大部制改革

一、“大部制”改革方案的内容

大部门体制，是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。专家指出，通过政府机构职能整合，有利于提高行政效率，降低行政成本。十七大报告提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。

根据十七大的要求，改革行政管理部门，实行大部门制，已成为中国政治体制改革的重要内容，也将成为2008年中国改革的重点工作。其实，实行大部门体制的想法由来已久。有关人士透露，早在2007年初，有关部门就通过召开研讨会、咨询会等形式，研究探讨实行大部门体制的可行性。专家建议，应整合农业、交通、社会保障、能源、国土资源、文教卫等管理要素，形成大部门体制的普遍化。如突破小农业的狭窄思维，实行包括农林牧副渔和农田水利等综合管理的“大农业”模式。专家还建议，大部门体制改革应首先在小范围内试点，通过试点总结经验教训；然后进一步推广改革，“更大范围的机构整合可能会出现在2009年。” “实行大部门体制改革是为了适应经济的现代化和社会化要求。政府各部门联系日益密切，更有利于提高管理效率，统筹协调行业发展中出现的问题。”专家称，大部制一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面，也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。专家指出，实行大部门体制管理，可以大大减少政府部门之间的交叉重叠，改变政出多门、多头管理的现状，从而提高行政效率，降低行政成本。 改革开放以来，我国已经进行了五轮政府机构改革。1982年，国务院100个部门裁了39个；1988年，国务院组成部门、直属机构由原有的67个减为60个，国务院人员编制比原来减少9700多人；1993年，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%；1998年，国务院40个组成部门，仅保留29个；2003年，设立国务院国资委、银监会，组建商务部、国家药监局、安监总局等。但至今仍未彻底摆脱计划经济时代的管制型、全能型政府痕迹，主要表现为部门设置仍然偏多。目前，除国务院办公厅外，国务院组成部门共有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外，还有100多个议事协调机构。 但在市场经济发达的国家，政府组成部门一般都不超过20个。比如美国部级机构只有15个、英国18个、法国18个、德国14个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。有关统计显示，目前，国务院部门之间有80多项职责交叉，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。 而行政职能错位和交叉给经济带来了副作用，研究表明，1999年至2005年间我国行政成本对经济增长作用达到负的1.73%。

国务院机构改革情况一览表 调整后的部委名称 国家发展与改革委员会 工业和信息化部 合并或包含的原部委 发改委(部制不变) 国防科工委、信息产业部、国务院信新增下级机构 国家能源局 国家国防科技工业隶属关系调整 烟草专卖局改由工业和信息化部管理 国家邮政局改由交通运输部管理 息化工作办公室、国家烟草专卖局 局 交通运输部 交通部、民航总局、国家邮政局 国家民用航空局 人力资源和社会保障部 环境保护部 住房和城乡建设部 卫生部 人事部、劳动和社会保障部 国家环境保护总局 建设部 卫生部、药监局 国家公务员局 国家食品药品监督管理局改由卫生部管理 1

工业和信息化部在组建后的一个月时间内，大刀阔斧，接连关注三件大事：垃圾短信、TD放号和电话回拨骗费。这些举动大快人心，赢得了公众激赏和信任。

二、大部制改革亮点（人民网）

1.“三权分立”：加入“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。

2.部门大量合并：将根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并一些部门，但权力相互监督的部门应该不会融合到一个部门里。

3.彻底塑造公共服务型政府：通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。

三、大部制改革的障碍

香港《大公报》1月8日发表题为《“大部制”改革四难题》的评论文章说，大部制将是改革开放以来中国行政体制改革又一次伤筋动骨的大动作，是“深水区”的作业，面临着四道难题：

权力整合难：本届国务院机构组成，除办公厅外，共有28个内阁部门、特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构，数量之多、类型之多、分工之细超过世界许多国家。如今要实行大部制，解决政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理的问题，要从现有行政机构身上“割肉”，把职能交叉、重叠的行政资源合并重组，变“九龙治水”为“一龙治水”。这些交叉、重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。

人员分流难：大部制下，机构减少了，官位势必也减少，必定要有一部分人为此而“牺牲”官位。机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定。以1998年机构改革人员分流为鉴，基本办法有四种，即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。

带职分流，就是定编定员后，超编干部离开机关，保留职级。那么保留职级后到哪里去呢？会不会另外设置一些事业编制的机构或者官办的中介、行业协会等消化这部分人员，搞体外循环，而且必须是“大庙”，才能供养这些高级别的“大菩萨”。这样做，既增加了改革成本，又增添了新的“准”管理机构。

定向培训，就是对离岗公务员进行会计、审计、法律、经济管理、教育管理等方面知识的正规培训，为走向新的岗位作准备。这个渠道仅仅是权宜之计，参加培训的人如果是年轻的骨干，本应留在新组建的大部里，如果是“恶补”性质的培训，这些人“营养不良”，“底气不足”，培训后又能去哪里呢？

