地方公共事务及其治理方式的反思与探索

中文摘要：近代以来，在公私“二元”分离思维下，鉴于公共事务的“公共属性”，地方公共事务如同国家公共事务一样，一直采取政府垄断的治理模式。在当代，政府垄断公共事务的模式遇到了前所未有的危机。对此，人们必须对地方公共事务的公共属性及其治理模式进行反思，并探索地方公共事务治理的新思维。 关键词：地方公共事务； 政府垄断； 治理危机；新思维 一、公共事务及其治理的传统方式 （一）公共事务及其“公共属性”的传统认识 近代以来，随着市场经济与公民权利的确立，社会出现公共领域与私人领域的分离，社会事务被划分为公共事务与私人事务。私人事务即私人领域的事务，它与个人或周围少数人的私人利益相关，其收益由私人所得、成本由个人承担，因而应由市场交易和个人自主处理。政府不得随意规定、干预或替代私人领域的事务，更不得以追求“公意”为借口强迫社会“化私为公”。确保私人事务的自主性，既是调动个人积极性、维护公民自由、市场秩序的基础，也是实现社会繁荣的基础。 公共事务是指与一定地域共同体成员公共利益相关的社会事务。公共事务是公共利益的外在体现，在现实生活中主要体现为一定共同体成员普遍需求的公共产品和公共服务，其具体内容包括：公共问题的确立、公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种社会服务，等等 。[1]公共事务追求的是公共利益，其成本由一定共同体成员共同承担、收益也归一定共同体成员所共享，应采取集体行动加以解决。 公共事务的根本属性是其“公共性”，即公共事务产生于社会公共需求，对其治理是为了实现和满足一定的公共利益。传统观点认为，相对于私人事务而言，公共事务具有如下“公共属性”：（1）效用的不可分割性；（2）消费的非排他性；（3）取得方式的非竞争性；（4）提供目的的非营利性；（5）生产的规模性；（6）绩效衡量的困难性。其中的核心特征是非排他性与非竞争性，分别体现了公共事务在产权方面的社会“共有”性质和消费方面的社会“共享”性质。 公共事务的“公共属性”，使得公共物品与公共服务的生产与消费往往存在“搭便车”、不合作等机会主义行为，无法通过市场交易自主实现，这既是“市场失灵”的关键所在，也是“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”[2]的原因。因此，传统的观点认为，公共物品与公共服务应当由专门的公共管理机构——政府来垄断性地生产和经营。而且，政府是一定地域合法垄断着强制力的制度安排，在课税、运用财政货币政策等动用资源能力和许可、禁止等普遍性强制力方面具有优势，可以在公共利益的名义下对公共事务作出安排，克服公共产品与公共服务生产与消费中的上述问题，并实现规模经济。 （二）公共事务治理的传统方式：政府垄断 公共事务的传统治理方式是政府垄断的。这种制度设计的理论基础在于：一是把政府看作是私人利益冲突的必要协调者或公共利益的代表者；二是公共产品与公共服务如果采取私人生产方式，难以解决消费中的“搭便车”行为以及供给不足等问题，客观上需要求助于政府。迈克尔·泰勒的一句话很好地概括了这两种理由：“如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己的提供某些特定的公共物品。”[3] [!--empirenews.page--]在这种“公私”二元分离的思维下，尽管自由主义者和政府主义者对政府垄断公共事务的范围与程度上存在着认识上的差异，但他们都默认政府垄断公共事务的必要性与合法性，因而形成了两种典型意义的政府垄断公共事务模式。 自由主义者站在“经济人”假设与个人理性计算的立场上认为：个人利益的绝对优先性、与私人事务的自主性，既是市场机制的基本逻辑，也是社会运行的基本动力和人类繁荣的基础；为了防止私人对自我利益的追逐而导致社会秩序的冲突，才需要政府“这个必要的邪恶”作出相应的制度安排；为了防止同样是自利性质的政府可能会滥用强权，危害市场自由与公民自由，有必要对政府权限与功能作出限制，“最小的政府是最好的政府”。无论自由主义的具体形态随着时代如何变化，这些主张基本上没有改变。如古典自由主义的代表人物亚当·斯密将政府的义务规定为三项：保护社会免受其他独立社会的侵犯；保护社会上各个人免受其他的侵害或压迫；出于公益目的建设并维持某些公共事业及某些公共设施。[4]当代自由主义者基本上秉承了亚

