乡镇政府公共政策执行力问题研究

参考资料 公务 执行力 公共政策

２００９年第９期（总第２２４期）

学术论坛

ＮＯ．９，２００９

ＡＣＡＤＥＭＩＣＦＯＲＵＭ

（ＣｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙＮＯ．２２４）

乡镇政府公共政策执行力问题研究

许才明

［摘要】乡镇政府在执行公共政策上存在执行无力、执行不力、执行过力和执行费力四个方面的问题。公共政策与乡镇实际需要的冲突，乡镇政府权威和能力的弱化，沉重的财政负担，滞后的人文社会环境是最直接的制约。提升乡镇政府公共政策执行能力的途径主要有：提升公共政策质量，理顺县一乡～村之间的关系，革新乡镇政权的权力运行机制，完善公务员队伍建设以及优化执行环境。

［关键词】乡镇政府；公共政策；执行力

［作者简介】许才明，江西财经大学财税与公共管理学院，副教授，博士，硕士生导师，江西

３３００１３

南昌

［中图分类号】１３６３［文献标识码】Ａ［文章编号】１００４－４４３４（２００９）０９—００７０－０５

政，即政策与执行之间的关系，他指出，“政治与指

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大

问题的决定》强调指出，要“继续推进农村综合改革，二０一二年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”。乡镇政府作为我国最基层的一级政府组织，如何正确有力地执行公共决策成为乡镇政府管理的最重要职责，

导和影响政府的政策有关，而行政则与这一政策的

执行有关”［１】∽）。美国政策学者艾利森曾说过，“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，方案

确定只占１０％，而其余的９０％取决于有效的执

行”［２】（蹦）。我国著名学者竹立家也认为，政府执

行力就是政府在公共精神的指导下，按照公共政策实现公共利益、提供公共产品和公共服务的能力ＨＪ。有效执行政策是政府的重要职能之一，基层政府尤为如此，“其工作重点在于执行，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指

也是实现乡镇改革目标的—个重要内容和途径。

一、乡镇政府公共政策执行力内涵的理解

在深入探讨乡镇政府公共政策执行力其他问

题之前，我们必须围绕论述的主题对其中的几对重要关系和概念作出必要的分析。

１．政府执行力与公共政策的关系ｏ“执行力”是一个在西方管理界频繁使用的词汇，被企业界广

令和任务”…嘞’。

２．乡镇政府与公共政策的关系。关于什么是公共政策，国内外的公共政策研究者并没有形成一致的看法。按照中国人民大学谢明教授在《公共政策导论》一书中的观点来看，公共政策是“社会公共权威在特定情景中，为了达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。社会公共权威是一个较为宽泛的概念，它既包括国家政府或执政党，又涵

泛推崇的理念，如今正向经济、政治、社会、文化等

领域渗透，并被不断赋予新的内涵。站在公共管理

学角度来看，简单地说，执行力就是指以政府为主体的公共组织执行公共政策的一种综合能力，政府

执行力与公共政策有着极其密切的关系，政府执行力主要就是通过对公共政策的执行来得到体现。行政学家古德诺早在２０世纪初就指出了政治与行

盖宗教团体或宗族势力，泛指具有特殊权力、能够

制定公共政策的政治实体”［５］（Ｐ５－６）。从这一概念来分析，对于乡镇政府来说，它既要执行本级人民代表

［基金项目］０８年度教育部人文社会科学研究项目“改革开放以来我国政府技术效率及其成果研究”（０８ＪＡ３００３４）阶段性成果

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大会的决议，又要执行同级乡镇党委的指示；既要执行上级国家行政机关的命令，又要执行同级甚至下级有关政治实体的决定。“决策少、执行多”是

乡镇政府管理的突出特性。根据我们对众多乡镇政府的实地调查以及我国行政管理体制的基本特点，就乡镇政府所执行公共政策的来源及比例，我们基本可以得出以下结论：８０％来源于上级政府、

