行政事业单位预算管理的实践探索及理论思考

行政事业单位预算管理 存在的问题和对策研究

余一慧

（中华人民共和国海南海事局海口航标处， 570311）

【摘要】本文通过研究美国、加拿大和德国等世界发达国家预算管理模式的特点，在分析目前我国行政事业单位预算管理中存在的主要问题的基础之上，立足我国国情，提出了改善和加强我国行政事业单位预算管理的政策建议。

【关键词】行政事业单位；预算管理；国外预算管理 ；财务

毛泽东同志曾说过：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”此话充分说明了预算在国家政治经济生活中的重要性。现如今，我国财政年收入和支出规模都已经超过八万亿元，预算的重要性进一步显现，对行政事业单位预算管理水平提出更高的要求。自1998年12月，全国人大常委会设立了预算委员会成立以来，经过对预算管理的长期探索和实践，我国预算管理正在逐步走上法制化，科学化的轨道。但应看到，由于财政预算法律不健全、财政预算监督不到位、预算编制的前瞻性及科学性等不够带来的消极后果还具有相当的普遍性。欧美一些世界上市场经济发达的国家，在长期的政府预算管理实践中,已经摸索出一套适应市场经济

要求的高度程序化、标准化、规范化的公共支出预算管理制度。“他山之石，可以攻玉”，通过研究和借鉴这些国家预算管理的成功经验，结合我国国情，“洋为中用”，将对我国的预算管理改革和发展起到极大的促进作用。

一、国外预算管理模式的比较

（一）美国、加拿大预算管理的主要特点

1．预算编制具有长期计划性 预算的长期计划性是许多发达国家通行的做法。年度预算只是长期预算计划的体现，年度预算要为实现长期预算计划目标服务。加拿大为解决20世纪80年代末、90年代初期沉重的债务危机，通过改革预算程序，实行严格的预算支出控制、强化部门支出责任，将逐步消灭赤字这个长远目标与年度预算、周期预算统一起来，最终使加拿大财政摆脱了困境，步入了良性轨道。美国不管是哪个党派执政，其政府财政承担的基础性支出、重点支出始终得到支出。国会预算局就政府预算提出的中长期成本和评估，是国会审议政府预算的重要依据，这些建议在年度预算中都会有所考虑。另外，对经济前景的预测和分析，两国都有专门的组织和机构，预测和分析报告是编制年度预算的重要依据。两国国会都是采取先批准收支总盘子，再具体批准项目开支，有利于将宏观政策与具体工作结合起来。长远规划是保证政策连续性的前提，年度预算则体现了实现政策目标的具体措施。只有把两者有机结合起来，才能有效地实施政府的政策，充分发挥政府财政预算的

调控作用，提高资金的使用效益。

2.多层次的预算监督系统

不管加拿大，还是美国，国会对预算的监督都是十分严格的，国会在预算中发挥着重要的作用和影响。议会多数党执政，保证了预算案的通过，并不能削弱国会对预算的影响和监督。预算必须在多党议员间寻求平衡。国会内部有多个委员会、多个助理机构负责预算事务。公开的听证会，自由的辩论会，公众参与程度高，预算信息公开化，这些都从不同方面对国家预算进行监督。

3.建立了完善的预算法律体系

在美国, 部分政府预算支出以法律的形式规定下来, 如教育支出比例、公共医疗保障支出等, 一方面保证了国家在这些方面的投入, 另一方面也减少了预算编制的重复劳动, 提高预算编制效率。同时, 联邦预算编制的程序也都以立法的形式进行规定, 使预算纳入法制管理的轨道, 具有法律效力和地位。如:《反非效率法案》规定了预算执行的规则和程序。《1974 年国会预算和扣留控制法案》规定了国会预算编制程序; 控制预算执行的程序。《1993 年政府绩效及结果法案》规定了预算结果的管理, 要求机构制定战略计划、年度绩效计划、年度绩效报告等。

（二）德国预算管理的主要特点 1.预算编制启动早、科目细，注重协商

德国联邦预算从编制到制定，最后审议通过，需整整一年的时间，以2010年预算为例，财政部长在2009年1月份发布财政

通告，在考虑财政政策和宏观经济发展的前提下，确定2010年联邦财政收入和支出以及联邦借贷的中短期标准，指导各部门和机构编制部门预算。联邦政府各部门根据通告要求结合部门实际需求上报预算数据，经部门汇总后形成22个部门的部门预算，于3月1日前报财政部。财政部就各预算科目分别同各部门和机构进行协商，对预算支出是否必要、是否适当以及资金是否可以满足等方面进行审查。于7月1日前编制联邦预算草案，一并提交给政府内阁，内阁通过预算草案后，在6月底或7月初同时提交给联邦议员和联邦参议院进行审议。预算须经议会三次审议方能通过，最终的部门预算批复一般在12月31日前下达。

