第十一章 行政组织的编制管理 教材

第十一章行政组织的编制管理

第一节行政组织编制管理概述

一、行政组织编制的含义和种类

在行政组织建立原则确定后，就要将行政组织建立原则与实际工作需要相结合，对行政组织的机构和人员进行具体的配置，这就是行政组织的编制管理。这个工作是建立行政组织实体的一个关键环节。没有这个环节，行政组织就无法建立。行政活动也就没有物质载体。它是行政组织实体的具体化。

（一）行政组织编制的含义

行政组织编制是行政组织的结构表现形式，它有狭义与广义之分。

狭义的行政组织编制是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。其中，人员的定额是指人员数额上的限制；人员的比例结构是指各种职务、职级人员的比间关系。人员数量和结构是按职能的需要设置的。人员定额和结构合理是任何单位、任何部问得以开展活动的基本条件，也是编制的基本要求。

广义的编制是指行政组织的职能范围，包括权责关系，机构设置、规格级别，人员结构、数额，以及职位配置等。

（二）行政编制的种类

任何组织都有编制，编制的种类，归根到底是由社会组织的种类所决定。现代人类社会有五人类型的组织，即国家机关组织、政党组织、人民团体组织、企业组织、事业组织。由此，我们可以将编制分为五大类，即国家机关编制、政党组织编制、人民团体编制、企业编制和事业单位编制。我们所研究的编制，只是国家机关中行政组织的编制。但由于我国整个国家机关（包括国家权力机关、司法机关、行政机关）、政党机关、人民团体机关的编制，都是由国家财政统一支出其经费，故都由国家行政机关统一管理，所以都列入行政编制之列。我国行政编制具体管辖的类别有如下几种：

1．行政组织编制。行政组织编制是人类社会中比较庞大的组织编制，是各国组织编制中最基本、最重要的一类，也是国家机关中最庞大的组织编制。在我国是指国务院所属的整个系统，包括各部、各委员会、国务院直属机构、办事机构、归口机构和非常设机构，以及省、自治区、市、地、县、乡、镇等各级地方人民政府的整个行政系统的机构及其人员编制。

2．国家权力机关、司法机关的编制。即我国的各级人民代表大会的常设机关，各级检察院、人民法院的编制。

3．中国共产党各级委员会的领导机关的编制。它包括中国共产党中央委员会机关、地方各级委员会机关以及政府各个部门中的中国共产党委员会机关等党务系统的编制。

4．各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制。它包括中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国农工民主党、中国民主促进会、中国民主建国会、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等八个民主党派的各级办事机构的编制。

5．各人民团体的领导机关编制。它包括工会、共产主义青年团、妇女联合会、对外友好协会、归国华侨联合会、台湾同胞联谊会、国际贸易促进会、科学技术协会、哲学社会科学联合会、文学艺术界联合会、社会科学联合会、作家协会、体育运动协会、红十字会、中华医学会、医药卫生协会、残疾人协会、聋哑人协会、工商业者联合会、个体工商业联合会、个体劳动者协会、侨民协会、佛教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会等领导机构的编制。

6．中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制。

7．特殊编制。即相对于一般编制而言，具有某种特殊性的编制，它包括专项编制、单列编制、临时编制、机动编制等。（1）专项编制。这是指规定使用对象和范围的编制，它不仅规定员额，而且规定特定的使用对象和范围。如我国检察院、法院、公安部、司法部等政

法机关所使用的编制既是行政编制又是专项编制。被批准使用专项编制的单位，不得将其使用于规定的对象和范围之外。专项编制的作用在于直接体现国家及上级编制主管部门关于编制结构的某些积极意图，主要是加强和充实该类机构的人员。（2）单列编制。它是指属于国家正式在岗职工，但不属于国家一般编制管理对象的人员编制。如为离休干部配备的秘书、司机等工作人员就是这种单项编制。（3）临时编制。指根据单位工作性质、工作内容、工作量的某种临时性或不确定性需要，而下达的具有暂定性质的人员编制。如新建某项事业筹备时期的筹备机构，待该项事业完成之后，即转入正式机构的正式编制中；或者具有强烈时间性，如抗洪救灾指挥部的编制，抗洪救灾工作完成后，机构应即行撤消。（4）机动编制。它是指一级行政组织，在其编制总额内留下一定数额的编制，暂不分给所属单位，以备今后某工单位急需增加编制之用。保留机动编制的目的是使编制具有一定的弹性，以适应不断变化的情况的需要。它既可保证行政工作的需要，又可减少临时申报增加编制的手续。

二、行政组织编制管理的内客

行政组织编制管理在国家行政管理中占有突出的地位，它不仅要对行政组织的职能作出规定，对组织机构作出设计，更重要的是对组织人员的结构和数额加以控制。因此，编制管理的内容应包括职能管理、机构管理和人员编制管理三个方面。

（一）职能管理

职能管理，是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。

职能是组织机构得以设立的依据和基础。把职能管理作为编制管理的内容之一，是在1988年同务院机构改革研正式明确的。这是因为很长一段时间以来，人们在进行机构改革时只是把注意力放在机构的撤并和人员的裁减上，表面上看改革似乎取得了一些成果，但随着时间的推移，人们发现裁撤的机构又变得臃肿，人员又不断回流增多。究其原因，是由于没有从机构膨胀、人员增多的深层次原因着手，没有注意到行政职能的调整与变革。因此，1988年开始的改革吸取这方面的经验教训，没有搞单纯的机构撤并与人员裁减，而是开始根据政府总体职能配置的要求，首先确定各部门的职能，再根据职能确定机构和人员编制，即定职能、定机构、定人员编制的“三定”’方针。把定职能作为定机构、定人员编制的基础，表明了对偏制管理认识的深入。

