《政府预算》教学大纲

南京审计学院

《政府预算》

（GOVERNMENTAL BUDGETING）

教学大纲

制定单位 经济学院财政系（系、部） 制 定 人：刘叔申 审 核 人：裴 育

编写时间：2007年10月10日

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课程说明

一、课程概述：

（一）课程属性及课程介绍

《政府预算》是高等财经院校财政专业的一门主要专业课程．政府预算作为一门独立学科，是综合反映国民经济和社会发展计划执行中的规模，比例，速度，效益的学科，是国家进行有效宏观调整的重要手段之一。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展，构造社会主义公共财政框架成为必然选择，公共财政框架构建的基础和核心是公共预算管理制度。

（二）教学目标

通过本课程学习，使学生能够比较全面的了解掌握政府预算方面的基本理论，政府预算编制的基本技能和技术要领，以及如何搞好政府预算的执行和政府决算工作，为搞好财政预算的管理工作打下基础。

（三）适用对象

高等财经院校财政专业和其他相关专业学生．

（四）先修课程与后续课程

先修课程；财政学、会计学 后续课程；预算会计、税务会计

二、任课教师教学过程中应注意的事项

1、注意学生对政府预算主要理论问题的理解和融会贯通；

2、注意学生对现实政府预算管理改革的主要方面及对存在问题的关注； 3、注意理论学习和实践参加的相结合。

三、学时要求与分配 （一）总学时要求

1、财政专业：3学分 54课时 2、其他专业：2学分 36课时

（二）学时分配

周次 授课 次数 导论 第一周 2 第一章 政府预算概论 第一节 政府预算的概述 第二周 第三周

授 课 章 节 与 内 容 摘 要 教学 时数 备注 4课时 1 2 第二节 政府预算的概念 第三节 政府预算的性质和特征 第四节 政府预算的职能和作用 2

2课时 4课时 作业一次 第二章 政府预算收支分类 第一节 政府预算收支分类的意义和原则 第四周 1 第二节 政府预算收入的分类 第三节 政府预算支出的分类 第三章 政府预算的组织形式 第五周 2 第一节 政府预算类别 第二节 政府预算的技术组织形式 第六周 1 第二节 政府预算的技术组织形式 第四章 预算管理体制 第七周 2 第一节预算管理体制的概述 第二节 预算管理体制的主要内容 第八周 1 第三节 我国预算管理体制的演变过程 第四节 分税制预算管理体制 第九周 2 第五章 政府预算的编制 第一节 编制政府预算的原则 第十章 1 第二节 编制政府预算的准备工作 第三节 政府预算的收支测算 第十一周 2 第三节 政府预算的收支测算 第十二周 1 第三节 政府预算的收支测算 第四节 政府预算的程序和方法 第十三周 2 第六章 政府预算的执行 第一节 政府预算执行的概述 第十四周 1 第二节 政府预算的执行机构 第三节 政府预算收入的执行 第十五周 2 2课时 4课时 2课时 4课时 2课时 4课时 作业一次 2课时 4课时 2课时 作业一次 4课时 2课时 第四节 政府预算支出的执行 第五节 政府预算执行中组织平衡 第六节 政府预算执行的信息系统 4课时 作业一次 第十六周 1 第七章 政府决算 第一节 编制政府决算的意义及其部署 2课时 第十七周 第十八周 2 1 第二节 年终清理结算 第三节 政府决算的编制 第七章 政府决算 4课时 2课时 3

第四节 政府决算的审查和批准 说明：其他专业36课时的安排是每周一次，每周课时相应的是2课时。 四、实践教学内容与要求

1、到财政部门熟悉具体的预算业务流程，了解和参加省、市、县财政部门的具体预算的编制过程，

从中掌握预算编制具体操作和预算分析。

2、对当前财政预算管理工作的改革动向及具体做法有一个清醒认识。

五、教学参考资料

1、包丽萍.《政府预算管理》，大连.东北财大出版社，2003年版。

2、王金秀、陈志勇.《政府预算管理》，北京.人民大学出版社，2002年版。 3、李燕.《政府预算管理学》，北京.经济科学出版社，1998年版。 4、刘虹.《政府预算》，广东.中山大学出版社，1998年版。

