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浅谈中国社会保障发展历程

公共事业管理系 2010级 刘焕君

一、社会保障制度的起源及发展

社会保障法起源于欧洲发达国家。最早的社会保障法可以追溯到1601年英国颁的《济贫法》，当时规定通过征收济贫税对无力谋生的贫民救济。现在意义上的社会保障法是伴随着各国工业革命逐步发展起来的。19世纪30年代英国颁布实施了新的《济贫法》。新《济贫法》与工业化前的旧《济贫法》不同，工业化之前的立法带有传统的慈善事业特征。而工业化后的立法，将社会救助确定为公民的合法权利。确认人人有生存的权利，救济成为国家和社会的一项义务。德国随着工业化的进程在“铁血宰相”俾斯麦当政时期，为了防止社会矛盾，在1883年至1889年先后颁了疾病、工伤、养老三项法案。德国以社会保障中三个重点项目为基础建立的社会保障法律制度，对其他国家有较大的。美国作为后期的资本主义国家在罗斯福当政时期，为缓解失业、养老等社会矛盾，于1935年正式颁了《社会保障法案》主要包括失业、老年保障及其他各种津贴。

一、新中国社会保障制度的发展与改革

1．新中国社会保障制度的建立 （1）初创阶段（1949～1956年）

1949年，中华人民共和国成立，当时充当临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定，“革命烈士家属和革命军人家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。参加革命的残疾军人和退休军人，应由人民政府给予适当安置，使其能独立谋生自主”，并要“逐步实行劳动保险制度”等。

1951年2月26日，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定了职工在疾病、伤残、死亡、生育及年老后获得必要物质的办法，同时规定职工供养的直系亲属也可享受一定的社会保险待遇。l953年、l956年两次修订《劳动保险条例》，扩大了劳动保险的范围，提高了部分待遇标准，实施范围包括城镇机关、事业单位之外的所有企业和职工，从而成为新中国社会保障制度中最重要的一项社会保障制度。

1952年6月27日，政务院颁布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，公费医疗制度自此建立起来。1955年12月29日，国务院发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等法规，国家机关、事业单位职工退休、退职制度建立。1956年6月30日，全国人大通过《高级农业合作社示范章程》，确立了农村“五保”制度。此外，中央政府及其职能部门还发布了一系列有关社会福利事业、社会救济工程、生活困难补助等社会保障问题的规范性文件。

到1956年，我国已初步建立全国统一的社会保障制度。这一时期的社会保 障制度的主要特点，是以国家为主要责任主体，城乡单位共担责任并共同组织实 施的较为完整的社会保障制度。

（2）调整阶段（1957～1966年）

1957年，我国转入有计划的社会主义建设时期，为适应新形势的发展，中 央政府开始对社会保障制度进行调整与完善。l957年3月和l958年3月，国务 院先后颁行关于工人、职员退休处理暂行规定》、《关于工人、职员退职处理 暂行规定》等法规，企业职工的退休养老成为一项独立的制度安排。l962年2月，国务院颁布《关于精简职工安置办法的若干规定》等法规，并开始在农村普遍建立县、乡（公社）及村（生产大队）三级医疗保健网，合作医疗制度在广大乡村得以建立。在这一时期，卫生部、劳动部等也发布有关规定，对公费医疗、劳保医疗、农村五保和军属优待制度等进行相应的调整，军人退休制度也得以确立，还规定了职业病的保障范围和职业病患者的医疗方法。

（3）受挫阶段（1966～1976年）

1966年8月，“文化大革命”开始，我国进入十年动乱时期，社会保障事业遭受重创，一度处于瘫痪状态。l969年2月，财政部发布《关于国营企业财务工作中的几项制度改革的意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，原劳动保险金开支的劳动保险费用改在企业营业外列支，形成待遇标准按国家政策规定执行，所需费用由企业实报实销的“企业保险”模式。社会保险变成了企业保险，完全失去了社会统筹的功能。社会救济、社会优抚工作也受到了严重干扰，社会保障制度的责任主体由国家转向企业和单位的现象迅速扩张，社会保障在很大程度上走向自我封闭的单位化。

（4）恢复阶段（1976～1986年）

1978年，党的十一届三中全会的召开为中国社会保障事业提供了良好的政治条件，同年通过的《中华人民共和国宪法》在第48条、第49条、第50条分别对劳动者的福利、养老、疾病医疗或者丧失劳动能力的物质帮助以及对残废军人、烈士家属的生活保障问题做出了原则规定。与此同时，国家恢复了文革前社会保障制度的有关政策法规，并对原来的制度进行了补充和修订，还颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》等法规。1980年lo月7日，国务院颁布《关于老干部离职休养的暂行规定》，标志着一项特殊的退休制度——离休制度的确立。