１５％来源于同级政权（乡镇党委、人大和政府）、

５％来源于其他公共组织或政治实体，当然，这种比例只是一个概数，会因乡镇不同或因乡镇在各时期的任务不同而出现变化。其所执行公共政策的内容以“三农”为主，特别是近期社会主义新农村建设成为核心内容。

根据以上分析，我们可以给乡镇政府公共政策执行力作出这样一个定义，即乡镇政府公共政策执行力就是指乡镇政府为了贯彻执行以上级政府为主体所制定的公共政策，通过对自身所拥有的各种资源进行有效整合和利用，制定并实施政策方案，从而实现政府管理目标的一种综合能力。这种综合能力既包括对公共政策的理解能力、实施能力、评估能力和反馈能力，也包括对自身资源及其他社会资源的汲取、整合和有效利用的能力，等等。

二、乡镇政府公共政策执行力存在的主要问题

政府执行力要求“政令畅通和政令统一，各级政府必须按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻国家法律法规和中央政策决定蚍６Ｉ。但由于受到主客观因素的影响，乡镇政府在执行公共

政策的过程中往往会出现以下四种偏差。

（一）执行无力．其实质是表面上执行．背地里不执行或者根本就不执行。表面上执行即表里不一、阳奉阴违地执行，一旦出现执行的政策对自身

权益有损害时，为了应付上级检查，就会制定在文字上与上级政策一致的实施方案，而实际上却把它束之高阁，甚至背地里还干着与上级政策背道而驰

的事。执行无力的另外一种表现就是逃避执行甚至抗令执行，要么是以各种理由或借口，推诿扯皮，

寻找困难，逃避执行，要么是对公共决策视而不见。

充耳不闻。

（二）执行不力．其实质是执行不到位或断章取义地执行。比如歪曲执行，就是改变政策的实质，曲解其义地执行。这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，结果导致政策

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无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的效果。再如，选择性执行，一些乡镇政府和干部为了自身和个人的权益，蓄意寻找政策的“漏洞”，对上级政策进行过滤，选择对自己有利的政策加以执

行，从而严重损害了政策的统一性和完整性。

（三）执行过力．其实质是超越乡镇政府自身的职权范围或突破上级政策规定的一种执行。乡镇政府一旦执行了本不属于自身权限范围内的事

务，往往容易出现对权力的滥用。导致对公共利益的

侵害。在实践当中，乡镇政府更愿意制定各项“土政策”，但是这种“土政策”往往又是打着“因地制宜、灵活实施”的幌子的，这种违背上级精神、不切实际的规定和做法，结果是损害大局，上级政策得不到贯彻落实，造成地方保护主义或小团体利益。

（四）执行费力，其实质是一种“只有苦劳，没有功劳”的执行．即付出了大量的人力、物力和财力却无法取得任何效果的一种执行。由于深受计划

经济体制的影响，无论上级的政策准确与否，是否符合本地实际，政府只管执行，既不注重过程也不注重结果，看重的只是“行动”。还有的领导干部抱着“不求有功，但求无过”的想法，对上级的指示和决定照本宣科地执行，在政策执行中缺乏应有的积极性和主动性。当然，给公共利益带来最大损失