而加强企业，就是选调定向培训后的人员首先充实工商企业、金融企业，以及财税、政法、市场管理等执法机构，文化、教育、卫生等单位和适应社会主义市场经济发展的社会中介组织。这又使上述这些机构人员膨胀，打个不恰当的比喻，等于是把一群鸭子从这条小巷撵到那条小巷。

机制磨合难：至于优化结构，就是通过人员分流，调整政府和企业、机关和基层人员的

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年龄结构、知识结构和专业结构，达到优化组合，全面提高公务员队伍和基层工作人员的整体素质。这一点是机构改革成败的关键，其实还是涉及到人员分流问题，“优化”下来的人怎么办？因此，1998年机构改革人员分流的方法不可继续沿用，需要设置新的分流方式。

从机构改革的历史来看，大部制的组织架构设想并非是机制上的创新。早在上世纪50年代，已有国家经委这样的大部委设立；“文革”中将政府的数十个部归并为几个大组，或者以“口”划权，比如农林口、工交口等；2003年国家设立商务部，是将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建之举，可以视作大部制的“热身”。

一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以打破现有部门利益格局，消解部门之间掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督。

大部制不是几个“小部”的简单迭加，如果这样的话，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，但手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，改革就没有意义。在大部制下，机构内部的磨合，外部的磨合，上下之间的磨合，与执政党的机构设置如何对接，怎样才能不重复、不重叠等等，都在考虑大部制的生存系数。

运行监督难：实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。但有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，相当于过去一个副总理的职权，就会“尾大不掉”，对它进行监督恐怕更加困难。而如何建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是最为关键之举。

当那些共性和重合性的部门被整合，必然损及一部分人的利益，如何既调动被合并部门的积极性，又减少改革阻力，这是一个问题；大部制改革引入“三权分立”——将“决策、执行、监督”分立，如何使三权真正分立，发挥最大效能，而不是形成重新的利益群体，这也是一个问题。

四、大部制改革专家谈

汪玉凯：国务院机构改革方案所涉及的部委，目前正谨慎、低调地确定“三定”方案(定职能、定机构、定编制)，根据目前的程序安排，“三定”方案要限时将方案上报中编办，中编办再作相关协调和修改，之后报国务院审批，然后人员到位。

定编制比较棘手：定编制是一个比较棘手的问题，是改革的难点之一。虽然目前“三定”方案最终没有公开，但人力资源和社会保障部确定的“一正九副”，已经说明了涉及人事问题改革的难度。“虽然这次改革不以减少人员为目的，但因为职能的调整，工作和岗位要跟职能调整相吻合，这会使一些人的工作和岗位发生转变，可能会有人会因此离开部委”。这可能也是目前“三定”方案之所以谨慎、低调的原因，但不应成为“三定”方案按照一定原则推进的阻力。

重要是定职能：“三定”方案中最重要的是定职能，并依据职能确定机构。“三定”方案能够理顺关系，要把相关部委里过宽过多的职能脱离出来，“可以宽职能，但不能多职能”。在确定职能时数量要少，“凡是社会组织和市场能够承办的职能政府就不要再干预，不是要把现有的政府职能重新分配”。在这个前提下，对部委内部职能和机构进行优化。

三定方案能不能体现决策、执行和监督职能的相对分开。“是走回老路还是有所创新” “是最关键的一个观察点，但也是一个难点，如果没有实现，这次还有走老路的危险”。

毛寿龙：治道变革三十年 加加减减中前进

“改革开放三十年，从一九八二年开始，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的

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改革。这一变革可以说构成了中国政府体制改革的重要内涵。在1992年以前是‘摸着石头过河’，之后确定了搞市场经济就确定了改革的整体思路，到了2003年十六届三中全会为市场经济体制提出了一个非常清晰的发展思路和框架，也给政府体制改革提供了一个非常清晰的思路，可以说已经是驾着船过河或者架着桥过河的阶段了。”毛寿龙形象地描述改革开放三十年来五届政府所推动的治道变革。有很多人认为这个过程是精简—膨胀的过程，越精简越多。客观地说，政府改革正是在这些加加减减中不断前进的。一些机构虽然不能说根本理顺，但是基本上理顺了。中国政府机构整体有了一个调整，取得了很大的成就，但是仍有很大的调整空间。成熟的发达的市场经济国家政府部门一般就十多个，而中国国国务院序列部门就二十八个，还有总局、部级事业单位等等，共达六十六个之多。 由于有不少是历史遗留问题，计划经济向市场经济过渡还未完全“过干净”，不少市场经济部门还有计划经济的习惯思维，进一步改革存在相当的难度。