当·斯密以来的古典自由主义传统，依据个人自由至上原则和对政府的极度不信任，尽可能减少政府主持公共事务的范围与数量。在整个20世纪，虽然自由主义的呼声一直不断，但现实中随着公共生活的日新月异，尤其是二战后公民权利要求的逐步扩大，公共事务日趋丰富膨胀，人类社会回到亚当·斯密的自由放任时代显然是不可能的，政府广泛承揽公共事务是西方世界的普遍事实。 政府中心论者站在对政府与社会不一致的人性观和集体理性假设的基础上，作出了完全相反的判断：社会是由无数无知、盲动、自私的个体组成的，他们不会也不能够自动地追求公共利益，甚至可能利用各种机会主义去损害公共利益，因而需要作为“公益”化身的政府来代表全社会和最长久的利益；政府的责任就是尽可能地为社会谋求“公益”，而且政府的理性与“无私精神”使其有能力实现上述责任与任务；为维护和不断增进公共利益，政府应尽量扩大政府介入社会生活的范围与程度。政府中心论的观点是从反驳古典自由主义开始的。从19世纪中叶起，资本主义社会的各种矛盾日趋加重，经济危机越来越频繁，贫富差距越来越大。当时的一些学者如托马斯·H·格林、J·A·霍布森、哈罗德·拉斯基、R·M·麦基弗等人认为，政府再也不能像过去那样无所作为了，而应积极地干预社会生活，促进社会福利。在政府干预的历史进程中， “马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，他们促成了政府干预的合法化”[5]。社会主义国家根据马克思主义的思想建立了公有制经济和计划体制，政府不仅自上而下、一统到底地包揽了一切公共事务，而且还以单位制为核心来配置一切权力、资源和社会福利。“没有单位，一个城里人就无法生存，他不仅没有稳固的经济来源，也没有保障他合法权益的组织，完全被排斥在社会之外”[6]。资本主义国家根据凯恩斯理论在二战后普遍确立了政府干预体制，建立了完善的福利经济体系，个体生活从“摇篮到坟墓”，“无不受到政府活动的影响”[7]。 可见，近代以来，除了自由资本主义时期由于公共生活较为简单，政府承揽的公共事务较少外，无论社会主义国家还是资本主义国家，政府都在事实上广泛承揽和垄断了大量公共事务，尽管它们的政府垄断公共事务的范围有所差异。 [!--empirenews.page--]二、政府垄断公共事务的治理危机 政府垄断公共事务的做法，在工业时代还有一定可行性与可能性，但在信息化与全球化时代则遇到了前所未有的危机。20世纪80年代以来，随着福利社会在西方国家危机的加重以及计划经济在社会主义国家的破产，政府垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到人们的质疑。 从理论上分析，政府垄断公共事务所产生的种种弊端的根源，在于政府自身理性与结构的内在缺陷：（1）政府及其官员虽然具有追求公共目的的一面，但客观上也存在自利性。政府的自利性往往导致政府权力的滥用与腐败，不仅使公共利益扭曲和异化，而且还损害了经济自由的根基，使社会资源造成浪费。（2）政府也并非“全知全能”，如同“市场失败”一样也存在信息不对称问题，公共需求得不到有效显示或有效认定，常常出现与社会需求不一致的供[1][2][3][4]下一页 给，要么过剩要么不足，要么有些人得到满足有些人得不到满足。此外，政府对公共事务采取的是强制性、标准化的供给，公民又缺乏自主选择的权利和机会，无论“公意”还是“公害”产品与服务，只能被动“接受”。（3）由于缺乏相应的竞争和外部压力、公共产品与公共服务投入与产出的分离性质以及产出结果的模糊性与难以度量性、官员个人工作努力与合理收入难以建立有机的联系、代议制及社会对政府及其官员行为监督方面也存在信息不对称等原因，导致政府部门及其官员激励与约束机制的不足。 从社会现实上分析，当代世界各国政府都面临着共同的难题：一方面是公民对公共产品与公共服务需求的不断增加和需求形式的多样化，全球化与信息化浪潮也不断催生新的公共领域和公共问题；另一方面是政府的疲于应付，财政危机、管理危机和信任危机日益困绕着政府。这两方面的危机具体表现为：（1）政府规模日趋膨胀。在过去的一百年里，“国家在规模和任务方面都已经梦幻般地膨胀起来”。[8]政府职能扩张、公共财政开支的不断增加、政府机构与公职人员的迅速增加，不仅严重限制了市场功能的发挥，而且也制造了大量浪费问题，降低了社会资源配置的整体效率。此外，政府垄断性的服务，既造成人们