5、张明.《政府预算与管理》，成都.西南财经大学出版社，2002年版。 6、马海涛（主编）.《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年版。

7、罗伯特· D ·李、罗纳德·约翰逊，曹峰等译.《公共预算系统》，清华大学出版社，2002年版。 8、张馨等.《部门预算改革研究—中国政府预算制度改革剖析》，北京.经济科学出版社，2001年版。

9、李炳鉴.《政府预算管理学》，北京.经济科学出版社 2006年版。 10、李炳鉴.《政府预算概论》，天津.南开大学出版社 2006年版。 11、卢洪友.《政府预算学》，武汉.武汉大学出版社 2005年版。

12、于国安.《政府预算管理与改革》，北京.经济科学出版社 2005年版。

六、课程的考核要求

1、通过考核，掌握政府预算与管理方面的基本理论认识。 2、掌握政府预算编制的基本方法和基本技巧。

3、对当前财政预算管理工作的改革动向有一定程度的了解。

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教学要求及教学要点

导 言

一、分析国家财政与政府预算的关系

国家财政与政府预算是两个既有内在联系又有重大区别的历史范畴。

1、两者都是人类历史发展过程中的产物（都是为了实现国家职能的需要），两者产生的时间上具有先后之分。

2、两者的收支规模数量不同，对社会经济产生的作用和影响也不同。政府预算是财政学科中的重要组成，是国家财政活动科学化、有序化的产物。

二、掌握政府预算的研究对象

政府预算作为一门独立学科，与财政学、税收学，预算会计等各类专业学科相互衔接、渗透、密切相联系。

政府预算研究的对象主要是政府预算资金收支及其管理活动，是从资金角度出发的以价值形式综合反映国民经济和社会发展中的规模、比例、速度、效益及能体现分配关系的一门学科，是国家有效实施管理调控的重要工具。

通过本课程学习，分析我国财政预算管理中存在的实际问题，阐明正确处理预算分配关系的科学方法，探索加强预算管理的科学途径和编制预算有效方法，并通过对预算执行的分析检查和总结，进而揭示政府预算资金活动的规律性。

三、了解教材和内容体系

政府预算概论→政府预算收支分类的方法→政府预算管理体制的建立→政府预算的编制→政府预算的执行检查→政府决算。

教材：

《政府预算》，包丽萍，东北财大出版社，2003年版。

第一章 政府预算概论

【本章教学目的和要求】：

此章为我国政府预算的基本理论，是以后各章研究问题的理论依据和基础。通过本章的学习，要求了解和熟悉政府预算产生和发展的过程，正确理解政府预算的概念、性质和特点，以及政府预算在整个国家社会经济建议中的职能和作用。

第一节 政府预算的概述 【教学内容】

一、政府预算的产生和发展

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（一）早期的财政收支活动所体现的预算因素。

人类社会从奴隶社会开始，就出现了国家财政收支活动，但这些财政收支只具备了政府预算因素，政府预算只能处于萌芽状态。

熟悉前资本主义社会不能产生现代预算制度的原因。 （二）现代政府预算制度产生的原因及共过程 1、掌握现代政府预算制度产生的原因并进行分析。

2、现代政府预算制度最早产生于英国，产生的过程经历了三个阶段。 ①最早表现为对国王课税权的限制； ②进一步限制和争夺财政资金支配权的斗争；

③取消封建统治阶段对财政的控制和财政上享受的特权。

总结：政府预算的产生既是与历史和经济的发展相联系，同时，政府预算的产生在推翻封建统治阶级斗争过程中起着非常重要的进步作用。

（三）我国政府预算的形成与社会主义政府预算的诞生。 1、我国历史上第一个政府预算的出现。 2、新中国成立后政府预算的发展过程。

第二节 政府预算的概念 【教学内容】

政府预算指一国政府为实现其职能的需要，在一个预算年度内（通常为一年）筹集所需的预算资金及如何分配使用资金、履行国家职能的一个以法律形式表现出来的国家年度财政收支计划。