根据《国家机构编制委员会工作规划（试行）》的规定，职能管理主要包括如下方面：1．在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见。

2．在各部门实行“三定’对，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制定具体方案。

3．协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。

4．协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。

（二）机构管理

机构是职能的载体，职能通过机构及其活动得以实现。没有一定的机构及其活动，组织目标和职能就不可能实现。同时，机构又是人员编制的基础，没有机构，人员编制无从谈起。因此，保证组织机构科学合理，加强组织机构的管理，显得尤其重要。

所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。

第一，根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模。如规定省级政府机构总数为40个左右。县级政府机构总数为30个左右等等。

第二，划分机构的属性。即根据机构所承担的职能性质的不同，将机构分类，以便准确地确定机构的属性、合理地界定职能，为核定人员编制奠定基础。

第三，对机构级别的管理。主要是指用法规或规范性文件规定机构的行政地位，明确其层级节制的关系。

第四，对机构名称的管理。即根据组织机构所处的地位、级别、所属关系、工作内容和性质，规定机构的名称。名称要反映机构的业务性质、级别和层级，并要做到统一、规范。如我国当前“局”的名称就很混乱，有国务院直属局、部属的二级局，省、市、县也都设有相应的局，就不能反映其级别和层级。

第五，对机构规模的管理。主要包括对各部门内设机构数量的控制，以及对工作人员数量的限定。机构的规模应与机构承担的的工作的性质、难易度和数量相适应，（三）人员管理

人员编制，是行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。人员编制管理是行政组织编制管理中最大量、最经常的工作。组织目标最终能否实现、职能及机构管理是否科学合理会直接影响并反映到人员编制中来，因此科学的人员编制管理具有重要意义。

人员编制管理的具体内容有：

1．制定各级政府编制比例和编制标准。编制比例，是指编制员额与核定编制所依据的事物数量之间的比例关系。各级政府所辖的面积、人口数量、经济发展水平都是核定编制的依据，在它们与编制之间有一个数量比例关系，这个数量比例关系的确定是编制管理走向科学化、规范化的重要内容。

编制标准，是指按编制比例确定的各级政府机构和人员的总数额规定。它是对各级政府和属于行政编制范围的各类组织的编制的具体规范。编制标准还应包括一定年限内合理的增减幅度，以适应政府职能不断变化的需要。

编制比例和编制标准是使编制管理走向规范化、法制化的重要手段，因此对其科学性要求很高。

2．核定各部门人员编制总额。根据编制比例确定各级行政组织的编制标准后，再制定各部门、单位的人员编制总额。它是为完成组织目标，履行本层级、本单位职能所必需的核定人数，它受社会需要、国家财政收入和编制标准的制约。

3．确定人员编制结构。即确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。它包括领导职数与被领导职数的比例、业务人员与辅助人员的比例、文职人员与工勤人员的比例、不同年龄层次的比例、各种学历以及文化程度的比例等等。其目的是使各种人员能够得到最优的结合，使行政组织整体力量大于个体力最之和。

三、行政组织编制管理的性质和意义

（一）行政组织编制管理的性质

1．政治性。编制管理的内容是根据国家的职能、权限而设置的国家机构、人员结构及数额，它是国家意志表达和执行的载体，反映了国家的政治意图，并为统治阶级的利益服务。国家政权的性质决定行政编制的件质和服务方向。同时，编制制定的科学与否又影响到国家政治统治与公共事务管理的成败，直接关系到统治阶级的根本性、全局性利益。

2．服务性。毛泽东同志说过：革命的组织形式要服从革命斗争的需要，如果组织形式已经与斗争需要不相适应时，则应取消这个组织。编制就是组织形式的具体化，在我国，它是为改善国家机关工作、更好地促进社会全面发展而服务的。编制员额的配置，机构的多少、大小，完全取决于社会的需要。离开了社会的需要，编制工作就没有依据。

3．系统性。编制涉及同家机关的各个层次、各个部门、各个单位，如何设置好这些层次、部门、机构及其内部的人员结构。数额，是一项复杂的系统工程。必须用系统的、整体

的观点和方法，正确处理纵横之间的各种关系的编制配置，使整个国家机构编制形成一个科学的统一体系。

（二）行政组织编制管理的意义

1．科学的编制管理，有利于勤政、廉政和提高行政效率。通过科学的编制管理，可以克服部门林立、机构臃肿、层次重叠、职责不清、人浮于事等导致效率低下的状况；有利于克服任人唯亲、用人不当、能上不能下、领导职务终身制等导致不廉洁的、甚至腐败的现象。科学的编制管理为把行政机关建设成为机构精干、功能齐全、结构合理、灵活高效、密切联系群众、没有官僚主义习气的政权机关提供了具体的组织保证。

2．科学的编制管理，有利于节省财政开支。行政经费分为机关的办公经费和人员的工资福利经费两项，它在国家财政支出中占有很重的比例。因此，制定合理的编制，对节省国家财政开支有着重要意义。世界上很多国家，由于行政编制过于庞大，已经给财政造成了不堪负荷的沉重负担。科学的编制管理是节约国家经费的重要手段。

3．科学的编制管理，有利于整个行政组织管理的法治化。编制本身就是法规，它是国家行政组织法的重要组成部分，同时又是国家各级机关设置的法律依据。强化编制管理事实上就是加强行政组织管理的法制化。科学的编制管理必然同时是法制化的编制管理，它有利于依法行政、依法治国方略的实施。

