绩效预算简介

2 绩效预算的基本概念

2.1绩效预算的内涵

2.1.1历史层面

随着市场化程度的不断加深，各国政府的职能也发生了重大的变化。从古典的“守夜人”政府，到凯恩斯时期实施宏观调控的政府，再到今天公共产品提供方式不断增加的政府，一百多年来，无论是政府目标、政府职能、实施职能的方式，还是政府组织结构、政府考核体系等，都发生了重大的变化。而这种变化，最终都要体现在财政预算中，并通过财政预算，对其进行反向调节。绩效预算，以及财政支出绩效评价体系，就是顺应政府职能的调整，顺应公共理念更新而引发的完善公共产品供给的呼声，为促进政府的改革而产生的。这一点，可以从绩效预算的萌芽发展中得到充分的反映。

绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。绩效预算是美国在1949年首次作为一种预算方法被提出。1951年美国联邦预算局据此编制了基于政府职能的联邦政府预算第一次明确使用了“绩效预算”这一概念。在这以后“绩效，效率”等新的概念在人们心中扎根，但是由于缺乏相应的理论支持和合理的技术方法，绩效预算一直处在摸索阶段之中。直到1982年，英国撒切尔夫人主持的政府颁布了著名的“财务管理新方案”要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”，人们才在实践之中开创了绩效评估的先河。

20世纪90年代以来，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的 OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”的改革。其核心是根据活动结果进行资源分配。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合， 强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时，将自由使用预算资金的权力赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。从OECD成员国多年推行新绩效预算的实践来看，这样的核心有效地促进政府改革， 以及有效地制止财政资金浪费、实现财政收支平衡等方面的效果是相当明显的，这样绩效预算就成为一个很好的解决西方国家财政困境和受托责任的问题的工具。

在我国自古就有“凡事预则立，不预则废”的思想，从21世纪初开始，预算制度的改革也逐渐进入一个高潮时期。这一阶段的改革主要是围绕部门预算、政府采购、国库集中收付、收支两条线以及稍后的政府收支分类改革等为主要内容进行的。经过努力，初步建立起了与社会主义市场体制相符合的公共预算框架，也使我国预算管理水平和公共支出效率得到很大提高。

从历史的层面讲，历史轨迹是讲究效率，优胜劣汰的，绩效预算是一种在政治制度变迁历史轨迹的产物。

2.1.2定义层面

绩效预算，是指政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。政府将将这些计划结果，以及实施方案所需费用联系在一起编制政府3-5年的中期预算，并将中期预算转化为具体的年度预算。预算执行结束后以经济性、效率性和效果性的3E标准（Economy, Efficiency, Effectiveness）等评估预算执行情况，并根据评估情况分析预算过程中的存在的问题，以改进预算管理的过程。

所以绩效预算是一种以目标为导向，以项目为衡量目标，以业绩评价为核心的一种预算管理方法。首先要求在编制预算时要以部门绩效为依据，即把财政拨款于要做的事情联系起来；其次绩效预算有事绩效的预算，要求从资金使用的角度去分别规划政府各部门在一个年度内可能取得的绩效。绩效最终的目的是“成果”,绩效预算就是引入市场竞争机制从而有效降低公共产品的成本，提高财政资金的使用效率，从而把这种“成果”拉到所有人眼前。

绩效预算由绩，效，预算三个要素构成。它是指按照绩效预算的要求，政府的每笔支出都必须符合绩、效、预算三要素的要求，三要素所代表的含义如下:

绩是指绩效目标指标的确定。“绩”是指财政支出所要达到的目标，也就是申请拨款所要达到的业绩指标，它是可量化和考核的。这些目标也应当尽量量化或者指标化，以便编制预算并考核效果。绩效目标的确定应当注意以下三方面:

①支出部门的绩效是什么?以什么特征值来表现效果?这属于绩效指标体第一部分绩效预算的基本分析系的设计问题，通常它应当包括投入、产出与效果三方面。

②绩效目标应具有定量性和可测量性要求，而且由于用一项指标往往不足以描述绩效目标，因而需要建立绩效指标体系。

③按照绩效指标，支出部门本年度应达到的具体绩效目标是什么?也就是说绩效目标必须是具体的、可考量的数值。因为对于某一主管部门而言，绩效目标一旦确定就可以进入稳定的运行状态，而绩效目标会随着经济和管理的需要而变化，因而需要在每年预算中予以明确。

效是指绩效评价。绩效预算中的“效”是指根据预定的绩效目标指标和其他指标，对拨款的效果进行评价，并按照绩效评价的结果对绩效预算管理拨款进行结算，考核评价包括质和量两个标准。通常，绩效评价以年度为周期进行，绩效评价的结果还应当按规定正式向政府和人大报告。

