们称之为范式，尽管它们之中有的将成为范式的一部分。范式必须获得公认。因此，试图借用?范式转换?这一中介来说明公共行政学从传统公共行政学到公共政策分析再到公共管理的发展轨迹、说明或强调?公共管理范式?兴起，这不仅与库恩的范式理论相悖，而且也不符合公共行政学发展的客观事实。其谬误的实质是在新的?公共管理范式?尚未产生、形成之时就抛弃了已有的公共行政学范式。按照库恩关于抛弃一个范式而不同时用另一个范式来代替它就等于是抛弃科学本身的观点，?公共管理范式?论抛弃了公共行政学范式，但同时又不能用一个公认的新范式来代替，这实际上是抛弃了公共行政学学科本身。

公共行政学的研究与发展也不另外，范式转换也是它通常的发展模式。然而，范式转换是一种旧范式的消亡和新范式的再生。但它并不只是研究模型或模式、一些概念和理论的转换，更主要的是一种共同体信念的转换。信念是范式中最本质的东西。没有信念，科学就不能建立；没有信念，研究就没有基础。任何一门具体科学都有它的信念，这个信念是对整个自然、整个社会的一个基本信念，是超出这门学科之外而又构成这门学科研究文化的、心理的、社会的背景。例如，这个社会是可管理的社会还不可管理的社会？公共权力从何而来，它如何发生作用？社会为什么需要效率、秩序和公正，靠什么取得和维持？人为什么要服从管理？如此等等，都是公共行政学的基本信念，但它们又都超出了公共行政学学科之外，是对整个社会和人的基本看法。这种共同体信念即研究背景没有发生了转变，范式就不会转换。

公共行政学自产生以来的100多年里，虽然它也经历了许多发展阶段、也产生了许多重大变化。在古典公共行政学时期，公共行政学作为一门独立的学科处于产生和发展的初期，所要解决的根本问题就是如何对公共行政现象进行系统的说明，建立自己的学科体系。以威尔逊、法约尔、韦伯、古立克、厄威克等为代表，着重研究公共行政的组织结构与原则，以及如何分工、如何建立层级节制体系、如何订立法令规章及工作标准，把专业分工原理广泛地引入公共行政之中，提出了职能化、专业化管理的原理；总结概括出了管理幅度和管理层次原理；倡导?理性化——法律化?的组织形态，强调公共行政运作应以法律为规范。

在行为科学公共行政学时期，其它学科的形成与发展，为人们综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法分析公共行政行为及其活动，奠定了基础。这使公共行政研究从体制结构的研究转向了公共行政行为的研究、将公共行政所关注的问题由体制结构转移到了公共项目及其产生的结果上。运用动态研究方式着重研究的是公共行政的活动过程、特别是执行过程。在这方面最主要的代表人物与理论是以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论；以巴纳德为代表的社会系统学派；以西蒙为代表的决策理论学派；以波齐曼、凯特尔、普雷斯曼、韦达夫斯基等为代表的政策分析与执行学派等。

在系统权变公共行政学时期，系统分析方法给人们提供了一种从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中看待公共行政的途径；也为研究公共行政内部各个部分之间的关系提供了指导。同时，系统理论还为公共行政适应环境的权变观念与生态观念提供了基础。运用这种研究方式着重研究的是公共行政与其环境之间的相互关系和公共行政内部各部分之间

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的相互关系、以及确定关系模式即量变形态；致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间的动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能、高效率。在这方面最主要的代表人物是塔尔科特〃柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等。

在当代公共行政学发展阶段，随着信息时代和知识经济的来临，人们也开始不断地从多角度、多侧面来认识事物，各学科之间相互交叉、相互渗透的趋势十分明显，导致了公共行政多学科交叉式的综合研究方式。这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共行政中实际存在的问题，这是在同一个范式下的公共行政理论研究与实践活动的自我调整。例如罗森布卢牧（Rosenbloom, David）就提出了对公共行政学理论研究应采用管理的、政治的 、和法律的研究方法。[1]戴维〃奥斯本、盖布勒为代表的企业家政府理论，就是主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来，以使政府公共部门能够企业或私营部门那样，引入竞争机制、树立顾客意识、合理利用资源、注重投入产出、提高效率。胡荷（Hughes）、胡德（Hood）等人为代表的新公共管理理论，就是从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素，形成自己的理论基础。