减少层级管理 解决权力下沉。谈到进行大部制改革的深层次原因，理论上，三级管理再加上核心领导层是最理想的。而目前我们的政府是处、司、部、国务委员、副总理、总理——六级管理，国家行政区划也是六级：省、地、县、乡、镇、行政村。六层过滤，什么水都变成矿泉水了。层层上报，报到六级以后，多么具体的事都变成虚化、抽象的了，高层说很原则、很抽象的虚话，一线官员和基层政府就可以为所欲为，处长、县长就可以‘统治’中国了。层级多，使得国家权力下沉，监管困难。国家要减少层次，每星期总理开国务会议，参加的部长人数要少，就要大部门制。如果部门数量不减少，层级也就不能减少。实际上，我国如果不进行大部制改革，就不可能再精简机构。

此次改革的重点关键在于调整内部组织结构，要实现决策集中、强有力的执行和有效的监督三者相协调、相分开。其中，决策层建设非常关键，要组成专家顾问班子，不能只找院士来当花瓶，要找各领域的专家作为政府雇员来聘请，有待遇、要负起责任。事情决策下来，要有强有力的执行团队，要确定考核机制，由监督机构来考核，一旦无用、无具体目的就取消。

改革难点仍多：最难之处在于利益博弈。我国在改革中宏观和微观往往脱节。政府机构改革往往有很强的宏观动力、宏观认识，但缺乏微观的力量支持。我们还不清楚一旦合并，微观上哪些地方会出问题。一旦宏观改革完成了，宏观动力就不足了，微观办事情的压力越来越大。而我们通常的方法是办一件新的事要增设一个新的机构、配备新的人员、新的组织、给以相当的权力，这样微观又会扩张。微观这种扩张动力在改革的时候体现不出来，而往往会在改革完成之后体现出来。而且，一旦合并，各项工作会否受到影响，都是需要深入思考的专业问题。此外，我们在技术上的很多做法还不足以支持改革。

政府机构改革一方面以职能转变为基础，另一方面也是通过机构改革促进职能转变。目前，政府机构职能转变仍有难度，需要基于各领域事业单位的改革，进一步实现政事分开，与机构改革相互推进。今年全国两会是一个组织变革的机会。1982年人事制度正常化是一个台阶，1987年以后，物资市场化是一个台阶，1992年以后价格市场化是一个台阶，1998年把一些计划经济部门撤掉了又是一个台阶，2003年进一步巩固了一九九八年以来的改革成果。2008年将是一个重要的台阶：‘大部制’改革如果能够尝试成功将是一个很重要的进步，公共服务领域里会因此出现政企分开、政事分开、政府和行业组织、市场中介组织分开。

此次机构改革主要是针对当前最突出的问题进行改革，不可能通过一次的机构改革就把所有的问题都解决了。真正要让我们的体制改革到位，完全适合我们的经济基础，我觉得还需要一个比较长的过程。 事实正是如此，大部制改革最终要实现改革目标，需要假以时日，也需要更具有魄力的手段，更需要具有壮士断腕的勇气。毫无疑问，当前的改革，不同于以往，需要打破的不止是条条框框，还有固化的利益格局，让一些既得利益集团自我整饬，自我调适，自我放弃，实属不易。大部制改革正面临如此形势。

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不过也有人表示担心，实行大部制后，原先分散于多个部门的行政资源集中到少数部门，将导致这些“超级”部门更加难以监督和控制，从而与“小政府，大社会”的终极目标相悖。 这里首先需要说明的是，“大部制”与“小政府”在逻辑上并不矛盾。大部制的“大”，是指其承担的职责范围；小政府的“小”，是指其掌握的行政权力，两者不是一个概念。 但人们的担心显然又有其现实依据：目前我国的行政权仍然过大，政府部门对微观经济和民众生活的干预仍然过强；近些年来，“行政权力部门化、部门权力利益化”的趋势更是颇受诟病。这就提醒我们，大部制改革不能只停留在简单的机构合并层面，而必须同政府职能的继续转型相结合。应以这次改革为契机，进一步厘清政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，尽快完成由管制型政府向管理型政府、服务型政府的转变。要言之，就是简化并明晰政府部门的事权，藉此限定行政权力的边界，凸显其应尽之责，防止公权对私权的不当干涉乃至侵犯。

五、国外大部制改革

数据：研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多实行“大部门体制”，内阁机构设置一般在20个以下，其中加拿大最多，为19个，美国为15个，日本为12个。与发达国家相比，经济转型的国家和发展中国家，“大部门体制”改革还处于探索阶段。在这些国家中，内阁机构设置最少的是阿根廷，有12个，内阁机构不超过20个的国家有俄罗斯和墨西哥，分别为16个和18个。更多的国家内阁机构在20个以上，30个以上的也很多，以印度最多，有41个内阁机构。