的就是错误执行，这种现象并不鲜见，有主观因素

也有客观因素；有官僚主义在作怪，也有利益在驱动；不一而足，但根本在于他们素质不高，能力平

庸，无法执行上级政策。

三、影响乡镇政府公共政策执行力的基

本因素

乡镇政府公共政策执行力与其他层级的政府

执行力相比，从影响因素来看，既有相同的内容，也

有其特别之处，本部分主要就是围绕乡镇政府本身来探讨影响其执行力的几个主要因素。

《一）公共政策与乡镇实际存在冲突。根据公

共政策学者戴维 伊斯顿的观点，影响公共政策的

因素是多种多样的，主要包括决策制度、决策者与

决策研究组织、决策方法、决策环境＂】‘㈣。出现公

共政策难以适应乡镇实际发展需要的表现主要有以下两个方面：一是政策本身存在问题，也即政策的内容缺乏科学性，政策的制定过程缺乏民主参

与，从而导致政策在执行之前就表现出了短暂的生命力；－－是政策本身没有问题，只是难以满足不同乡镇的实际发展需要，因为政策是集中制定的，政

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策制定者考虑的是整体利益，而政策执行是分散进行的，执行者往往要考虑其局部利益，这种局部利益和整体利益的差别性，往往制约着乡镇政府政策的执行力。

（二）乡镇政府权威和管理能力的弱化。除了历史遗留的因素和县乡条块分割的体制外，造成乡镇政府权威和管理能力弱化还存在以下两个重要因素：一是我国的宪政制度设计，形成了“县实乡虚”的局面。县乡虽然分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级，但“县政权建设取实，乡政权建设取虚”的宪法制度设计使得县政权能够约束和控制乡镇政权，使得“乡镇政权名为一级政权，实际是一个空架子”【８】，难以充分领导和管理本区域内政治、经济、教育、科技、文化和各项社会事业，缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。另外就是在“乡政村治”格局下，由于村民自治制度并不健全，也阻碍了乡镇政府管理本身的效能。正如学者贺雪峰所

说“村级组织为了自己特殊的利益，他们可能有意

识地强化乡镇行政与村民之间的矛盾。当村级组织维护村民利益的功能不足，村民对他们不满时，

他们可以以乡镇的代言人出现，声称是乡镇行政干

预损害了村民利益。而当村级组织协助行政功能不足，乡镇行政对他们不满时，他们又以村民意志的代表出现，声称是村民对乡镇意志的不满”ｆ９Ｊ。

（三）以“人情”为核心的行政环境。一个乡镇

从某种意义上来看，就是一个“熟人”，至少也是一

个“半熟人”社会，官与官熟、官与民熟、民与民也

熟。在一个“熟人或半熟人”的社会中，特别是在

民主法制还不健全，公民素质还不高的情况下，“以情代法”的现象也就成为一种普遍。以官民之间的关系来看，“乡镇干部基本上是本县域选拔出来的，他们与当地的群众有一种天然的乡土亲情和故乡

情节。在一般情况下，他们的利益倾向更多地是当地老百姓。因此，他们与当地人民群众也最为密

切，这也无可厚非”Ｄｏ］（ｒａ６７）。然而，任何事情都有它的两面性，当他们在为群众考虑办实事的同时，这种土生土长的干部也为“人情行政”提供了土壤，影响着公共政策的公正、客观执行。

（四）沉重的乡镇财政负担。据国务院发展研究中心研究员魏加宁介绍，国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务进行的一次初步摸底显示，目前我国乡镇政府的负债总额在２２００亿元左右，乡镇平均负债４００万元【ｌ¨。造成乡镇债务负担沉重的原因是多方面的，有乡镇本身行政开支和浪费，有农村财路来源的减少，也有财

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政体制设计上的因素。按照美国公共选择理论家詹姆斯 布坎南的观点，政府工作人员也是“经济

人”，有着追求个人利益的私欲，会按照个人面临的

私欲行事，而不得不采取有利于自身的政策来执行，或者在执行中改变政策原有的内容。马克思也

认为，“人们奋斗所争取的一切，都与自己的利益有关”【１２】（删）。因此，为了生存或者获取更多的利

益，在政策的执行中乡镇政府利用自身的权力采取“趋利避害”的做法也就不足为奇了。

（五）缺乏对执行主体“软硬”机制的约束。我国乡镇政府工作人员处在农村改革和建设的第一线，肩负着大多数的行政执行任务，但由于历史及现实的原因，乡镇干部综合素质普遍不高是一个无法否认的事实。比如公共精神的缺失，所谓公共精