体现了完整性、年度性、可靠性。

一、我国政府预算是国家有计划地集中和分配财政资金的一个分配工具。 （一）掌握为什么要通过政府预算集中和分配部分社会产品和国民收入？ （二）掌握如何建立、分配，使用国家集中性预算资金？ （三）分析通过政府预算，集中的预算资金占GDP的比例。 二、政府预算是我国的基本财政收支计划。

第三节 政府预算的性质和特征

【教学内容】

一、政府预算的性质取决于国家所有制和经济基础的性质。

体现了“取之于民、用之于民”，长远利益与经济利益、全局利益与局部利益的统一。

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二、特征（与其他财政范围相比） （一）预测计划性； （二）法律性； （三）集中性； （四）综合性； （五）指令性； （六）公开性。 三、我国政府预算的特点 （一）统一的、民主的政府预算； （二）坚持预算收支平衡的方针；

（三）坚持独立自主、自力更生原则发展经济、增加财源； （四）强调全国一盘棋，高集权性和调控性。

第四节 政府预算的职能和作用

【教学内容】

一、政府预算的职能

（一）积累分配预算资金的职能； （二）调节经济运行的职能； （三）监督预算分配、执行的职能。 二、政府预算的作用

（一）保证国家政权建设和国家机器运转的资金需要。 （二）保证国家经济健康、有序、协调发展的资金需要。

（三）保障国防和军事需要，促进社会科、教、文、卫等社会各项事业发展的资金需要。 （四）促进人民物质文化生活水平提高的资金需要。 （五）保证有计划地建立国家后备的资金需要。 【重点、难点】

1、要求重点掌握正确理解政府预算的概念、性质和特点。 2、政府预算在整个国家社会经济建议中的职能和作用。 复习思考题：

1、在前资本主义社会，为什么不能产生具有法律效应的政府预算制度？ 2、现代政府预算制度产生的原因有哪些？

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3、英国现代预算制度产生的过程是怎样的？

4、什么是政府预算？为什么要通过政府预算集中和分配部分社会产品和国民收入？ 5、影响和制约一国财政收入占GDP比例的因素有那些？ 6、我国政府预算的特点、职能和作用有哪些？ 7、为什么说政府预算是政府的基本财政收支计划？

【本章教学目的和要求】

第二章 政府预算的收支分类

政府预算的职能作用主要是通过预算收支的活动进行的，因此，在第一章后，紧接着和研究预算收支的分类。通过对本章的学习，要求重点掌握预算收支分类的意义和原则，以及预算收支分类的方法，熟悉政府预算收支分类的主要内容。

第一节 政府预算收支分类的意义和原则 【教学内容】

一、政府预算收支分类的意义和原则 （一）政府预算收支分类的定义

是对预算收支项目结构的科学系统地划分，按预算收支科目包括的范围和预算管理的需要，分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五个层次。

（二）政府预算收支分类的意义

1、可全面、正确、系统地反映预算年度内政府活动的全部范围和方向； 2、便于贯彻和加强预算管理的统一性和规范性；

3、为领导机关决策和编制下年度的预算提供科学、系统的经济信息资料和依据。 （三）预算收支分类应遵循的原则

1、要全面、正确反映年度政府活动的全部范围和方向；

2、要体现“部门预算”和“预算归口”的原则，完整地反映国民经济各部门预算支出资金使

用的全貌。

3、要与国民经济和社会发展计划指标体系相适应；

4、设计既要保证强化预算管理的需要，又要适当简化和相对稳定； 5、国际可比性原则。

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第二节 政府预算收入的分类 【教学内容】

一、我国预算收入分类的方法

(一)按预算收入来源的所有制结构进行分类及其意义； (二)按预算收入来源的国民经济结构进行分类及其意义； (三)按预算收入来源的缴款形式分类； (四)按预算收入来源的价值形态不同构成分类； (五)按预算收入来源的复式预算编制分类； (六)按预算收入来源的地区结构不同分类。 二、我国当前政府预算收入分类的主要内容。

