山东县域经济发展的现状、问题与对策研究

县域经济是以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济。与城区经济一样，它是国民经济的重要组成部分。目前，山东县域有122个县（市、区），占全省县市区总数的84．7%。研究山东县域经济发展的现状、问题，有针对性地提出加快县域经济发展的对策建议，对于统筹城乡发展和区域发展，促进山东经济持续快速健康发展，具有重要意义。

一、山东县域经济发展的现状

（一）整体实力显著增强

党的十六大提出“壮大县域经济”后，山东县域经济明显提速。2007年，122个县市区完成生产总值21882亿元，占全省的84.3%，比2003年提高2.6个百分点；实现地方财政收入818亿元，占全省的48.8%，比2003年提高2个百分点。

（二）强县更强，弱县提速

2007年，30个强县完成生产总值10014亿元，占全省的38.6%。在2008年7月份由中郡县域经济研究所发布的第八届全国县域经济百强县排名中，山东有26个进入，其中荣城跻身前10名。而2000年山东只有21个进入百强县。强县更强的趋势明显。近年来30个欠发达县规模以上工业增加值、固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口总额增长幅度均高于经济强县，发展势头强劲。

（三）“高效”农业及农业产业化经营领先全国

多年来，山东农业产值和增加值一直居全国首位，是名符其实的农业大省。1990年以来，山东“高效”农业和特色农业发展很快，与此同时，农业产业化发展迅速，由此推动了农业标准化、国际化进程，加快了农业科技进步，推动了山东由农业大省变为农业强省。

（四）经济结构进一步优化

从全省看，各地因地制宜，发挥比较优势，突出区位特点和产业特色，初步形成胶东半岛制造业和农产品加工业板块、黄河三角洲高效生态经济板块、鲁西现代农业板块、鲁南煤化工、旅游和现代物流板块等一批具有鲜明特点的区域经济板块。从单个县域来看，随着园区经济的发展，县域生产力布局由分散向集中转变，县域经济布局结构愈加合理。

县域经济的产业结构层次越来越高，2003年县域经济三次产业比是16.6：52.1：31.3，2007年山东省县域经济三次产业比为10.7：59.3：30，4年中二三产业比重提高5.9个百分点。

县域所有制结构进一步优化，民营经济成为重要支撑。从全省看，2007年非公经济占全省生产总值的54.1%，比2003年提高13.2%。

二、现阶段山东县域经济发展面临的问题和困难

（一）整体水平不够高

在2008年7月份公布的第八届全国县域经济基本竞争力百强县（市）名单中，山东与浙江一样，都是26个，江苏省25个。但是，与浙江、江苏相比，山东还有这样一些差距：首先，百强县在山东县市区中所占的比例低。其次，山东强县还不够强。最后，山东县域经济在产业结构高级化、国际化程度方面与两省仍有差距。

（二）发展极不平衡

从农民人均纯收入看，2007年122个县（市）中，过8000元及以上的有4个，低于全省平均水平的有48个，低于4000元的还有3个。从2005年统计数字看，91个县市中GDP和人均GDP最高的与最低的都相差10多倍。

（三）经济结构不合理

首先，县域二、三产业比重低于全省平均水平。其次，绝大部分县（市）经济结构不合理，个别县一产比重还在50%左右，很多县二产以中小企业为主，而三产还处于起步阶段。很多地方拉动经济增长的方式依旧以粗放型投资为主。有些县受地方短期利益影响，对污染减排和环境保护工作还不够重视，重发展轻环保的问题仍很普遍，由此制约着县域经济的可持续发展。

从产业布局看，一些县的主导产业还不突出；产业之间分工协作体系尚未形成，产业集群化发展的程度不高。

（四）发展环境还不够优化

1、县级政府缺少必要的发展经济自主权。目前的行政管理层级过多，限制了县一级在经济发展中作用的发挥。近年来，山东出台了一系列鼓励扶持县域经济发展的优惠政策，但有些政策落实得不够彻底，有些该下放的权力还没放到位。

2、县乡财政捉襟见肘。分税制下的县域财政，财源结构单一，财权与事权不对称，多数县市很难发挥财政对经济的调控职能。

3、融资难的问题突出。目前县域普遍存在融资难：随着国有商业银行改制，县域金融服务网点减少，民间金融机构又还没发展起来，金融机构单一。县级支行普遍没有信贷权，只能吸收存款，不能发放贷款。县域企业多数属于中小企业，本身注册资本和信用等级不够。这些都导致贷款难。

4、建设用地日趋紧张。用地指标紧张，从宏观看是国家严格土地审批、减少项目用地指标、对开发区进行审查核减等措施造成。从微观看，一些县不注重项目的土地产出效益和容积率，投资强度不够也是原因。

