最新城镇化政策解读

最新城镇化政策解读

解读十八大政策走向 探寻城镇化发展方向 ................................................................................. 1 城镇化发展政策将出台 推进时间表已确定 .................................................................................. 4 历年中国城镇化政策一览 ............................................................................................................... 5 中国新型城镇化六大命题是什么? ................................................................................................. 7 中国政府的失误政策之一：农村城镇化 ..................................................................................... 11 推进新型城镇化的制度性变革 ..................................................................................................... 12 2013城镇化升级：基层官员到北京打听中央政策 .................................................................... 15 城镇化的主导力量是市场还是政府 ............................................................................................. 22 百件提案齐建言 城镇化配套政策呼之欲出 ............................................................................... 23 发改委：要抑制新型城镇化政策被误读 ..................................................................................... 27 发改委官员：城镇化政策规划短期内很难出台 ......................................................................... 29

解读十八大政策走向 探寻城镇化发展方向

全国瞩目的十八大已胜利落幕，目前全国各地都在学习、贯彻十八大报告精神。在此背景下，以“十八大精神和中国新型城镇化道路”为主题的，第二届中国城市管理高峰论坛将于12月8日在河南开封召开。

论坛由中共中央党校报刊社、河南省住建厅、开封市人民政府主办，北大资源集团承办。将延续上届论坛的高格调、高规格，邀请国家相关部委、中共中央党校、北京大学、河南省政府的相关领导和专家、企业界、学界代表和包括电视台、广播电台、平面、网络在内的等近百家媒体共300余人参加此次论坛。 围绕本届论坛的热点问题，论坛承办方北大资源集团给予了解答。 问:本届论坛主题为何定为：“十八大精神与中国新型城镇化道路”？ 11月8-14日，党的十八大胜利召开，中国即将迎来新的十年。十八大提出了今后一个时期的大政方针，将对国家发展战略，经济发展战略产生重要深远影响。因此，对十八大精神进行深入解读和学习尤为必要。

十八大报告指出：要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

李克强同志多次强调，城镇化是扩大内需的最大潜力，在我国发展进入新阶段以及面临经济下行压力的形势下，研讨城镇化科学发展问题十分重要。 因此，本届论坛主题定为：“十八大精神与中国新型城镇化道路”，论坛将深入解读党十八大精神和路线，在我国城镇化进入升级与转型的新历史阶段，集思广益，探寻中国新型城镇化发展道路；破解城市规划不合理、公共资源短缺、城市运行效率低下、环境污染等城市病问题。

问：为何要把本届论坛关键词定为：生态、宜居、和谐？

当前，我国人民居住环境和建设正面临城镇化加速发展带来巨大的压力和挑战。随着大量人流快速向城市聚集，生态环境、环境污染，能源紧缺，交通堵塞，居住困难等问题也日益突出，走新型城镇化道路，建设经济、社会和环境协调发展的绿色宜居城市，创造人与自然和谐共存的环境，才是可持续的城镇化，才是有质量的城镇化。

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。因此，本届论坛将关键词定为：生态、宜居、和谐 问：论坛要探讨哪些话题？

论坛嘉宾将结合十八大精神，研讨未来中国城镇化发展中的政策方向与发展战略，2013年中国宏观经济政策走势，绿色金融体系建设、河南“三化”协调发展道路、创新土地利用及管理方式、社区建设及服务模式等和中国新型城镇化紧密相关的话题。同时以开封新区的发展实践为蓝本，并将开封运粮河项目的城市创新作为具体探讨课题。

问：为什么选在河南开封举办本届论坛？

河南省作为中国最早提出“城乡统筹、城乡一体”新型城镇化概念的省份，在新型城镇化建设的很多方面走在了全国前列。

开封是：中原经济区的核心区，“三化”协调发展的先导区，国家级文化产业发展的示范区。

探讨开封新区的新型城镇化道路，对助力开封新区的快速崛起，带动河南当地发展，对中原经济区建设的顺利启航，都有重要示范意义和借鉴意义。 北大资源集团35平方公里运粮河项目，位于开封新区，是中央党校课题组研究的重要项目，在城市新区的发展中具有示范效应。

问：开封运粮河是个什么项目，为什么党校把该项目作为案例进行研究？ 答： 35平方公里的开封运粮河项目是中国城市发展史上的一次深入创新的尝试，其商业繁荣、民生为本、步行优先、自然共生、农业公园、文化引领的六个创新点使该项目成为中原经济区建设和新型城镇化进程中的示范和标杆项目。

问：中国城市管理高峰论坛由谁组织发起？为什么会举办这样一个论坛？ 中国城市管理高峰论坛是中共中央党校主办，北大资源集团承办，两年一届的权威平台。

中央党校2010年专门设立了“城镇化与城市运营”课题组，是来自中央党校、北京大学、相关省部委及一二线城市的领导专家组成的顾问组及专家组。课题组研究成果每年运用于中央党校案例教学，党校报刊社专版宣传，以及城市管理高峰论坛上发布，核心成果作为内参为决策者提供参考。

2011年，中共中央党校与北大资源集团结成了战略合作，北大资源的开封新区、济南徐李片区、昆山创意园三个项目将作为“城市运营课题组”的研究基地。

课题研究内容聚集在我国城镇化发展中核心问题：城市战略定位、城市规划、城市公共产品短缺、城市运行效率低下、城市环境污染、城市民生、人口的素质提升等民生相关问题。

问：论坛承办方北大资源集团是家什么样的企业？

北大资源集团是方正集团旗下专业从事房地产开发、商业地产运营、物业经营管理的综合性房地产控股集团。

北大资源集团依托北京大学教育资源，融合方正集团医疗、科技、金融等相关产业资源，探索独具特色的差异化“资源地产”道路，成为具有全方位资源整合能力及大区域开发能力的城市运营商。

2009年，北大资源集团率先提出资源整合型城市运营商的企业定位，将优质的产业资源，医疗、教育等民生资源导入城市和社区，通过有效配置稀缺资源，在为政府提供长期税收和就业的同时，提升区域、城市核心价值。同时，充分依托北大，深入挖掘北大深厚的人文底蕴，致力构筑城市社区的新文化生活方式，用北大文化服务于社区和居民，为消费者创造优质的人文环境，提高生活品质。

城镇化发展政策将出台 推进时间表已确定

慧聪家居采暖网记者5月2日从权威渠道获悉，全国有关推进城镇化工作的时间表已经确定，预计在今年年中和年底将分别有重头政策出台。这对于全国推进新型城镇化将起到指导作用。

其中，由发改委牵头、多部委参与编制的《城镇化发展规划纲要（2012-2020）》将在今年6月底前完成，并报国务院发布实施。除总体规划之外，今年12月底前，多部委还会出台城镇化配套政策。这意味着，推进新型城镇化工作的时间表已经确定，相关工作将有序展开。特别是有关城镇化的配套政策，将为各地推进新型城镇化提供指导，保证城镇化工作的顺利进行。

对于各方关注的全国城镇化工作会议，据记者了解，目前该会议仍在准备阶段，具体召开时间尚未确定。不过，随着全国推进城镇化工作时间表的确定，预计接下来相关工作会有序展开。另外，对于全国城镇化规划的具体内容，目前多方也已达成共识，主要包括户籍制度改革和土地两大方面。

国家发改委副主任徐宪平此前表示，城镇化第一是要有序推进农业转移人口的市民化，逐步解决现有2亿多和每年新增1000多万农民工的半市民化问题。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，按照分类推进的原则，逐步把符合条件的农民工转为城市居民，全面放开小城镇的落户限制，有序放开中小城镇的限制。