第三节 政府预算支出的分类

【教学内容】

一、我国预算支出分类的重要方法 (一)按预算支出的性质分类及其意义 (二)按预算支出的用途分类及其意义

(三)按预算支出是否相等经济等量交换为标准进行分类及其意义； (四)按预算支出的形式进行分类及其意义； (五)按预算支出使用的最终用途分类及其意义； (六)按预算支出部门分类。

二、我国政府预算支出分类的主要内容。 三、我国当前预算支出科目改革的若干问题。

如何按部门分类、功能分类、经济分类和职能分类。 【重点、难点】

1、要求重点掌握预算收支分类的意义和原则。 2、政府预算收支分类的方法。 3、熟悉政府预算收支分类的主要内容。

复习思考题：

1、简述政府预算收支分类概念及其意义。 2、预算收支分类应遵循那些原则？

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3、简述政府预算收入和支出分类的主要方法。

第三章 政府预算的组织形式

【本章教学目的和要求】：

通过本章学习。熟悉政府预算从不同角度的类别，重点掌握复式预算的概念、特征，复式预算产生的原因、背景、过程。复式预算的代表主要模式及对我国的借鉴。我国当前复式预算的实施及今后的改革方向。

第一节 政府预算的类别 【教学内容】

一、政府预算的不同类别 （一）按政府预算的技术组织形式 1、单式预算

是把预算年度内政府的全部预算收支不按经济性质不同分别划分，而是统一编入一个预算收支平衡表中。 2、复式预算

是把预算年度内政府的全部预算收支按经济性质不同划分，分别编入两个或两个以上的预算收支平衡表中。

（二）按政府预算的法律效力的完成程度分 1、正式预算 2、临时预算 3、追加修正预算

（三）按政府预算的反映的内容和部门程度分 1、总预算 2、分预算

（四）按政府预算的来源关系和政权体制分 1、中央预算 2、地方预算

（五）按政府预算所列的收支时间跨度分 1、历年制预算 2、跨年度预算

（六）按政府预算的收支指标的测算方法分 1、零基预算 2、增量预算

3、绩效预算

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第二节 政府预算的技术组织形式

【教学内容】

一、单式预算与复式预算 （一）单式预算

单式预算的含义：将全部财政收支汇编排列在一张表上，而不去区分各项或各级财政收支的经济性质。

单式预算的优点：一是完整性。二是简单易懂，一目了然。

单式预算的缺点：难以按经济性质管理，不利于分析各类公共商品的经济效率。 （二）复式预算

复式预算：将预算收支在两个或两个以上的预算表式中分别编列。它是由几个预算组成的一组预算。

复式预算以特定收入保证特定的支出，使收支之间保持相对平衡和稳定的对应关系，便于按资金性质进行预算管理。

复式预算最常见的划分方式是将预算划分为经常预算和资本预算两个部分，各自平衡，打破了传统的收支平衡观念，打破了预算的完整性原则。

1.经常预算反映政府一般行政上的经常性收支项目，主要用税收筹集收入来满足经常性支出，体现政府的社会管理和国家机器职能。经常预算一般不能有赤字。

2.资本预算反映政府的资本投资，即通过借款筹措资金而获得社会新生产的资产。资本预算是发展和增长的工具。

二、我国的复式预算

（一）1992年的双式預算：经常性预算和建设性预算

