关于地方政府绩效考核

学年论文

关于地方政府政绩考核标准

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摘要：目前地方政府绩效考核主要集中于经济指标类的考核，一些隐性的但是

对地方经济、生态具有重要意义的因素往往被忽视，甚至是为了经济的增长而遭到牺牲。转变中央对地方政府的绩效考核方法及考核标准成为亟待解决的问题。考核标准的改良，评估因素的科学合理，评估手段的改革等因素都会促成地方政府科学可持续发展。政府绩效评估作为一种先进的管理机制、技术和工具,对于提高政府工作效能起着巨大的推动作用。而在政府绩效评估体系中,绩效指标的设置决定了政府工作的主要内容和努力方向。

关键词：地方政府 绩效考核 可持续发展 转变标准

十六届三中全会提出了“以人为本”的科学发展观，要求各级政府在发展经济的同时，把经济增长、社会进步、人民生活改善、产业结构( 或比例) 协调、经济效益提高以及环境优化等多方面统筹起来， 树立提高经济发展质量为核心的发展模式。[1]经济发展质量, 既是衡量经济增长好坏的标准, 又是考察政府工作优劣的尺度。但是由于社会进步、生活改善、结构调整、环境优化的考评标准不易操作，往往在考核的时候被忽略。造成地方政务为了政绩忽略其他因素，导致考核片面化。

一、定义的理解

在了解地方政府的绩效考核标准之前，要先弄清什么是地方政府、什么是政

府的绩效评估、评估标准是什么。

地方政府，指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，意指地方或地区行政机关，通常对应于中央政府（在联邦制国家，即称“联邦政府”）的称谓，简称“地方”。有时也称之为地方政权，地方政权不属中央政府管辖，或不直接由中央管辖。中华人民共和国的地方政府层级，自1950年开始至1980年代，除直辖市以外，实际以三级（省级、市级、乡级）为主，和四级（省级、地级、市级和乡级）并存；1980年代以后转为四级为主，和三级并存，但亦存在例外情况。

政府绩效评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。

政府评估的指标：经济指标，一般指管理项目中占用资源的水准；效率，关注的是投入与产出的比例关系；效果通常指公共服务实现标的程度，是衡量公共服务的重要指标；行政能力，把效率和效益结合起来的衡量指标；公正，指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能同等享受公共服务的补偿机制。

二、我国当前环境

中国正在发生广泛而深刻的变革，面临前所未有的机遇与挑战，但总体上是机遇大于挑战。我们要充分认清我国所处的社会环境。我国的政府绩效评估还处在初级阶段,存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足,规范化程度不足,绩效指标体系权重设置不合理等等问题。

为了加强和改善我国政府绩效评估，我们应该做到将政府绩效评估和转变政府职能结合起来；提高政府绩效评估的规范化程度;逐步建立多重政府绩效评估体制；要使用科学和合理的评估技术和方法等等。 目前对政府绩效的评估从评估标准上看，分为两种，一种是对政府活动及其结果的评估，另一种是对政府能力的评估。我国地方政府绩效评估大致分为普适性的政府绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估三种类型。在不断深化改革扩大开放的历史进程中,一些地方政府积极探索公民社会参与政府绩效考核评价的方式,不断拓宽公民和

服务对象考评政府部门和公务员的渠道。

三、政府考核标准

1、要素单一：地方政府管辖区域内经济增长的速度、GDP增长率 长期以来，中国政府的政绩观是以GDP 为核心的。更具体地说，我们是在按照一种相对经济增长绩效的指标来考核官员，也就是将地方官员的政治升迁与当地GDP 增长相挂钩，并且采用相对绩效评估的方式将现任官员与其前任官员和临近省份官员比较，尽可能消除评估误差，加大激励效果。现实中，GDP 指标的高低，在某种程度上就成了政绩大小的替代指标。不可否认，这种以 GDP 为核心的政绩观，对促进地方政府推动经济增长作出了巨大的贡献。然而，其巨大的成本也日益凸现出来。斯坦福大学的钱颖一教授认为，GDP 可以较充分地反映出经济福利。如果这样，GDP 就类似于“最优统计量”，以它来考核政绩就不会造成太大的扭曲。可是，由于地方政府官员对当地公众提供的服务是多任务和多维度的，如果激励只侧重在GDP这一易于测度的部分，则会导致政府的所有努力向追求GDP 倾斜，并忽视了其他的重要方面。在采摘草莓的时候，如果用力稍大，草莓就会很快烂掉。因而，现实中往往不完全以采摘草莓的数量来支付工人的工资。同样的例子还有医疗服务，如果医生全部的收入完全取决于所诊断的病人多少，那么诊断的质量就没有保证了。以GDP 为核心的政绩观也是如此。