四、当代国外行政组织编制管理的概况

在当代世界上，各国行政组织编制管理的具体制度各不相同，但从总的趋势看，均在日益走向科学化、法制化。归纳起来，大致有这些特点：

l．行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构，不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。

2．在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。

3．政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责。如美国负责联邦政府编制管理的职能部门是“行政管理和预算局”，是隶属于总统的办事机构。该局局长由总统亲自任命、级别很高，可以列席和参加总统主持召开的内阁会议。英国由财政部和内阁办公厅共同组成“管理和人事局”负责编制工作，局长由首相亲自任命。

4．重视、强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在科学的职位结构体系的基础之上。

5．努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规，保证编制的权威性、法制性和有效性。

6．重视新方法、新手段的研究和运用。如核定编制的指数法、分类法及其他各种方法的综合评价和运用，以及将计算机、微缩技术等引入编制统计和编制档案工作等等。

7．对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严均有法定文件规定，不得擅自突破。其中尤以日本为甚。他们实行严格的定员制度，规定各级政府、各个部门的领导职数和人员数量，并每年核定一次。

8．用经济手段约束编制的膨胀。采取定员预算、定开支、超支自负、节余提成自用等手段激励各级组织控制编制增长。为此，有些国家的编制工作直接由财政部掌管，如英同。

9．重视编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。

第二节行政组织编制设计的依据

一、行政组织编制设计的基本原则

为了满足现代化政府行政管理的要求，首先必须使行政组织的编制管理科学化。为此编制设计应遵循以下主要原则：

（一）职能决定原则

职能是任何从上组织的机构在定时期内根据社会需要而具有的职责和功能。这些职责和功能危须依靠人来行使和发挥，职位的设置和配置就是为了完成机构的职能。因此，职能决定编制，这是编制设计时的第一个原则。为此必须对职能进行科学的安排，切除不合理的部分，将交叉重复的职能和应由社会组织承担的职能都剔除出去；对保留的职能要进行逐步分解，按其性质和地位，编制成一个相互协调的职能体系。只有科学地安排职能，才能使编制设计真正建立在客观需要的基础上。

（二）职位设置原则

编制设计要体现责任、权力相称的原则。只有赋予特定职位以相应的权力和责任，才能保证组织目标的落实，才能体现编制管理的作用，为此首先要按照职位分类的原则对行政组纨的职位进行设计。何谓职位分类呢？职位分类就是将行政机关各种工作的性质、繁简难易、责任轻重、所需资格予以分门别类地确定名称、评定等级、制定规范的活动。编制设计必须建立在职位分类的基础上，才能设计其职位的种类和每种职位的职数；才使按职能确定编制的原则具体到每个成员，从而使每个成员任务饱满、不是虚设。故它是职能决定原则的具体化。为此，必须做到：

l．要对各单位的工作进行系统、周密的调查，要将该单位的职能逐步分解为一项项的具体任务，根据工作任务找出该单位有多少个职位、每种职位的职数。以及各种职位职数之间的责权关系，形成一个分工明确、流程规范、协作良好的职位体系。

2．要根据该单位的各个职位、职数，配置其所需的不同资格的各种人员，人适其所。既要达到人与事的最优结合，又要使人才群体结构合理，符合合力大于分力的效应，体现精干、高效的要求。唯有如此，这个单位的编制设计才是有客观依据的、科学的、合理的。

（三）协调平衡原则

编制是整个行政管理工作的物质载体，而行政管理工作具有整体性、开放性。它不仅本身是一个由各个大小系统组合而成、互相衔接、彼此依存的整体，而且还是社会系统中的一个子系统，和社会是相互影响、相互依赖的一个整体，这就决定了编制的设计必须坚持行政组织内外协调平衡的原则。在行政组织内部，要保持部门之间、层级之间、部门与层级之间、部门内部各个单位之间的协调平衡，使行政组织的编制能够保证它们之间的工作沟通性、衔接住、比例性，从而达到协调平衡的目的。在行政组织外部，要使行政组织的编制与国家财政的承受能力相平衡，与国民经济发展水平及速度相平衡，与整个国家、地区的政治、经济、科技、文化教育体制和发展状况相平衡，使行政组织的编制既能为社会所承受，又能更好地为社会服务。

（四）动态调整原则

一定时期的编制是根据一定时期内的政治、经济等各方面社会因素所制定的，与这一时期的客观条件则适应。由于社会在不断变化发展，所以编制的制定不可能是永恒的。这就出现了要根据变化了的客观情况不断调整编制的问题，但是编制的稳定性又是行政工作正常运转的基本条件。为了兼顾编制的稳定性和变动性，在编制设计中必须规定每隔几年要进行一次全面性的调整，同时允许平常可作些个别的、局部的调整。

动态调整原则还必须考虑编制发展总趋势。随着生产和生活社会化发展的需要，政府的管理职能有着不断扩大的趋势，从所谓“守夜警察”过渡到“万能政府”就是政府职能发展的最好写照。因此，在某种意义上，编制的动态管理就应根据政府职能不断扩大的趋势，适时地增设编制。但是，我们也要看到，随着政府管理日益科学化，包括管理人员素质的提高和管理工具的现代化，可以在很大程度上抵消因管理职能扩大而要求增设的编制。何况，随着社会自我管理能力的提高、民间组织的日益发达，政府很多传统职能可以转交给社会。从这个意义上说，政府的职能也会有所缩小因此，真正符合社会需要和政府职能变化的机构编