他表示，2012年全国城镇化率已达到52.57%，但户籍城镇化率只有35.29％。城镇化由数量扩张向质量提升的转型势在必行，当务之急是推动人口城镇化。 而对于土地，目前有关官员和专家普遍认为，城镇化要避免“造城化”、避免“房地产化”、避免“摊大饼”，这意味着将主要通过调整存量土地来代替土地增量。 记者注意到，海南等地也在抓紧推进新型城镇化工作。“6月中旬将召开全省推进新型城镇化工作会议，《海南省新型城镇化发展战略研究报告》也将于6月下旬出炉。”海南省住建厅相关人士说。

据介绍，《海南省新型城镇化发展战略研究报告》出台之后，海南省还将出台包括实施方案等进一步的配套政策，以确保城镇化工作顺利进行。而围绕上述战略研究报告，海南省已经召开三次座谈会，有关户籍制度改革等核心问题的讨论非常热烈。

记者注意到，就初步情况来看，海南省计划打造一批特色风情小镇，以特色风情小镇作为城镇化建设突破口，并辅以小城镇建设专项补助，给予资金保障，这无疑有利于城镇化工作的进一步推进。

另据参与山东省济南市城镇化规划编制工作的有关专家透露，住建部要求各省传达城镇化规划编制最新要求，并提出全国县级以上城市今年以前必须启动城镇化规划，县级城市则要求明年启动。

历年中国城镇化政策一览

1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民冒着极大风险，在土地承包责任书上按下了鲜红的手印，小岗村包产到户拉开了中国土地改革的序幕。

1979年9月28日党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。”

1980年的全国城市规划工作会议又确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇的方针”。

在1992年明确经济体制改革的市场化趋向之后，农村发展和小城镇建设在国民经济发展所扮演的角色越来越重要，政府用政策引导农村的城镇化显得尤为重要。

1994年9月，建设部、国家计委、国家体改委、国家科委、农业部、民政部等六部委联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》，这是我国第一个关于小城镇健康发展的指导性文件，是政府引导城镇化的开端。

1995年4月，根据国务院原则同意的《关于加强小城镇建设的若干意见》的要求，国家体改委、建设部、公安部、国家计委、国家科委、中央机构编制委员会办公室、财政部、农业部、民政部、国家土地局、国家统计局等联合发布《中国小城镇综合改革试点指导意见》决定依靠地方政府和各有关部门，选择一批小城镇，进行综合改革试点。

1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”江泽民同志在十五届

四中全会上进一步指出：“实施西部大开发和加快小城镇建设，都是关系到我国经济和社会发展的重大战略问题。”将小城镇建设提高到了“大战略”的高度。

2000年6月13日，中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出当前小城镇建设中“存在一些不容忽视的问题。

2005年胡锦涛强调，坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。

2008年中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

2010年，中央经济工作会议明确强调“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。”会议还着重强调，未来大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与产业布局与环境资源相协调，而且“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要工作抓实抓好”。

2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。

2013年3月，国务院总理李克强指出城镇化是我国经济增长的巨大引擎，是本届政府的工作重点，新型城镇化是以人为核心的城镇化，并特别强调要防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。

中国新型城镇化六大命题是什么?

新型城镇化的设想是多样的，各种流派和观点各有侧重、有些甚至是互相排斥的，但无论怎样，新型城镇化的核心离不开“创新、和谐、公平、自由”等词汇。新型城镇化的核心归根到底是人的城镇化，其能否托起“中国梦”，关键取决于能否深层次地理清和解决好以下六个问题，这些也是新型城镇化的深层路径内涵：

第一，从硬件环境建设到软件政策创新与提升的变迁

新型城镇化到底包含什么？仅仅是城市基础设施加强和城区生态环境的改善这些硬件建设？如果是这样的话，那是旧式城镇化的升级版和“鬼城”的初级版。毫无疑问，新型城镇化还包括其他重要内容：经济、人口和社会等方方面面的协调发展，最终形成新型城镇化的过程。可以想象，新型城镇化的铺开将带来史上最大最广泛的政策创新时期。

在打破城乡两元方面，新型城镇化必然要逐步完成：首先是城乡空间一体化；其次是城乡市场和产业结构一体化；最后是城乡经济社会发展一体化这三个阶段。农村政策创新方面着重体现在与城市的全要素对接：如公共服务的均等化、城乡规划统一化、机制体制的一体化等。

从合并乡镇，到扩权强镇，再到撤镇设市，包括浙江在内的不少地区一直在探索小城市发展的思路，试图找到镇域城镇化发展模式的路径。政策创新一直在探索，未来的趋势应该是将区域中心城市和大城市发展成为城市群，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。数据显示，全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设发展都将与新型城镇化关联。

在新型城镇化过程中，现行的土地和户籍管理制度是两个主要的障碍。户籍制度和土地制度改革应协调联动，户籍上，让农民工就地市民化并和城市市民享受同样的社会保障体系；土地上，提高农村征地补偿达到同级城市的参考标准，逐步实现城乡土地同权同价。

在新型城镇化下，应该重新反省已有的土地财政政策的种种弊端，要把财政体制改革的突破口放在土地财政改革上，着眼点就是让土地的成本大幅下降，

让城市土地真正成为外来人口落户的载体，使其安居乐业，只有这样，城市发展才能享受中国人力资源的巨大红利，抑制“刘易斯拐点”的过早到来。没有土地财政的改革，新型城镇化过程就会被牵绊并止步不前。

第二，从身份天壤之别到幸福以人为本的体现

未来，新一届政府的思路可能不仅包含新型城镇化，还有民生幸福的概念，而城镇化的最终目的必然是以人为本，以注重和提高人的发展和幸福感知为诉求，这是相辅相成的。

上海世博会的主题是“城市，让生活更美好！”然而，具有讽刺意义的是，中国的城镇化发展中有太多的反其道行之的现象，如在城市中，年轻人的就业和创业环境恶劣，“官二代”、“富二代”这些名词凸显出社会公平竞争的问题严峻，这足以说明平等公平透明的环境是何等重要，如果年轻人没有上升的通道，必然引发不公，激发社会矛盾。

包括个人所得税在内，目前的很多政策是打击踏踏实实干活的白领和农民工，相当一部分年轻人成为了现行土地财政政策为源头导致的“房奴”、拍卖车牌制度导致的“车奴”和各类消费型银行贷款的“银奴”，这些人成为了中国最先陷入“中等收入陷阱”的一群人。

大量找工作的异地大学毕业生涌入京、津、沪、深等机会较多的城市寻找工作，使当地劳动力市场形成供远远大于求的态势，竞相压价导致人力资源回报大幅降低，较低的工资回报和较高的生活成本最终导致部分白领逃离这些全国中心城市，返回家乡工作。

老龄化社会的养老难题也在长期困扰着城市，尤其是长期奉行独生子女政策和社会化养老产业幼稚的情况下，必然使城市和家庭的负担加重，衰减城市发展的活力。另外，城市贫富区域自然分割所导致的“城中村”、棚户区的脏乱差与市中心高档社区的优美环境的反差，折射出的恰恰是城市中财富分配不均带来的城市空间差异。

农民工难以融入城市也是一个棘手问题。2011年外出农民工超过2.5亿人，约六成是长期在城市生活的新一代农民工，他们为城市建设做出了巨大贡献，但是却在各类权益和保障上被视为都市另类而被城市拒之门外，成为“城市游牧一族”。同时，他们远在外地的留守子女儿童在教育和成长上面临失管、失教和心理失衡问题。