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2、方向单一：考核过程中只有上级对下级的考核

在我国的政绩考核中，只有上级对下级的考核没有同行同级之间以及下级对上级的考核。这使得政绩考核缺乏必要的公正性、公开性, 说服力差, 广大群众的认可程度低。由于考核的方向不是双向，逐渐形成政府部门中的“就怕站错队” 的情况。地方政府的领导人也会向上级行贿，以谋求职位的提升。

3、主体单一：上级机关进行考核，主体单一

我国政府绩效的考核主体为上级的政府机关，主体非常单一。企事业单位、外资企业、辖区内公民等社会主体均未纳入考核体系中。因此导致考核主体单一、考核结果不透明、考核的过程中易出现造假问题。

四、现存考核体制存在的问题

首先， 在现有的政绩考核体系中, 片面地强调经济增长, 一味地追求GDP

的增加，忽略了与经济增长相关联的一系列的社会发展问题和人的全面发展。这导致在经济增长的同时，环境污染加重了、比例失调了、贫富差距扩大了、一些人的素质和道德水准下降了。所有这些, 都是与建设现代化的社会主义强国相违背的，必须予以纠正。政府过度注重经济增长率，注重政绩工程，而忽视了增长的质量（如环境质量维护和效益指标的提高），有的官员甚至伪造增长数据。另一方面，地方政府在区域合作方面动力不足。地方保护主义和重复建设问题屡禁不止。原因很简单，在相对绩效考核下，官员们只关心自己与竞争者的相对位次，从而不仅做有利于本地区经济发展的事情，而且也倾向于去做不利于其竞争对手所在地区的事情（如阻碍外地的产品进入本地市场）。其中，对于那些“利己不利人”的事情积极性最高，而对于那些“既利己又利人”的双赢合作却兴趣不大。这就是中国各地方恶性竞争对于合作的深层次原因所在。

其次， 在我国的政绩考核中,只有上级对下级的考核, 没有同行同级之间以及下级对上级的考核。这使得政绩考核缺乏必要的公正性、公开性, 说服力差, 广大群众的认可程度低。

再次，政绩考核本身的综合性和复杂性也造成了一些难以克服困难 。一是政绩的好坏往往取决于许多因素，表现在许多方面，需要用一系列指标去反映。而这一系列指标之间客观上存在着矛盾和冲突；如发达地区的经济总量往往比较大, 查处的违纪案件和案值也往往比较多；经济总量大反映地方政府的政绩大, 查处的案件和案值比较多，则反映地方政府的腐败程度比较大。二是有些指标虽然容易获得数据，但又与政绩有较大的距离，用之欠科学；不用则无法获得相关的数据资料，使评价者进退两难。如：一个地区的GDP的增长率， 可以反映当地政府的政绩，但它不可避免地受当地的自然条件的影响， 并不完全地表现为一个地方政府的政绩。因此，用这样的指标去评价一个地方政府的政绩可能会高估, 也可能会低估。

五、地方政府考核的荒唐事

1广东省怀集县政府五年前曾经发文允许企业不缴纳员工的住房公积金，并且在企业履行上市的程序时，出具企业并未违规的证明材料，协助保护违规企业上市。

2河北省枣强县为了超额完成“节能减排”的指标,自进入10月份以来开始

了大规模的停电,每天全县只对居民供电4个小时,其余时间全部断电。枣强县政府办公室工作人员和枣强县电力局对记者证实了这一情况。枣强县政府办公室工作人员称,这一举措不能说是单纯的“拉闸限电”,而是“节能减排”的需要,而且该省不少地方都是如此,“要持续到12月底”。(10月21日《东方早报》) 3 陕西渭南华县就在绿化荒山上动起了脑筋。只不过他们不像山西右玉县那样一任接一任地植树造林，而是干脆弄几桶漆把荒山刷绿了。云南富民县油漆“绿化”山坡，昆明宜良县要求给公路两侧的坟墓刷绿漆；在广东的珠三角绿道网建设中，也发现个别地方用刷绿漆冒充绿化；另据报道，在福建一些山区，在裸露的山坡上刷漆已成为普遍的做法。可见，不管在发达地区，还是穷山僻壤，刷绿漆已经遍地开花，并非华县首创。 六、考核标准的科学化改进 1 丰富考核要素，实现协调发展