范式的转换是有条件的。这个条件就是公共行政学范式对各个阶段上新出现的社会现象，包括70年代西方国家普遍兴起的公共管理运动(Public Management Movement)能否予以解释和说明、新出现的社会现象是否构成公共行政学范式的反常和危机、是否应抛弃公共行政学范式的标准信念和方法转而用别的信念和方法取而代之。诸如此类的问题，是我们认定公共行政学范式发生危机、应转而用?公共管理范式?代替的基础。

公共行政学研究模型或模式、研究方法、概念和理论的不断更新，以及公共管理运动的出现，只不过是在具体社会历史背景条件下公共行政的具体表现形式，其基本的信念没有改变。也正因如此，至今没有一个西方公共行政学学者撰写论文或著作来阐述公共行政学范式转换问题。因为共同体的研究仍然是在原有范式信念的指导下进行。公共行政学范式是方法、模型或模式、主体观念即信念三者的有机统一，任何割裂这三者的统一性和关联性、以其中的某一方面来代替范式整体的做法，都是对库恩范式理论的误解。?公共管理范式?论也不例外。

库恩范式转换的理论无法支持?公共管理范式?兴起的论调；那么，在新范式形成的意义上，?公共管理范式?兴起的论调能否成立？

范式转换是科学革命，它表明的是由一个常规科学到另一常规科学的发展；新范式形成是科学革命的结果，它表明的是由前科学到常规科学的发展。公共行政学从一开始就包含了公共管理的内容，发展到今天，公共管理能不能、或有没有必要从公共行政学中分离出去而成为一个独立的分支学科、成为一种新范式？这个问题不仅涉及到对?公共管理范式?兴起论调的评判，而且也涉及到专业的发展与命名，例如1997年国务院学位委员会修改研究生专业目录，把过去?行政管理?专业归类到管理学，成为二级学科?公共管理?。问题的核心是公共行政学与公共管理的关系。

从学科发展的意义上来说，公共行政学经历了类似于库恩所说的从?前科学到常规科 [1]

Rosenbloom, David，Public Administration Theory and the Separation of Powers. Public Administration Review, 1983.

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学?的发展过程，即公共行政学范式的形成过程。19世纪80年代，美国社会经历了许多基本的变革。正是在这样的社会历史条件下，威尔逊(Woodrow. Wilson)在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文?行政学研究(The Study of Public Administration)?，极力主张公共行政学从政治学中分离出来，建立独立的公共行政学科。为此，围绕建立独立的公共行政学提出了?政治与行政分离?的理论；围绕公共行政学研究，许多学者都提出了关于公共行政学的概念、方法、基本理论。

从功能主义的角度来说，威尔逊关于?政治——行政二分法?（the politics—administration dichotomy）的思想，对于公共行政学从政治学中分离出来成为独立的学科，以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化所产生的冲突具有十分重要的意义。因为民主宪政内涵要求民众的控制和参与，这就会与行政效率理论和专业化理论相冲突。行政效率理论和专业化理论强调的是系统化的规则与内部程序，这在相当大的程度上不同于民主化的监控。在当时的社会条件下，威尔逊所面临的基本难题就是如何调和这两种思想或观念。正是从解决这一基本难题出发，威尔逊提出了把政府划分为?政治?与?行政?两个领域(spheres)。他认为就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择；行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。[1]根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关；行政与公共政策的执行有关。在此基础上，他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想：?（1）行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，它能普遍运用于一切政治制度；（2）任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来；（3）行政科学的指导价值是效率；（4）有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。?同时，他还认为建立独立的公共行政学的目的就是?使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。?[1]

继威尔逊之后，1926年怀特（Leonard White）发表了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论》（Introduction to the Study of Public Administration）。这本书的核心观点是：（1）行政是一个单独的过程，无论从哪一级角度看，其基本特征是大致相同的；（2）行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上；（3）行政由一门艺术转化一门科学的趋势日益具有重要意义；（4）行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。[2]怀特的这本书使公共行政学成为了一个单独的研究领域，并具有较为完整的学科体系。标志着这门学科的基本形成。[3]

正是在这种基础上形成了由共同体信念、研究模式或模型、基本概念和理论所构成的公共行政学范式，公共行政学研究才有了基础。这也是公共行政学达到成熟的标志。公共行政学产生以后，所有关于公共行政学的研究都是在这个范式的指导下进行的。抛弃了公共行政学范式就等于不再研究这个范式所规定的这一门学科。在公共行政学范式形成过程中，学 [1]

Richard J. Stillman II, “The Search for the Scope and Purpose of Public Administration”, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.5. [1]

Wilson. W. 1887. “The Study of Public Administration.” Political Science Quarterly 2 (June), p. 197—222. [2]]

Leonard White, 1926. Introduction to the Study of Public Administration. Macmillan, New York. [3]

Richard J. Stillman II, “The Study of Public Administration in the United States: ?The Eminently Practical Science?”. “The Study of Administration”, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.18.