城市里的白领越来越成为“垮掉的一代”，城市里的第一代农民工则成为是被牺牲掉的一代。在新型城镇化的过程中，这些问题能不能得到破解，将决定其最终的成败得失。

第三，从分裂的城乡到社会主流价值观的形成

城市使生活美好和幸福。在城市中，人的幸福感一般来说来源于两个方面，一个是社会服务业的发达与否，服务业越是发达，人的幸福感越是高；另一个是社会主流价值观形成与否，如果社会形成了主流价值观，那么各阶层生活方式和意识形态上的冲撞就会越少，显然幸福感就越大，但是从这一点上来看，中国分裂的农民或农民工与城市的市民，即“农村中国”与“都市中国”这两型社会之间显然带有强烈的对峙、隔着深深的鸿沟和难以融合的价值观差异。

农村精英流失造成“农村失语”问题。长久以来农村积贫积弱的现实，使农村出生的大量精英最终离开农村，人才的匮乏使农村失去了与城市比肩的创新能力和竞争能力，使现代农业和乡村旅游业等产业止步不前，这必然导致农村成为越来越严重的弱势地区，加重了“农村失语”问题，部分农民遭受到特权阶层的侵害后，缺乏基本的表达申诉能力和法律援助渠道，最终造成群体性事件。在现实情况下，中国新型城镇化的发展如何保证农村、农业和农民的观点得到表达，如何平衡好城镇的观点与三农观点，是一个需要认真思考的问题。

农民的土地不能随意变成资产流转，造成农民在农村必须依附土地并靠劳力生存，而传统城镇化过程中，用城市人单方面的观点来规划和发展农村，难免忽视农村特色和农民习俗，用很低的补偿金把农民“赶上楼”，损害农民的利益，这是另一种形式的“圈地运动”，是另一种版本的“劫贫济富”，新型城镇化如何避免陷入这样的逻辑将需要实践来检验。

第四，从消耗型城市化要素供给方式到城市可持续发展方式的实践 这里面涉及一大堆的问题：新型城镇化由谁来主导以及如何主导？依然是之前惯用的强势地方政府通过土地出让和融资平台双箭齐发的主导模式？是否仍然是新一轮的基础设施投资热潮和GDP崇拜泛滥最终造成城市资源供给的不可持续？以前是造地运动，现在换成造城运动吗？政府在城镇化过程中的角色是无形的手还是“到处乱摸的手”？

新型城镇化必将更关注城市可持续发展的理念，甚至从某种角度来说，新型城镇化就是城市可持续发展的一个公约子集。中国传统城市发展的三大动力：

城镇化——统筹城乡发展、工业化——工业反哺农业和区域一体化——周边借势与融合，未来将会与城市可持续发展的理念相嫁接，由新型城镇化来换档提速和版本升级。新型城镇化需要找到城市发展的长期动力和城市发展的核心能力，在该城市发展所处的阶段背景下同时关注城市的发展水平、持续水平和资源能力的协调水平三大维度，从而指导城市的决策者建设新型城镇。

第五，从产业粗放模式到“产城融合”模式的升级

新型城镇化必然涉及城市产业的发展及其与城市发展的关系，而中国大大小小的各类城镇势必在新型城镇化过程中走向“产城融合”的新阶段。从早期成本效率为追求的工业集中阶段，到目前竞争优势为追求的产业集聚阶段，再到未来创新驱动为追求的新城区新社区阶段，是“产城融合”的标准路线图。基于此，该路线图也指出了在新型城镇化过程中，未来城市应更注重以下一些要素的提升，包括市场规范、人文特色、生产性服务业和企业家群体等这些关乎城市根植性优势与区域创新优势的软性指标。值得注意的是，这些往往难以复制并有可能形成各个城市的差异化发展能力。短期看需求，长期看供给，新型的城镇发展需要培育自身独特的核心能力，从而形成真正的长期发展驱动力，仅仅靠短期投资热潮和GDP崇拜是无法达成的。

第六，从粗放型社会管制到高效性社会治理的提升

“治大国若烹小鲜”，城镇化的不断发展对城市的公共管理提出了新的要求，当前首先是爆发公共安全和群体性突发事件的概率在加大，其次是外来人口激增带来社会保障和治理压力在加大，新型城镇化或许将倒逼政府对城市的公共管理从当前的粗放型社会管制提升到未来的高效性社会治理阶段。

根据欧美日韩的经验，中国城镇化率超过50%后将会经历一段快速的城镇化阶段，即是一个人口快速导入城市的阶段，一方面是城乡一体化带来的农村人口入城，另一方面是由区域一体化产生的产业转移、承接或升级带来的产业人口迁移。高效性社会治理的难点是如何做到城镇人口持续和有序的导入。房地产及市政基础设施配套的合理化，劳动力市场和人才引进政策的完善，城市壮大后新老社区管理模式的创新，促进农民进城就业和市民创业的力度，加强城乡统一社会保障体系的建设等，都是十分重要的课题。

中国政府的失误政策之一：农村城镇化

西方发达国家的农村城镇化取得了成功，并不意味着在中国就适用，道理很简单，人太多了，中国人口到今年是14亿，而农村的人口是9亿，要实现农村城镇化，就需要把农村中的一半人口，就4亿吧，要把他们转为城镇人口，就要把他们的土地没收，让他们成为无地的城镇人口，

在西方发达国家，这么做是对的，因为他们的人口少，国家完全可以给他们实现就业，或者是大部分的就业，可是，在我们中国，要把4亿人口转为城镇人口，实现他们的就业，这个在我看来是根本就不可能实现的。我们现在看到许多的地方，招不到工人，那不是没有工人，而是没有合适工作岗位的工人，最要命的一点，中国现在想要经济继续高速前进，仍然采取过去那种低成本的劳动密集型的工业是绝对不可能的，必须要提高档次，升级换代，这是一个国家发展到一定阶段的必然结果，否则，中国经济将无法继续高速前进。

一旦升级换代，许多劳动密集型的产业将会被机械自动化型，科技型，资金密集型的企业所代替，许多的农民工，没有技术或者只有初级技术，是根本无法在这样的工厂里立足的。也就是说，一旦许多的工厂完成升级换代，许多的工人就会失去他们原来的工作岗位，这是可以肯定的事实。

我们的国有工厂也许可以为工人保留一部分的这样的岗位，可是毕竟是杯水车薪，现在国有工厂少，解决大多数的就业岗位的大多数是那些私人企业，地方工厂，如超市，宾馆酒店，纺织，服装，各种服务业，还包括各种娱乐场所的小姐，。。。。这些，都是安排就业的主要岗位。这些大多数是私人老板的天下，他们都是以利润为目标的，没有利润的事情他们宁肯关门也不会干的。

在我国经济升级换代的大背景下，本来就已经饱和的低层次劳动密集型工业利润将会不断的下降，竞争业将更加的激烈，利润的减少是私人老板们不能忍受的，亏本赚吆喝更是他们不会干的买卖；所以，为了谋求利润，他们要么关门，要么就只能进行升级换代，或者迁往内地，以降低成本，这样一来，升级换代的上去了一批，关门的有一批，剩下的就是迁往内地，降低成本的这一部分还能提供给普通的工人一定的工作岗位。

而我们国家大部分的农民转过来的无地城市待业者，不少是没有什么多少技术的人，他们能够就业的工作岗位因为国家经济的升级换代而逐渐减少，他们

中的许多人就只能挤在服务行业，但服务行业大部分招的都是女性，男人怎么办，没有技术或者只有初级技术，而实行农村城镇化又让他们失去了土地，没有土地就没有饭吃，没有饭吃这可是个大问题，

现在国家是经济发展不错，这个问题还不是很明显，但是经济不可能长期这样发展下去啊，依照我的测算，要不了十年，中国经济必然会衰退，那个时候这些没有工作又没有土地的普通劳动者将会大幅度的增加，4亿中哪怕只有1亿人是这种情况，对于一个国家来说都是一种灾难，这么多人，国家怎么安排，他们可都张着嘴要吃饭呢，国家剥夺了他们的土地搞城镇化，让他们成为了无地的待业者，或者干脆说，他们是无地的农民，没有工作就没有饭吃，没有饭吃就得饿死， 失节事小，饿死事大！ 没有饭吃，没有工作，怎么办？去抢，去偷，去杀人放火，，，没有饭吃，什么事都干得出来。。。