案例：发达国家——日本 日本的“大部门体制”改革始于2001年，改革的目标是克服行政管理中的“部门主义”，精简整合内阁部门及相关职能。日本内阁部门由原来的22个省厅调整为12个省厅。比如，对原有职能交叉或互补性高的11个省厅，整合改组为4个省。在中央政府改革的基础上，日本各地方政府也配套推行“大部门体制”改革。 经济转型国家——俄罗斯

俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问题较突出。俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部门数量由31个调整为16个。

经验：国外“大部门体制”改革主要有4方面可资借鉴：

其一，从提高行政效率的角度看，中央政府核心机构的理想设置数量应控制在20个左右，不宜过多。其二，探索职能有机统一的“大部门体制”，是克服行政管理中“部门主义”的有效途径。其三，“大部门体制”改革应坚持依法展开，以法律形式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性。其四，“大部门体制”改革不单是中央政府层面的事情，各级地方政府应配套探索实施。 南方周末：

第六次行政体制改革，已是风雨欲来；大部制改革2008年将会先选择试点部委；能源部相对明确，其他仍存悬疑。中国政府又将对自己庞大的行政体系进行改革，这一次的行动代号是“大部制”。有关大部制的讨论最近已成舆论焦点，南方周末记者从权威渠道了解到，决策层也在收集各界意见，以对方案进一步完善。虽然改革的具体方案目前依然秘而不宣，但改革趋势官方已明确，中共中央政策研究室副主任郑新立近日说，有关部门正在抓紧研究大部委制，这将成为2008年改革的重点。有消息称，改革方案或将提交今年“两会”讨论。

本报记者采访的消息人士说，郑的讲话，应是中央在外界议论纷繁之际给出明确信号。影响甚至在一些正在讨论的立法草案中也有所体现，南方周末记者接触的某部委司长在说明某部法律草案时称，考虑到未来大部制改革可能造成的机构合并，故将该草案中监管单位规

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定得相对笼统。

大部制改革路线图：此前已有报道说，十七大后国务院已经成立专门的联席会议，召集有关人员研讨“行政体制改革”方案。而关于部委合并动向，媒体也多有报道和猜测，包括大能源部、大交通部、大农业部、大文化部等各种合并方案也被提及。 综合本报采访情况，统一管理能源方面相关职能的能源部的成立被认为极有可能。本报采访的多名专家亦表示，诸如资源与环境保护部门、大农业部门、大文化部门、大卫生部门等也应在逐步推进之列。

但是关于在金融领域实行大部门制的问题依然在悬疑中。之前银监会、保监会和证监会将整合的消息被否认，后来媒体报道中央政策研究室副主任郑新立仍明确表示，金融领域正在考虑建立一个大部门。但郑最新的言论否认了上述报道，郑说，实践证明中央关于分业监管的改革决策是正确的，从目前各方面任务的要求来看，由四个部门分工负责，更有利于完成十七大提出的任务。

而关于大运输部的猜测亦遭遇冷水，在1月11日召开的全国铁路工作会议上，铁道部部长刘志军表示，铁道部近期不会实行管理体制改革，并入大运输部。

本报采访的多位权威人士称，大部制改革不会如外界猜测的那样迅速进行，而是一个逐步推进的过程，2008年将会先选择试点部委。

按照此前几次行政体制改革的规律，今年执政党的二中全会上将会对方案进行讨论，随后3月份，新一届政府提出行政改革的整体方案，交全国人代会审议，如获通过，大概在8月份左右，试点部委层面的改革就要完成，随后的2009年，省市级的配套改革或将开始。

改革确立部委运行新体制

部门之间的合并只是大部制改革的一部分，而部委运行机制的变化则是更核心的方面。 相关专家说，众多的部级单位，使得很多部长，总理都未必熟悉，管理与监督很难。重要的是，由于层级多，司、处长更多，这样长的链条导致总理根本无法有效控制决策，很多决策都是先由某部处长考虑初步方案，到了总理那里决策往往变成了“纯净水”。相关人士称，大部制改革将按照决策、执行、监督分离的原则确立部委运行机制，而新体制将带来更多的变化。 首先是大部委之间将按照上述原则确立运行体系，有些部委专门行使决策权，而有些部委则行使执行和监督权。比如国务院信息化领导小组就是行使决策权，而监察部就是行使监督权。但总体来说，大部委的决策性将大大加强，“大部制改革后，执行方面的权力将向中介组织(比如律师事务所、会计事务所)、公共机构(即通常所说的事业单位)和基层政府转移，部委更多的是决策权。”国家行政学院教授竹立家说。由此要加快诸如事业单位改革等一系列配套改革。相关专家说，在未来的大部制改革中，部委内部各部门之间亦将按照上述原则重组，决策权集中到部里的决策核心部门。相关专家说，大部制加强了决策的集中，提升了决策能力，使得行政首脑和各个部委之间的联系更强，能更快速有效地调动资源，中央政府的运行有望更高效。