1992年的双式預算只在原有收支规模的基础上，对现行的预算收支科目按性质和用途进行划分，暴露出以下几个问题。

1.政府收支活动反映不完整。大量的预算外循环。

2.债务管理滞后，资金运行的透明度差。由于国家债务收支的管理不统一，债务管理办法未大改革，因而债务收入用途和债务还本付息支出的资金来源不明晰，缺乏透明度。

3.预算管理缺乏配套性。现行预算编制程序、部门和单位的预算和财务的编制方法都没改，有关预算分类、国库制度和政府采购等预算支出管理方式的配套改革滞后。

4.复式预算的划分缺乏科学合理性。经常性预算更多地承认现状，未强调社会公共需要。建设性预算中经营和非经营性部分性质混合，不便管理和调控。

（二）我国复式预算的目标模式

建立公共预算、国有资产经营预算（国有资本金预算）、社会保障预算和债务预算等功能互补的预算体系。

1．公共预算 公共预算的含义。

公共预算的内容包括政府行政过程中的经常性收支预算和公共建设性预算。

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（1）公共经常性预算。政府社会管理者→维持政府机关活动、维护社会秩序，保障国家安全→行政经费、公安、国防，文教科卫体、农林水气、地震、海洋、广电及社会公益事业经费→收入：各项税收、规费和罚没等其他收入。

（2）公共建设性预算。政府投资，其价值难以通过市场增值，资金由政府负责筹集与投资的收支预算。

2．社会保障预算 社会保障预算的含义。 社会保障预算收支的内容。 社会保障的财政管理环节 第一，社会保障收支管理。 第二，社会保险基金预算管理。 第三，社会保障中保险基金的调剂管理。 第四，社会保障资金的财务会计管理。 （2）我国社会保障管理的特点

第一，由单位保障向社会保障过渡，社会保障范围逐步扩大。

第二，社保基金由部门所有转为财政预算外专户储存、收支两条线的管理办法。 （3）我国社会保障预算构建的目标和模式 （4）社会保障预算的编制原则 第一，全面性原则。 第二，统一性原则。 第三，专款专用原则。 第四，基金运营报偿性原则。 第五，适度结余原则。 3．国有资产经营预算 国有资产经营预算的含义 国有资产经营预算收支的内容。 政府财政介入经营性投资的范围和重点。 国有企业经营预算的分类管理 第一，国有企业流动资金的管理。 第二，支援农业生产支出的管理。 第三，企业亏损补贴的管理。

【重点、难点】

1、重点掌握复式预算的概念、特征。

2、我国当前复式预算的实施及今后的改革方向。

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复习思考题：

1、简述政府预算的类别。

2、什么是单式和复式预算？各具有那些特征？ 3、复式预算产生的原因有哪些？

4、我国复式预算编制今后应如何深化改革？ 5、采用历年制和跨年制预算年度的国家各有哪些？ 6、简述预算收支指标测算的主要方法。

第四章 政府预算管理体制

【本章教学目的和要求】：

本章主要论述政府预算的管理体制的概念，建立政府预算管理体制的原则，以及如何在中央预算和地方预算之间正确划分预算资金的分配权和管理权，充分调动中央和地方的两个积极性。通过本章的学习，要求熟悉政府预算的管理体制的概念及其重大内容，掌握改革我国预算管理体制所必须坚持的原则，了解建国以来我国预算管理体制的演变及现状，并且认真总结历史经验，探索和研究适合我国国情的预算管理体制。