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者们所提出的许多概念、理论、研究方法或模型并不都是公共行政学范式的有机组成部分，甚至包括?政治与行政?分离的理论，20世纪40年代学者们就对它提出了批评。公共行政学从政治学中分离出来成为独立的学科，这是新的范式的形成，而不是范式的转换。因为公共行政学并没有、也不能代替政治学。

西方学者关于公共行政学范式的论述包含了公共行政学的基本理论特征：

1）在主体上，公共行政是以政府为核心的公共部门、权威性机构、非盈利部门等社会公共组织的活动；

2）在内容上，公共行政包含着涉及到协调人的行为和人的努力的广泛问题、必须明确地表达和执行公共政策、担负着提供公共服务和管理公共事务的职责、公共行政行为必须以法律为基础；

3）在目标上，公共行政是在建立与维护公共秩序的基础上，实现公共利益，满足社会公众的需要；

4）在方法上，公共行政是综合运用管理的、政治的、法律的和经济的理论与方法，同时还广泛运用现代信息和计算机技术，以提高管理的能力与效率；

5）在性质上，它不同于私域管理，它依靠建立和发展公共责任机制和社会公众的监督机制来保证公共行政活动增进社会的发展与环境的改善、保障社会公平。

公共行政学基本理论的特征是这个范式内在信念的体现。?公共管理范式?论所总结概括的公共管理的基本特征：a)公共管理学将研究的对象由政府行政机关扩大到其他非政府组织的公共机构（非盈利部门、第三部门）甚至私人部门的公共方面；b)公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效，这使公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理的核心主题；c)公共管理学更具跨学科、综合性的特点；d)公共管理学既是实证的，又是规范的；e)公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式。与传统行政学相比，它更具有现实性。[1]我们暂且不论这种概括的准确性和科学性，但应指出，公共管理具有的这些特征并没有超出公共行政学基本理论的特征范围，而是早已包含在公共行政学理论特征之中。因此，公共管理中的一些理论与方法，对于公共行政学而言，并不是什么新鲜东西，只不过是西方国家根据社会变化的需要，时而采取这种管理方法和理论，时而又采取那种方法和理论。正如列宁所指出的?资产阶级从一种方法转而采用另一种，并不是由于个别人的恶意，也不是由于偶然的原因，而是由于它本身地位的根本矛盾性。?[2]但不管采取何种方法与理论，其基本的信念没有改变。

即使是西方国家的公共行政学者也并没有把?公共管理?奉为至宝，更不像?公共管理范式的兴起与特征?一文中所说?在西方特别是在美国，从公共行政(public administration)到公共政策(public policy)和公共管理(public management)，并不仅仅是学科术语使用习惯的不同或时髦不时髦的问题，也不只是该领域的学院或研究所为吸引学生而采用新招牌的问题，它们代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式。?据了解， [1][2]

陈振明：“公共管理范式的兴起与特征”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。 《列宁全集》第23卷，人民出版社1985年版，第34页。

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在美国目前存在的三种相关专业硕士学位公共行政硕士（Master of Public Administration）、公共事务硕士（Master of Public Affair）和公共政策硕士（Master of Public Policy），但尚无公共管理硕士（Master of Management）；也没有独立的公共管理学院或公共管理学系。同时，美国最大的三家公共行政组织，包括美国行政学会（American Society for Public Administration）、美国公共事务与行政学院联合会（National Association of Schools of Public Affairs and Administration）和美国国家行政科学院（National College of Public Administration Science ）都仍然使用?行政（administration）?而不是?管理（management）?这个名词。因此，认为现在是由?公共行政（Public Administration）?发展到?公共管理（Public Management）?的时代，这是没有充分的学理依据和事实依据的，是十足的误导(misguiding)。