大部制改革下的官员：每次行政机构改革，部门利益和官员职位都会成为改革的重要难点，本次改革亦不例外。 “大部制改革首先是对个人利益和部门利益的修正，一涉及到利益就有政治博弈的问题。”竹立家说。中国已经进行的5次行政体制改革，都是在政府换届之际，其时会有众多部长面临被重新任命，这使得撤销某些部委变得相对容易。比如1982年的第一次改革，精简掉了39个部门，专家称，当时主要是为精简机构，包括减少领导人员职数，让“文革”后复出的一批老干部退休。而本次政府集体换届同样为部委变动提供了方便。虽然学界和舆论界对大部制改革颇为关心，但一些据称将要被合并的部委似乎并未有想象中的纷繁议论。南方周末记者采访的国家药监局某司级官员称，药监局官员对是否将要合并为“大卫生部”并无太多讨论，相关年度计划也在照常制定中。“这显示了目前官员的成熟度和职业化。”该官员说，“之前已经经过了多次机构改革，无论药监局是否合并，该自己干的工作总要完成，而且我们相信今后对食品药品的监管工作只会进一步加强。”

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本报记者接触的另一部委官员分析说，部委之间的合并，直接涉及的还是部长和副部长层面官员的去留，“可能各原部委的机关事务管理局和办公厅会有变化，但大部分司局的设置和官员职位不会很快有大波动，一般官员不会过于担心。”与之前不同的是，这次机构改革并非以精简机构和人员为目标，甚至随着职能变化有可能增加人员编制，由此对一般官员的冲击不大。另有专家提醒，大部制改革只是本次行政体制改革的一部分，整体上按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制是个很大的大思路，而大部制不过是整体政府运行新框架的一方面。 部委冗杂之弊

在讨论大部制改革时，被广泛提及的原因，是中国庞大的部委体系。经过5次改革后，中国依然有国务院组成部委28个，而同样的统计数字，英国、法国都是18个，美国15个，日本则只有1府12省厅。这还不包括其他的国务院直属机构，以及诸如西部开发办、东北振兴办、绿化办、老龄办等一百多个中央议事协调机构。“国外的部长来了，都不知道找哪位部长跟他对口谈，我们的农业部、财政部和人家的同名机构都不对称，而中国的央行跟美联储也不一样。”中国人民大学行政学教授毛寿龙说。更严重的是，众多的部委造成职能重叠和交叉严重，政出多门。一些例子听起来颇为极端，比如交通部负责路政管理，公安部负责道路安全管理，两部门为此屡有不同意见。“如成渝高速公路，交通部认为这是管得非常好的一条线，公安部认为是死亡之路，差别就这么大。”国家行政学院教授王伟说，原国务院一位主要领导在主持任内国务院第一次全体会议时，就提出要解决这一矛盾。再比如一辆出租车，在城市运行归建设部管辖，一旦出城行驶在公路上就归交通部管理。更极端的例子发生在鲜花身上，“按照部委分工，草本花卉归农业部管，木本花卉归国家林业局管，一个花农要面对两个部委。”国家行政学院教授汪玉凯说。事实上，多头管理的弊端几乎无处不在，“在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国新办、广电总局等部门职能交叉。”国家行政学院教授李军鹏说。建设部甚至与发改委、交通部、铁道部、国土资源部等24个部门存在职责交叉。其他比如食品卫生监管中，卫生部门管餐馆、质检部门管产品、工商部门管市场，各自为战；在能源行业，国家发改委、商务部、电监会多头监管。部门数量如此冗杂，由此造成矛盾颇多，一些小事都要涉及到部际交涉，而每个部委又归不同的副总理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻烦两个副总理协调。大部制改革是否可以有效解决上述问题，只能靠实践来证明。

孙荣飞：大部制改革将一些原本由政府承担的职能转向社会，社会组织对相应职能的承接将影响着大部制改革的成效。日前，民政部部长李学举在全国民政工作会议上提出，要抓住和利用当前加快政府职能转变和事业单位分类改革的有利时机，争取在社会组织承接政府职能、承担政府委托任务上有所进展。在《国务院机构改革方案(草案)》即将提交中共中央十七届二中全会前夕，2月23日胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习上指出，要创新社会管理体制。支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。

政府和企业的中间者：“被经社理事会授予咨商地位的非政府组织，在联合国一些重要会议、政策、文件等方面享有很大话语权。然而，截至2007年7月，在全球3000多个咨商组织中，我国内地仅有24个。”李学举在全国社会组织建设与管理工作经验交流会表示。 另外，从国际上看，非营利部门的经济活动规模一般占到本国GDP的5%~10%，吸纳就业约占服务业人口的10%。但我国这两项比例分别约占0.3%和1.2%。“发达市场经济的经验表明，企业自我管理、行业中观调节、政府宏观调控，三位一体、共同作用，是形成有利于科学发展的宏观调控体系的内在要求。行业协会提供政策咨询，反映合理诉求，平衡各方利益，调解贸易纠纷，规范市场秩序，促进产业升级。”李学举表示。