第一节 预算管理体制的概述 【教学内容】

一、预算管理体制的概念及其包括的主要内涵。 二、建立我国预算管理体制制度遵循的基本原则。

（一）坚持“统一领导，分权管理”的原则。 掌握原因及必须正确处理的几个关系。

（二）保证中央实施有效宏观调控资金来源需要的原则。 （三）收支挂钩、责权利相结合、相统一的原则。

三、贯彻建立预算管理体制原则时应坚持中央的“三个统一”地方的“四个职权”。

第二节 预算管理体制的主要内容 【教学内容】

一、预算管理体制的主要内容 （一）我国预算管理体制的构成

“一级政府，一级事权，一级财权，一级预算”，以保证各级政权有适应其职能执行有其相应的资金来源。

我国分为中央和地方预算两个层次，五级预算管理体制。

（二）中央预算在政府预算管理体制在中央占有主导、重要地位，

地方预算在政府预算管理体制在中央占有重要的基础地位和作用。

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二、我国预算收支划分的主要方法 （一）统收统支法； （二）收入分类分成法； （三）总额分成法； （四）财政收支大包干法。 三、我国预算管理职权的划分。

第三节 我国预算管理体制的演变过程

【教学内容】

一、我国预算管理体制的演变过程

（一）建国初期，实行高度集中统一，统收统支的预算管理体制。 （二）“一、五”时期，实行“划分收支，收支管理”的预算管理体制。 （三）58年财政下放，实行“以收定支，五年不变”的预算管理体制。 （四）60~70年代国民经济调整时期侧重集中的预算管理体制。 （五）文革十年动乱时期，预算管理体制变动频繁。

（六）党的十一届三中全会以来，适应经济体制改革和对外开放之需，预算管理体制进行系列重大改革。

1、80年起，全国大部分地区实行“划分收支，分级包干，五年不变”的预算体制。 2、85—88年，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算体制。 3、88—93年，实行多种形式的分权包干体制。 4、94年起，实行分税制预算体制。

二、重点把握关于分税制体制管理体制的若干认识。 （一）分税制预算管理体制的概念、优点及其包括的基本内容 1、什么是分税制预算管理体制？ 2、分税制预算管理体制的优点

3、分税制预算管理体制包含的基本内容。 （二）我国分税制预算管理体制的主要内容。

（三）关于我国现行分税制预算管理体制今后深化改革的若干建议。

第四节 分税制预算管理体制

【教学内容】

一、分税制的内涵与特征

分税制是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税收来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，自求平衡，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。分税制体制的基本特征：

（一）规范性

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1、各级政府收支范围的划分和调节制度的安排是规范的。 2、分税制的运作过程是规范的。 （二）层次性 （三）法制性

二、我国分税制改革的基本内容 （一）分税制改革的指导思想

1.正确处理中央与地方的关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入比重。 2.合理调节地区之间财力分配。

3.坚持统一政策与分级管理相结合的原则。 4.坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。 （二）分税制改革的主要内容

1.中央与地方事权和支出的划分 2.中央与地方的收入划分

3.中央财政对地方税收返还数额的确定

4.原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理 三、我国分税制预算管理体制的完善 （一）现行分税制存在的问题

1.各级政府的事权范围和支出职责尚缺乏科学、合理的界定。

2.中央可支配财力增长有限，比重呈下降态势，中央仍缺乏可靠的财力基础。 3.财权和收入划分不够科学、合理。

（1）税收立法权和税收政策制订权过于集中，地方没有税收立法权 （2）企业所得税按行政隶属关系划分的，不适应企业改革需要。 （3）个人所得税划为地方税。

4.地方税收体系不健全，收入水平不高，自给率偏低。 5.省级以下预算管理体制不完善。 （二）进一步完善分税制的思路

1.按照市场化要求和构建公共财政体系的目标模式，进一步明确政府的职能范围，廓清政府与市场、公共部门与民间部门的关系，为建立科学的分税制创造前提条件。

2.以事权划分为基础，进一步明确各级政府的支出范围。

3.根据政府间事权和支出责任的划分，完善中央和地方的税收体系。 4.在规范中央与省的收入划分，同时，积极实施省以下各级政府的分税制。

【重点、难点】

1、预算管理体制的概念及其包括的主要内涵。 2、我国预算管理体制的主要内容

3、重点把握关于分税制体制管理体制的若干认识。

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