对政府的懒惰心理和依赖性，也打击了私人部门、志愿性组织和非政府组织（NGOs）的积极性，导致整个社会对公共事务和公共利益的普遍性愤怒与冷漠。正如克老斯·奥费所言：“福利国家使人为难的奥秘在于，它对资本主义积累的影响很可能变成破坏性的……，然而它的废除却可能是彻底毁灭性的”[9]，无论减少福利还是增加税收，都将引起人们的强烈反抗。（2）传统官僚制的管理危机。在信息时代，注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式，其部门主义、形式主义、官僚主义、信息失真、协调困难、关注过程而忽视结果、关注局部效率而忽视整体效率、组织专横、缺乏人文关怀精神、行动迟缓与僵化、效率低下、缺乏创新和回应性等负面效应日渐凸显，引发了人们的强烈不满。“重塑政府”与“打破官僚制”[10],成为时代对政府不满意的最响亮口号。（3）政府的信任危机。面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、社会一致性的解体和后现代文化的分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力，公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望，政府面临着前所未有的社会信任危机与合法性危机。这种对政府的信任危机，直接导致了20世纪晚期“反国家主义”[11]狂朝的出现，并加剧了社会公共生活的整体性危机[12]。 [!--empirenews.page--]可见，在政府直接垄断公共产品与公共服务供给和生产的情形下，由于政府自身的内在理性与结构缺陷，在现实中也存在着“政府失效”问题。20世纪80年代以来，世界范围内掀起了一股全球性、持续性的行政改革浪潮。这场改革运动不仅仅是政府内部官僚制技术的完善、政府对企业治理工具与市场机制的简单引入、政府内部的分权与权力下放，也不是政府与市场“非此即彼”的政策摇摆，而是对公共事务的“公共属性”及其治理方式进行的反思和探索。 三、地方公共事务治理方式的反思与探索 （一）对地方公共事务“公共属性”的再认识 1、 地方公共事务的层次性与区域性 公共事务具有纵向的层次性。按照区域属性，公共事务可分为国际性公共事务、全国性公 共事务、不同层级地方行政区的公共事务、社区性公共事务。公共选择的代表人物布坎南认为：人们总是关心与自己利益密切相关的事务，“个人往往与大于他们自己和直系家庭较大的社会发生关系和表示一致”，而这些社会成员“在地理上和人数上都是次国家规模”的；中央政府号召的所谓“国家利益”或“国家目标”，在全体国民心目中则相对较少，只有“在面对经证实的和明显的外部威胁”时才能发挥作用；更主要的是，那些本身充当“统治者”的人，与不居官位的“被统治者”一样，也没有多少“国家利益”思想，他们认同的只是各种不同的“次国家团体”的利益。[13]这表明，公共事务总是与一定社会共同体利益相关的公共事务。如果仅从抽象意义上谈公共事务，公共利益就可能处于虚置状态或被“掌权者”任意扭曲和侵蚀的状态。因此，对与不同层级和区域共同体成员利益密切相关的地方公共事务，必须采取由不同共同体低到高的方式逐次解决，即应保证社区、基层政府解决其公共事务的优先性。这样安排的目的在于，这些共同体成员对该公共事务所涉及的公共利益关注程度最高，对公共产品与公共服务需求显示的信息将更加客观，从而既有利于在现实中更好地聚合和实现公共利益，也有利于增加公共产品与公共服务的供给力量。 2、 地方公共事务的差异性与多样性 与全国性公共事务的整体性不同，地方公共事务具有显著的差异性与多样性。不同行政 区和民族地区，由于生活方式、文化、经济发展水平与社会发展阶段的差异，对一个行政区和民族地区确定的公共事务范围与内容，对另一个行政区和民族地区来说，则可能不适用；不同社区，由于社群之间的差异，公共产品与公共服务的需求也存在较大差异。恰恰是地方公共事务的多样性和差异性，“检验了政府垄断公共事务权力的优点和缺点，同时，以益公惠民、服务大众为宗旨，以非营利性基本原则的民间社团组织与政府分担公共事务责任提供了实践依据，并创造了极大的机会和生长空间。”[14]这表明：只有中央政府与地方政府之间、不同层级的地方政府之间的制度安排是分权化的，政府才能实现对不同共同体公共利益实际需求的回应性；社区组织、民间社团以及公民的志愿性与自发性行动，利用其自身机制的自主性、灵活机动性，可以在地方公共事务治理方面发挥着拾遗补缺的作用，从而增加地方公共事务治理的社