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中国行业协会商会网专家委员会主任张经向《第一财经日报》举了一个行业协会对“三农”好处的例子，农村专业合作社不是直接面对市场，而是个埋头生产的组织，结果中国农民自己需要承担从产到收到卖还要负责讨债的风险，而国外农民通过专业合作社只负责生产，生产出来后自有行业协会负责销售，此外行业协会还进行技术培训、商标制定、广告宣传、两个市场的开拓、法律援助。

管理体制亟待统一：张经表示，目前对社会组织，中央没有统一盘子，职责、管理、规范各行其是，从而制约了发展。另一方面也使得很多企业在国际贸易中单打独斗。张经举例，2005年美国和欧盟通过法案，规定从2007年1月1日以后，所有出口到美国和欧盟市场的中国商品，必须加贴一个RFID(无线射频识别技术)。由于中国没有该技术的知识产权，这将增加供货成本，800家中国IT企业于是想成立协会寻求联合应对，“相关法律规定，成立协会要有主管部门，但结果很多部委都要自己当主管机关，而不允许其他插手，最终至今没能成立。”张经说。目前，协会和商会中，全国工商联作为主管部门的，到去年年底8711家；国资委主管的302家，此外，发改委、商务部、工商总局、信息产业部、技术监督总局等都主管着相关协会。除管理不统一外，“行业协会招人、聘人、用人、培养人、留住人都缺乏相应保障机制。协会发展和社会就业存在瓶颈。”中国调味品协会会长卫祥云表示。张经表示，美国在行业组织中任职占全体就业的百分之八，中国初步统计现在是万分之零点三。 为改变社会组织受制约的现状，各地进行了对社会组织进行统一规范管理的探索。如上海、深圳、重庆等地设立行业协会发展(服务)署等独立管理机构；鞍山、青岛力推民政部门主管各协会；湖北、安徽、无锡推行工商联主管体制。对于这次大部制改革的影响，“据了解，协会的管理体制暂不动。”张经说。尽管目前社会组织存在约束，但到2007年社会组织数目已达36万家，其中行业协会超过6万家。李学举在前述交流会上表示，今后一个时期，行政管理体制改革进一步加快，政府将不再包揽一切事务，政企、政事、政社不断分开，众多群众性、社会性、公益性、服务性的社会职能将向社会分离和转移，“小政府，大社会”格局日益明显。

精简事权是大部委政策关键 世纪经济报道

自从中国共产党十七大首次提出大部委建设的设想以来，这一重要的机构设置变化一直引人关注。中共中央政策研究室副主任郑新立曾对媒体表示，实行大部委制的具体方案，目前正在进行研究，但是实行大部委制，改革政府管理部门，已成为中国政治改革的重要内容，也将成为2008年改革的重点工作。在此前不久，国家发展改革委员会体改司司长孔泾源也曾表示过类似的看法，坊间分析交通、能源或将成为最先改革的试点部门。大部委之大从何而来呢?有大就有小，从我国政府现在的机构设置来看，国务院除办公厅外，共有28个部委，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。除此之外，国资委、人民银行等机构下辖的国有企业更是有所谓部级、副部级一说。有如此之多的部门，在政府与市场的边界不断清晰的今天，\小\是必然会出现的现象。

在现有的政府体系之下，同一件事情可能会因为各个单位的利益不同而产生分歧，分歧的结果就是相关部门间博弈。这里可以借用制度经济学中分析市场和企业的关系的思路来看看政府中部门博弈的关系。在科斯看来，市场机制的运行是有成本的，通过形成一个组织，并允许某个权威(企业家)来支配资源，就能节约某些市场运行成本。交易费用的节省是企业产生、存在以及替代市场机制的惟一动力。而企业与市场的边界在哪里呢?科斯认为，由于企业管理也是有费用的，企业规模不可能无限扩大，其限度在于:利用企业方式组织交易的成本等于通过市场交易的成本。在这里我们可以把相关部门之间的博弈成本看作是部门运行的交易费用，另一方面设立大的部委可看作是建立一个权威来支配资源。两种方法会带来两种成本，第一种是横向的沟通成本，后一种就是纵向的管理成本。从理论上来讲，大小部门

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协调的均衡点就是两种成本相同的时候。

但这个比拟也有一个不大恰当的地方，就是各个部门之间并不是各自独立没有关系的。联系他们之间的纽带就是中央政府，各个部门统一于国务院领导之下。从现在的情况来看，如果成立较大的部委的同时原有部委的建制不打乱重排的话，建立大部委制度实际上只是增加了一个管理层级。在原有部委的基础之上，建立一个略微高一点的管理者，通过这种方式来减少中央政府所需要协调的矛盾。虽然扁平化无论对政府还是企业来说都是一种发展趋势，但这种增加层级的办法似乎在现在的利益格局之下是最有可能推动的改革方式。