德国联邦预算支出科目大约8000个，社会劳动和福利部门预算达100多页，巴戈利亚州每年预算设计1.5万个项目，达5000多页，德国预算编制是非常详细的。首先是部门预算，而后预算编到最终支出项目，并要有项目的详细资料，要求所编预算能明确看出用于哪些目的和出于何种原因。预算细化增加了预算的透明度，有利于预算资金合理安排，有利于权责结合，有利于审查监督。

2．建立预算执行绩效评价与激励机制

德国联邦下设业绩考核委员会,负责对各部门预算执行情况按季度和年度进行评估,坚持绩效性原则,建立绩效考评制度,对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效,不断提高预算资金的使用效益。根据实际,制定切实可行的预算评估考核及奖惩

机制,结合对各部门预算执行情况的考核,制定相应的配套奖惩措施,对积极增收节支、预算执行情况良好、资金效益高的部门给予一定的奖励。对浪费资金、预算超支、预算执行情况不好、资金使用效益低下的部门处以一定的惩罚,这样可以维护预算的严肃性和有效性,避免虚报项目,盲目争取资金不办事现象,充分调动各部门预算管理的积极性,使财务预算管理工作进入科学化、制度化、规范化的轨道。

二、我国行政事业单位预算管理中存在的主要问题： （一）预算编制周期设臵不科学

目前,我国正在推行的部门预算采取了“两上两下,上下结合”的编制程序。这比以前由上级部门代编预算或以指标代预算的做法已经一个很大的进步。但与国外相对规范的预算编制程序相比,我们还存在着预算编制准备期偏短,预算执行期限与预算通过法定审批程序的时间不一致的问题。

现阶段部门预算编制的时间十分仓促，以2010年部门预算时间安排为例，从财政部6月上旬发布通知到7月底截止报送，时间不足2个月，各部门再经过层层布臵、下达，留给基层预算单位编制预算的时间一般不到半个月，造成预算编制过于粗放，难以科学合理地预计来年经费需求。

另外，年度预算经费下达得较晚，导致部门预算执行出现“真空期”。以海事部门预算为例，每年预算批复要待预算年度的4或5月份及以后才下达到各部门。由于这段时间各级预算执行没

有正式下达，造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算编制，这导致许多单位无法及时开展工作，大部分的项目的执行集中到下半年，年中执行率极低，出现年底突击花钱的现象，这不仅影响了年度预算执行工作的正常进行，也极大地削弱了部门预算作为法律性文件的严肃性和约束力。

（二）财务部门“单打独斗”，缺乏职能部门的协调性。 在预算编制上，“钱多好办事”、“重投入、轻效益”的传统观念仍然比较突出，不少人认为预算主要是财务部门的事情，尤其是有些项目负责人认为自己主要搞好项目的技术工作就行了，对预算工作既不熟悉也不特别重视。这种没有领导支持和职能部门协调配合，单靠财务部门冥思苦想编制出来的经费预算，往往编制得草率、粗糙、且缺乏科学性。在预算执行方面，财务部门和业务部门又彼此缺少有效的沟通，财务人员不了解项目的进度，技术管理人员不了解预算执行情况，导致预算执行随意无序，失去严肃性。

（三）预算编制缺乏科学性，编制内容不够全面

首先是基本支出的人员经费明显偏低。由于财政部对人员经费控制过严，对许多部门的人员经费的核定脱离了各单位职工人数增长、职工收入增长的实际。从理论上讲，承担财政项目的各事业单位工作人员的工资是国家财政拨付的，但实际上单位人员工资缺口很大，往往通过职工福利基金或事业基金进行弥补。

在基本支出的公用经费预算编制上，有的部门在申请下年公共经费的预算时，不去认真研究来年的任务需求，为保证经费的充足，尽量多报预备财务部门或领导削减，而由于财务部门不掌握预算数的计算依据，往往是依据上年决算书在增加一定比例上报，导致的结果是批复的基础支出公用经费预算数并不能反映单位的实际需求。

项目支出预算则不够细化，缺乏科学的论证，不少项目因不具备实施条件而延误，或因未办妥地方规划、消防等行政部门的许可和审批而更改，造成财政支出进度总体偏慢，财政资金效益难以充分发挥。

(四)没有形成切实有效的绩效评价考核机制

目前，行政事业单位的支出，尤其是项目支出种类繁杂、数目众多。因此在实践中，许多项目支出的绩效评价，仅仅依靠财政部门是难以完成的，有的需要权威机构或专家的参与才能实现。在支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。同时经费使用的社会效益如何，也缺乏系统考核机制，继而增加了经费使用的随意性。