会资本。 [!--empirenews.page--]3、地方公共事务的相对性 公共事务的非排他性与非竞争性是与私人事务相比较而言的，现实中各类公共产品与公 共服务之间往往有着不同的公共性“纯度”；而地方公共事务与全国性公共事务相比，其公共性也有着不同的“纯度”：（1） 从空间上看，地方公共事务的范围具有相对性，如某个城市或社区的绿化对该城市或小区内部来说是公益物品，但对于该城市或社区以外的人来说其公共性却在降低。（2）从时间上看，有些地方公共事务具有明显的阶段性与动态性，往往会随着时代发展而发生变化。随着收费技术的提高，以前共同使用却无法实行分割或付费消费的公共物品和服务现在可以很容易地进行分割或排他性收费，如有线电视、收费公路；以前一些无法展开竞争性生产的公共物品和服务也可以引进竞争机制，如私人也可以参与基础设施的融资、修建和管理；即使政府提供的某些传统服务，随着政府服务内容的多元化以及人们需求的个性化与多样化也具有了私人性质，如关于气象信息的特殊服务。（3）从具体情况来看，物品的属性与其当时所处的具体情况是相关联的，“例如人人所熟知的公路，其属性在不同的条件下会有不同的变化。在不拥挤，也不收费的情况下，它就是一个纯粹的公益物品；在拥挤且收费的情况下，它则具有纯粹私益物品的性质；不拥挤但要收费的公路，就象是有空位的电影院一样，是一种俱乐部资源；拥挤但不收费的公路，其性质则与公共池塘资源相似。”[15]地方公共事务“公共属性”的相对性表明：公共产品与公共服务既可以采取政府供给与垄断生产的方式，也可以采取政府规划和供给，而具体生产或经营管理则利用市场力量、社会民间力量或政府与它们合作的方式；同时，这也为作为消费者的公民的自主选择提供了可能性。 4、地方公共事务的主要内容是公共服务 从横向意义上，地方公共事务可分为管制型（如国家法上一页[1][2][3][4]下一页 律、国家安全、社会治安、公共秩 序、消费安全等）与服务型（如基础设施、公用设施、社会保障、医疗保健、疾病防治）两大类。对社会公众来说，不同社会群体对这两类公共产品与公共服务需求的种类、数量、质量、层次、强度和方式等各有偏好，因而可以采取不同的治理制度与方式：管制型的公共事务可以更多依赖政府，而服务型的公共事务可以采取利用民间力量的社会化机制和企业力量的市场机制以及可供社会公众自主选择的多元化方式。随着民主观念的发展以及社会公众对政府服务的不断提高，即使政府的管制行为也应当纳入服务体系和服务视角中来。因此，如何提供高效、高品质、多元化的公共服务，越来越成为地方公共事务治理的主要课题。 （二）地方公共事务治理的新思维 对地方公共事务“公共属性”的反思，显示了近代社会以来所确立的“公私”二元分离格局在当今时代的局限性，以及破除政府对地方公共事务垄断的必要性与可能性，这为公共行政改革中引入市场力量和社会力量，构建政府与市场、公民社会组织合作的多元主体的治理网络结构与复合型、多样性的地方公共事务制度安排提供了新的思维。从宏观视角加以分析，这种新思维主要包括如下九个方面： [!--empirenews.page--]（1）确立市场自主与公民自由的优先价值，减少政府对社会和经济领域的不当介入或干预。现实中的公共行政改革表现为收缩政府职能的范围，政府从一些“不该管、管不了、也管不好”的社会领域中退出，确保私人事务的自主治理。具体方向包括通过私有化或民营化减少政府主导地方公共事务的职能范围，增加市场配置社会资源的空；放松政府对经济生活的控制和管制，提升市场配置社会资源的自由度；确保公民的各项自由和权利，鼓励公民自主处理私人事务并自主承担相应责任。对于由社会主义计划经济向市场经济过渡的中国来说，实现政府由“全能政府”向“有限政府”的转变，就尤为重要。 （2）推进社区自治，发挥社区自主解决社会基层公共事务的功能。社区在社会基层的自我管理和自我服务方面具有广泛的功能。社区公共事务的民主自治（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）及其协商与和谐精神，既是原始的民主传统风尚，也是现代民主政治的起源和基础；社区公共事务的自我管理，既是公民社会存在的最基本形式，也是整个社会管理的基础，还是公众连接政府的桥梁，更是社会公众凝聚力量对政府进行制约的依托；社区广泛的公共服务（包括社区保健、