所以说，在我们14亿人口的国家搞农村城镇化是一种政策失误，没有其他的原因，就是人太多了！ 人太多了！

推进新型城镇化的制度性变革

新型城镇化核心内容涉及两个方面：一是人的城镇化问题，就是如何解决农民进城就业后的基本公共服务问题；二是城镇的发展模式和路径，即如何实现城镇发展的可持续、生态、低碳和绿色

必须反思一些地方城镇粗放扩张的发展模式和决策中短期行为的制度成因：“摊大饼”加大了基础设施供给的压力，导致城镇成本的大幅度增加；大广场、大马路、大公园以及高档政府办公楼等严重浪费资源，而解决居民特别是外来人口公共服务的资金却严重不足

如何理解中央所提出的新型城镇化道路，目前各方认识还未足够明晰：一些地方希望借此机会上更多的项目；一些学者提出了高质量的城镇化文明理念和相应的指标体系；企业家希望找到新的投资热点；有的人虽然认识到“以人为本”的实质，但是在政策操作层面的设计上还是五花八门，并未触及实质。就我个人理解，中央提出的新型城镇化政策，核心内容涉及以下两个方面：一是人的城镇化问题，就是如何解决农民进城就业后的基本公共服务问题；二是城镇的发展模式和路径，即如何实现城镇发展的可持续、生态、低碳和绿色。

重点：农业转移人口的市民化

2012年，我国的城镇化率达52.6%，而按城镇户籍人口计算的城镇化率仅35.3%，之间存在着17.3个百分点的差距。这说明2.5亿农民工和约7500万城镇间流动人口在城市还没有享受到与城镇户籍居民同等的公共福利。如果按照每年一个百分点的增长速度，到2020年，我国城镇化率将达到60%，意味着我国的城镇人口将会达到8亿人左右。进城的农民工将会在现有基础上再增加1亿人。如果不及时解决他们的公共服务和进城落户定居问题，我国城镇化的质量将不会得到根本改善，反而还会加剧未来可能出现的各类社会矛盾。

所谓新型城镇化，就是要实现城镇化从数量型增长到质量型提升的转变，也就是说要解决农民工进城后公共服务均等化和定居落户难的问题。这也就意味着当前城镇化的工作重点是如何实现人的城镇化，如何坚定不移地进行户籍管理制度改革和逐步完善农业转移人口市民化的进程。

户籍管理制度改革的难点在于，原有的城乡二元的户籍管理体制已经演化成为区域公共服务体系对外封闭的新二元结构。在特大城市，因为土地升值的预期，集体经济的福利和农村的各项优惠政策并不亚于城里人，当地农业人口转向非农业人口兴趣已经不十分强烈。矛盾的焦点在于外来人口。例如在上海，外来人口已占常住人口的40%左右，如果给所有的外来人口落户，那会对上海的财政产生巨大的支出压力，也会导致城镇人口的公共服务水平降低。

其实，大城市的户籍管理体制改革，首先可以考虑针对已经在大城市长期定居、稳定就业、举家迁徙的外来人口。他们在外来人口总量中占比并不高，事实上已是城市的市民，只是缺少了一个户口本，缺少了子女在这里享受义务教育和参加高考的权利。解决他们的落户和公共服务，不会带来太多财政上的负担，反而会把他们的长期消费倾向转向居住地，带动城市的消费并促进服务业的发展。在操作环节上，一些特大城市可以在周边的建制镇和远郊区县，率先进行户籍管理制度改革，比如可以考虑把在主城区的长期举家迁徙的外来人口落户到远郊区县和小城镇。

实现农业转移人口市民化，是个长期过程。可以通过实行居住证制度，通过就业年限，逐步解决公共服务均等化问题。同时要大幅度提高社保缴纳率，促进企业和农民工以及外来人口各自承担缴纳社保的责任。2011年，全国雇主或

单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。提高社保缴纳水平还有很大空间。

路径：实现城镇发展模式转变

我国有658个城市和19722个建制镇，已经统计为城镇化的人口到2012年底已达到7.1亿人。如此庞大规模的人口城镇化，涉及如此众多的城市，世界上尚无先例。而我国又面临着资源短缺、人口压力巨大等多重挑战。走什么样的城镇化发展路径，关键是要落实城镇发展模式从粗放扩张型向资源集约型的转变。

解决城镇发展模式的转变，面临的困难重重。目前参照系大多是两种类型：一类是发达国家城市化的结果，表现为先进的城镇管理水平和良好的视觉形态；另一类是新兴国家和发展中国家，由于经济的快速增长，人口大量向城市涌进，出现了大批贫民窟和严重的城市病。一些地方一方面试图赶超发达国家的城市发展水平，另一方面又极力要避免城市发展过程中的贫民窟现象，因此在城市管理中，要求过高，注重视觉，看重表面，却回避了城镇发展进程中农民进城后的公共服务问题。

值得注意和反思的是，我国城镇政府的行政管理体制、财政管理体制、城镇基础设施投入和管理机制、土地出让的收益分配机制等，都从制度上支持了城镇政府粗放扩张的发展模式和决策中的短期行为。这种发展模式的后果是：城镇土地利用的严重粗放，摊大饼式的扩张加大了基础设施供给的压力，导致了城镇成本的大幅度增加；政府大量的短期行为，如大广场、大马路、大公园以及高档政府办公楼等，严重浪费了政府资源，而解决居民特别是外来人口公共服务的资金却严重不足；城镇的门槛过高，城镇居民的利益固化，导致政府不愿意接纳外来人口进入城镇落户或享受与城镇居民同等的公共服务水平；由于政绩工程的积累和对于土地出让的过度依赖，每一届城镇政府的政绩压力要求对基础设施投入不断加大，而城镇居民对改善公共服务供给的需求饥渴，又使得政府的资金需求越来越大。一旦土地供给链条出现断裂，城镇债务问题就可能爆发。

调整城镇发展模式，关键要做好几件事情：一是明确什么样的路径是正确的。例如，要扭转注重视觉形态的现象，转向资源的节约利用等。只有明确了什么是正确的发展观，才能要求各级城镇政府不再偏离可持续发展的轨道；二是要改革城镇管理体制，建立相对平等的城镇发展机制，防止资源通过行政等级，过多地被集中到高等级城市；三是要提高土地出让成本，要求政府珍惜土地资源，

遏制摊大饼的发展趋势；四是要调整政绩观，从制度上促进政府管理者把短期行为转向长期行为，把工作目标对准公众和外来人口，真正地从制度上实现中央提出的“以人为本”的城镇化发展目标。

2013城镇化升级：基层官员到北京打听中央政策

2009年底中央经济工作会议上官方首次提“城镇化”，此前城市化一直是指以大中城市为主的集聚性发展

2013年1月15日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强到国家粮食局科学研究院考察调研时指出，城镇化的核心是“人”的城镇化，关键是提高“人”的生活质量；要走集约、节能、生态的新路子，防止违反规律人为“造城”，以免出现“有城无市”和唱“空城计”。

此时，距离他以《农村工业化：结构转换中的选择》的论文获得北大经济学硕士，已过去了24年。在这篇于1988年交付的论文中，李克强挑战了诺贝尔奖获得者阿瑟·刘易斯的“二元结构”说，他主张发展农村工业化，破除城乡二元结构，形成我国城乡经济社会发展一体化新格局。

中国已进入加速城镇化时代，坚决破除城乡二元结构早已成为决策层和社会各界的共识。2012年8月17日，国家统计局发布报告显示，2011年中国城镇人口比重达到51.27%，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增加2096万人。