那么，如何避免这种貌似精简机构，实则增加层级的机构改革方式呢?答案应该从事物的另一个方向找起。对现有部、委、局、办所管理的内容进行梳理，减少那些市场可以自行解决甚至市场解决的方式更好的部分的管理，只保留那些市场无法调节的部分。事的减少带来权的下降，权的下降带来机构的精简。所以说，机构改革的思路不能仅仅从机构自身着眼，更要关注的是事权的精简。如果说政府一味地对市场行为大包大揽，精简之后的部门无法解决如此之多的事情，那么精简的结果只能是再反弹。在此次大部委制改革之中，政府应该在划清各部门管理的界线的同时划清政府与市场的界限，从大市场、小政府的思路出发，将机构的精简从形式上落实到内容之上。

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“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。”温家宝总理前不久在新一届中央政府第一次廉政工作会议上宣布，这是今年制度建设五项重点工作之一。此前，行政问责

制已首次写入《国务院工作规则》，而在4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中行政问责制也位列其中。行政问责制这一重要现代行政管理制度，将进入一个加速发展的阶段。

“问责风暴”刮出执行力

今年3月份召开的十一届全国人民代表大会第一次会议产生了新一届中央人民政府，随后，国务院第一次全体会议通过了《国务院工作规则》。新规则明确提出，国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，并明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。

这是行政问责制第一次写进《国务院工作规则》。其实，在实践层面，早在2003年上一届中央政府就曾掀起一次“问责风暴”，行政问责正是由此走入国人视野。当年非典时期，包括两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。问责制的启动，被认为是中国战胜非典危机的转折点。

执行力是政府工作的生命力，而提高政府执行力的关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。松花江污染事件、重庆开县“12·23”特大井喷事故、北京密云踩踏事故、山西“黑砖窑”事件??在一次次震惊国人的责任事故发生后，高层一次次“铁腕问责”让一批批行政不作为、乱作为者丢掉“乌纱帽”，各级政府官员的责任意识、法治意识和服务意识从中不断增强，行政效能由此提升。

与重大事故发生后起惩戒作用的“事故型问责”相比，鞭策不作为、慢作为的“日常型问责”则将矛头直指“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布了行政问责暂行办法，规定对没触犯法律或者违法但不构成刑事追究的，以及未构成违纪或者违纪了但不够处分标准的44种行政行为进行问责，“让那些大错不犯、小错不断的撞钟和尚式干部混不得；让政令不畅、执行不力，不依法行政、失信于民等行为行不通。” 在广西壮族自治区，截至2007年11月底，自当年2月起共查处作风效能案件2260多起，对1080多个单位、1010多名责任人进行了责任追究。

制度化问责打造政府公信力

“问责风暴”如果缺乏制度保障就难脱“人治”色彩，行政问责如果长期得不到规范化、科学化，其效用就会大打折扣。2003年以来，我国加快了推进行政问责制的步伐，一些地方政府陆续出台行政问责的办法、规定，行政问责逐渐制度化、规范化，在推动“责任政府”构建的同时，有效地提升了政府的公信力。

2003年8月，湖南省长沙市出台《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，这是国内首个政府行政问责办法。2004年1月天津市颁布行政责任问责制试行办法，16条条文具体规定了行政问责的对象、内容、方式以及行政复核等有关问题。同年7月《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施，将重庆市政府各部门的行政首长以及参照执行的部门

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副职、派出和直属机构的一把手纳入问责对象范围，将效能低下、执行不力等18种情形列为追究责任依据。

截至目前，全国出台并全面启动行政问责制相关办法的省（区、市）已达10多个。今年元月份新一届云南省人民政府的第一个大动作便是颁布《关于省政府部门及州市行政负责人问责办法》，云南省省长秦光荣强调，新一届省政府做的第一件事就是建立行政问责制度，“要让行政问责制度家喻户晓，让全社会都来监督政府官员和政府行为。”

然而，在问责制不断取得实效、深入人心的同时，时有发生的“问责秀”、“假问责”却是对问责制的无情嘲弄、对公信力的直接破坏。安徽省太和县上报国务院调查组已将劣质奶粉事件的相关责任人撤职、开除，两个月后记者暗访发现这些人仍在上班；因洪洞“黑砖窑”事件被撤职的山西临汾市尧都区原副区长段春霞，前不久突然被违规任命为区长助理(这一复出任命在媒体曝光后被废止)。类似事件虽不普遍，但负面影响巨大。如何防范行政问责制在执行中走样、弱化？怎样才能最大限度杜绝“假问责”？这些在问责实践中暴露出的具体问题，是新一届中央政府进一步完善这一制度的突破口。