社区就业、社区教育与培训、社区福利事业、社区互助、管理公共财产、开展文化活动、开展体育活动、进行社区公共建设、保障社区公共安全、社区志愿者行动等），既是最贴近社会公众需求的服务，也能充分调动大家参与的积极性和公共关怀精神。我国的社区自治组织主要是城市中的居民委员会和农村中的村民委员会，它们是自我服务、自我管理、自我教育和自我发展的社会组织。在城市，随着我国单位体制改革的深入，居民由“单位人”向“社区人”的转变，社区配置资源的作用日益突出，居民与所居社区的关系将越来越密切；在农村，随着村民自治组织的健全与农村经济的发展，村民自治组织发挥在公民参与与公共服务方面作用也越来越突出。健全、自主的居民自治组织与村民自治组织既是中国公共管理的重要主体，也是地方公共事务治理的主要力量。因此，要充分确保社区自治的各项权利，发挥社区在基层社会公共事务方面的自管理和自我服务功能。 （3）推进公共服务市场化，利用市场力量和市场机制提升公共服务的供给能力与供给质量。随着市场力量的崛起，地方公共事务的治理将更多引入市场力量和市场机制。对于服务性的地方公共事务，政府主要承担规划、组织和监督的功能；具体公共服务产品的生产与经营，采取政府授权、委托、特许经营、合同制、签约外包、服务购买、政府补助等形式，由其他公共部门、政府与私人部门合作、私人部门以市场化竞争的方式具体提供；公共服务产品的消费也采取凭单制、服务代用券等政府规定的消费者自主选择或用者付费消费等不同方式。这种政府供给、市场化生产、消费者自主选择的公共服务机制，更好地显示和满足了公共需求的多样化，有助于提高公共服务的供给质量与供给能力。 （4）推进公共管理的社会化，发挥民间社会力量在地方公共事务治理的功能。民间社会力量，是一个组成要素非常宽泛的概念，除了社区自治组织外，还包括各种非政府的公共部门（如国有企业、国有事业单位）、各种利益团体、社会中介组织、民间志愿者组织、民间慈善组织、民间非营利组织等，有人称之为“第三部门”。民间社会力量是市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”只外的“第三只手”，对私人事务的处理和政府的某些职能，都起着重要的替代或辅助性作用。国有企业和国有事业单位，虽具有相对于政府的独立性，却直接或间接地为政府职能目标服务；各种政党和利益团体，可以直接处理一定阶层和社会集团或群体内部的事务，也是一定群体的社会成员与政府联系的纽带；社会中介组织为市场活动中的企业之间、企业与消费者之间供各种服务，也为政府与市场、政府与社会公众之间的沟通与协调提供桥梁和媒介；民间志愿者组织、民间慈善组织、民间非营利组织等民间公益组织，以非营利性、自治性、志愿性、互助互惠性、公意性或利他性、资金来源的多元性等特性，直接服务于社会弱势群体和特定群体，满足其基本需要（如教育、医疗、卫生、就业、法律咨询等方面的社会救助、扶贫帮困和慈善行动），社会救助服务，或直接服务于社会公益事业（从事环境保护、动物保护、大型社会活动，兴办民间教育和福利院、敬老院、孤儿院以及救助性质的基金会等公益事业），为社会提供公共服务。中国民间社会力量的发展方向应当是：积极推进政企分开、政事分开，确保国有企业和国有事业单位的相对自主权与公益性；积极推进现有社会团体、社会组织、社会中介组织的非行政化和自主化，鼓励民间社会组织的自主发展，同时加强政府对它们的引导和依法活动的监管。只有具有健全而发达的民间社会力量，所谓“小政府、大社会”的目标才能实现。 [!--empirenews.page--]（5）建立多层级、分权化的政府权力与责任体系，增加对社会公共利益需求的回应性。根据公共利益与特定共同体成员的关联性，地方公共事务具有不同层级的行政区属性，其中基层政府处理的公共事务与社会公众的公共利益最密切。建立多层级、分权化的政府权力与责任体系，确保基层政府处理区域内地方公共事务的优先权与自主性，不仅有利于发挥基层政府地方知识与地方信息的优势，而且可以使“政府更接近人民”。世界银行1999发布的年度报告认为，“全球化与地方化”将是21世纪世界发展的潮流。地方化的好处是有助于提升基层民众的参与，增加其对行政区内公共需求回应的行动能力，建立更有效、更具回应性和对民众负责的地方政府[16]；同时，也有助于同一层级行政区之间的既竞

争又合作的关系，从而提升地方公共利益实现的水平。为此，地方公共事务的治理，应建立基层政府自治优先、多层级政府复合治理的公共权力格局与公共利益实现机制。现实中的公共行政改革除了要实现政府向社区、公民、社会组织转移权力外，政府体系内部也要确立合理的分权与责任结构，增强基层政府自主处理基层公共事务的自治权限，同时鼓励不同区域的地方政府竞争与合作。对中国而言，政府内部权责结构的合理化，不仅要处理好中央政府与省级政府的关系，而且还要处理好省级政府与县级政府、县级政府与乡镇政府及其上下级