而上述数据未被中国城镇化专家所一致认同。“长期以来许多地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设，过于注重城市建成区规模的扩张。不少专家统计，我国城镇化速度与工业化的进程相差15个百分点，人口的城镇化严重地落后于土地的城镇化。大量的土地已经划成了市区，但是大量的人口并没有相应成为市民，专家把这种城镇化叫做半城镇化或伪城镇化。”2012年12月8日，全国人大财经委副主任委员尹中卿在主题为“十八大精神与中国新型城镇化道路”的第二届中国城市管理高峰论坛上说。

“伪城镇化”现状之下，新型城镇化被提到战略高度。十八大报告明确提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，并提出2020年“城镇化质量明显提高”的目标。

新的道路虽被明确，但传统的思路和模式仍在发酵。自2012年4月起，一场“造城运动”在一些地方以超常规的方式进行。如陕西延安市根据“中疏外扩、上山建城”发展战略，将通过“削山、填沟、造地、建城”，用10年时间，最终将整理出78.5平方公里的新区建设面积，在城市周边的沟壑地带建造一个两倍于目前城区的新城。在湖北十堰市，仅“西部新城”，截至目前已削掉100多个山头；自2007年以来，该市已“向山要地”6万多亩，计划“十二五”期间还将“向山要地”9万亩。

“最近一些基层政府官员到京打听，中央的城镇化政策有什么内容，是否又要有一轮新的项目上马？”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在其微博上说，地方政府习惯于大拆大建、上项目、建新城的城镇发展套路之后，新型城镇化是否会成为一场新的“造城运动”？“这种担忧不无道理，因为对城镇化理解的差异太大。中央关心的是农民工市民化，这肯定与地方政府利益形成巨大反差，市长们想的是项目，有了项目才有更多的政绩。”

新型城镇化的进程如何推进？模式、权益和制度瓶颈如何破解，决定着这片国土上城市与乡村的命运。

城市的迅猛“长大”已成为当下中国城市化进程中的一个突出特征。 根据《中华人民共和国全国分县市人口统计资料（2010）》，截至2010年底，中国大陆有特大城市63座，其中人口800万以上2座，400万~800万8座，200万~400万15座，100万~200万38座。

人口膨胀之外，面积亦不断扩张。根据一项国家自然科学基金项目、国家高科技研究发展计划的研究结果，河南永城，位于豫鲁苏皖四省交界处的一座县级市，是最近20年来中国扩张最为迅猛的城市：建成区由1990年的0.23平方公里变为18.21平方公里，面积增长20倍以上。

迅猛扩张背后，国家层面的指标规划似也成为助推的动因之一。2009年2月，住房和城乡建设部编制的《全国城镇体系规划》中，重庆跻身为第5个国家中心城市。“十二五”期间，重庆主城九区将形成1000万至1200万人口的特大级中心城市；以万州、涪陵、黔江、江津等六大区域性中心城市加上长寿，又会形成一个人口超600万的城市群；24个区县城和一大批中心镇，构成一个大都市连绵带。

武汉亦在“追梦”国家中心城市。2012年6月19日，湖北省委常委、武汉市委书记阮成发面对1000多位来自全市各界代表做动员，“努力把武汉建设成为国家中心城市”。为此，打造国家创新中心、适时开建第二机场、建全国性铁路路网中心等具体计划被拟定，而最被阮成发看重的是经济总量，他认为武汉当务之急是做大经济总量。武汉市已提出要尽快迈入GDP万亿俱乐部，进入全国副省级城市三甲，并再用5年左右使经济总量突破2万亿元。

“大规划”下的行动逻辑

国家中心城市的概念发端于2005年，是国家住建部所编制的《全国城镇体系规划（2005~2020年）》中提出的城镇体系规划中城镇层级的概念，处于城镇层级中的最高位置。2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划》明确提出建设北京、重庆、天津、上海、广州五大国家中心城市，沈阳、南京、武汉、深圳、成都、西安六个区域中心城市。

安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣曾在接受本刊记者采访时谈道，行政区划对经济发展影响很大，“以前我们讲行政界限不能成为发展的鸿沟，但实际上就是鸿沟。”吴存荣说，在以前，合肥人均地域面积和人口规模在全国省会城市中排在20位以后，行政区划调整后现在排到12到14位水平，“最近十年推动经济增长的主引擎在城市经济，安徽经济发展亏就亏在没有中心城市带动。”

李铁在其微博上发出了这样的疑问：“我不明白，为什么一个省一定要有自己的中心城市？长三角的经济来自于上海的辐射，珠三角的经济来自于香港的辐射。借力，形成适合自己特点的城市规模才符合规律。”

而早从2001年起，全国范围内不同类型的城市都做起了“大规划”，领头的是直辖市和省会城市。中科院院士陆大道曾对此期间的造城风波做过调查，他说，“大规划”在2003年至2004年达到一个高潮。据不完全统计，那时有48个城市提出要建“国际大都市”。

“大规划”之风，不久即从大城市吹至中小城市。一些城市的政府领导要求按现有人口和产业规模的两倍乃至三四倍进行规划。大马路、大立交，大草坪、大广场，按照想象中的“国际化标准”，纷纷上马。

新城建设亦如雨后春笋般涌现，天津的临海新城、烟台龙口湾的海上新城、上海的金山新城、连云港的连云新城、深圳的前海、东莞的滨海新城等新城项目陆续上演。最近也有媒体报道说，此时哈气成冰的陕北黄土高原上，2000多台

重型机器正活跃着，它们将挖掉33座荒山，通过削山、填沟等手段，两倍于现在城区的建设用地将陆续被整理出来，用于延安新城建设。

而此前，内蒙古鄂尔多斯市耗资50多亿元、面积达32平方公里、历时5年建设的新城康巴什，由于工业区没有工业，住宅区人烟稀少，被外界称作“鬼城”。美国《时代》周刊曾刊文称，康巴什是中国房地产泡沫的最佳展示品。

城市病在2012年发威

30多年间，城镇化率从1980年的19.4%增加到2011年的51.27%，城镇人口首次超过农村人口。而这样的“拐点”背后，一些大城市痼疾缠身、风貌消失、交通梗阻，食品垃圾化，社会矛盾显性化---在“蚁族”、房奴、车奴、口罩族的背后，“宜居”似乎近在眼前又似乎渐行渐远。

2013年1月，雾霾锁中国。这或将成为中国不少城市有史以来空气质量最糟糕的时期之一，多个城市的居民已被警告尽量减少外出时间。1月16日，中国科协召开的“科学家与媒体面对面”活动上，中国科学院大气物理研究所研究员王庚辰预计，北京能达到空气环境新标准还需10年以上。

不少网民吐槽北京由“首堵”变为“首毒”，然而“毒”已至，“堵”未消。“从现场到医院不到3公里的路，足足走了40分钟！”2012年12月8日120北京一个急救中心的王医生在微博上说，车内病人因此错过最佳治疗时机，遗憾丧生。

在舆论的反思声中，社会车辆“不让道”领受了大部分指责，而“无道可让”则是另一重无奈现实。最新出版的《国际城市发展报告（2013）》指出，全球人口日益集聚在城市，到2050年预计平均每个城市居民每年花在交通拥堵上的时间将达到106小时/年。

为应对车涌之困，一些大中城市陆续实施“尾号限行”。2012年8月16日北京市交通委表示，尾号限行继续实施到2015年；成都市交管局宣布，自2012年10月8日起至2013年6月30日止，二环路与三环路之间区域汽车实施“尾号限行”。

