严重侵害农民土地承包经营权十二类违法行为

? 严重侵害农民土地承包经营权十二类违法行为

第一类 乡村组织随意以政策明令方式变更生产项目及品种，非

法干涉承包方经营自主权。

我国实行家庭联产承包责任制后，承包耕地的农户对自己的承包地就享有了承包经营自主权，该权利主要体现为：承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;承包方通过与集体签订土地承包合同，取得了土地经营权，成为一个相对独立的经济主体，在不违反土地承包合同规定的前提下，拥有耕作权，自主经营，自负盈亏，决定种植种类、品种、数量和方式，决定税后收入的分配。另外承包经营自主权还体现为承包方有权依法以转包、互换等方式进行土地流转。

侵犯农民土地承包经营权的行为主要表现在：一、干涉农民自主安排的生产经营项目，比如，有些地方政府为了搞经济农业，以命令方式要求农户改种果树、蔬菜大棚等;二、强迫农民购买指定的生产资料或者按指定的渠道销售农产品。比如有些村干部不征求村民意见，将上级拨付给农民的补助款项，私自购买一些低质或者没有实际用途的生产资料，强制发放给农民。

承包荒山、荒滩等其它土地的承包方同样享有承包经营自主权，但是承包合同有约定的，应当遵守合同的约定。

对于行政机关侵犯承包户经营自主权的行为，承包户可以通过向上级政府举报或者以行政复议、诉讼方式维护自己的权益，对于发包方侵犯自主承包经营权的承包方可以直接向人民法院起诉发包方侵

权。

第二类 村委会违法擅自强行收回农户的承包地

在第一轮承包期间，土地承包法律不够健全，承包户的权益未能得到有效保护。特别是在90年代初期，有些地方大搞“两田制”，以此为由收回农民的承包土地，虽然“两田制”的初衷是为了发展规模经营，但由于与当时的生产力不相适应，“两田制”最终成了村委会的创收途径，中共中央下达文件，禁止以“两田制”为名收回农户承包地。为了保障农村生产关系的稳定，从第二轮土地承包至《农村土地承包法》出台后的一段时间，中央政策更倾向于“不得收回农户的承包地”。比如国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国办发明电〔2004〕21号)第四项规定：“坚决纠正对欠缴税费或土地抛荒的农户收回承包地。”

近年来，大批农民进城务工，有些地方以承包农民进城务工为由，收回其承包土地，对此，国务院又出台了《关于解决农民工问题的若干意见》(2006年)，《意见》指出，要保护农民工土地承包权益。要坚持农村基本经营制度，稳定和完善农村土地承包关系，保障农民工土地承包权益，不得以农民进城务工为由收回承包地，纠正违法收回农民工承包地的行为。农民进城务工的，可以依法将土地承包经营权进行流转。

当然，随着我国经济的发展，规模农业已成为农业发展的必然趋势。有些地方政府已经开始尝试鼓励农民将土地承包经营权以入股或其它方式集中流转。我们既不能将这各鼓励集中流转的行为等同于强

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制收回农户承包地，也要防止将来在全国范围内土地集中流转中出现强制收回农户承包地的现象。 第三类 村、组违法调整农户承包地

我国实行农村土地承包经营制度，是为了稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，这也是我国2003年3月1日施行农村土地承包法的立法初衷。

在我国，农村土地的承包存在两种形式，一是采农村集体经济内部的家庭承包方式，在此形式中的承包方是本集体经济组织的农户。二是对第一种形式的补充或者说是例外，即对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒地、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。而本篇讲的违法形式主要发生在第一种形式的承包过程中。根据农村土地承包法第21、22条，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。而且结合物权法第117条等相关规定，我们可以知道农户在承包合同生效之日起即就享有了用益物权，即受到法律保护，即发包人也不得干涉农户行使其正当的权利。

《中华人民共和国农村土地承包法》第27条、《中华人民共和国物权法》第130条都规定了，承包期内发包人不得调整承包地。但这也是存在例外的，其中农村土地承包法规定的最为详细，即承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分

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之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。而且还特别强调了如果发包方与农户在承包合同中约定了不得调整的，应按照约定执行。承包合同中特别约定也是可以阻却发包方调整承包地的。因此我们把这种特殊约定也称为例外的例外。所以承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地等调整农户承包地的行为，不管其打着什么冠冕堂皇的名义都是违法的行为。