在地方的政绩考核中加入环保因素，体现出发展思路上出现的变化，值得肯定目前全国已有许多省（区 市） 试行，效果非常好，使各级干部由原来主要关心经济增长速度变为全面关心经济 资源 环境 社会 民生的协调持续发展 山西省为了保证经济在注重保护资源 减少环境污染的轨道上长期发展，年试点推行绿色考核地方政绩作为中国能源重化工基地，山西省在源源不断地输送煤焦资源的同时，废气污水却留在了汾河两岸和吕梁 太行山下 据 年的统计，山西烟尘粉尘排放量全国第一，固体废弃物排放量全国第一，危险废物排放量也是全国第一，所有城市的空气没有一个达到国家空气质量二级标准 从2003 年到2005年，在全国 113个重点城市空气质量考核中，山西省的临汾 阳泉 大同被列为全国污染最严重的 黑三甲 有些地方的孩子从来没有见过星星山西决不要污染的！成为全省上下的共识 他们痛下决心改善环境，摘掉污染的黑帽子， 力求唤回歌声中的山西好风光。

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2量化考核标准，加强可操作性

考核过程中量化考核项目，使指标具体化标准化规范化，既要看显绩，又要看潜绩。同时，在内容设置上要兼顾各单位各部门的差异，既要立足整体发展思路，又要照顾到差异性，突出重点，分类开展。诸如：落实科学发展观，形成科学工作思路的情况；坚持正确政绩观，作出科学决策的情况；认真履行岗位职责，

完成任期目标任务情况；工作作风；组织领导成效；廉洁自律等建立和完善政绩考核机制要增强考核方式的科学性完善民主测评个别谈话查看资料等静态考核方式，改进考核考察内容方法，拓宽 民声渠道，强化日常考察 ，完善延伸考察，实行考核 考察工作责任制，确保考核 考察真实可靠在考核时，要对领导干部进行民意调查，进一步增强考核结果的群众性公正性。[4]

3考核主体多元化

将企业、公民、社会团体纳入地方政府政绩考核主体中。实行部门评价与群众检验相结合,开展实绩分析。实绩分析是干部综合考核的一个重点，也是突出的难点怎样才能既注重实绩，又不局限于实绩，既看重GDP增长等经济指标，又不唯GDP论，确保从实绩看德才，凭德才用干部在内容设计上,坚持树立和落实科学发展观 ，紧扣物质文明建设政治文明建设精神文明建设生态文明建设和谐社会建设和党的建设几个方面，提炼出核心指标在实绩分析操作方法上，将有关职能部门能够提供可以量化的指标，由统计部门归口综合统计分析，提出比较规范的评价意见 将难以量化的有关内容，整合到民意调查中进行，通过群众满意度来检验 在实绩分析结果运用上，既重统计数据，又重群众评价；既重增长速度，又重发展质量；既重当前成果，又重主观努力和客观条件 ；既重纵向比较，又适当进行横向比较。增强考核内容方法的系统性 要按照德才兼备注重实绩群众公认的原则，以德才素质评价为中心，着眼于选准用好干部，全面考察干部的德能勤绩廉 在考核内容标准的设置上首先要突出全面性，注重物质文明精神文明政治文明生态文明的全面进步；注重人民生活质量全面改善；注重干部德能勤绩 廉全面考核 采取民主推荐民主测评实绩分析个别谈话和综合评价等方法步 骤，加强和改进干部考察选拔工作，不断提高考察工作质量和干部工作水平。

4加强监督意识，考核过程结果透明化

运用切实有效的法规制度约束规范领导干部的行为，进一步完善现有的干部监督工作机制，并逐步健全完善干部选拔任用全程监督机制加强对决策执行等重点环节权力行使的监督认真执行干部监督工作联席会议制度，建立协调高效的监督合力实行考核过程的阳光作业 如通过公开监督举报电话网上监督信箱等多种形式扩大干部信息收集面，调动广大干部群众参与干部选拔任用监督工作的积极性，发挥社会各界广大人民群众的监督作用，不断增强他们的 监督意识，积极

引导广大干部群众参与公开选拔竞争上岗等考核活动。

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王国定, 按照科学发展观的要求考核地方政绩 [J ] .宏观经济管理, 2008, (08). [2]

付勇,刘兴善. 改造政绩观任重而道远 [N]. 证券时报.2008-08 [3]

张丽春 孟素玲 推进生态文明建设实现科学发展和谐发展 [J] of the c.p.c. 2009,(04). [4]

邱琳, 构建科学发展观的政府绩效评价体系 [J] 学理论 2010,(26)

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