制不一定总是增加的，而是有增有减的。

（五）精简节约原则

编制精干是行政组织运转灵活、效率高的一个前提条件。在编制设计中必须“宁肯少些，但要好些”。在工作需要之外人为地多设编制，不但于事无补，而且还会产生多余的内耗、等于多设一个障碍。“为事择人者治，为人择事者乱。”

从管理效益的意义上讲，编制设计是一种投入——人力、财力、物力的投入。我们应以最小的投入，获得最大的效益。一个国家，究竟能有多少人力、财力投入到行政机构中去，是受其财政承受能力限制的。因此，在设计编制时，必须有一个节约人力、财力的观念，坚持精简节约的原则。为此，必须用经济手段管理编制，这是当代不少国家行政编制管理中行之有效的方法。一个单位的编制一经确定后，就实行编制经费包干的办法，超编不予追加编制经费，节编的经费可由该单位自行全部或部分使用。事实证明，用经济手段管理编制，是实行精简节约原则的重要方法。

（六）依法管理原则

编制的管理，必须具有一套有关编制的法律，使之规范化，这包括一般的编制法、编制司法以及各级行政组织具体编制法等。必须使编制的确定、执行、监督和控制都以法律为根据，随意增编就是违法，要按法律程序对当事者予以追究和处罚。只有使编制具有法律效力，用法律手段管理编制，才能保证编制管理的规范化和权威性。

以上所述是行政组织编制设计的一般原则。除编制设计一般原则外，在进行编制总体设计和单元设计时还应找出各自的设计依据。

二、行政组织编制总体设计依据

编制总体设计是指各个层级的行政组织编制设计。编制总体设计的依据，实际上是编制设计基本原则的具体化。运用编制设计的基本原则，可以具体指导各个层级的编制设计。

各级政府的行政组织是由各个层级、每个层级又分若干个部门组成的，因此，它的编制设计就有每个层级的总体设计和每个层级中各个部门的单元设计两个内容。前者是宏观设计，后者是微观设计。宏观设计就是编制总体设计，它的任务是科学地测定一个国家的各级行政组织的编制总额，在我国就是国务院、省、市、县、乡行政机关以及某些省设立的派出机关——行政公署的编制总额。行政组织编制总体设计的依据是：

（一）职能种类

职能决定原则是确定编制的第一个原则，也是确定编制的基本依据。职能的种类是确定各级行政组织机构多少、规模大小、员额多少的基本因素。各级政府机关的基本职能大体相同，如都有政治、经济、教育、科学、文化、社会事务职能等。但是由于各级政府的管理范围不同，其具体职能则不完个相同，尤其是中央政府的职能种类大大超过地方政府职能，如外交职能、国防职能等等。高级地方政府、中层地方政府与基层地方政府由于各自职、责、权和管辖区域大小的不同，其职能总类也有不同，但同一层级地方政府的职能总类大体相同。总之，各级行政组织编制设计的基本根据就是各级政府的实际职能总类。由于各个同级政府的职能总类基本相同，因此，可以依此确定各个同级政府的“基本机构数”。这个基本机构数所决定的编制总额，根据实践经验，一般都占人员编制总额的60％以上。

各个同级政府职能总数虽然基本相同，但由于各地情况的差异，其具体职能也不尽相同，如有的地方没有旅游点，政府就没有管理旅游的职能；有的地方某种矿产品储藏量很多，政府就需设立管理这种矿产品开采的行政部门。其次，每种职能的工作数最、难易程度也不尽相同。影响每种职能工作数量、难易程度的因素很多，下面将分别叙述。

（二）人口数量

国家各级政权机构的存在，是要对社会进行管理，而社会是由一定数量的人所组成的。

没有人，就没有管理对象。行政机关的管理对象和工作内容无不涉及到人。各级政府机关所辖人口的多少，决定了该政府机关工作量的大小。人口多，管理任务就重，工作量就大，需要的管理人员就多，反之需要的管理人员则少。特别在我国当前经济、科学技术水平比较落后，通讯手段不发达的条件下，人口因素对政府的工作量影响更大。因此人口数量是编制总体设计的重要依据，它是决定政府各种职能工作量大小、难易程度的重要因素。在我国考虑这个因素时，要把控制人口增长、实行计划生育的因素考虑在内。凡是超计划生育增长的人口，不仅不能因此增加编制，反而要相应减少一些编制，以此作为控制人口盲目增长、推行计划生育政策的一种手段。

（三）地域面积及地势地貌

所辖地域面积的大小决定了各级政府的管理空间大小。管理空间越大，管理幅度越大；管理幅度越大，需要的管理人员越多。尤其在我国，农村所占面积极大，其交通、通讯又不发达，这个因素对政府的工作量影响较大。

同时，由于各个地区的地势地貌不同，也导致了政府工作的难易区不同。如平原优越于丘陵，丘陵优越于山区，同一面积的山区所要求的行政组织编制就多于丘陵，丘陵要求的行政组织编制又多于平原。

