江苏国有企业分布现状与改革思路

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国有企业改革是经济体制改革的中心环节。在加入WTO和经济全球化的新形势下，深化国有企业改革的要求更趋迫切。党的十六大进一步明确了加快国有企业改革、探索所有制多种有效形式的改革方向。为此，本课题借助江苏省第二次全国基本单位普查资料，在分析我省国有及国有控股企业总体分布现状的基础上，根据国有经济定位和国有企业改革终极目标要求，试就我省国有企业改革与改制退出思路作一初步探析。

一、国有企业改革的基本现状与成效

1994年底，省政府选择百户国有大中型企业，进行建立现代企业制度试点，拉开我省以公司制为主体的深入制度内核的国有企业改革帷幕。历经近10年以市场为取向的改革，传统国有经济配置格局发生了深刻变化。通过整体改制、分块改制、租赁承包、破产出售等多种形式的改制，国有企业改制面不断扩大。目前，全省国有大中型工业企业的改制面达80%以上，城镇集体中小工业企业改制面达90%以上，大部分国有大中型骨干企业初步建立了现代企业制度。国有企业改革的不断推进，使所有制结构及其经济份额比重发生了明显变化。与1992年相比，全省国有经济占国民经济的总量比重由42.4%下降到2001年的23.8%。其中，在第一产业的比重由5.0%降至2.0%，在第二产业的比重由31.8%下降为15.0%，在第三产业的比重由56.7%下降到 42.9%。

总体看，国有企业改革的推进，打破了传统计划经济体制运行模式，促进了国有企业经营机制的转换。国有经济的实现形式出现多样化，配置格局趋于生动，与市场经济融合度不断提高。国有经济发展新的认识境界不断开辟，不断推动了社会主义市场经济体制的构建与完善。当然，由于历史条件、体制环境、思想观念等制约，我省国有企业改制操作还有待完善，改制步伐有待加快，改制效果也有待提高。

二、江苏省国有企业分布状况与特点

根据江苏省第二次全国基本单位普查最新资料，截止2001年末，全省共有各类企业法人单位29.61万个。其中，国有及国有控股企业（含绝对控股和相对控股，以下简称国有及控股企业）26662个，占全部企业法人单位的9.0%，实收资本3271.2亿元，占36.0%，从业人员361.4万人，占24.3%；纯国有企业21610

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户，与1996年江苏省第一次全国基本单位普查相比减少5500多户，国有工业企业减少2000多户。国有及控股企业分布的主要特点是：

（一）国有及控股企业面广量大地分布于国民经济各行业

在国民经济涉及企业的88个行业大类中，我省国有及控股企业涉足了87个（无木材及竹材采运企业）行业大类。其中，第一产业649户，占全部国有及控股企业的2.4%；第二产业7029户，占26.4 %；第三产业为18984户，占71.2%。在第三产业中，批发零售业和社会服务业分别多达9615和3118户，此二个行业国有及控股企业之和接近总数的一半。

（二）国有及控股企业资本金主要配置在制造业和交通运输业

在15个国民经济门类中，国有及控股企业资本金（实收资本，下同）占全部企业比例居前列的有：地质勘探业、水利管理业（86.9%）；交通运输、仓储及邮电通信业（80.5%）；金融、保险业（75.1%）；卫生、体育和社会福利业（73.8%）；教育、文化艺术及广播电影电视业（67.6%）；电力、煤气及水的生产供应业（64.8%）。在一些一般竞争性领域，国有资本占全社会资本金的比重仍然偏高，如食品加工业（21.4%）、普通机械制造业（29.4%）、餐饮业（38.6%）、旅游业（51.0%）、旅馆业（62.1）。

（三）国有及控股企业是社会就业的主要承载者之一

基查资料显示，占全部企业数量9%的国有及控股企业，拥有占全部企业近四分之一的从业人员。在15个行业门类中，除制造业（16.1%）、建筑业(20.5%)、批发零售餐饮业（33.6%）和社会服务业（38.6%）从业人员占全部企业比例低于50%外，其他均高于50%。其中，地质勘探业、水利管理业（88.9%），金融、保险业（74.9%），电力、煤气及水的生产供应业（68.8%）分居前三位。

（四）省以下、中小企业构成了全省国有及控股企业的主体

在全部国有及控股企业中，中央级1582户，占全部国有及控股企业的5.93%；省级2552户,占全部的9.57%；其他（省以下）为22528户，占全部的84.50%。