因此，无论是从范式转换的意义上，还是从新范式形成的意义上，?公共管理范式?兴起的观点都是难以立足的，也极不符合学术规范。特别是以西方国家的理论与实践为例来证明?公共管理范式?的兴起，更是难以立足。公共行政学在西方国家并没有任何危机的迹象，?公共管理?一词也并不像?公共管理范式?论所认为的在西方国家是如何时髦。相反，在经济一体化(Integration)、全球化(Globalization)和信息时代(Information Age)，西方公共行政学者仍然在原有范式的指导下，关注与研究如何建立和发展公共责任机制、监督机制来促使公共行政主体达成目标，满足社会公众的需求；如何改进管理方法和手段、充分利用现代信息与计算机技术来促使公共行政主体提高效率(Efficiency)和管理能力(Effectiveness)，提高公共服务质量(Service Standard)和社会公众的满意程度(Level of Satisfaction)。其中，满足社会公众的需要和实现公共利益是第一位的，效率则是第二位的；效率只有用来满足社会公众的需要和实现公共利益时才有意义。

（三）?范式?与中国公共行政学学科建设

反思与批判?公共管理范式?论并不是目的，目的是如何建构中国的公共行政学学科。中国行政学自80年代恢复以来，配合我国正在进行的经济体制和政治体制改革，进行了卓有成效地研究，各高等院校都先后成立了相关专业的院、系；出版各类教材、专著1000多种，发表的论文数以千计；从国家到地方都先后成立了行政学院，培养了一批又一批的专业人才，极大地缓解了社会对该专业人才的需求。因此，取得的成就是显著的。

但是，严格说来，西方意义上的公共行政学在中国并不存在；公共行政学依附于政治学，还没有成为一门真正独立的学科而完成它的范式转换。为国人所普遍接受的?行政管理?，在理念上，过分强调了它政治统治的工具性，而忽视了它对社会公共事务的管理性和为社会公众提供公共服务的服务性；过分强调了?行政管理?主体对管理对象的管理性及其关系的不对等性，而忽视了被管理对象（社会公众）的参与性以及社会公众的需要对?行政管理?行为的导向性；过分强调了?行政管理?对社会的治理性，而忽视了社会和社会公众对?行政管理?主体及其行为的制约性和监督性，忽视了?行政管理?过程中公共责任机制的建设与发展；随之而来便是忽视了行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性。整个?行政管理?日益凌驾于社会和社会公众之上。这种状况表明，?行政管理?的名称及其体系与我国社会主义市场经济体制的发展极不相适应，与国际经济市场化、全球化和政治民主化极不适应。因此，的确在我国应进行公共行政学范式转换，从政治学中分离和独立出来，形成真正的公共行政学范式。

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?公共管理范式?论的主张者与其说他是通过西方国家政府公共行政的改革来倡导西方公共行政学的范式转换、倡导?公共管理范式?，倒不如说他是回避我国的现实状况，借西方公共行政学范式的转换来倡导我国公共行政学范式的转换，彻底抛弃过去的?行政管理?理念。在这一点上，?公共管理范式?论又起了重要的启蒙作用。但这种论调由否定?行政管理?理念到否定公共行政学名称，则是不可取的，难以逃脱矫枉过正之嫌疑；更不利于学科的建设与发展。

任何一门独立学科的发展都必须经历一个学科内部的前后的持续的演进过程。它不是名称的变化，更不是换汤不换药。笔者了解到，目前国内各高校把争相成立?公共管理学院?摆在首位，而不注重学科建设。在时髦的?公共管理?名称下，坚持着?行政管理?的理念。这是在根本上违背学科发展规律的。但与此相反，即使是在?公共管理范式?论所称道的西方特别是美国高校，仍然没有独立的公共管理学院或公共管理学系。

中国进行公共行政学的范式转换和学科建设，或者说从过去的?行政管理?范式转到真正意义上的公共行政学范式；或者说从政治学范式中分离出来，形成为独立的公共行政学范式。如何做好这个工作？

第一，必须确定公共行政学共同体的信念。只有在这种公认的、共同遵守的信念指导下，公共行政学研究才有基础。这种信念既超出公共行政学学科之外，又构成公共行政学研究的背景，它由心理的、社会的和文化的因素所组成。这种信念支持与回答着公共行政学究竟应该是怎样的问题。

第二，必须明确该学科领域的研究对象与范围。这个问题实际上是在共同体信念指导下的更为具体的学科建设问题。也就是要确定公共行政学的核心概念、基本范畴与理论。一个学科的研究对象与范围是由组成该学科的核心概念与基本范畴所决定的。同时，还要明确公共行政的实践功能和理论研究功能。核心概念、基本范畴与理论、功能是相互联系的，它们的确定在具体内容与研究视野上表明了公共行政学与其它具体科学的区别。