将地域面积和地势地貌综合起来考虑，并使之数量化，是决定各级政府行使职能难易程度、工作量大小的关键变量，也是决定各级政府编制数量的重要因索。

（四）经济发展水平

衡量各地经济发展水平的标志是人均国民生产总值。只有按人均数计算国民生产总值，才能真正说明该地区实际的经济水平。经济发展水平对政府工作量的影响有双重意义，它既可减少工作量，又可增加工作量。经济水平越低，交通越落后，人口文化素质越低，越需要政府去努力组织群众发展经济、文化教育事业，政府的工作难度越大，因此，需要的行政编制越多；但同时，由于其经济水平低，财政收入就必然少，财政供养能力低，从这个意义上讲，又需精简行政人员。可是，经济水平越高，生产社会程度越高，越需要政府加强对经济的宏观管理，宏观管理的任务就越复杂、越困难，也需要更多的行政编制；同时，经济水平越高，财政收入越高，承担行政管理费用的能力也就越强，从这个意义上讲，它也承受得了更多的行政编制。我们应该以哪一种作用决定行政编制呢？我们认为应该以经济水平越高、所需行政编制越多的这个方面，作为行政编制设计的依据。这是因为，上层建筑要为发展经济基础、发展生产力服务，我们的编制设计，决不能鼓励落后。不能够经济越落后责编数越多，何况行政编制的经费还要以财政收入为基础。但正因为经济发展水平对政府工作量的影响有两重性，所以由这个因素所决定的编制数占编制总数的比例不能过高。

（五）行政区划

各级政府所辖行政区划，是决定该地区政府工作量大小的又一个因素。管辖幅度宽，工作量当然就大。但由于所辖行政区划数与人口数、地域面积数有关，由这个因素所决定的工作量在上述两个因素中均有反映，故由这个因素所决定的编制比率应比较小一些。

上述五个因素，以职能种类为基本因素，根据我国编制管理的实际经验，由它所决定的编制数为编制基数，其他几个因素所占比例则依次递减。正是因为这五个因素的不同，不仅使不同层级的政府编制总额不同，而已使同一层级政府所需编制额也要划分为三至四个等级。如省级政府，有大省（加四川、山东）、中省（如湖北、湖南）、小省（如海南、甘肃）之分，虽然它们级别相同，但编制总额却不同。

三、行政组织编制单元设计依据

编制单元设计是指一级行政组织的宏观编制总体设计确定后，具体设计一级行政组织的各个部门机构和部门机构内部的编制，这就是微观层次的定编。

（一）部门设计的依据

1．要根据各地实际业务需要设置机构。正如上述，各级行政组织、同级各个地区的行政组织，其职能基本相同，但又不完全相同。因此，各个层级的地方政府必须根据各地区自然资源条件和社会经济、文化条件，设置各具特色的行政机构。如有的地方畜牧、水产特别丰富，就需设置管理畜牧水产机构；名的地方有特大的历史名胜古迹，如西安的兵马桶，就需设置管理这些特大的历史名胜古迹的文物旅游机构。因此，切忌同级政府之间互相攀比、增设机构。

2．要将业务的种类与工作量大小相结合。各级行政组织的职能种类，除中央有些特殊职能是地方行政组织没有的外，其他基本上是相同的，但决不能因此就使各级行政组织的机构设置一样多。机构的设置不仅要根据职能的种类，而且还要根据职能的工作量。一般说，上级政府的工作量要大于下级政府。因此，一般的要求是，不仅上级政府机构的规模要大于下级政府的规模，上级政府机构的数量也要多于下级政府的机构数量。凡是工作量比较小的职能，可以就近合并到业务性质相似的部门，或将相近的业务部门合并成一个部门，如把少量的旅游业务合并到文化局。

3．上下级业务对口，但机构不一定对口。因上下两级各部门设计依据的不同，必然会发生上下级行政组织之间机构不完全对口的情况。上级有的机构下级不一定有；下级有的机构，上级也不一定有。但是整个行政组织是一个有机的整体，任何一个下级政府的工作都不能离开上级政府的领导，自行其是。尤其是单一制、集权制国家，一般均在行政组织中实行分离制的领导体制，地方政府的部门除受本级政府领导外，还要受上级政府同类部门领导。因此，各级政府的机构虽不对口，但业务一定要对口。下级没设独立机构、而交由相近的业务部门管理的业务工作，一定要与上级政府的某个部门挂钩衔接；下级的某个特设部门也要与上级政府相应部门挂钩衔接。为此，一定要打破业务对口、机构一定要周口的观念。

4．根据机关的不同性质核定编制。一般而言，决策机关的编制员颔宜少而精，对其成员素质的要求要高，数量不宜多。执行机关，因其具体工作量较大，编制员额可多一些。辅助决策的参谋机关，不仅要求其人员的素质要高、专业知识要配套，而且在总编制允许的条件下，其员额数量也可多一些，以便集思广益、保证决策的科学性。

（二）机构内部编制设计的依据

l．以最少的职位完成最大的工作量。既要事事有人做，勿使工作遗漏；又要人人工作饱满，勿使人员处于闲置，半闲置状态。

2．尽量将业务相同的工作任务交给一个具体单位或个人去完成。根据工作量的大小，凡工作量不满者，应将相近的业务工作归并在一起，分工不能过细。

3．员额的结构要合理。员额的结构合理是指一个单位内领导与被领导职数、业务人员与辅助人员、业务人员与政工人员、非后勤人员与后勤人员、干部与工勤人员等比例要合理。一般来说，要保证业务人员占总人员的70％以上，各级领导职数只能接近30%，在领导职数中要严格控制副职。其次，老中青年龄结构、文化结构、专业结构等均要适应该单位的工作性质、难易程度的需要，要规定各类人员的合理比例。只有保持合理的比例，才能使各类人员和各个人员充分配合与协作、取长补短，融合为一个新的集体，形成大于全体工作人员总能力的合力。相反，如果人员比例不恰当，则会使人员之间的力量互相重复、干扰、抵消，从而使管理混乱，不能协调配合。因此，确定合理、恰当的人员比例结构，是保证编制精干和工作效率高的重要条件。