三、国有经济定位的新认识与国有企业改革的着力点

国有企业改革攻坚、突破难关，必须有一个体现进一步解放思想的坚定意志且符合改革要求的新思路。新思路的产生并付诸实践，与我们对国有经济定位的认识息息相关，操作方式和着力方向的把握，则关乎改制退出的顺利进行及其成

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效。

（一）对国有经济发展定位的新认识

党的十五届四中全会后，社会各界对国有企业改革方向和国有经济市场定位的认识不断趋同。在经济发展的不同阶段，随着社会经济发展和市场化取向改革的深入，应当根据社会经济条件变化和经济体制改革的终极目标要求，与时俱进地调整国有经济存在领域及其作用的定位。对此，我们提出以下几点认识：

1、与时俱进破除陈旧观念。要从思想观念上破除那种认为只有国有企业的生产经营才是对社会和公众“安全可靠、可以信赖”的认识误区。在市场经济条件下，不同所有制和经济组织形式，均为法人资格平等的市场经济主体。除涉及国家安全的领域和产品更新换代应由国有独资经营外，其他领域均应允许非国有资本进入，否则，国有经济调整和国有企业改组的战略目标难以完成到位。

2、重新调整定位“国计民生”。国有经济必须进驻关系“国计民生”领域，这本无可非议，问题是这一概念所包涵的领域范围，应随着经济发展水平的提高不断调整更新。要善于从战略高度和经济全局把握，绝不能以传统意义上的与日常生活关联程度，甄别行业和产品的重要性，进而决定国有企业进驻和控制的必要性取舍。从发展趋向看，国有经济需要控制的行业及产品范围将逐步缩小，一些新兴行业如生物工程、尖端信息技术等，将成为新的关系“国计民生”的关键领域。

3、科学辩证看待“控制、主导”。随着市场化取向改革的逐步深入，国有经济必然会出现下降趋势，2002年上半年，全国批发和零售贸易、餐饮业国有企业就减少4.84万户，社会服务业减少0.57万户。在经济成份不断趋于多元的今天，国有经济对国民经济的主导控制，只需保持低比例的“相对控股”。即便是在国有经济必须控制的领域，国有资本也没有必要占据总量上的绝对优势，只需占有相对优势即可。虽然在整个国民经济中，非国有的比重之和高于国有经济，但国有经济作为一个总体，由于其资产所有的最终权属关系，决定了其利益取向的相对统一性和管理的可集中性，国家对国民经济的实际可控性和主导作用依然较强。

（二）国有企业改革的主要着力点

国有企业的改制是建立现代企业制度的必由之路，事关国有经济布局战略性

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调整和国有企业战略性改组大局，鉴于此前改制操作中存在的问题，为确保国有企业改制退出的顺利推进并取得实效，应着重抓好以下几个方面：

1、力促改制与建制双向驱动。通过改制促成现代企业制度的建立健全，是国有企业发展与国有经济调整的条件和基础。因此，在推进改制的过程中，决不能“一改了之”，必须坚持改制与建制并举。我们看到，在以往改制中，改制流于形式的现象和“重改制、轻建制”的倾向，在各地不同程度地存在，使改制效果大打折扣。不少改制后的大型国有公司制企业（集团），法人治理结构仍不健全。2001年末，省重点企业集团中，“新三会”俱全并能规范运作的仅为50%。实践证明，改制与建制同步到位，才能确保改制的实效和国有企业的健康发展。

2、紧扣产权制度改革核心。国有企业改革的核心是围绕产权制度改革，构架新型的符合市场经济内在要求的国有资产管理体制框架和运营机制。为此，要大力改革国有资产管理体制，实现政府的社会经济管理职能与资产所有者职能的分离，实现国家终极所有权与企业法人财产权的分离，健全国有出资人制度，完善规范的法人治理结构，以有效的约束激励机制铸就经营者的权责利制衡关系，同时要增强国有资本的可流动性，以利于市场资源的优化配置和改制的实际操作。

3、确保改制操作科学有序。基于国有改制退出工作的复杂和任务之艰巨，作为行使国有资产所有权的政府，提高操作的科学性显得十分重要。在改制操作的宏观面上，要从以下方面提高改制工作的效率与实效：一要有整体性，努力使国有企业改制与经济结构调整和产业升级有机结合，与国有经济战略调整的方向相结合；二要有灵活性，根据企业所处行业和效益等不同情况和条件，选择既有利于企业运作又符合区域经济长远发展的改制退出方式，并注意区分轻重缓急，掌握改制退出的节奏。