在城市里限制性的生活行为约束，许多人尚未适应。2013年1月16日是济南公安交警支队关于临时采取机动车单双号限行的首日，“顶风上路”的单号车约占三成。

大城市的硬伤远不止于空气和交通，排涝系统也显得难以支撑城市的运行。2012年“7·21”北京暴雨灾害中，官方统计共有77人丧生，其中有不下20人死于

城区范围内；2011年的“6·23”雨夜，也有两名居民于暴雨中陷落街头窨井惨死。除去北京，2012年夏，武汉等多座城市亦经历了大雨中变身泽国之扰。

城市病症的治理已成为城市管理者亟需破解的课题。近日四川省住建厅透露，2013年，四川省将投入880亿元用于城镇基础设施建设，其中，解决城市交通拥堵、内涝、环境污染等“城市病”是投向重点。

社区建设和个体文明的变量

城市在宜居问题之外，在旧城改造、处理与外来人口关系等问题上亦成燃眉之忧。

近年来城市中多处名人故居被拆，传统文明元素日渐匿迹。2012年初梁思成和林徽因故居被“维修性拆除”，重庆的蒋介石的官邸被“保护性拆除”，紧接着全国两会之时，北京市文物保护单位、康有为故居“七树堂”又面临被拆迁重建的风险。

外来人口在城市扎根之后，同城待遇的诉求愈发强烈，与本地人的利益发生角逐。2012年10月18日，一则“京籍家长与非京籍家长在市教委信访办发生争吵”的视频出现在网上，这是支持与反对“异地高考”的双方首次正面冲突。

“放开异地高考只会让大城市越来越拥挤，解决的根本还在于各地均衡发展。” 一位“京三代”的滕姓女士表示。不过多省市已赶在2012年底前披露了异地高考政策。非户籍人口最多、教育资源最丰富的京广沪三地的方案，仍对“外地人”设置较高门槛。

放眼城市未来的目标，社区建设和文明程度等都有漫长的路要走。 2011年2月，有关方面对广州番禺区91个业委会的调查发现，自2007年《物权法》颁布实施后成立的91个业委会，仅有29个在正常运转。所剩的业委会中，有些形同虚设，业委会既没有固定的办公地点，委员又不肯透露个人联系方式，有的业主甚至从没见过委员的面。

2012年6月本刊记者采访北京水韵风情庄园小区业委会时获悉，业委会面临备案难、专职难、老龄化突出等问题。此外《物权法》虽已认可业主大会、业主委员会的主体地位，但《物业管理条例》并没有相应的条款对此组织进行保护，实践中，业主自治之后，与物业公司矛盾难以调和，维权之路艰辛。

“社区是改革开放以来住房商品化以后才出现的，制度尚不健全，比如地下车库经营管理或者电梯墙面做广告都有收益，这些收益应该归谁？没有相应的规

定。”北京大学城市与环境学院教授、住房与城乡建设部城镇化专家委员会委员冯长春在第二届中国城市管理高峰论坛上说。

2012年各地社区立法略有起步。当年1月12日《深圳经济特区社会建设促进条例》经深圳市第五届人民代表大会第三次会议通过，于2012年3月1日起施行；2012年7月24日贵阳市人大常委会也正式启动《贵阳市城市社区工作条例》立法调研工作。

乡村远去

乡村消逝，意味着对城市提供支持的源头日益枯竭。放眼城镇化大局，城乡协调发展才是大势所趋，但眼下的现实似是一边倒之势。

山东省沂水县诸葛镇的大崮前村原有300多村民，现在长年在村的只有7名老人。这个据说是由魏忠贤的次子传下来的村庄，数年之内可能将消失。

据官方数据，2000年中国有360万个自然村，到2010年自然村减少到270万个，十年里有90万个村子合理或不合理地消失了，一些带有传统风情的古村落的加速凋敝，显然属于后者。

当下乡村中，出现不少旧屋闲置、杂草丛生的“空心村”，仅剩妇女儿童老人留守。2012年《都市快报》曾对赣西北3个“空心村”进行调查，11个自然村平均居住不到8人。

研究报告指出，10年间农村小学生减少3153.49万人，占37.8%；农村初中生减少1644万人，减少26.97%。农村学生减少，一方面是由于学龄人口的大幅减少，也由于城市化进程中的劳动力转移，大量进城务工农民带走了部分学生，还有不少农村学校学生也转入县镇学校就读。

然而，离开故土的打工者及其子女虽常年落居城市中，却不拥有城市市民身份。国家发改委城市与小城镇发展中心副主任乔润令公开表示，目前中国农民已经严重分化，“可以分为四类，一类是不愿意进城的农民，如北京、天津、上海及东南沿海等地区的农民根本不愿意进城；第二类是在进城和回农村之间徘徊，近年农村政策改善，而城市福利和户籍含金量下降；第三类是携家带口已在城市定居的；第四类是新生代的，他们不会农活不懂农村，也不喜欢农活和农村，他们一定要留在城市里。”

城乡协调的未来

户籍制度改革被认为是城镇化进程的一道关口，中央高层就户籍问题曾多次表态。

2011年2月27日，国务院总理温家宝表示，正在出台文件积极稳妥地推进户籍制度改革，这已经经过党中央国务院讨论；3月14日，温家宝再次表示，正在积极稳妥地实行户籍制度改革，让符合条件的农民工进城落户。同时，着力解决农民工生活和工作中存在的问题，包括培训、子女上学和社会保障。 2012年12月召开的中央经济工作会议提出，“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。”

此外，乔润令认为等级化的城市行政管理体制也需改变，“一定要改变行政资源过度向大城市配置的导向，要为小城市创造平等的发展机会。”乔润令说，中国的城镇化是政府主导型，大量资源被政府控制，资源分配是按照等级制，级别高的城市得到的多，级别低的城市得到的少。最多的是省级，然后是副省级、地级、市、县级市，最次的是小城镇。”

更多的人倾向于发展小城镇，使农民能够就近择业、就近成为市民。“中国这么庞大的城乡移民，光靠沿海经济带，光靠少数大城市，光靠少数几个城市圈，根本是无力承受的。所以说从根本上来讲，还是要创造条件，让更多的农民就近转移就业，就近到中小城市成为市民。”2012年3月25日国务院发展研究中心副主任韩俊在“2012中国城镇化高层国际论坛”上说。

2012年7月13日至14日李克强在湖北考察时提到，要研究制定全国城镇化发展规划，在有条件的地方形成各具优势的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎表示，上世纪70年代，国家从解决农村问题的角度出发来发展小城镇；八九十年代，把小城镇和大中城市放在相对独立的角度来探讨究竟应该选择哪条道路；直到本世纪之初，才认识到大中小城市应该协调发展。

然而争论仍在继续。2012年12月经济学家谢国忠在《新世纪周刊》撰文称“人口超过2000万的超大城市是未来城市化的发展趋势”。

谢国忠认为，小城市必须依赖于少数具备竞争力的企业才能存活，如果它们失去了竞争力，整座城市就会消失。这是城市化的一种高风险模式。超大城市具有经济多样性。当一部分产业失去竞争力后，城市有能力化解损失。

在谢国忠看来，饱受诟病的堵车、污染等诸多问题，实际上根源都在于设计或管理，“如果2000万人住在本来设计容量仅为500万人的城市里，问题就会变得非常严重。大东京拥有3000万人口，但是并不存在任何大城市问题。如果中国合理地选择鼓励和投资于大城市的发展，中国就会在未来20年时间里拥有20座到30座超大城市。这将能够推动中国经济走上全球经济的巅峰。”

看来，如何构建科学合理的城市格局，实现大中小城市和小城镇城市群的科学布局，是个不小的问题。

城镇化的主导力量是市场还是政府

李克强所强调的“城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高人的生活质量”，事实上也是已基本完成城镇化的其他国家的经验所得。

美国经济学家、原白宫经济顾问委员会主席奥斯坦-古尔斯比曾比照美国城镇化过程中的经验建议，中国城镇化过程中，政府应加大在教育、基础设施和环境建设、城镇居民健康方面的投入，关注人和经济的共同健康发展。