第三节行政组织编制设计和审批程序

一、行政组织编制设计程序

编制方案从设计到批准实施的流程，应以调查研究为基础，自始至终均在调查研究的基

础上进行。编制设计程序，一般而言有四个阶段：一是发现问题，确定目标；二是拟制方案，分析选优；三是试行实施，反馈调整；四是依法呈报，核定实施。

（一）发现问题，确定目标

首先要发现现有行政组织中的问题，只有发现了问题，才能知道我们的目标是什么；也只有确定了目标，才能制定和选择方案。

什么是问题？问题就是应当和可能达到的状况与现实之间的差距。为了发现编制中的问题，首先是设计者要有关于编制工作的广博知识，要懂得编制工作的管理规律，从而知道什么是编制工作的理想状态、当前编制工作中的哪些现象是违背编制工作规律的，看出问题的症结；其次要把握准现状与理想的差距，从而准确地发现问题。

在发现问题的基础上，就可初步确定编制设计的目标了。目标就是要解决问题，就是要消除差距以达到预期的结果或指标。制定目标包括以下内容：（1）设计目标体系。设计任何一个行政组织编制的目标，都是由多层次、多方面的目标组成的一个目标系统、体系，如它应包括横向部门结构、纵向层次结构、部门内单位的纵横结构、各种职位的配置、人员结构的配置等方面。（2）既要设计中长期目标，又要设计目前可以实现的目标，要将目标的需要与现实的可能性结合起来。（3）要将目标尽量数量化，如机构数量、人员数最、编制经费数量及其在当地财政开支的比例数量等，都需要有个极限规定。

（二）拟制方案，分析选优

拟制方案，就是拟定达到目标所要采取的步骤和方法。而这只有在充分了解信息的基础上才有可能，故这段的调查研究工作比上个程序还要繁重，还要细致、深入。要调查研究有关编制设计的各个方面的内容，其中主要包括：（1）该行政组织职能的历史和现状，弄清它有何变化、为什么会变化。（2）与该行政组织有关的社会政治、经济、文化等因素的发展动态，以及这些动态对行政组织编制的影响。（3）该行政组织机构人员编制的历史沿革及现状。（4）各项编制法律、法规的内客及其发展变化。（5）编制设计的最新技术及其应用效果。（6）国内外可供参考的编制工作情况、经验。至少要对这六个方面的问题作出系统的、周密的、既有定性分析又有定量分析的调查研究，我们才能根据社会的需要，确定行政组织的职能。再以职能为依据，确定行政组织机构，并运用最新科技手段制定合理的行政编制方案。

在调查研究的基础上。再制定方案。一般而言，制定方案要分三步走：

第一步，是尽量设想出各种可能的方案，不要遗漏可能的方案。因为只有全面，才有可能选优，否则很可能将最好的方案遗漏掉了。这一步主要是要求全、不能要求细，只要求将各个方案的轮廓大致勾画出来就行。

第二步，是进行初步筛选和具体设计。首先要对各个方案进行大致的评估筛选，去掉一些明显不合理、或不可能实现的方案，保留一些比较合理又比较可行的方案。然后对这些比较少的方案，进行具体的设计。所谓具体的设计就是要设计方案的具体步骤和措施，设计出这些措施的环节。

第三步，是分析评估，最后选优。这时的任务是要从几个方案中选出一个方案。要对各个方案进行分析评估，主要分析评估两个方面的内容。一是方案的优越性，即它的合理性、科学性，以及由它带来的社会效益和经济效益。对编制设计来说，就是要符合上节所阐述的编制设计的基本原则，即符合职能决定、职位设置、协调平衡、动态调整、精简节约、依法管理等原则，以及要考虑总体编制设计和单元编制设计的特殊因素等等。只有符合这些原则和特殊因素才会使该编制合理、科学。二是要分析评估方案的可行性，这不仅包括政治上、法律上、经济上、技术上的可行性，还包括行政组织内外成员的价值观念、伦理道德、个人心理上的可行性。在分析评估可行性时，要注意处理好先进、中间与落后的关系问题，一般说符合平均先进原则的方案是较好的方案。

另外还要注意处理好办公手段自动化与人员编制配备的关系。随着办公手段日益现代

化、自动化，可节约更多的人力。但同时也要看到，现在我国政府工作人员的素质还不可能完全适应办公手段现代化的要求，很多现代化的办公手段并未充分发挥作用，因此不能将节约人力理想化。

只有既优越又可行的方案，才是现实中最好的方案。我们所要选择的，就是这样的方案。

（三）试行实施，反馈调整

方案确定后，先在局部单位试行。试行的目的是为厂进一步完善方案。这个阶段的基础仍是调查研究、收集反馈信息，了解方案在实施过程中有哪些好的和坏的反映。好的反映就是正反馈，即反馈信息与原方案的目标基本保持一致；坏的反映就是负反馈，即反馈的信息与原方案的目标发生背离。前者为报喜，后者为报忧。编制方案的制定者在收集信息反馈时，切忌感情用事，只喜欢报喜的信息，不喜欢报忧的信息。相反，只有认真听取报忧的信息才能更好地改造、完善原编制方案。由于这种信息反馈工作是处在设计方案的过程中，因此，要求信息反馈要快、要及时，否则就影响整个方案设计的进度。

在反馈信息的基础上，对原方案进行修正、补充，达到完善方案的目的。

（四）依法呈报，核定实施

在完成上达三个阶段后，编制设计方案工作基本结束。在最后完善的方案基础上，按照编制法规规定的报批程序，上报给有关部门审查核批。上报的材料要全面，论证要充分，分析要准确，文字要简练。一般包括如下的资料：项目任务书、调查报告、原始资料整理、可行性分析报告、论证意见书等。