4、营造国有企业改制退出的环境条件。对面广量大的国有企业进行改制，既要行政推动和市场推动并用，又必须提供必要的环境条件。从外部环境看，主要是健全法律法规、完善市场体系、规范市场经济秩序，为此，政府及有关部门要大力推进各项配套改革，努力降低国有企业改制的交易成本，消除退出壁垒；从企业内部看，主要是改制成本的支付、人员的流向安置、历史债务负担的划转等问题，处理好这些条件因素，是确保改制规范化运作、国有资产免于无谓流失

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的关键，也是做好社会保障、维护社会稳定的要求。

四、西方国家国有企业发展模式借鉴启示

由于社会制度不同，西方国家的经济体制和国有企业运作模式与我国存有差异，但基于政府发展经济和保障社会稳定的共性使命，西方市场经济国家国有企业的发展模式，对我们进行国有企业的改制运作，有一定的借鉴意义。我们试对美英两国的国有企业模式进行简要分析，以期寻求积极的借鉴启示。

（一）美国模式

美国国有企业分为产权完全归国家所有和国家部分持股两种形式。1、产权完全归国家所有。联邦、州、地方政府的国有企业是美国国有企业的主要形式，占全部国有企业的85％。其途径是政府直接投资和接管或购买私营企业而形成。

2、国家持股公司。这类企业由政府与私人资本家共同拥有。在国家持股企业中，政府与私人资本家或集团共同拥有一个企业的股份，经营权主要是掌握在拥有股份的私人资本家手中。政府管理企业产权的模式分为三种形式：一是政府直接经营。其最高领导层由总统提名，国会批准，总统任命，享有高度的经营自主权。二是以政府机构的身份从事经营活动。三是公司型。实行董事会领导下的总经理负责制。董事会成员须经政府提名，议会批准。

（二）英国模式

第二次世界大战后，英国经历了两次国有化浪潮。突出表现在生产领域和金融领域国家所有制的形式。英国国有企业产权管理的形式有三种类型：1、产权完全处于国家预算控制下的国有企业。这类企业不具备经济上的独立性，产权由政府相关机构直接管理。2、国有公司。根据议会专门法令建立，具有特殊的法律地位，资产完全为国家所占有和控制，以独立的法人身份出现在市场上，因而具有与国营企业不同的某种独立性。政府向国有公司提供一系列优惠。3、国有股份公司。国家一般只拥有部分资产所有权。

（三）美英模式的共同特点

1、国会或议会在处理政府与企业关系上起着重要作用。美英国家的法律规定国会是国有企业的所有者。国会必须把具体管理国有企业的职能委托给政府部门。其主要功能包括：通过对政府预算的审批，监督政府的支出；政府重要机构的建立，特别是政府专门管理企业机构的建立，需要由国会或议会决定；国会或

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议会建立专门机构监督政府对国有企业的管理。

2、政府尽量将国有企业限制在较小范围内，采取多种形式对国有企业产权进行管理。国有产权主要限定在满足国家机构自身需要、公用事业、高科技高风险新兴产业等方面。在管理形式上灵活多样，但由政府直接经营是少数。大多采取分权经营、租赁经营、承包经营、股份制经营等方式。

3、严格的监督管理体制。国会对国有企业的财务进行不同程度的控制。对于国营企业如邮电和铁路部门，由于其财务属于国家预算的一部分，所以国会对其进行严格控制和审查。对国家控股企业，国会一般通过立法形式对企业财务加以控制。政府对国有企业的管理属于行政管理。美英根据国有企业的行业特点，分别由相应的行业性经济性职能部门进行管理。工业管理公司属于行政性的委托机构，主要对国营企业实行控制和管理。国家控股公司按股份制的规则进行组建，政府作为股东在行使股权的方式上和其他出资人一样依法办事。同时，政府对企业进行政策控制，国有制企业实际上作为政府的政策工具发挥着作用。

（四）对我国国企改革的启示

1、尽量将国有企业限制在较小范围，采取多种国有制实现形式。中共十五届四中全会通过的决定提出，国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。党的十六大报告进一步指出：除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。因此，上述行业和领域中的国有企业还可以进一步缩小其范围。通过股份制、承包、租赁等多种方式进行改革，利用经济办法进行管理，引进竞争机制。