第三，必须明确该学科的研究方法。具有独特的研究方法是一个学科成熟的重要标志，也是体现学科差别的标志。有人也把研究方法叫做研究模式或模型。研究方法，或研究模式与模型必须是开放的，要进行不断地更新。因为一定时期人们所采用的研究方法与手段，受社会发展水平、人们对客观事物的认识能力、人们所认识和解决问题本身等多方面的限制。研究方法，或研究模式与模型又必须是具体的。公共行政学理论研究的生命力就在于为公共行政实践提供行动的理论与规范，研究方法的具体性、可操作性也必将使其研究成果更为具体和可操作。同时，还必须借助现代信息与计算机技术等科学技术手段，为公共行政活动提供具体的操作规程，例如建立绩效评估体系、建立公共管理网络、提高公共行政收集与处理信息的能力等。

第四，必须建立一套完整的公共行政学教育体系、课程体系及其评估体系。目前我国建立了从本科——硕士——博士，以及公务员在职培训、公共行政专业硕士（MPA）学位的教育体系和人才培养体系。但与此相关的课程体系和科学的评估体系尚未建立起来。概论性、原理性的课程多；专业性、实际操作性的课程少，专业性不突出。公共行政学是一门实践性、应用性很强的学科。因此，公共行政学教育必须使受教育者在获得一种公共行政的理念和专业意识的前提下，使他们熟悉与掌握从事实际公共行政活动的理论、方法与操作规程。

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这不是靠教育体系来完成的，而是靠建立一套完整、科学的课程体系与评估体系来完成。

全球化和一体化对公共行政带来了巨大变化，各种资源、甚至人力资源都可以跨国界地自由流动，国与国之间的公共政策相互影响。这为公共行政学理论研究提出了许多新的课题，也为公共行政活动提出了更高的要求。在全球化和一体化的大趋势下，公共行政所隐含的政府公共部门的基本运行方式，政府公共部门与市场的关系、与社会公众的关系的基本定位都将产生重要变化，在有些国家将是革命性的变化；政府公共部门一方面要通过减少其职能，实现其从社会的部分撤退，将原先由政府公共部门包揽或垄断提供公共服务的职责民营化，将其投入市场，由市场主体竞争来提供。另一方面，对于必须由政府公共部门负责提供的公共服务，政府公共部门也必须以社会公众的需要为导向、强调顾客至上、以效率、管理能力、服务质量、公共责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务。这种趋向给国际公共行政学都提出了挑战，或许在不久的将来公共行政学就要出现一种范式的转换。但在中国，目前还处于从过去的?行政管理?到公共行政学的范式转换，或从政治学中分离出来建立独立的公共行政学范式的阶段。2001年12月11日，中国已正式成为WTO的成员国。全球化和一体化使中国的公共行政学面临着更为严峻的挑战。如果公共行政学范式不能在中国有效建立起来，那么，中国将不可能融入到国际上公共行政学范式转换的潮流之中。

附录1：试图保持公共管理者对其花费负责的根据(Tools Intended to Hold Public Managers Accountable for Spending)[1]

1)Tools Used to Assure Legality of Spending Line-item budgeting

Budgetary and encumbrance accounting and reporting Funds system and the segregation of moneys Allotment or apportionment system Personnel approvals and position controls Requisition and purchase-order system

Clearance of contracts, equipment purchases, and other large expenditures Travel controls

Financial and compliance audits

Budget transfers and amendments procedures Reversions to the Treasury Preaudit

Emergency or contingency reserve procedures [1]

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2)Tools Used to Assure Operational Efficiency Organization and methods studies Workload standards and staffing ratios Production reporting Centralized purchasing Forms controls

Withholding funds to promote efficiency Performance budgeting Performance auditing Costs accounting Preaudit

Competitive bidding Management by objectives Performance monitoring Work plans

3)Tools Used to Assure Policy Conformance with Legislative Intent Appropriation provisos or limitations Legislative investigation Legislative veto

Legislative oversight committees Sunsets laws

Reduction of future appropriations to non-complying agencies Exert pressures for removing certain officials from their positions Telephone call from a key legislator

Directives contained in hearings, committee reports, floor debate Budget justifications Authorizations

4)Tools Used to Assure Program Accomplishment Program budgeting

Visits to departments by oversight agencies Outcome evaluations Benefit-cost analysis Cost-effectiveness analysis

Fix responsibility for each program to a specific office Management by objectives Performance monitoring Social and economic accounting

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参考资料：

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