土地整理融资新模式--土地整理基金

土沾整理融资崭横式

口李彦芳刘巧芹

一、国内、外土地整理融资主要途径１．国外融资途径。在国外，土地整理的经费一般都是由中央、地方和土地所有者共同承担的，资金的筹集管理实现了市场化运作。如德国由联邦政府投资４８％，州政府投资３２％，土地所有者投资２０％；日本的土地整理由农业省负责５０％费用，都道府县和町村各负担２０％，农民负担１０％；英国政府采用公共部门与私人部门合作的模式共同负担土地整理费用；美国成立联邦土地银行，专门向社会提供贷款、重组债券用于土地整理。

２．国内募资主要途径。我国土地整理多为政府部门或其下属机构（如土地整理中心，造地公司）直接投资建设和经营管理。目前我国土地整理项目融资主要依靠政府，绝大部分资金来源于以下三块。

（１）新增建设用地有偿使用费，专项用于耕地开发整理。

（２）非农业建设经批准占用耕地的，按规定应缴纳的耕地开垦费，专项用于开垦新的耕地。

（３）由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当按规定缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。

由此可见，我国目前的土地整理融资渠道非常单一，资金也很有限，严重制约了我国土地整理的发展。因此必须借鉴国外经验，并结合我国国情，建立新的土地

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方数据整理融资模式——土地整理基金。

二、土地整理基金的概念、性质

１＿土地整理基金的概念。

（１）基金的内涵。理论上有两种类型的基金：一种是指兴办、维护或发展某种事业而储备的资金或专门拨款，主要是为了一些社会公益性目的而设立，资金来源主要是政府拨款或公益性的集资，基金的使用也严格限制在规定的使用方向和范围内，如教育基金、福利基金等。这一种属于公益性基金。另一种是指由若干人（自然人或法人）出资组成，有相对稳定的存在形式，是投资者为获利而进行的一种投资行为。其主要目的是为了获取投资收益，追求经济利益，资金来源主要投资者的积累，基金的使用和投向以获取最大利益和减少投资风险为原则，如证券投资基金等，因此这种基金属于投资基金。

（２）土地整理基金的内涵。土地基金是指以土地资源为载体，为了对土地利用方式、土地利用结构进行重新规划与调整，提高土地利用率，实现土地集约利用目标，达到土地资源的合理开发和利用而设立的一种专门基金。从土地基金内涵可以得出，土地整理基金是土地基金的一种，是为了拓宽土地整理融资渠道，促进土地整理事业顺利开展而专门设立的土地基金。

２．土地整理基金的性质。基金的两种不同性质决定了土地整理基金的性质，

即公益性土地整理基金和经营性ｊ理基金。通常情况下由政府设立的夷性基金，这种基金主要依靠政府的｛ｊ！政策性贷款，或从政府的土地收益地出让金等）中拿出一定比例，这和基金只能用于土地整理或与其相美共基础设施建设等。由社会投资者拱立的是经营性土地基金，其资金主要于私人、企业或集体单位的投资，逻地整理基金除了可以用于建设基石｝外，还可以用于其他营利性投资。

在我国，土地整理的资金主要等投入，属于公益性质的土地整理基：土地整理基金不能仅局限于这一种应该在发展公益性土地整理基金的鼓励社会投资者通过投资的方式话营性的土地基金。这样有利于拓宽鬲道，充分吸收社会资金进行土地整理

三、我国建立土地整理基金的ｉ

ｌ．法律保障。我国土地使用钳革已实行了十余年，国家相继颁发地管理法》和《城市房地产管理法》出让和转让机制已基本形成，这为建地整理基金提供了法律基础。同时上对发展土地整理基金的认识也召加深，业内也有一些土地基金的惩在，部分地方还进行了一些有益的｛如广东的土地开发基金等，这些都旁整理基金的建立提供了模板。

２．基金合理的管理机制为其萑

用提供了保证。基金运行的基本原则是在１８世纪后期就有了雏形，１７７０年德国“管理与保管分开”，即基金的管理人与托成立了世界上第一家土地抵押信用合作管人必须分开。基金的管理人是负责基金社，即土地银行的前身。１９１６年，美国成的具体投资操作和日常管理的机构，由投立了联邦土地银行，向社会提供贷款，用资专家组成，负责基金资产的经营，本身于购买土地、重组债券或其他用途。当今不实际接触及拥有基金资产。而基金的托社会这类银行在许多国家都以不同形式管人一般由有关主管机关认可的金融机存在并发挥着土地投融资作用，如房地产构担任，负责基金资产的保管，依据基金抵押贷款银行、农业银行等。

管理机构的指令处置基金资产，并同时监在我国，“土地银行”的资金来源主要管管理人的投资运作是否合法。管理人与有两个方面：一是财政拨款。即土地整理托管人任何一方有违规之处，对方都必须资金由政府拨给，筹资由政府担负。这里进行监督并及时制止，直至请求更换违规的土地银行有一定的代政府管理土地整方。这种相互制衡的运行机制，极大地保理资金的色彩，它的运作实际上是财政与证了基金资产的安全和基金投入运用的金融的相互渗透、互为利用的一种形式。高效。因此，在土地整理基金的实际操作在运作时，它与政府的关系可以理解为是中，保证了公开透明，防止了某些腐败现政府制定政策并定立土地整理项目，土地象和“暗箱操作”，避免了专项资金外流。