十八大报告提出以工业化、信息化、城镇化和农村现代化“四化同步”推动经济可持续发展。一些学者对此认为，实现“四化同步”，要防止陷入拉美式陷阱而“过度城镇化”，防止“有速度无质量”的城镇化，防止“城镇化”变成“房地产化”等。

尽管对于城镇化的理解目前尚存在差异，但是城镇化根本前提是生产力发展，其核心和关键是人口城镇化。目前国内专家对于城镇化模式的分类，基本都是按照市场、政府在其中发挥的作用多少来划分。

城镇化的主导力量是市场还是政府？

住建部副部长仇保兴曾撰文认为，按照政府和市场机制在城镇化进程中的作用等因素，将世界城镇化发展模式概略地概括为以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城镇化，以美国为代表的自由放任式的城镇化。

这种分类方式相对较为普遍，各种城镇化模式也都有成功经验和深刻教训。 美国自由放任式的城镇化发挥市场作用，城镇化、工业化和农业现代化相互协调推进。在城镇化过程中，美国突出各城镇的特色和功能，交通基础设施的发展使得美国城镇化得以快速推进。但因为出现“过度郊区化”而付出了沉重代

价，曾带来一系列社会问题。专家认为，我国在可耕地少、人口分布不均、生态脆弱等国情条件下，如果重蹈美国覆辙将导致更为严重的负面作用。

发达国家的城镇化表明，城镇化推进速度必须与工业化进程相适应，与发展水平和经济实力相匹配，否则就可能会出现过度城镇化或虚假城镇化的现象。拉美的超前城镇化则带来“城市病”、“贫民窟”等一系列经济社会问题。

韩国“新村运动”推进的城镇化开创了“韩国模式”，其特点是以农民为主体，唤醒农民“自强自立”的精神，造就了大批道德和素质高的城镇居民，规避了一些转型中的社会问题。

以政府引导为代表的日本，快速提高了城镇化水平，但也出现一些问题。不过日本城镇化依然有很多方面被研究者称道，日本在城镇化过程中注意到农业、农村发展问题，加强总体规划，健全法规体系。

研究表明，无论是韩国、日本等亚洲发达国家，还是美国欧洲，都在城镇化过程中非常重视规划和对农村劳动力的教育。

百件提案齐建言 城镇化配套政策呼之欲出

6日下午，来自国家发改委、公安部、民政部、财政部、人社部、国土部、住建部、农业部等部委的副部长齐聚政协礼堂，集体会商110多件有关城镇化的提案。

中国证券报记者获悉，除了城镇化发展规划，国家发改委还在研究制定促进城镇化健康发展的政策意见；公安部将配套城镇化发展规划，制定户籍制度改革规划和实施意见；国土部将针对城镇化过程中的土地流转问题，出台深入农村集体建设用地使用权流转试点工作的指导意见。

城镇化建设应统筹规划 政协提案审查委员会主任孙淦6日在全国政协提案办理协商会上透露，截至3月6日，全国政协共收到110余件来自民主党派和政协委员的城镇化提案。

者在部分提案汇编中看到，致公党中央、民建中央、九三学社中央、民革中央等多个民主党派提交的提案涉及城乡低碳生态建设、城市规划与产业规划协调发展、深化土地制度改革等内容。

民建中央副主席周汉民在协商会上表示，目前中国城镇化存在以下问题：一是城镇规划对区域发展产业布局考虑不足，不利于增加农民收入和内需拉动；二是农民真正转变市民难度较大；三是基础融资平台监管难度加大；四是环境问题日益严重。

周汉民建议，应统筹规划城镇建设，城镇化必须与农业现代化和农村工业化结合；要合理调整产业布局，逐步弱化消除城乡二元体制；加强对金融服务的引导和监管，鼓励商业金融机构参与城镇化，优化信贷结构；改善生态，将乡村生态环境纳入管理范围。

九三学社副主席赖明认为，城镇化的核心是处理“人、地、粮”三者的关系。“人”的问题包括就业、住房、教育、社保等；“地”的主要问题是，由于中央与地方的财权和事权不清，导致土地的城镇化快过了人的城镇化，也涵盖了城镇化中的环境问题；“粮”的问题是，目前粮食自给率下降到90%，低于原来预定95%的目标，随着城镇化率提升，未来如何保证粮食自给率，将是重大课题。

按市场规律办事

除提案的民主党派代表外，部分全国政协委员也在协商会上发表了对城镇化的看法。全国政协委员、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁建议，可以吸取澳大利亚和新西兰的经验，由地方财政和金融机构出资，成立城市公共建设投资基金，然后向公众发行公共建设基金券，按照市场规律来解决城镇化建设资金问题。

全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林认为，尽管我国城镇化速度很快，但无法忽视城镇化滞后工业化的基本现实，我国服务业占比一直徘徊在40%左右。另外一个不容忽视的问题是，尽管我国城镇化率已达52%以上，但人口城镇化率只有30%多，如果再过8年，人口城镇化率不能达50%以上，基本可以判定城镇化战略失败。

“人口城镇化突出的矛盾在制度变革，户籍制度是带有歧视性的制度。”迟福林说。

人口城镇化是核心 针对上述提案和委员的发言，全国政协委员、国家发改委副主任徐宪平认为，我国城镇化过程中存在农民转业人口市民化、优化城镇布局、增强城镇产业支撑能力、加强城市规划建设管理等一系列问题。

徐宪平认为，应有序推进农村转业人口市民化，统筹推进户籍制度改革，努力实现义务教育，实现养老基本医疗以及廉租房等基本公共服务的覆盖；应增强城镇产业支撑能力，推动工业化与城镇化良性互动，加快城市产业转型升级，拓展城市就业创业创新空间。

徐宪平透露，目前全国城镇化发展规划仍在编制之中。此外，发改委还在研究制定促进城镇化健康发展的政策意见。

公安部副部长黄明介绍，总体上看，近几年全国户籍制度改革步伐明显加快，尽管如此，2012年全国仍有将近65%的农业人口。公安部将全力配合有关部门推进与户籍制度改革相关的领域改革，积极参与全国城镇化发展规划，并将按城镇化总体规划安排，配套制定户籍制度改革规划和实施意见。

国土部副部长胡存智透露，国土部正在研究制定关于深入开展农村集体建设用地使用权流转试点工作的指导意见，并争取尽快出台，以形成在国家层面可以操作的政策文件，加强对流转市场的指导，加大对农村经济的支持。其他相关部委负责人也从各自主管工作出发提出促进城镇化发展的举措。

全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文在接受中国证券报记者专访时表示，目前过分追求城镇化率的现象值得警惕；城镇化方面的考核指标需科学布置，不能用单纯城镇化率作为唯一的考量指标。

警惕“唯城镇化率”苗头 中国证券报：你对现在52.6%的城镇化率怎么看？

陈锡文：城镇化方面的考核指标需科学布置，不能用单纯城镇化率作为唯一的考量指标。随着科学发展观和转变生产方式等概念的提出，原来只看GDP的氛围有所改变，但要警惕变成对城镇化率的追求。如果政府和社会大众把城镇化率看得过重，可能会带来更大危害。

我们要多关注民生领域，比如有多少没有户口的人，有多少人的子女没有接受较好的教育。城镇化还必须有产业支撑，如果脱离产业支撑，没有产业发展需要，为了城镇化而城镇化，实际就变成了“造城”运动。对我国来说，城镇化需要解决的一个重大问题是如何实现人的市民化。在这一过程中，需要吸收多少农民到城镇来，让他们干什么？生产什么？市场又在哪里？从这个逻辑看，城镇化的前提是让农民先富起来。