预算是指绩效拨款计划。要素“预算”即按年度的绩效目标和事业成本，计算出应当拨款的计划。在确定绩效目标后，我们还应当根据事业成本，计算出绩效拨款计划。财政为这一支出目标提供的拨款额，业绩的预算表明公共劳务的成本，具有明确量化的标准，不能量化的支出，通过政府公开招标、政府采购或社会实践中所产生的标准财务支出来衡量。

通过以上对绩效预算三要素的分析，我们可以得出以下结论:绩效预算是按照政府职能部门所要达到的目标分配财政资金，并运用合理、规范的评价指标，对财政资金的使用结果、目标的完成情况和取得的效果进行评价的一种公共支出预算模式。绩效预算关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花，怎么花，而是政府在这些地方花了钱，老百姓最终得到了什么？通俗的说就是要为老百姓办实事，如多没有达到什么效果，这些规章制度和出差办公不仅不是政府的绩效，反而是政府在浪费资源。因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础。

应当注意的是这里的绩效预算与企业绩效预算最大的区别是政府绩效预算要考虑相应的社会效应，不能单纯的把利润最大化当做目标，要考虑到政府扶贫扶弱公共安全等方面。

2.2绩效预算的特点

2.2.1以结果为导向，用目的代替手段

我国现行的预算管理基本上都是投入导向型的，而绩效预算与传统的投入导向型预算是相对立的，它以结果为导向。传统方式为“投入、产出、结果”，绩效预算的“结果、产出、投入”恰恰相反。绩效预算的这种方式具有十分清晰的指向性，指出了政府的投入最后到底形成了怎样的经济效益和社会效益。这些产出其实就在我们的公共生活中，比如政府投资了一条路、一个小学、一个产业或者是一个绿化工程，这些是有形产出；政府的低保政策，医改的产出可能是无形的。绩效预算就是先具体的把这些产出拉到我们眼前，根据这些效应按会计原则分配给你资金，就一定要看到相应的结果。

传统的预算只是一种将现有财政资金进行分配的手段，至于这些资金的达没有达到相应的效果则超出它的范围，总的来说是“只问耕耘，不问收获”的理念。而因为以结果为导向，部门或项目事先就做出了承诺，我们可以一目了然的看到资金是不是与结果匹配，如果资金支出没有实现预期，我们可以追究支出机构的负责人所承担管理上的责任。这样就不存在浪费敷衍的可能性，大大减少资源在制度中的耗散，有目的的预算更具清晰度。社会要的就是看得到的结果和目的。

2.2.2以责任为约束，采用分权制度

我们知道改革总是伴随着制度的管理方式的转型，绩效预算要求的管理与传统的管理也是不同的，这是它的一大特点。根据绩效预算的要求，政府机构及其管理者在被授予财政资金的同时，也承担了事先指出结果的委托。传统的预算中，我们可以看到管理者的权利与

责任不匹配，权利远远大于其责任。我们把具体的资金与具体的责任实行匹配，这样就避免了道德上的风险和不效率的存在。政府机构的行为如果偏离了社会利益与公共利益，就能清晰地追究到相关当事人员及其行政长官的责任。在澳大利亚，政府按照部门的产出来配置财政资源，采用权责发生制原则对公共产品的全部成本进行核算和控制，从财政的首席长官往下都是需要签订个人绩效协定的，对绩效较差的个人要进行相应惩处。实际的实行情况证明了绩效预算的效果，1991-1992年财政年度，在总金额14澳元的预算安排中，一半的建议受到评估的影响。载制度经济学的领域，我们也可以知道只有多大的责任匹配多大的权利时，制度的运行才是有效的，于是有了上述积极的效果。

2.2.3引入市场机制，提高政府财政效率

我们首先应该明确公共品也是商品，公共品也有成本，它也必须遵循价值规律，所以公共物品的分配制度不能只含计划经济的因素，还应该含有市场经济的因素。计划是有惯性的，相反市场有其强大的纠错能力，能让不正确的政策迅速回头。

传统的预算管理方式，是按照“人员——职能——经费”这一模式进行制度安排的。先考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履行职能的程度，再根据职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很浓，所谓“因人设事”，就是这种制度安排的产物。绩效预算，则以一种全新的角度，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。

2.2.4引进评估概念，推进政府决策科学化、民主化

绩效预算引进评估概念破处了往常的“预算是政府自己的事”的想法，强调了预算也是全体公民的事，相应专业的专家也应承担自己相应的社会责任。

绩效预算的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。在绩效预算制度下，一个单位的预算是根据它所要完成的职能，需要通过一系列取样于社会的客观指标来计算的。对各部门绩效的评估既不是本部门自己说了算，也不是由财政部门说了算，而是由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价。决策变得客观科学，绩效预算不再是一个单向的过程，而是形成一个健全的反馈链条，集中了广大人民的智慧。这也就赋予了绩效预算民主化的功能，无论是财政部门，还是用款单位，必须在公众的监督下，通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。可以有效地改变各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义作法。这样的评估系统必然会推进预算的透明化、公开化，而透明化、公开化又反过来是科学化民主化的必要条件，科学与民主化也就注定使人民能够有效地参与决策，决定自己的需要，从而能有效保护自己纳税人的权利。