二、行政组织编制审批程序

编制审批程字应纳入法制化的轨道，严格执行编制程序法，这是杜绝首江个人随意审批编制的关键。

（一）审批权限及程序

根据《中华人民共和国国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，行政机构设立的审批权限和具体程序是：

1．国务院各部、委员会的设立、撤消或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。国务院直属机构、办事机构的设立、撤消或者合并，由国务院决定；国务院各工作部门内设的司级机构的设立、撤消或者合并；由各工作部门报请国务院批准。

2．省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。

3．自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上级人民政府批准。

4．省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关；县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关（目前，作为县级人民政府派出机构的区公所在全国范围内已基本取消）；市辖区、不设区的市的人民政府，经上级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关，其编制总额也由L级政府批准。

5．县级以上地方各级人民政府工作部门内部机构的设立，在上级政府批准的编制总额内，由各工作部门报请同级编制部门批准。

6．中国共产党党务机构的设置，按党章和中央有关文件规定，由各级政府的同级党委授权编制部门审查批准；人大、政协办公机构则由各级人大常委会和政协委员会决定，由同级编制部门审定；而检察院、法院内部机构的设立审批则按有关组织法规定进行，但需报同级编制部门办理批准手续。

（二）编制审批要求

1．审批编制应根据国家有关编制的一系列法律规定以及辅助这些法规执行的方针政策，决定报审的内容是否合理、合法。

2．审批编制工作要由国家法律规定的具有相当权威的编制管理机构进行，任何其他单位和首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。根据国内外的经验，应设置一个具有权威性的编制管理机构，该机构的负责人应由各级政府行政首长直接兼任，其职责是负责执行有关编制法规、管理日常的编制工作。该管理机构以实行委员会制的领导方式为宜。在我国就是各级政府内设立的、直接由该级政府首脑负责的“机构编制委员会”，它由行政机关、立法机关、党委机关的负责人联合组成；在行政机关内，还有人事部门、财政部门、经济综合管理部门的负责人参加；该委员会下设一个精干的办事机构，管理日常事务，即编制办公室。

3．审批工作应根据编制程序法严格执行。在程序法中对编制方案的制定、审批、试点到实施过程，都应有基本规定，尤其是编制的审批权限应有严格的规定。一般而言，各级政府编制的增加，只能报上级政府主管编制的委员会审批，本级政府的编制委员会无权审批；同级政府编制委员会只有权审批同级政府的编制内部调剂、划转问题。编制程序法还应规定，各个部门的编制应归该级政府统一规划，即条条服从块块，以便于各层级政府能够综合管理编制工作。

4．应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。编制程序法的重要内容就是规定编制纪律。凡违反法规擅自增加机构人员编制者，应按照编制程序法分别给予不同的处分，包括政纪乃至法律处分。

第四节行政组织编制管理方法

一、编制管理工作的规范化

行政组织编制管理是行政组织建立、健全所必须经常进行的一项基本工作。为了将这项经常性、重复性的工作纳入科学化的轨道，必须按照编制工作的客观规律制定出一套管理规范，克服编制管理中的随意性。

为使编制管理工作规范化，必须做到：

（一）标准化

根据行政组织设计的原则和依据，制定出各个层级的行政组织人员编制的总额、机构总额、各种人员比例结构、动态调整幅度等四项指标。这四项指标是对各级行政组织编制进行监督、控制、调整的标准。编制控制不严的很重要原因就是没有标准，只有申请增设机构、人员的理由，而没有该机构和人员是否应该增设的客观标准。因此，现实中通行的方法一般是“漫天要价、就地还钱”，主观随意性很大。没有标准就没有目标，没有是非，没有界限。因此，各级编制主管部门，首先要花大力气设计出行政组织的各种编制标准。

（二）程序化

编制管理本身是一个有机联系的完整系统。编制管理工作应该按照这个客观的系统性，制定出一套相互衔接、相互协调、相互配套、完整的编制工作程序。这个程序要简单、明确、具体，以达到科学、高效地完成编制工作的目的。任何一次编制的总体设计、单元设计、局部调整都应遵循以下三个程序：（1）方案设计的程序。在调查研究的基础上，发现问题，确定目标，拟制多种方案，从多种方案中选择一个最优方案。（2）该方案一定要由本单位的直接领导部门同意，并由该部门向同级政府编制委员会申请。（3）同级编制委员会根据问题的性质和法定权力，决定是由本级编委会审批，还是申报上级编制委员会审批。任何一个编制方案只有经过这三个程序，并在内容上符合设计原则和依据才获准实施。否则，即使方案内容正确，但不符合这三道程序，也是违法的。

（三）制度化

编制管理的制度化，就是将以上这些关于编制工作的行为要求，制定成规章条例，使之

规范化，成为一种人人都要遵守的、严格的、统一的、稳定的制度。它是克服编制工作的官僚主义、主观主义，提高编制工作科学性的有力保证。

二、编制管理手段的全面化

（一）法律手段

这是编制管理的主要手段。只有法律手段才能使编制管理具有最大的权威性，才能使编制管理走向现范化、科学化。用法律手段进行编制管理，是指适用宪法和法律，通过颁布编制法规，依照这些编制法规对编制工作进行管理。编制法规的内容包括：（1）编制管理的原则、方法、各类编制标准。（2）编制管理的程序及权限划分。（3）编制管理的纪律，即对违反编制法律者，由准处分？给什么处分（包括行政或法律处分）？在这里，既不能由首长个人意志代替法规，也不能由编制政策代替法规。政策本身要根据法规，政策是为了更好地执行法规。