1982年l2月4日，五届全国人大五次会议修订通过了《中华人民共和国宪法》第43条中规定国家发展劳动者休息与休养的设施及休假等福利问题，第44条规定了国家机关与企事业单位职工的退休保障，第45条规定了公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情形下有从国家和社会获得物质帮助的权利（包括社会保险、社会救济、医疗卫生、优抚事业各种社会福利等），第46条规定了公民受教育的权利，第48条规定了妇女权益问题，第49条规定了老人、妇女、儿童保护等问题。1984年10月20日，中共中央第十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，打开了社会保障制度改革的大门。

2．我国社会保障制度的改革

20世纪80年代，我国实行改革开放政策，为适应改革的需要，社会保障制度也随之改革，我国的社会保障制度进入了制度重构时期。

（1）社会保障制度为国企改革配套服务（1986～1993年）

从20世纪80年代中期到1993年，是社会保障制度的初步改革阶段，重点是为国有企业改革配套。在这一时期，我国开始进行城市经济体制改革，核心是增强大中型国有企业的活力。为保证企业改革的顺利进行，陆续制定了相应的社会保障改革措施。

在养老保险方面，l984年，在全民和集体所有制企业中进行退休费用社会统筹试点，对市、县一级的国有企业按照“以收定支，略有结余”的原则，实行保险费统一收缴，养老金统一发放。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，由国家、企业和个人共同负担费用，并实行养老保险费社会统筹，先市、县级统筹再过渡到省级统筹。

在失业保险方面，为配合国营企业实行劳动合同制，1986年，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次建立了企业职工待业保险制度。1993年，为配合《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的实施，国务院对《国营企业职工待业保险暂行规定》进行修订，发布《国营企业职工待业保险规定》，扩大了待业保险的覆盖范围，并规定由企业缴费，建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。

（2）社会保障制度被确认为市场经济的维系机制（1993～1997年）

在这一阶段，国家确定了经济改革的目标模式是市场经济体制，社会保障制度被确认为市场经济正常运行的维系机制，社会保障被称为市场经济体系的五大支柱之一。

1993年11月14日，中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”及“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”等重要内容，要求“建立多层次的社会保障体系”。

1994年1月23日，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，农村五保工作走向规范化。同年4月14日，经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合发布《关于职工医疗改革的试点意见》，医疗保险开始取代公费医疗和劳保医疗制度。同年还先后公布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000）》、《关于深化城镇住房制度改革的决定》，扶贫工作和住房制度改革步入一个新的发展时期。

1994年，劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范，推动了生育保险制度改革。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，明确基本养老保险费用由企业和个人共同负担，并决定在全国以社会统筹与个人账户相结合的制度模式进行试点。1996年，社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度在江苏镇江、江西九江试点的基础上，国务院办公厅转发了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意

见》，将试点扩大到38个城市。l996年，劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，决定建立工伤保险基金，形成规范的工伤保险制度。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了我国企业基本养老保险制度。1997年，国务院还发布《关于在全国建立城市居民最低生活保险制度的通知》、《关于卫生改革与发展的决定》，使城镇贫困救济政策走向制度化，卫生体制改革正式进入改革日程。

（3）社会保障逐渐成为一项基本的社会制度（1998年以来）

1998年3月，新一届中央政府在保留民政部的同时，新组建了劳动和社会保障部，相对统一了社会保障管理体制。这一时期，社会保障改革超越了片面为国有企业改革配套和单纯为市场经济服务的观念，社会保障制度将作为一项基本的社会制度安排来建设。社会保障制度改革的目标是：建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化，社会保障全面由单位化走向社会化。

1998年，国务院下发《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和待业统筹移交地方管理有关问题的通知》，将原来铁道部、交通部等1 1个行业部门的基本养老保险待业统筹移交地方管理，加大养老保险基金管理和调剂力度，确保基本养老金按时足额发放。同年，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了城镇职工基本医疗保险制度的模式和改革方向。

1999年，国务院发布《失业保险条例》，将原规定上升为法规，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。同年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，进一步规范了城镇贫困居民的社会救济工作。同是这一年，国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，为强化社会保险费征缴提供了依据。同年，国务院还颁布《住房公积金管理条例》，对住房公积金的缴存、管理等进行了规范。

2000年，国务院出台《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，明确了完善社会保障体系的总体目标和基本原则，提出了试点工作的主要任务，并决定在辽宁全省省及其他省确定部分城市进行试点。

2002年，国务院公布《关于修改（住房公积金管理条例）的决定》，对公积金管理作了进一步修订。

2003年，国务院颁布《工伤保险条例》，进一步规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序等。

2004年，国务院颁布《劳动保障监察条例》，规范了劳动保障监察工作，维护劳动者的合法权益。

2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将建设同经济发展水平相适应的社会保障制度写入宪法，标志着社会保障制度正在成为国家发展必要的基本制度安排。

2005年12月3日，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步完

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