2.3绩效预算的运行模式

从以上绩效预算的内涵和特点，我们可以总结出绩效预算的一般运行模式。

首先是制定年度计划。年度绩效计划通常在编制年度预算时根据部门的战略目标确立，详细阐述部门在特定年度内拟提供的公共服务数量和水平。包括以结果为导向的绩效目标，实现绩效目标需开展的详细活动和需动用的资源，衡量绩效目标的具体指标以及按照正常条件能够达到的绩效标准等。之后提交绩效报告。为跟踪部门年度绩效计划的进展情况，一般要求部门管理者定期或者不定期提交绩效报告，通过绩效指标详细描述绩效目标的完成程度。然后进行绩效评价。虽然绩效报告一般会对年度绩效计划和实际完成绩效进行比较，并对部门绩效目标实现情况做出判断，但是，由于绩效报告由部门自己提供，很难保证评价结果的客观公正性，需由独立于部门的外部机构进行评价。最后是反馈绩效评价结果。绩效评价可以一部分是与预算分配之间没有非常直接的联系，加强管理、提高效率为目的进行绩效评价；也可以是是绩效评价与预算分配之间有一种非常直接的联系，绩效评价的好坏直接影响到拨款的多少。

3.绩效预算的一般理论

3.1公共财政理论

公共财政是国家和政府为市场提供公共物品和公共服务分配和经济活动，它是与市场

经济相适应的一种财政类型。公共财政理论的思想就是“市场能干的，政府绝对不去干，只有市场不能干的，政府才去干”，政府干的就是就是“拿众人之财，办众人之事，和众人之意”的事情。这个过程只有通过政府公共预算的形式才能顺利完成。同时，作为掌握一部分公共资源的财政，其分配活动也应当追求资源最优配置。这其中包含三层含义:一是通过财政渠道分配的、由公共支出实现的资源总量在整个社会经济源总量中所占的比重，必须符合整个社会经济资源合理、有效配置的客观比例要求;二是在财政领域中，财政资源应按照各种不同性质、不同类型的公共需要的客观比例在各种不同的需要之间合理分配，使公共支出内部保持合理的结构安排;三是在某一项具体的公共支出计划中，要考虑资源的最有效使用，所取得的产出符合公众的利益。绩效预算自身具有的一些特点很好地解决了以上三个问题。因为绩效预算首先是一种根据“成果”来确定“投入”的预算方式，它可以有效地约束政府在支配公共资源过程中不断提高其所占比重的问题，而且绩效预算将各部门的预算拨款与其工作绩效挂起钩来，建立了正确的激励机制，并且可以在政府各政府绩效预算改革研究拨款。总之，建立公共财政的目的就是将纳税人的钱用在市场失灵的领域，用在满足社会公共需要上。绩效问题是公共财政基本框架的核心，且贯穿于整个公共财政分配的过程中。

3.2公共选择理论

政府在解决市场失灵问题的同时自身也会存在诸多缺陷和失灵，政府失灵反映在预算上通常是财政预算的盲目扩大、公共支出的无效率性和预算动机偏离了公众需要。公共选择理论的思想在很大程度有利于解决这些问题。公共选择理论的主要内容用公共选择理论的代表人物布坎南的话来说:"公共选择是政治上的观点,它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生"。按美国学者穆勒的说法,公共选择理论可以定义为非市场决策的研究,或简单地定义为将经济学运用到政治科学。公共选择理论研究选民、政治人物、以及政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动。以上的研究把从政的人当做是经纪人，而不是传统政治理论的公益人的假设，从政的人会为了支持率、连任以及业绩等做出符合自己利益的选择，所以他们的行为多是短视的。行政官员的效用函数与公众的效用函数往往是不一致的。

“经纪人”是客观存在的我们可以理解的，但是却也是问题的着眼点。绩效预算就是从这点着眼，加强对他们的激励和监督。绩效预算把企业化经营模式融入到政府部门的运行中，要求政府的一切活动都要以满足公众的需要为前提和出发点，正是市场经济关系在政府行为中的体现。