2、强化人民代表大会在国有企业产权管理方面的重要作用。在社会主义市场经济中，全体劳动者是国有资产唯一的所有权主体。因此，全国人民代表大会是国有企业产权的所有者。要充分发挥人民代表大会的重要作用。人大的作用主要通过立法形式来实现。在立法以后，要强化法律监督，须有专门的法律和组织机构，通过一定的激励机制来解决。特别是对金融、电讯、电力、交通等国家垄断或国有经济占支配地位的行业实行监管。其主要内容包括对政府主管的国有资产经营活动执行监督；同时强化对国有企业资产和财务的审计监督，并作为对主要负责人任免的依据。

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3、转变政府职能，对国有产权企业主要实行法制和经济管理。政府职能要从对企业的直接经营转变为对企业竞争的外部环境进行建立和维护，不再对企业直接经营活动作过多干预。但要对企业外部环境进行长期、扎实的基本建设，包括法律制度和基础设施；对企业竞争行为进行严格管理。除此之外，还有社会管制，包括消费者权益保护、工人劳动安全保护和环境保护等。对产品质量和劳动安全的管制措施应更加严格。要逐步建立国有资产管理、监督营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。健全和规范监事会制度，从体制上、机制上加强对国有企业的监督。

五、国有企业改革的主要目标与操作思路

（一）操作思路与步骤

从江苏省国有企业分布状况和改革要求看，应本着“强化重点、分类取策、有序退出”的宏观操作思路，大力推进面上所有国有企业的改制退出。

1、调整强化国有经济的重点领域。目前，我省国有资本应控制或发挥主导作用的领域，主要是以下三个方面：基础设施（水利、电力、石油、交通、邮电通讯等）;公共设施和事业（水、电、气供应、城市道路、文教卫生、尖端科研）;国防军工（武器弹药、尖端科技、军事产品及设施等）。此三方面涉及20个行业，约有国有及控股企业3170户，占全部国有及控股企业总数的14%，占全部国有企业资本金30%强。对这些国有经济主控领域，除国防军工企业保持国有独资经营外，应当放开行业准入领域，允许并鼓励非国有资本进入，并通过大力发展混合所有制经济，促进和提高国有经济的配置效率。

2、针对企业的不同情况区分轻重缓急实施改制退出。可从四个方面进行考虑：

（1）从企业规模看。中小企业的国有资本，应采取转让、兼并、出售、收购、租赁、联合、承包等一切可行的办法全部逐步退出。大型国有企业要加速产权多元化的改制，推进与外资、民资和各种社会法人资本的融合及转让、出售的步伐，国有股权比重一般不超过20%。保持国有及国有控股的大型企业集团，主要应在有发展前景的和有比较优势的重要产业领域和高新技术产业中发展产生。

（2）从效益情况看。资产营运质量差、经济效益低下、亏损严重的劣势国有企业，要尽快通过实行开放式、多形式、宽条件的转让、出售、并购、破产，

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率先退出。对目前尚有效益的强势国有及控股企业，也要采取相应的改制方式，通过股权多元化逐步改制退出。

（3）从管理权限看。省级2552户国有企业的改制，可按属地化原则将省级国有及控股企业分解下放地方管理。今后，省级政府重点做好两个层面的国有企业群体运营管理工作：一是抓好已组建的35户省级国有资产经营公司；二是推进50户省重点企业集团做大做强，用2—3年时间促成1—2户大型企业集团营业收入突破500亿元，形成一批不同规模层次的大型企业集团群体。

（4）从行业领域看。依据对国民经济支撑作用和国计民生的关联程度，结合我省产业结构和行业分布特征，我们将88个国民经济行业大类划分为重要的行业领域、相对较为重要的行业领域和一般竞争性行业领域三种类型进行大致归类（注：按大类划分不排除少数大类中的个别子类可能有其特殊性），从而划定不同行业的国有及控股企业改制退出的次序。

（二）主要目标与进程

按照省政府到2005年基本完成国有经济战略性调整和改组的改革目标要求，围绕国有企业改革和构筑社会主义市场经济体制框架的终极目标，初步设想，我省国有企业改革的主要目标与进程如下：到2003年底，基本完成国有企业在一般竞争性行业领域的改制和退出；到2004年底，基本完成相对重要的领域的改制退出，国有资本从中小企业全部退出；到2005年，完成重要行业及大型国有企业以股份制为主体的多元化改制，国有及国有控股大型企业集团数量控制在150户左右，从而基本完成面上各类国有企业的改制工作。上述目标的实现，将大大增强国民经济的整体素质和竞争力，加速富民强省进程，为2010年江苏率先实现基本现代化奠定坚实的经济基础。

作者：江苏省统计局内部信息网 来源：中国统计信息网

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/7qq4.html