5、高层次人才短缺。县域与省城及地级市相比，在综合配套、发展空间等方面存在着先天差距，对人才的吸引力不强，导致当前人才过于向大城市集中，高层次人才匮乏、高素

质劳动力短缺，由此影响到县域经济发展的后劲。

三、加快山东县域经济发展的对策措施

县域经济是全省经济的基础层次，建设经济文化强省，打好这个基础至关重要。今后推动县域经济发展，重点抓好以下几点：

（一）加强对县域经济的组织领导

重视发挥政府对县域经济发展的主导作用，是山东县域经济发展的重要经验。现阶段加强对县域经济的领导，应重点抓好分类指导：

1、对各县域按照一定的、综合性的标准进行科学分类。现有分类方法主要是按照经济实力将省内县级单位分为强县、中等发达县和欠发达县，这种分类能够体现县域经济发展的实力水平。但这种分类方法是排名式的、带有浓厚的计划经济色彩。改革的方向是主要依据经济发展实力、区域功能（主体功能区定位）、产业发展水平和历史贡献等对县域进行科学分类。

2、实施重点突破。在科学分类的基础上要实施重点突破。对于经济强县和一般县份，要充分放权，尽快赋予其相当于地级市的经济社会发展权限；对于特殊县，要区别不同情况实施不同的发展战略：对农业大县、资源型县和老工业基地转型县、生态县，要根据国家政策，结合山东省的实际情况配套实施相关政策，加大对其支持力度。

3、进行差别化考核。在科学分类和重点突破的基础上实施差别化考核。因为分类不同，发展重点不同，对于地方政府的考核重点自然不同。因而，必须根据分类后的发展重点实施差异化考核。

（二）构建推动县域经济发展的要素支撑体系

1、建立完善金融支持体系。要积极运用财政贴息等政策措施，引导各金融机构对县域增加信贷投放，简化贷款审批程序，创新贷款方式；进一步加强中小企业信用担保体系建设，创新符合县域特点的抵押担保方式，完善担保机构的风险控制和补偿机制；支持和鼓励具备条件的企业进入资本市场；鼓励建立由自然人或企业设立的小额信贷组织。

2、建立完善土地支持体系。一方面要在提高土地集约利用水平、充分利用好存量土地资源上做文章；另一方面，省里在分配年度土地利用计划指标时可适当向县级倾斜。各县也可采取城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩和建设用地置换等办法自行解决问题。

3、建立完善人才引进和培养体系。要落实鼓励支持高校毕业生到基层工作的各项政策措施；制订优惠政策，吸引高素质人才到县域工作；加强对县和乡镇领导干部培训；充分利用农村党员干部远程教育、农广校等载体，加快乡土人才培养。

4、建立完善财税支持体系。继续实施省、市对县乡的财政转移支付政策，并逐步提高财政困难县的保障水平。调整县级财政专项配套政策。

（三）深化改革，为县域经济发展赋予更大的活力

1、统筹推进县域各项改革。推动乡镇综合改革。继续深化农村产权改革。推进县乡财政改革。大力推行财政部门预算、收支两条线管理、政府采购、乡财县管、国库集中支付等财政管理制度改革与创新，促进县（市）级财政的增收节支。

2、进一步扩大县级经济管理权限。从2002年起，浙江、湖北、河南、广东等省先后开始了“强县扩权”改革，把地级市的一些经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，赋予县级更大的经济发展自主权。“强县扩权”效果明显。山东曾在2003、2006年两次放权，尤其是对30个经济强县给予了更多的经济管理权限，对强县发展起了重要作用，今后，要加大放权的力度，可以考虑在全省17地市中选择经济实力较强的县市进行扩权试点，给予设区市的经济管理权、事务统筹权、社会管理权等更大的自主权。在扩权试点县基础上，再逐步向所有县（市、区）放权。此外，建议省委、省政府赋予县（市）级对省直管部门更大的协管权。

（四）继续优化县域经济结构，转变县域发展方式

1、继续做优农业、做强工业、做大服务业。做优农业就是着力使农业出优质产品，培育优势产业，聚成优势竞争力。在确保粮食安全的基础上，继续调整农业产业结构；推动农业产业化向纵深发展；着力提高农业科技和装备水平，把农业发展切实转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。做强工业就是着力把县域工业做大、做强，不断提升工业档次，保持工业强势发展。继续推动工业结构优化升级；积极培育主导产业。要注重培植核心企业，同时围绕核心企业发展配套企业，促进县域内产业集聚发展。提高企业自主创新能力。这是企业做大做强的必要条件，也是县域经济可持续发展的基本要求。山东省县域服务业发展潜力很大，要积极改造提升传统服务业；着力抓好金融保险、现代物流、文化旅游和房地产等现代服务业；加大投入力度。2006年省政府设立了服务业引导资金，各级政府也要加大投入。

2、大力发展民营经济。近年来，省委、省政府对发展民营经济出台了明确的目标和政策：对国家和省里出台的政策措施，不折不扣地抓好落实；扶持有基础、有规模、有实力的民营企业做强做大。

3、进一步壮大园区经济。加强规划布局和政策引导，引导园区按照功能定位和产业布局，开展定向招商、专业招商，通过政策引导各类企业有序向园区集中。与小城镇建设相结合，促进生产要素和农村人口向城镇集中，实现以业兴城和以城兴业的良性循环。

4、培育壮大特色经济。发挥农业资源优势，发展绿色食品、有机农业和食品加工业；发挥海洋资源优势，发展海洋经济。发挥旅游资源优势，发展旅游产业。发展临港经济。

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