3.3公共委托代理理论

经济学中的“委托—代理关系”理论兴起于20世纪70年代，最早由经济学家罗斯（S.Ross）提出。其解释如下：如果当事人双方，其中一方（代理人）代表另一方（委托人）的利益行使着某些决策权，委托—代理关系则由之产生。无论是何种形式的委托—代理关系，委托人和代理人双方之间都存在着显性的或隐性的契约关系。在如今的市场经济条件下，社会经济更多的是依靠自身的市场机制来调节，尤其是价格机制，但在一些情况下市场经济的运行结果往往不尽如人意，会产生“市场失灵”（Market Failure）。当存在市场失灵时，政府就会采取行动，对市场进行干预，成为广大民众的代理人，负起处理公共事务的责任，而广大民众作为委托人则必须通过缴纳税收的方式为政府提供必要的财力，包括向政府官员支付报酬，这便是社会生活中最常见的委托—代理关系，在此基础上，会衍生出各种类型的委托—代理关系。所有公共事务的管理活动，实际上要由以管理国家机器的名义组织起来的政府负责，即国家统一的政府组织在中央政府和地方政府之间、上级政府部门和下级政府部门之间、同级各部门之间，以及各部门内工作人员之间必然形成错综复杂的委托—代理关系。政府预算作为一种特殊形式的契约，也必然要通过这样的组织体系进行编制并予以执行。政府预算中体现的委托—代理关系与一般的委托—代理关系是有所不同。但是委托—代理的链条较长，具有多层次性，更大程度上削弱了委托人的控制能力，也就是起始委托人——国民——控制、监督政府预算活动的能力就越差，控制、监督预算活动的成本也就越高。国民与政府之间的委托—代理关系在财产、委托人和受托人上是不明确的。公共部门代理人实际业绩考核的难度也比一般的代理关系更难，标准更不容易细化和制定。公共委托代理理论在财

政上的分析指出最重要的问题是衡量政府（代理人）的工作效率，及如何评估他们的活动成果。

绩效评价将不同代理人所做的工作以及其是怎样做成这些工作的、有什么差异形成绩效评价文件，通过形成文件，机构和组织可以赢得其客户或者公众的信任，因为他们表明用纳税人的钱提供了良好的服务。如果没有报告文件，内外部的民众就无法获得有用信息来判断政府是否有效率和效果。要对代理人进行绩效评估，就须首先建立科学的评估标准，及确定标准的绩效评价体系和制度。绩效评价是构建整个组织受托责任的至关重要的工具，它不仅能使政府员工对监督者负责，监督者对部门管理当局负责，部门管理当局对中央行政机关负责，中央行政机关对治理委员会负责，还能使委员会成员就地方政府的整体运转对公众负责。绩效评价信息在受托责任中的作用是连接绩效与受托责任的桥梁，使公众能够获取关于政府的财务与非财务绩效的信息，是政府受托责任概念的根本，报告与沟通绩效计量是政府受托责任的一个重要方面。绩效预算据此把重心放在了解决评估标准、体系和制度上，可以从实质上解决以上政府与国民委托-代理体系中存在的最大不足。

3.4交易成本理论

交易成本理论又叫做交易费用理论。交易成本发生的原因，来自于人性因素与交易环境因素交互影响下所产生的市场失灵现象，造成交易困难所致，拿到政府中来说也是同样的道理。Williamson 指出六项交易成本了来源： 有限理性、投机主义、不确定性与复杂性、少数交易、信息不对称、气氛。资源经历“公民-政府-公民”的形式也是一项交易，必然会有很多成本的存在。就从预算这一板块来看，我们可以找出许多导致成本的因素。政府人员的有限理性，会从自身利益出发考虑问题；信息的不对称性，公民的要求传达不到政府，政府也在宣传上有所欠缺；整个宏观经存在着极大的不确定性与复杂性；一些腐败和寻租带来的少数交易等等。

从时间的分类来说部门预算编制过程中的交易成本属于事前交易成本。由于各参与主体行为目标的差异及信息不对称必然导致交易成本产生。在预算中，我们可以看到，政府在制定预算时存在着大量的不确定因素以及政府预算内容覆盖范围较广，涉及时间较长（至少一年），导致了事实方面的信息不对称性，或信息的不完全性。这种情况必然使得政府预算活动对预算的制定存在极大的成本，包括机会成本和信息获取的成本。而绩效预算在制定预算以前就已经有了以往评价系统提供的信息，预算通过也需要专家和人民的共同核准，这些就把信息不对称降低，从而降低成本。

在预算制定以后，政府人员有了追求个人利益而损害公众利益的机会，发生所谓的“内部人控制”问题，又有了监督的成本。既然预算是一项经济活动，那么过大的成本会导致效益的降低。因此,绩效预算加强的基础性制度构建,使财政部门与其它部门的工作规则制度化。同时建立预算资金使用的激励机制。通过对形成成本的事前事后因素进行控制从而控制成本是绩效预算的着眼点。

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