神是指公民具有超越个人狭隘眼界和个人功利直

接目的，关怀公共事务、事业和利益的思想境界和行为态度¨３｜。公共精神的缺失使某些乡镇政府领导干部偏离了公共利益的轨道，喜欢采取“实用主义”的态度，甚至用自身利益来取代公共利益，弱化了对最终意义的价值追求。另外就是政策执行监控机制的缺失。当前有效的执行机制和执行威慑机制、行政问责制和绩效评估机制等都还没有很好地建立起来，政府缺乏与执行制度配套的执行监控制度，致使政策执行的主观随意性大，暗箱操作性明显，致使公共政策的执行缺乏公正性，滋长了政策执行中权力的腐败。

四、提高我国乡镇政府公共政策执行力

的根本途径

（一）提升公共决策的质量。增强执行对象的可操作性和适应性。对于乡镇政府来说，其执行的政策主要来源于上级政府，而且执行的内容也主要

是涉及“三农”方面。因此，无论是对于上级政府，

还是同级人大、党委或者是其他政治团体来说，在努力提高决策者自身的决策水平之外，还需要特别注意做好以下两个方面的工作：一是要建立完善的决策体制，包括科学民主决策的程序制度、科学民主决策的组织结构制度、科学民主的决策咨询结构制度、科学民主的最终拍板制度、科学民主的评估制度以及决策纠偏和决策责任制度¨引。当前，特别要重视建立“谁决策，谁负责”的责任追究制度，实现决策权力和决策责任相统一。二是在决策内容上，一定要尊重我国农村的实际，甚至要区分经济社会发展水平不同的农村来制定以“三农”为中

参考资料 公务 执行力 公共政策

心的公共政策，千万不能搞“一刀切”，也不能采取不顾实际的“赶超”或“滞后”战略。

（二）理顺“县一乡一村”关系，增强乡镇政府

执行权威和能力。上级在给政策、给任务的同时，要注意给予相应的资源，如加大乡镇政府的权威、拨给充足的经费、提供政策指导和培训等，使乡镇政府执行公共政策时有能力、有动力、有保障¨５Ｉ。要增强县级政府对乡镇政府的资源投入，当务之急是要改变目前的压力型体制：一是改革县乡条块分割的管理体制，要通过县级机构综合改革来促进条块分割矛盾的解决，实行简政放权，把属于乡镇的权力切切实实下放给乡镇，改变县里权力过分集中的状况，以重新激活乡镇政府的应有功能。二是要改变现行的政府绩效考核体制和领导干部任免制度，实现民主合作型体制。在政府绩效考核体系中要特别突出群众对领导干部的评价这一要素以及这一指标所占的权重。在干部任免上有条件的乡镇应采取乡镇长的直选来实现，至少也要把上级任

免与下级推选有机结合起来。在协调“乡政村治”

关系上，从乡镇政府的角度来看，就是要转变传统的管理方式，实现由领导向指导、协调和帮助村组织工作方式的转变；作为群众性自治组织的村民委员会，既要履行代表村民利益和意志的角色，同时也要接受村党组织的领导和乡镇政府的指导，只有这样才能有机协调好乡村关系，既增强村组织的自治功能，也有利于进一步提升乡镇政府的执行能力。

｛三）革新“乡政”权力运行体系．增强乡镇政府执行的独立性。“‘乡政’权力运行主要由乡镇党委、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成。对

广大农村基层政权而言，“‘乡政’权力是一个以党委为核心，以乡镇党委书记为‘当家人’，党政高度

一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构”Ｉｌ引。为了提升政府的执行能力，我们就不得不正视并改变目前党委与政府、人大的关系，按照党的十七大提出的要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的要求，充分发挥乡镇党委的决策

