官僚制的效率悖论

官僚制的效率悖论

效率与民主及其关系的问题是经典社会学难题，同时也是公共行政学的难题。不管是在“效率至上”的传统官僚制时代，还是在强调“社会公平、民主”的后官僚制时代，“效率”和“民主”一直是行政学关注的焦点。《美国公共行政的思想危机》一书论述的从官僚制到民主制这一范式转换过程其实就是“效率—民主”的博弈过程。本文主要以《美国公共行政的思想危机》为载体，将重点论述韦伯的官僚制体制以及民主制体制对于效率这一问题的阐述和影响。 一、关于作者

文森特·奥斯特罗姆，美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，是印第安那大学政治学系荣誉退休教授、政治理论与政策分析中心主任之一，印第安那大学政治理论与政策分析研究所创始人、公共选择理论的开创者之一，美国公共选择学派的创始人之一，是研究宪政与联邦主义的著名学者。其著作主要有《复合共和的政治理论》、《美国联邦主义的意涵》、《美国公共行政的思想危机》、《美国地方政府》、《大城市区的政府组织》等等。 二、《美国公共行政的思想危机》一书的主要内容

本书的阅读思路比较清晰，逻辑性强。书中，奥斯特罗姆主要围绕“公共行政范式”这个问题展开讨论。第一讲中，他提出早期的公共行政研究是官僚导向的，而现在要重新考虑公共行政研究和实践的思想基础。他认为当前以韦伯提出的官僚制体制在美国的政府活动运行过程中已经出现了种种问题，导致了公众对政府的信心危机。第二讲中，奥斯特罗姆考查了公共行政的传统理论，运用伍德罗·威尔逊的著作来陈述基本的主张。然后，他回顾了马克斯·韦伯的官僚制理论。另外，还涉及了路德·古立克的《组织理论评论》。古立克的分析破坏了传统理论的完整性，但并不是特别明确。而明确挑战传统信念的任务则留给了西蒙。第三讲主要论述当地政治经济学家著作中内含的替代范式。第四讲主要探讨民主制行政。这一讲中，奥斯特罗姆运用政治经济学家的眼睛来思考威尔逊的范式选择，威尔逊把亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中所运用的方法看作是“字面理论”和“纸面图画”而加以拒绝。托克维尔运用比较政治理论分析了美国的民主制公共行政模式，他的理论和经验发现与当代政治经济学家的研究是吻合的。第五讲主要着眼于官僚制和民主制这两种不同的理论取向对公共行政研究和实践所具有的意义。如果构想行政安排的不同方法是存在的，并且新的设计可以为当前的一些公共事务问题提供新的补救，那么就可以着手重新设计公共行政的研究和实践。第六讲主要探讨了美国政府持续的宪政危机，这些危机源于认可威尔逊的理论，即权力越一元化，就会越负责任。最后一讲奥斯特罗姆又回到了思想挑战，这一挑战把各种思想危机摆在我们面前。要解决这些危机，就有必要拓宽我们的研究前沿，认识不同层次的分析，以探求解决问题的更为有效的方法和途径。 三、古典的官僚制模型对于效率的阐述

官僚制又称做“科层制”，是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态。它既是一种组织结构，又是一种管理方式。作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。在韦伯看来，从纯技术角度而言，官僚制是效率最高的组织形式。具体而言，官僚制组织有以下特征来保证组织效率的实现：

1、专业化的分工。在官僚制组织中，作业是根据工作类型和目的进行划分的，科学地划分了每一个工作单元。韦伯认为，组织根据分工的要求规定每一职位均有特定的权责范围，这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门的技能，更有利于提高组织的工作效率。

2、等级制。官僚制是一个等级实体，具有等级与权力相一致的特征，这样就形成一个指挥统一的指挥链条。在韦伯看来，这种层级节制的权力体系可以使组织中每一个成员都能够确切地知道从何处取得命令以及把命令传达给何人，它有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织的工作效率。

3、技术化。官僚制发展的一个重要标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增长。韦伯指出，官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的。为了有效地处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题，各部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作的需要。组织成员凭自己的专业所长，技术能力获取工作机会并享受工资报酬，组织按成员的技术资格授予其某个职位，并根据成员的工作成绩与资历条件决定其升迁与否，从而促进个人为工作尽力尽责，保证组织效率的提高。

此外，以威尔逊、古德诺为代表的“政治—行政”二分法也在理论上阐述了如何提高行政效率。威尔逊在1887 年的《行政学研究》中第一次系统阐述了将行政学从政治学中分离出来的观点。这一观点立刻受到了大多数早期行政管理学家们的赞同，并在理论上对威尔逊的看法进行了系统的总结与完善，尤其是古德诺。在《政治与行政》一书中，古德诺着重对政治与行政的关系进行了一系列的分析和阐述，倡导政治与行政两分的价值理念。早期的行政学理论家们主张“政治—行政”二分法的基本目的就在于，一方面是在行政学学科定位方面,阐明行政学是一门如何提高效率的科学；另一方面是从行政学追求的目标角度，强调效率是行政学研究的目标。

三、官僚制所产生的效率悖论

官僚制在其创立的初期，以其精巧的层级结构、理性的法治精神、合理的专业化分工，抛弃了传统经验管理过程中的人治因素，从而在很大程度上提高了组织工作的效率，在整个20世纪几乎成为所有国家政府治理的理想选择。然而，随着经济社会的进一步发展，特别是人类从工业社会逐渐步入信息社会，官僚制又成为低效率的源泉。现实表明，采用了官僚制组织形式的绝大多数国家政府的效率并不高，相反存在普遍的文山会海式的事务主义和按章办事的形式主义等低效率现象。