三、我国行政事业单位预算管理的实践探索及理论思考 学习国外预算管理体制的特点，根本目的是借鉴其先进的预算管理理念和管理方法，努力完善我国预算管理体制，提高管理水平。就目前来说，我们至少应当从以下几个方面入手，逐步建立起有中国特色的预算管理体系：

（一）编制中长期预算，提高预算的前瞻性

部门预算要包括上年执行情况，并且编制以后五年中期预算，以利于比较分析。但审议时只批准年度预算，五年收支规划作为参考。通过科学准确的预测中期经济发展和财政收入趋势，可提供了中长期的预算前景，提高了预算的前瞻性和年度预算安排的均衡性，减少了测算的盲目性，提高预算执行率。

（二）科学分解预算，实现预算管理的精细化

对预算实行精细管理，分解到每个经济分类科目，并将预算指标纳入年度考核目标，签订财务管理目标责任书。在预算安排上，本着一盘棋的原则统筹安排，优先保障人员经费和业务工作经费和纳入年度工作目标的专项工作经费。对容易失控的科目或需要控制的开支比如业务招待费、会议费的预算实行刚性约束，未经批准调整预算，不得超支，也不得从其他开支结余中调剂，其他开支可以在总预算内调剂，但也有一定的比例限制，不得无节制地增长。通过精细的预算控制，我们能够较好地控制全局的支出情况，基本上从年初的预算安排就可以预知年终的决算情况，通过实行精细化管理确保预算管理工作上新台阶

（三）尽早编制预算，按时下达预算批复

建议财政部在部门预算不断规范、细化的基础上，还应进一步提前编制预算，给予各部门至少一个月的时间进行预算编制，并尽量在年初下达预算批复。在每年年初人大会议审议通过当年预算之后，马上进入下年度预算的编制工作。这样各单位可以提

前周密布臵、统筹安排下一年度的预算编制工作，留有足够的时间对下年度的人员变动情况、工资政策变动情况，单位中长期发展规划、年度工作计划、业务工作量等进行合理预测和科学论证。同时，根据下达的预算批复，严格执行预算计划和并对其进行管理，为提高预算执行率打下坚实基础。

（四）建立完善的绩效评价机制，提高预算资金绩效性。 对资金的使用效益，尤其是项目资金的使用效益进行绩效考评，结合预算的完成情况，将经费预算执行率、项目实施效果与绩效考评结果挂钩，提高资金绩效性。一个有效的绩效评价机制，不仅要考评项目的资金落实、资金使用及财务管理情况等，更要考评项目实施的经济效益和社会效益是否取得了预期的效果。因此，应建立可操作性的考核指标体系。下面，本人重点从项目的指标体系的建立、具体说明及考评方式三个方面进行简单阐述。

1.指标体系的建立。

项目支出绩效评价指标包括两大类，一类是基本(通用)指标。基本指标是绩效评价基本内容的概括性指标，根据评价内容不同，分为财务指标和业务指标。一类是具体(选定)指标。具体指标是在确定具体评价对象后，根据评价对象不同特点和评价目标，对基本指标内容细化、分设的特定评价指标。设臵绩效评价指标时．既要考虑设臵定量指标，还要考虑设臵定性指标。定量指标可直接通过有关数据计算、分析得出评价结果，主要反映项目资金支出效益的大小。定性指标则需对评价对象进行客观描述和分

析得出结果，可采用专家评定法、问卷调查法、类比法等方法开展定性评价。定性指标主要反映项目资金支出与产出的因果关系以及同其他因素的相关性。这样，就可建立起一个定性与定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的多层次绩效评价体系。

2.指标体系说明。

指标体系考核内容包括：项目设立情况、项目完成情况、项目管理水平、项目经济效益、资金落实情况、资金使用情况和财务管理情况。

项目设立情况指项目的设立、规划是否科学、合理，能否体现财政资金的效益性。可从立项依据的充分性、合理性，项目进展情况和项目完成的可能性等方面进行评价。项目完成情况指项目阶段性目标及总体目标完成情况。可从实际完成率、完成质量、完成的时效性等方面进行评价。项目管理水平指项目组织、管理情况。可从管理制度建设、人员配备、档案管理、设备、场地等方面进行评价。项目经济效益指对项目实施效益的评价，可从经济效益、社会效益、生态效益、可持续性影响等方面综合评定，并根据具体项目细化为具体指标考评。资金落实情况指项目资金按计划实际到位情况。可从资金到位率、配套资金到位率等方面评价。资金使用情况指项目资金年实际支出的合规性、资金使用效率、超支或结余等情况。可从资金使用率、计划与实际支出的相符性、支出的合规性等方面评价。财务管理情况指财务管理的实际状况。可从财务管理制度的健全性、会计信息质量、会计人