政府职能部门之间的关系，上级政府及其职能部门要向下级政府及其职 能部门转移更多的上一页[1][2][3][4]下一页 权力与责任，尤其是扩大乡镇和县级政府的处理本行政区公共事务的自主权利。只有在下级政府无力处理，或涉及更大行政区范围的公共事务，才由上一级行政区政府处理。这种政府内部的多中心，充分考虑了公共利益与特定共同体的关联性，既有利于公共利益的最终实现，也有助于提升政府的合法性。 （6）在地方公共事务多元主体的治理结构中，要求正确处理政府与其他社会行为主体之间的关系。要改变政府过去对公民、厂商、社会组织的管理与被管理、控制与被控制关系，形成一种更强调服务、相互依赖、互动合作的新关系。为此，公共行政改革中要弱化政府对公民、公民、厂商、社会组织的控制功能，强化政府的服务意识与服务措施（如开放式服务、一条龙式服务、单一窗口式服务、明确作出各种服务标准与服务质量的承诺、简化办事环节与程序、改变工作作风等），提高政府服务的满意度；政府与公民、厂商、公民组织之间，要构建相互依赖与互动合作的伙伴关系，形成地方公共事务治理中政府、市场、社会优势互补的新局面；政府的主要职责是对地方公共事务进行规划、引导和协调，以及对市场和社会无力解决的公共事务扮演着“最后一着”的补救角色，同时对市场与社会自治理力量进行必要的依法监管。但这种政府职责与角色，并不是建立一个至高无上的政府。相反，政府承担的是设计机构制度，提出远景设想，不仅促进各个领域的自组织，而且还能够使各式各样的自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动及后果等实现协调。[17] [!--empirenews.page--]（7）维持公共领域的开放性，确保地方公共事务治理过程中的民主性。在政府垄断公共事务的传统治理结构下，即使根据代议制原则存在着社会民主参与机制，但这种参与也是间接性、从属性和工具性的。公共管理视角下地方公共事务的治理，更强调社会的主导性、直接性民主参与。除了间接民主的代议制及公民的自组织民主机制外，公共行政改革中要不断增进政府活动的公开性与透明性，使社会公众和厂商可以更直接地了解公共事务治理的实践过程；各种公开讨论的公共论坛、听证制度、公众参与制度，使各级政府更加关注民意诉求，公众意见和建议对公共决策有着更大的影响。社会自组织机制的民主性、政府行政的公开性，有助于对公共利益和公共需求进行充分的显示、协商、聚合，从而提升公共利益分配的公平性与公正性。对中国地方政府来说，要以加入世贸组织为契机，进一步推进政务公开，建立政务公开的信息披露制度和公众参与机制。 （8）根据政府自身理性与结构的局限性，健全对地方政府行政行为的监督和制约机制，确保地方行政的高效、廉洁与公正。在这方面，除了不断改进传统代议制以加大委托压力与代理强度、提高政府公开性以强化社会监督、通过司法审查及政府内部监督以约束和控制腐败与权力滥用外，最主要的是在政府部门之间和政府内部建立竞争机制，以提高行政效率与公共服务质量。 （9）通过引入企业管理机制和运用网络信息技术，不断改革地方政府的官僚制组织体制。在控制方式上，要强化以目标、产出结果的行为导向，建立以服务对象为主体的外部绩效评估体系，来代替传统的注重投入与内部程序的控制体系；在预算方式上，以零基预算和绩效预算替代传统的预算方式；在组织运作方式上，引进企业的战略管理、质量管理、结果管理、标杆管理、目标管理、灵活用工、绩效工资制等机制和管理技术；在组织结构方面，设计政策制定与提供服务相分离的模式，决策相对集中化、执行机构自主化、决策与执行的关系契约化；在组织文化方面，引进和培育政府人员的顾客导向、回应性、不断创新、组织学习、责任共

同分担等新型组织文化；在组织分工与流程方面，利用网络信息技术再造政府的部门、层级分工与工作流程，建立整合性、快捷性的“电子政府”等。 