韦伯并没有想到，自己所设想的“理想”组织中那些提高组织效率的因素，恰恰在实践中会成为阻碍实现组织效率的渊源，而且越是严格地适用官僚制的原则，其反效率的效果也就越突出。，比如说，专业化分工虽然使组织结构有序化，但会导致部门的扩张、交叉重叠，出现沟通障碍和协调困难，从而降低整体效率；层级制限制了行政人员的工作范围，使其不得不将大量精力放在内部沟通上，会造成文山会海、文牍主义盛行，贻误办事时效；权责分明虽然有利于各司其职，但也可能造成对管辖以外的事情漠不关心、互相推诿，产生本位主义和宗派主义；集权控制保证了组织的集中决策和快速反应，但也使基层组织虚弱，缺乏竞争而无法激发人的主观创造性；强调规则和纪律，会产生按章办事的形式主义，鼓励行政人员规避风险、墨守成规。这些种种表现使官僚制成了“低效率”的代名词。 四、民主制可以解决效率问题吗？

针对官僚制运行过程中存在的种种问题，奥斯特罗姆提出这样一个设想：能否制造一个“哥白尼革命式”的转折点，将官僚制逐步转变为民主制？民主制是否能解决当前的公共行政危机，一个重要的指标就是民主制能否解决公共行政效率低下的问题。因为效率是公共行政过程所要追求的一个重要价值目标。 民主与效率之间的关系较为复杂。一方面，二者存在着相容共生的关系: 民主是效率的基础, 效率是民主的保障。从人力资源角度看，倡导民主的人本主义的管理方式有助于调动员工的积极性，开发组织成员的潜能, 提高组织效率；从信息资源角度看，民主式的管理能使组织获得丰富的管理信息, 从而有利于正确决策的形成和高效率的实现；从组织文化角度

看, 尊重人、关心人、友爱、互助的文化易于形成和谐的组织氛围和奋进的团队精神, 这定会提高组织效率。效率是保证基本的民主得以实现的物质条件。“无效率”的社会生产不仅不会增加社会财富的积累, 而且会徒耗社会资源, 使社会走向贫困，致使真正的民主难以实现。这时, 即使有先进的政治思想和强劲的政治文化, 民主也会成为“空中楼阁”。另一方面, 民主侵蚀着效率, 效率制约着民主。民主要求平等的权利和广泛的参与, 而要做到这一点往往要消耗较多的资源( 时间、财物) , 增加成本投入, 这容易引起低效率；高效率要求尽量少的投入和快速的决策, 而以反映多方意愿的民主参与容易形成“议而不决”的局面, 从而产生低效率的结果。

五、现代公共组织的效率问题的解决

效率的问题是行政学的一个永恒的主题，而且它在行政学的历史上或实践中始终过令人满意的解决方案。那么,究竟在何种层面上力求效率与体制的平衡问题也就顺乎其然地成为现代公共组织管理中的一个十分重要而迫切的话题。对现代公共组织而言，一方面，我们必须在实践中追求它的高效(社会效益) 。另一方面，我们在讲究它的效率的同时还必须求得民主的实现(社会公平) 。由于公共组织是为社会大众提供公共产品和公共服务的组织，因而它不可能采取牺牲一方而保护另一方的方法或路径来维持自身的存在，这也就决定了公共组织必须找到一个平衡点来缓解两者的矛盾。

官僚制与民主制在效率问题的解决办法上均存在着或大或小的漏洞，并且现实生活中也不存在完全的官僚制或是民主制，只能说某一个公共组织的体制是以某种为主，另一种为辅。这样就需要在官僚制和民主制的制度层面上寻求一个平衡点，保证在这一点上的行政效率是最大化的。

从目前的发展趋势来看，公共组织混合体制下的效率问题并非没有解决的希望。一方面，随着公共组织在技术方面的不断变化，已经出现了所谓“数字化”、“虚拟化”、“电子化”组织的形态，在很大程度上保证了公共组织的高效率。公共组织的结构方面也发生了革命性的变化，组织的不断扁平化和网络化的趋势，不仅是公共组织实现高效的客观要求，同也尽可能地改变了传统官僚组织壁垒森严的等级结构。另一方面，公共组织自身的发展和变化也为传统官僚体制的改善提供了十分有利的条件: 首先，公共组织的权力结构日益走向分权化，改变了传统官僚制的集权方式，使组织成员具有充分的自主管理权，促进了组织成员自主意识的觉醒；其次，“政府再造”与“重塑”既是公共组织为了提升自身工作绩效的必要举措，同时也是进一步扩大民主参与的重要途径，尤其是“服务型”政府理念的提出，为公共组织的高效运作与民主管理提供了一个有效模型；再次，非政府组织和“第三部门”的出现，不仅为政府型公共组织弥补了管理方面的不足，提高了公共组织管理的效能，同时也为社会公众对社会性事务的广泛参与由愿望变成了现实；最后，公共组织尤其是公共行政组织“效率优先、兼顾公平”的管理模式及其实践，似乎为公共组织民主与效率之间矛盾的消融找到了一个契合点，同时也为我们提供了一个极好的操作模式和实验平台。

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