员配备等方面评价。

3．指标考评方式

建议可通过建立经济活动定期分析制进行考核，经济活动分析会由财务部门通报上一季度的预算执行情况，传达近期国家及上级有关部门出台的财务制度及规定；各部门逐一介绍所负责项目的建设内容、完成进度、下一步工作计划等，查找项目进度慢的主要原因并提出具体的解决措施。将项目支出绩效考评的结果与项目立项审批、预算分配联系起来：对于绩效考评结果好的单位，在下一年度项目立项和预算分配方面给予一定的优先权；对于绩效考评结果差的项目单位，在项目立项和预算分配方面进行重点关注，从严把关。

通过定期召开经济活动分析会，不仅可以使领导班子、项目管理部门、财务部门及其他部门之间在财务制度规定、资金使用情况、项目实施情况等方面互通有无，把预算管理与预算执行进行了有效衔接，及时发现和纠正预算执行中存在的问题，还可结合预算的完成情况，将经费预算执行率、项目实施效果与绩效考评结果挂钩，提高资金绩效性。

（四）充分发挥计算机技术在预算管理中的作用，实现预算管理科学技术化

可通过开发应用相应的财务的软件，实现便捷高效的预算管理。如建立项目库管理信息系统，可有助于实现信息、资源的共享，增强员工协同工作的能力，强化领导的监控管理，方便领导

对项目进行查询。该系统可实时汇总项目库管理中的各种情况，如项目计划明细、项目计划统计查询、项目实施情况、项目合同、项目进度情况；还可以对项目资金状况、项目资金明细进行查询，并对年度资金的计划和变更进行管理。从而，可以科学、有计划地使用和管理项目资金。再如可利用财务电算化系统，通过财务分析功能，在财务报账时对超出预算的费用，通过系统自动提示和警告，将预算控制在最后环节。

（五）做好预算管理与技术管理的结合，提高预算编制的准确性和可执行性。

从部门预算的“一上”、“二上”编制工作入手，让各单位各部门都参与到部门预算的编制工作中来，明确各单位是预算管理的主体责任单位，对本单位预算编制和执行管理负全责。并细化完善预算编制要求，确保预算数据的全面性、科学性和准确性，转变预算管理观念，增强预算的严肃性，提高预算执行率。从项目立项开始预算人员就必须介入，深入了解项目的工作内容、工作量等，协助项目负责人做好预算；要加强对项目负责人的培训，提高他们的预算编制水平是搞好预算工作的一个重要环节；在设计审查过程中，预算审查专家要充分听取技术审查专家的意见；在项目实施过程中，要不定期地同时进行技术检查与预算检查，共同解决项目运行过程中存在的问题，必要时可调整预算。 （六）健全法律保障体系和监督体系，实现预算管理的法制化 与国外法制建设的“高、全、细、严”相比,我国财政预算管

理方面的法制建设还相当滞后。从目前的法制环境来看，不论是针对财政支出监督客体行为的法律法规，如《预算法》、《会计法》，还是针对财政监督主体行为的法律法规，如《财政监督工作暂行规定》，都存在着诸多不完善之处。因此 ,应加快修订《预算法》,提高相关法律法规的立法档次,完善财政预算法律法规体系,清理与国际规则不符的法律条款，从而为优化预算管理提供良好的外部环境。

同时，加强对预算执行的监督，完善预算监督体系。制定相应的内部制约监督机制和专项经费的预算审核及财务审计制度，对资金使用过程进行监督。让监察、审计、业务等主办部门参与到资金使用监督过程中来，加强预算执行的日常监督工作，保障预算执行的严肃性。同时，要提高社会公众的参与度和知情度，充分利用当今世界飞速发展的信息技术，使社会公众有机会彻底了解财政预算的各方面情况，建立多层次的预算监督体系，确保资金的安全、合理、有效使用。

四、结束语

预算作为政府的财政收支计划，反映了政府活动的范围、方向和国家政策。深化部门预算改革不仅是规范预算管理模式的要求，更是政府部门特别是财政部门认真地实践“三个代表”重要思想的具体体现。立足于我国的国情，完善部门预算管理是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、任务繁重的系统工程。一方面需要行政事业单位不断转变管理理念，创新管理方式，落实、科

学化、精细化的管理要求。另一方面，还需要国家在财政体制、会计制度、监督机制、考核机制等方面逐步创新，创造出预算管理科学化、精细化管理的大环境。

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