功能、人大的监督功能和政府的执行功能。同时，就乡镇政府本身而言，各种弊端也日趋明显，如何精简机构、转变职能、分流人员、增强财政实力都成

为影响乡镇自身生存和发展的重要因素。

（四）建立现代公务员制度，提升执行主体的执行理念和素质。首先要严把“进口”关，合理配置适合解决“三农”问题的人才。在录取过程中，

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要严格遵循“公平、公正、择优”的原则。同时，要

科学配置具有不同专业知识背景，包括管理、教育、

农林牧渔业、科技、卫生等人才。其次，搞好人力资

源管理，优化公务员“成长”和“出口”机制。在改善物质待遇和办公条件等硬环境之外，特别要建设好公务员工作的软环境。引入竞争激励机制，建立人才能上能下、能进能出的畅通渠道，形成尊重人

才的风气。再次，就是要设立专项培训资金，大力

提高公务员的整体素质。通过各种短期培训、学历

教育、岗位专业培训和在职业余学习等形式来提高

公务员的综合素质。最后，就是完善公务员的监督机制。对乡镇公务员队伍的监督除了要完善并落

实常规的监督机制外，我们认为重要的一点就是要

建立顺畅的渠道来充分发挥“社会精英”（就我们所调查和分析，在农村的社会精英主要是指正直的

知识分子、富裕起来的个体户、家族或宗教中的头

面人物等）在监督政府官员行为方面的作用。

（五）优化执行环境。完善公共政策执行的保障基础。一是要重塑行政组织文化。行政组织文化是指行政组织在一定的环境中，逐步形成的全体公务人员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们

的思维方式和行为准则。这种文化不仅仅具有价值导向，为行政人员提供精神动力，而且还成为政

府管理的基础和灵魂。要求行政机关和行政人员在面对利益冲突和各种压力面前竭尽行政职责，做一个负责任的政府和负责任的公务人员就是现代

行政文化的一个重要组成部分¨７Ｊ。二是建立完整

的政策执行配套机制。要建立和实施严格的目标

管理责任制，明确每个机构和人员的执行责任；建立并完善公共政策执行绩效评估体系，特别要注意克服社会公众“评价主体缺位”的弊端，建立多元

评估体系。要“引进政府管理和服务对象及社会公

众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并

重”Ｌ１引。三是化解乡镇债务，增强财政实力。“财为庶政之母”，政府作为一种高级形态的政治组织，财政能力是政府管理能力的重要组成部分，也是衡量政府能力强弱的重要指标。对于目前乡镇沉重债务的化解，除了乡镇本身要加强增源节流工作之外，上级政府应该好好把握“十一五”期间大力推进民生工程建设和新农村建设之契机，加大财政补助和转

移力度，切实帮助乡镇政府走出财政困境。四是要提升老百姓的综合素质，所有的公共政策最终都要

落实到广大群众之中，在一定意义上，群众既是公共因此，进一步提高群众的文化（下转第９７页）、

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政策执行的最终主体，也是公共政策的最大受惠者。

参考资料 公务 执行力 公共政策

业链，并通过移入企业所释放的前后向关联效用来

提升整条产业链的生产技术水平和经营管理能力，从而实现对广西经济的注入式革新、整体提升和全面发展。例如，传统的甘蔗种植业、制糖业延伸并

（３）在引进广西的空白产业时，要注意产业的技术高度、新度和领先度，使之能够在未来很长一段时间内控制整个行业的技术走向并占据国内外市场制高点，成为广西经济的优势产业和支柱产业。

［参考文献］

升级为完整的现代食品加工工业，林业上升到林浆纸一体化的完整产业链，钢铁和铝制品行业通过技术升级和管理改进升级为具有研发优势和创新能力的现代铝材和钢材工业。

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能力的企企合作方式，而尽量避免企业的单边整体

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［责任编辑：舒生］

移入，从而防止过多的淘汰效应产生的短期负面经

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（上接第７３页）道德、民主、政治素质也成为提升

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