完善行政问责制任重道远

“当前我国行政问责制建设中仍存在着亟待解决的问题”。这是中国行政管理学会召开的“行政问责制与政府执行力”学术研讨会与会专家的共识。我国目前行政问责制的实践尚处于摸索和试点阶段，健全行政问责制从根本上防止权力滥用和行政不作为，切实提升政府执行力、公信力，仍是一个十分重要和迫切的任务。

对公共权力进行监督和责任追究，这是行政问责制的本质。只有形成指向明确、措施刚性、反应快速的行政问责制度体系，才能有效监督和约束政府的权力，确保领导干部和公务人员真正做到有权必有责、用权受监督、违法受追究。事实上，实现这一目标还有很长的路要走。

职责不清和职能交叉问题，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在不少地方，推诿扯皮这一行政过程中的痼疾，正在从事前的行政行为实施环节，延伸到事后的行政问责环节。这就需要推进政府管理体制改革，目前刚刚起步的“大部制”改革有望对这一问题作出全面回应，但改革目标的实现显然还需要一个较长的过程。

问责制度实施过程中还凸显“六重六轻”现象：重行政问责，轻法律问责；重内部问责，轻外部问责；重执行问责，轻决策问责；重事故问责，轻日常问责；重应对问责，轻预防问责；重形式问责，轻结果问责。

此外，行政问责制度相关的配套制度尚不完善，制约了行政问责制度的推行。信息的不对称，导致问责主体不能充分有效地了解行政行为的有效性和合法性，公众不能及时、准确了解行政问责程序。由此可见，问责制度作为现代行政体系的一个重要组成部分，需要和行政公开、依法行政等相关制度共同发展，互相推进。从这个角度来看，日后问责制度的完善也将是我国现代行政制度体系趋于成熟的重要标志之一。（记者 周立民）

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副职、派出和直属机构的一把手纳入问责对象范围，将效能低下、执行不力等18种情形列为追究责任依据。

截至目前，全国出台并全面启动行政问责制相关办法的省（区、市）已达10多个。今年元月份新一届云南省人民政府的第一个大动作便是颁布《关于省政府部门及州市行政负责人问责办法》，云南省省长秦光荣强调，新一届省政府做的第一件事就是建立行政问责制度，“要让行政问责制度家喻户晓，让全社会都来监督政府官员和政府行为。”

然而，在问责制不断取得实效、深入人心的同时，时有发生的“问责秀”、“假问责”却是对问责制的无情嘲弄、对公信力的直接破坏。安徽省太和县上报国务院调查组已将劣质奶粉事件的相关责任人撤职、开除，两个月后记者暗访发现这些人仍在上班；因洪洞“黑砖窑”事件被撤职的山西临汾市尧都区原副区长段春霞，前不久突然被违规任命为区长助理(这一复出任命在媒体曝光后被废止)。类似事件虽不普遍，但负面影响巨大。如何防范行政问责制在执行中走样、弱化？怎样才能最大限度杜绝“假问责”？这些在问责实践中暴露出的具体问题，是新一届中央政府进一步完善这一制度的突破口。

完善行政问责制任重道远

“当前我国行政问责制建设中仍存在着亟待解决的问题”。这是中国行政管理学会召开的“行政问责制与政府执行力”学术研讨会与会专家的共识。我国目前行政问责制的实践尚处于摸索和试点阶段，健全行政问责制从根本上防止权力滥用和行政不作为，切实提升政府执行力、公信力，仍是一个十分重要和迫切的任务。

对公共权力进行监督和责任追究，这是行政问责制的本质。只有形成指向明确、措施刚性、反应快速的行政问责制度体系，才能有效监督和约束政府的权力，确保领导干部和公务人员真正做到有权必有责、用权受监督、违法受追究。事实上，实现这一目标还有很长的路要走。

职责不清和职能交叉问题，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在不少地方，推诿扯皮这一行政过程中的痼疾，正在从事前的行政行为实施环节，延伸到事后的行政问责环节。这就需要推进政府管理体制改革，目前刚刚起步的“大部制”改革有望对这一问题作出全面回应，但改革目标的实现显然还需要一个较长的过程。

问责制度实施过程中还凸显“六重六轻”现象：重行政问责，轻法律问责；重内部问责，轻外部问责；重执行问责，轻决策问责；重事故问责，轻日常问责；重应对问责，轻预防问责；重形式问责，轻结果问责。

此外，行政问责制度相关的配套制度尚不完善，制约了行政问责制度的推行。信息的不对称，导致问责主体不能充分有效地了解行政行为的有效性和合法性，公众不能及时、准确了解行政问责程序。由此可见，问责制度作为现代行政体系的一个重要组成部分，需要和行政公开、依法行政等相关制度共同发展，互相推进。从这个角度来看，日后问责制度的完善也将是我国现代行政制度体系趋于成熟的重要标志之一。（记者 周立民）

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