银行掏钱。但是，土地银行是金融机构，它３．土地整理收益为其提供了必要条实现了金融机构依法管理货币资金的管件。从我国目前开展的土地整理来看，在理职能。这样，土地银行一方面利用财政农村，主要是对田、水、路、林、村综合整分配的某些特点，有效地管理政府财政资治，提高土地的利用率及耕地面积，改造金；另一方面，政府财政分配又利用金融中低产田，提高耕地质量和产出率。同时手段，使财政资金分配具有良好的方向加大基础设施建设，增强抵御旱涝灾害的性。二是发行土地整理债券。在政府财政能力等。在城镇，主要是通过旧城改造，盘较为紧张的情况下，可以将发行土地金融活存量土地资产，加大对城区高地价黄金债券作为其主要来源。认购土地整理债券地段的整理等。据统计资料分析经整理后的可以是商业银行和其他金融机构、单有如下效果：①农村一般可增加耕地５％位、个人。随着土地银行业务的不断发展，一１０％，能提高５％一１５％的产量；城镇还可以向国内金融市场或海外资本市场整理地段的地价上升，投资环境的改善等筹资，以分散风险，优化信贷资金来源结

方面经济效益可观。②植被覆盖率高、水构。

土流失治理面积加大，生态效益可观。③２．土地整理信托。信托是委托人基社会效益明显，农村脏、乱、差的面貌得到于对受托人的信任，将其财产权委托给受了改变，农民居住水平和生活质量得以提益人，由受托人按委托人的意愿以自己的高；城镇用地布局优化，现代化水平提高名义，为受益人的利益或特定的目的进行等。因此，土地整理的收益是客观的和稳管理或者处分的行为。采用这种模式，需定的，这为吸引社会资金设立土地整理基要成立土地整理信托事务所，其受土地整金奠定了经济基础。

理委员会的委托负责进行土地整理和开４．有可吸纳的社会闲散资金。设立发工作。构成的信托关系包括委托人、受土地整理基金单靠政府拨款或政策性贷托人和受益人三方的法律关系。

款是远远不够的，它难以满足土地整理项委托人是信托财产的所有者，可以决目投资量大和占用时间长的要求，因此必定信托的目的和要求。由于土地整理涉及须要吸纳大量的社会资金进行土地整治。到众多权益主体，因此有，必要成立土地整目前我国社会有大最的储蓄存款需寻找理委员会，代表土地权益进行信托。该委投资渠道，只要宣传得当，组织措施有力，员会由土地权益主体代表和政府有关代通过建立土地整理基金吸纳一部分社会表构成，负责制定土地整理的目标和整理储蓄存款是完全有可能的。

规划，组织评估机构对土地整理前后的有四、土地整理基金的具体运行模式

关不动产进行评估，对土地整理信托事务１．开设“土地银行”。“土地银行”早

所提出信托要求。

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方数据受托人基于信托而持有财产，对财产拥有管理和处分权。受托人是一个具有良好信誉的、受托人信赖的经营管理机构，即土地整理信托事务所。该事务所按照信托人的要求，负责筹措资金进行土地开发与整理，以达到土地整理的目标和要求。其筹措资金的方式是发行土地整理债券，向社会公众筹资。事务所将这部分资金纳入土地整理基金，经过具有专门知识和经验的专家管理运作，必然将会给受益人带来可观的经营收益。

３．土地整理股份化运作。这是一种完全市场化的土地基金运作模式，其特点是组织严密、管理科学、行为规范。在股份化运作模式中，政府应按照《公司法》的规定组建土地整理股份公司。

（１）城镇用地整理。政府作为城市国有土地所有权的权益人，在运作中处于特殊的地位并发挥着重要的作用。政府一方面对于土地整理规划起着宏观调控的作用，更重要的方面是政府或土地整理机构直接参与股份化土地整理公司的运营，作为股东具有合理的持股比例，并从中获得土地收益，为经营城市积累必要的资金。

（２）农用地整理。农用地土地所有人可以现在所拥有土地的评估值入股，土地权益人也可以成为优先股股东或参加优先股股东。这样可以调动土地权益人参与土地整理的积极性和增强参与意识，而筹集到的货币资金则可以作为土地整理的

资金费用，采用股份制机制进行土地整理。

五、结束语

土地整理实践表明，土地整理资金的稳定是保障土地整理工作开展的关键。通过设立土地整理基金，可以归集土地收益或积累一些不同时期零散的资金，并利用基金的良好管理模式进行资本运作。同时要注意资金的来源不能单靠国家的投入，而是要充分吸收社会资金进行土地整理。这样，既有利于土地资金的管理、利用和发展，又有利于促进土地资源的合理有效利用。

注：本文系石家庄经济学院科研项目

（２００３１７）。

（作者单位：石家庄经济学院）

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