需要明确的是，我们与农村土地相关的法律制度并不是不允许进行农村土地调整，而是有条件的，有范围限制的。前面我们提到了农户在承包期内的承包地原则上是不允许调整，但存在例外。将下来我们谈到的便是那些农村土地可以进行土地调整，因为<农村土地承包法>第28条对新增人中赋予了特殊的权利。即对集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的农村土地、承包方依法自愿交回的农村土地应当用于相关调整或者发包给新增人口。

除上述情形之外，发包方以及其他任何主体对农户的承包地进行调整的都属于违法行为。

第四类 至今还不落实第二轮土地承包

直至1978年底安徽省凤阳县小岗村实行包产到户，我国农村经营体制经历了由集体劳动到小段包干和定额计酬、由包干到包产、由包产到包干到户三个阶段，从而完成了根本性的转变。《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出：“土地承包期一般应在15年以上，

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生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。”根据这一精神，全国各地农村陆续将土地承包期确定为15年，这就是通常所说的“第一轮土地承包”。

1993年，针对一些较早实行家庭承包经营的地方第一轮土地承包即将到期的实际情况，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发〔1993〕11号)及时提出：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。为了更好地贯彻落实《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发〔1993〕11号)的精神，农业部用了一年时间，对各地延长土地承包期、“增人不增地，减人不减地”、建立土地承包经营权流转机制等问题，进行了深入细致的调查研究，并经过大量的实地考察和对百县3.9万个村的统计及农户问卷调查，广大农民和基层干部对土地承包期再延长30年的政策是普遍拥护的。在此背景下，农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》正式出台，后又在《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》( 国发(1995)7号)中得到了肯定和全国范围内的执行。

在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中，特别强调了延长土地承包期工作政策性强，涉及千家万户，关系到农村经济发展、改革和社会稳定的大局，各级人民政府要高度重视，加强对这项工作的领导。一要切实维护农业承包合同的严肃性。 二要积极、稳妥地做好延长土地承包期工作，发包方与农户签订的合同，到期一批，续订

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地的，发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。第26条规定：承包推荐阅读： 土地征收维权 拆迁补偿

期内，发包方不得收回承包地。通过以上法律条文的规定，使农村妇女在作为土地承包的承包方中现有的不利因素减到了最低程度，最大程度地保护了农村妇女的合法权益。

最后，在法律责任上《土地承包法》第53条规定任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。第54条规定了民事责任的具体形式即停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失。其中，第54条第1款第7项明确把发包方剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权归为了承担上述民事责任的一种行为。自2007年10月1日生效的《中华人民共和国物权法》把土地承包经营权也列入了物权的一种即用益物权。那么，对农村妇女土地承包经营权侵犯的救济途径自然也适用《物权法》“物权的保护”这一章的相关规定。

综上所述，法律赋予了农村妇女与男子同样的承包经营权，妇女享有的土地承包经营权以及妇女在土地承包经营权的流转上所获得的权益同样受到相关法律的保护，任何组织和个人不得侵害。 第十一类 在处理农村土地承包纠纷中行政、司法机关和村级组织的不作为

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针对当前农村土地出现的纠纷和矛盾，《中华人民共和国农村土地承包法》第51条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的200解释(以下简称最高院解释)中第一条把人民法院受理的农村土地承包民事纠纷分为五大类：1.承包合同纠纷;2.承包经营权侵权纠纷;3.承包经营权流转纠纷;4.承包地征收补偿费用分配纠纷;5.承包经营权继承纠纷。因此，在所有的农村土地承包民事纠纷中，大部分属于可协商、调解、仲裁以及直接向法院起诉的范围，也就是说当事人是可以自由选择解决方式的。

可见，我国法律为农户因土地承包经营发生纠纷提供了广泛的解决途径。但也有部分纠纷在直接向人民法院提起诉讼时受到了限制，如最高院解释第一条第二款、第三款分别规定：第一种是集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。第二种是集体经济组织成员应用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。另外，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国仲裁法》以及其他相关法律规定，仲裁是具有排斥法院管辖的，这在《最高院解释》第二条也给予了认可：当事人自愿达成书面仲裁协议的，受诉人民法院应当参照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉

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讼法>若干问题的意见》第145条至第148条的规定处理。当事人未达成书面仲裁协议，一方当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，另外一方当事人提起诉讼的，人民法院应予受理。

在农村因土地承包经营发生纠纷往往得不到及时的解决，其中一大部分是由于行政、司法机关和村级组织不作为，如基层法院不受理农村土地承包纠纷诉讼，农村土地承包仲裁管理机关不受理农村土地承包纠纷仲裁请求，乡(镇)人民政府不受理农村土地承包纠纷调解，农业行政主管部门不受理农民群众有关农村土地承包纠纷的来信来访，村级组织不执行仲裁、司法结论或名义上执行实际上拖延不办等。那么农户在遇到这类不作为的情况时一定要通过法律武器来维护自己的权利，但鉴于村级组织并非一级行政机关，其不作为并不属于行政机关的行政不作为，并不是行政法意义上具体行政行为，因此也就不能提起行政复议程序，所以农户应当及时选择刚才讲到的其他维权渠道，这样也可以避免超过诉讼时效潜在危险。对于法院不受理起诉，农户可以对不予受理或者驳回起诉的裁定依法提起上诉。

第十二类 地方违反国家对农村土地承包相关方面的精神制定相关政策及法律性文件

2006年9月，在吉林省长春市召开的全国农村土地承包管理工作座谈会上国家农业部副部长危朝安作了题为《全面贯彻落实农村土地承包法律政策，切实维护好农民土地承包权益》的讲话，肯定了《农村土地承包法》颁布实施以来，各级农业部门特别是经管部门以全面贯彻落实土地承包法律政策为重点，抓紧延包后续完善、调处承包纠纷

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和依法实施规范管理工作，使农村土地承包关系进一步稳定和完善，土地承包纠纷调处和维护农民土地承包权益的长效机制正在建立，以《农村土地承包法》为核心、相关法规相配套的农村土地承包法律制度体系逐步形成，农村土地承包管理工作正步入法制化规范化轨道。但与此同时，也有一些地方的土地问题却越来越多，主要就表现在地方制定政策违反国家农村土地承包法律和政策上，影响了农村稳定和发展。

地方违背国家农村土地承包的精神所制定的政策主要表现在以下几个方面：

(一)制定相关政策文件或法规在土地承包经营权落实上不到位。 地方政策或法规对中央精神及国家法律的不及时、不准确落实，导致了少数村组至今仍没有开展延包工作，有的地方多留机动地，有的仍然搞口粮田和责任田的“两田制”，有的承包方案不公，少数外出务工人员、外来户和农村出嫁妇女承包经营权不落实，不及时向承包农户发放土地承包经营权证书等。

(二)制定相关土地政策文件或法规随意调整和收回承包地。 延包工作完成后，受旧有习惯和人地矛盾、建设占地等因素影响，一些地方还出台有关政策或法律性文件经常性地调整承包地，实行“生增死减”，“进增出减”，甚至搞三年一小调、五年一大调，有的收回拖欠税费农户和外出务工人员承包土地，有的在发展现代农业、推动规模经营、村庄整治撤并中，随意收回农民承包土地或变更土地承包关系。

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(三)制定相关土地流转程序不规范。

少数地方制定的相关土地流转政策及法律性文件违背了农民意愿强行流转推行土地集中，还有的地方规定乡村组织可以替代农民签订土地流转合同，有的克扣、截留和侵占农民土地流转收益，有的在流转中改变土地的农业用途。

……………………………………………………………………………………………………………..上述情形均是为《中华人民共和国农村土地承包法》及04年国务院办公厅出台的《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》所禁止的。由于我国目前正处在城乡统筹发展、新农村建设稳步推进、农村社会日趋和谐稳定的新时期，而且2007年中共中央、国务院提出了《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，强调了要加强农业基础，做好“三农”工作，对稳定经济社会发展大局具有特殊重要的意义。但是不可否认经济的发展离不开政策以及法律的支持，三农建设也不例外，这就必然要求地方在贯彻中央惠农政策和法律的问题上要高度一致，惠农政策要始终不移的贯彻下去。

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