为此，首先是要建立、健全编制立法工作。这包括制定编制管理的基本法和各类专项法。其次是要严格编制司法工作，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。有法不依，使法律成为一纸空文，其危害比无法可依还坏，它直接破坏了法律的权威性，助长了人们对法纪的藐视。在这种情况下，即使存在健全的编制法规也等于零。所以，我们不仅要制定编制工作的实体法，而且要制定执行编制法规的程序法。程序法是实体法的保证。它规定了当执法者违反了编制实体法规时，由谁来管、通过什么程序来管；怎样立案、怎样调查、怎样审查，如何处罚违反编制法规的行为，司法者在多长时期内必须把案件处理完毕等。这些都应在编制法规中规定得清楚、明白、具体、翔实，具有可操作性；要切实扫除在编制法规中写些看似吓人、实际苍白无力的官僚主义的空话。

（二）经济手段

即以经济利益为杠杆，激发行政单位控制编制、节约编制经费的积极性。这里主要是指用国家行政预算的方法来调节、控制行政编制的增长，它包括：

1．在宏观上，要确定各级行政预算在财政预算中的数量比例，以及行政预算与行政编制的数量比例。这里既要保证各级行政经费的最低要求，又要保证行政预算在财政预算中的合理比例。因此，要科学地根据各级财政收支情况与各级行政编制需要的综合情况来决定这一比例，包括静态比例和动态比例。例如，规定财政预算增长5％，行政预算只能增长0．5%，等等。

2．在微观上，要确定各个单位的人员编制与办公费用的比例，确定人员工资基金和办公费用的定期包下数额，实行超编超直不补、节编节支部分或全部归己。

如此这样，就能在宏观和微观上既保证了行政编制的合理增长，又限制了行政编制的无理膨胀。目前，我国有些单位实行的工资基金包干制，规定超编超支工资不补、节编节支工资归己，只能说是恢算约束机制的雏形。由于它在宏观上未确定各级行政预算在各级财政预算中的比例，使有些财政富裕的县市，实行了所谓“市级编制”、“县级编制”，用地方财政的超收来开支超编者的工资。反之，另一些比较穷困的县市，由于财政经费紧张，也不得不限制编制的合理增长。这都是由于在宏观上没有科学地、因地制宜地确定财政预算与行政预算之间比例关系的缘故。

（三）行政手段

行政组织依靠自己的权力，通过下达命令、指示的办法来管理行政编制。用这种手段管理编制的好处是，具有一定的权威性；具有无偿性，勿需以物资利益作为执行指示的条件；具有直接性，是上级机关对下级机关某项要求的具体指导；具有灵活性，可以根据变化了的实际情况比较迅速地作出决策。但我们也要看到这些优点同时带来了不足：权威性不如法律手段大；无偿性使其不能与经济利益相结合；直接性和灵活性使其易于忽视编制的整体系统

性和稳定性。因此，只有将法律的、经济的、行政的手段相结合，才能搞好编制管理。

三、编制管理技术的现代化

编制管理要充分反映各学科的研究成果，借鉴和运用各学科先进的分析方法和技术，特别是数理统计技术、计算机技术、网络管理技术等。在我国行政组织编制管理实践中，应该大力推广、运用这些先进技术，对编制情况进行统计和比较借鉴。

编制统计是对作为编制管理对象的机构设置、人员编制、干部结构及相关的其他情况加以数量表示，并通过数量指标体系研究人员编制的结构及其规律的方法。编制统计的程序是：调查统计、统计资料的整理和统计资料的分析。统计的主要指标包括机构指标、人员编制指标、实有工作人员指标。编制统计的方法是由调查目的、调查对象的特点来决定的。调查的对象和目的不同，采用的调查方法也不同。但归纳起来，主要有以下两种；一是年报综合统计调查，由一级编制部门根据上述内容制定统一的表格和统一的指标，自上而下地向各单位下达编制情况的报表，各单位均必须按时填报和如实填报。二是专题统计调查，根据行政单位机构编制调整和其他特殊的需要，确定调查目的和任务。这是一种非全面的、专题性的调查，针对其特殊目的两高，是一种行之有效的调查方法。

为取得对机构编制的历史、现状和发展趋势的了解，更好地指导现实的编制工作，编制管理机关往往采用比较借鉴法进行编制分析和审批工作。比较借鉴法包括：（l）纵向比较。从历史的角度，看每个时期机构设置、人员配置、职能确定的情况，分析其中有何变化、变化的原因是什么。（2）横向比较。将同一时期两个以上的、任务大致相同、性质一样的机构加以比较，主要是比较人员编制的数量、人员素质的优劣、人员结构的异同，分析这些异同对完成其工作任务有何影响。这种横向比较，还可以扩大到不同的省、地、市、县级机构。纵横比较的目的是找到影响各种机构编制确定和变化的因素及其变化的规律。比较借鉴法操作简便、信息容量大，能使我们从编制工作的实践中找出其内在的、固有的联系，其现实感与针对性较强，在编制管理中比较实用。

复习思考题

l．什么叫行政组织编制？它包括哪些种类？

2．论述行政组织编制管理的主要内容。

3．当代国外行政组织编制管理的特点是什么？有哪些值得我们借鉴的地方？

4．行政组织编制设计的基本原则和依据是什么？

5．行政组织编制设计和审批程序有哪些？

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