Abstract Since modern times, under the dualistic theory on society affairs of mankind, we hold the hypothesis that private affairs belongs in autonomy of firms and citizens while public affairs is governed by government monopoly in view of its public property, The local public affairs has been governed by government monopoly. But at present age around the world, the pattern of government monopolizing public affairs is besetting with unprecedented crises in governance. We must introspect the public property and the governance pattern of public affairs and explore the new thought about handling local public affairs. Key Words local public affairs; government monopoly; governance pattern ; new thought [!--empirenews.page--]注释:[1] 参见汪玉凯.公共管理基础问题研究[J].中国行政管理（北京），2001.（11）.19-23. [2] (古希腊)亚里斯多德.政治学[M].吴寿彭译.北京:商务印书馆,1965.48. [3] Taylor Michael .1987. The Possibility of Cooperation, New York: Cambridge University Press:1. [4] 参见(英)亚当˙斯密.国民财富的性质和原因研究[M]（下卷）.郭大力,王亚南译.北京:商务印书馆,1974.252-253. [5] (德)韦德.西方发展过程中的思想,制度和政治文化[M].转引自吴惕安,俞可平.当代西方国家理论评析[M].西安:陕西人民出版社,240. [6] 杨晓民,周翼虎.中国单位制度[M]. 北京:中国经济出版社,1999.2. [7] (美)约塞夫˙E˙斯蒂格里兹.政府经济学[M].曾强等译. 北京:春秋出版社,1988.2. [8] (美)侨尔˙阿伯巴奇等.两种人:官僚与政客[M].陶远华等译.北京:求实出版社,1990.2. [9] 转引自(英)约翰˙基恩.公共生活与晚期资本主义[M].马音等译. 北京:社会科学出版社,1992.85. [10] 参见(美)戴维 ˙奥斯本,特德˙盖布勒.改革政府—企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁等译. 上海:上海人民出版社,1996；Osborne David & Plastrik Peter. 1997.Banishing Bureaucracy: the Five Strategies for Reinventing Government , Reading, MA. : Addison - Wesley.; Barzelay,1992.Breaking through Bureaucracy. Berkeley, CA: University of California Press. [11] Stiuman Richard J.1995.The Refounding Movement in Public Administration: From \Anti-Statism to \Vol.17, No.1 [12] 关于这方面的论述请参阅：(德)尤尔根˙哈贝马斯.合法性危机[M].刘北成,曹卫东译. 上海:上海人民出版社,2000.47-119；(美)卡尔˙博格斯.政治的终结[M].陈家刚译.北京：社会科学出版社,2001. [13] 参见(美)詹姆斯iMi布坎南.自由、市场、国家：20世纪80年代的政治经济学[M]，吴良健等译. 北京:北京经济学院出版社，1988.118. [14] 王敏,王乐夫.公共事务的责任分担与利益共享——公共事务管理体制改革与开放的思考[J].学术研究.2001.11.73-78. [15] 毛寿龙.IAPP理论及其现实意义[DB/OL].见IAPP网站.俱乐部资源是指具有共用性却具有通过收费而排他性使用的资源；公共池塘资源是指具有非排他性、可分别使用与可减少性的资源，两者都属于公私混合性质的物品。

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