中国证券报：城镇化推进会不会对我国农业产生一定的负面影响？

陈锡文：城镇化对农业来说确实是一把“双刃剑”。一方面，城镇化的发展能够带来较多非农就业机会，促进农村劳动力转移至城镇，劳动力转移也使得农业有了扩大规模的可能，城镇化也能为农村提供技术、资金，提高农业效率，增加农民收入。不利的影响是，随着城镇化发展，诸如耕地、劳动力等部分农村要素会丧失。我们需要清醒认识到，城镇化是个自然的过程，主导因素是市场，政府的责任在于保持农村和城市的平衡，使得农业得到发展、农民得到实惠，实现城乡协调发展。

中国证券报：在征地过程中，如何处理好农民的补偿问题？

陈锡文：我认为，对不同功能土地要有综合规划，形成一个区片价格，最后一定是形成一个均价来进行补偿。城镇化不同阶段，土地政策是不一样的，需要分阶段考虑，但有一条，必须保障农民的长远生计。从这个意义上讲，改革征地制度的起步点就是提高补偿标准，现在最需要改革的，就是土地政策中的补偿问题，从实践来看，各地执行中补偿差距非常大，破坏了法律的严肃性。此外，如果继续以农业产出标准来进行补偿，显然是不合时宜的，因为已占用的土地将不再用于农业生产。

结合实际推进城镇化 中国证券报：我国城镇化过程中如何借鉴国际经验？

陈锡文：从国际经验来看，有些国家未能处理好城镇化推进阶段城镇与农村的关系，造成农业衰弱、农村凋敝、农民贫困，这种现象在拉美国家仍然存在；更多的国家是在发现了问题之后，再回头抢救，所以付出代价很大。

对于世界范围内的城镇化问题，首先要认识到这是任何国家现代化进程中不可缺少的一环，没有城镇化，仅靠农业、传统产业，国民富不了，国家强不了。第二，城市的建设需要产业支撑，而产业发展受到外部环境的很多限制，并不是投资就一定有产出，需要考虑市场环境。我国现在有些行业产能过剩，产品如果卖不出去，农民转化为市民后即使有了就业机会，也可能面临失业。

有专家比较过欧美中的不同城镇化背景。具体来说，欧美地区的城镇化是“成熟儿”，它的生长发育处在有利的外部环境中，这主要是因为17世纪以来欧美有海外殖民，输出了国内矛盾。拉美城镇化是“早产儿”，现在拉美国家城镇化率很高，乌拉圭已90%，巴西、阿根廷在80%以上，墨西哥在75%左右，但是城市问题很多，不安全不和谐。中国的城镇化一定程度上来说是个“早熟孩

子”，中国怎样吸取国际经验教训，需结合自身实际把自己的路走好，超过十亿人的现代化成功经验，国际上没有供参考的范本。

艾学峰：城镇化需重视户籍土地融资三大制度

全国人大代表、广东省韶关市市长艾学峰6日表示，对中小城市而言，城镇化核心需要解决产业支撑问题，同时要实现基本公共服务均等化，防止出现二元结构。从地方实践来看，城镇化需要重视三项制度：一是户籍制度，解决人的聚集；二是土地制度，土地是城镇化建设的关键要素；三是融资制度。

王利平：新型城镇化要注重产业支撑

全国人大代表、广博集团董事长王利平认为，发展新型城镇化，企业应该提供产业支撑。

王利平介绍，西方发达国家的城市化是先有产业聚集，而后人口自然聚集，而中国目前的城镇化正相反，社会热点都落在人口聚集的相关问题上，产业似乎没有受到重视；“即使实现了户籍制度、福利配套、土地流转等系列改革，但农民变身市民后，何以养家糊口？”“产业支撑才是关键。新兴城镇化必然伴随着更多的工厂，更多的就业。”

王利平建议，从财税、产业落地、户籍保障等多方面出台相关政策。比如增加三四线城市退税范围，针对人才回流制定优惠条件，特别是将现在给予一二线城市的产业优惠政策扩大到三四线，引导人才流动。

发改委：要抑制新型城镇化政策被误读

自2012年底“新型城镇化中长期发展规划征求意见稿”下发各地已近半年，根据各方意见反馈，规划日前开始进行再次修改。

据《经济参考报》记者了解，目前城镇化中长期发展规划核心起草小组正就规划所涉及的难点问题深入探讨，并听取有关部门、地方政府、机构和专家的意见。“此次征求意见范围较之前有所缩小。”一位接近发改委的人士说。

“重新修改的根本原因是地方对?初稿?的误读，造成了很不好的影响。一说到发展城镇化，地方便盲目上项目，认为这就是发展，其实不然。城镇化应是经济发展到一定阶段顺其自然的产物，欲速则不达。”上述人士表示，正是由于地方对城镇化根本意义的误读，对“初稿”的反应仍是项目至上、开发圈地，因此，

规划修改重点便是改变地方政府固有发展观念，避免地方在城镇化发展过程中走弯路。

此前，国家发改委规划司副司长袁喜禄在社科院城镇化与投资研讨会上表示，虽然城镇化蕴含着巨大的投资和消费潜力，但在多因素的约束下，对经济增长的拉动作用并不是无限的。另外，在发展方式转变、经济转型、增长放缓的大背景下，城镇化将是积极稳妥、渐进发展的历史过程，不是爆发式发展。

“目前多地加快城镇化速度，提高城镇化指标，是希望通过城镇化的加速推进，加大土地投资开发力度，带动经济高增长。”袁喜禄说，这种城镇化冲动，是把一个长远的战略性任务当成短期的应急机制，这是忽视城镇化的基本背景，其发展方向也会脱离城镇化正常的轨道。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁最近也表示，目前地方政府对于城镇化的认识有误区，加大了城镇化的推进难度。“在国家确定推进城镇化后，地方官员拜访络绎不绝，甚至有的直接表示要建数万人的农民城。”

李铁认为，新型城镇化与之前不同的是，不再只是上项目，搞建设。城镇化首现应明确，其核心是让低收入农民进城，而不是有钱人进城;是让自愿上楼的农民上楼，而不是农民被迫上楼。

据悉，修改中的规划强调重在改革。而改革的关键则是通过完善体制，推动户籍与人口管理、土地管理、行政管理和财税金融等领域的改革。

此前广州已经对户籍改革进行试点，逐步取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为“广州市居民户口”。

但李铁认为，城镇化不是简单的市民化，户籍制度改革的核心在于逐步消除城乡居民的公共服务差距，放宽对自愿进城落户农民的限制，降低农民落户门槛，而不在于形式上是否取消农业和非农业户口划分。一些地方户籍制度改革存在“空转”现象，即直接把农民的户籍变了，但并没有改变他们的生产和生活条件，“农民需要的不是身份转换，而是福利待遇。”

“规划涉及诸多制度改革和创新，需要研究和协调的政策措施比较复杂，涉及部委较多，难以形成较为一致的方案。现在正是希望尽快就一些难点问题形成共识并找到解决办法。”上述人士表示。

值得注意的是，对于一些地方的城镇化被房地产化，袁喜禄表示，在体制的分割没有完全消除的同时，城镇化发展又面临新的障碍或新的门槛，例如高房

价不仅提高了农民进城的门槛，也制约了城镇化内需潜力的发挥。“城镇化绝对不是房地产化。”

发改委官员：城镇化政策规划短期内很难出台

关注中国经济发展、聚焦新型城镇化，昨天，由新京报、国家行政学院经济学教研部、腾讯网共同主办的“中国经济展望及城镇化发展高峰论坛”在北京举行，全国人大常委会原副委员长、著名经济学家成思危、新京报社社长戴自更等学者、企业家、媒体人会聚一堂，探讨了城镇化发展、文化创新等话题。

李铁：城镇化核心是农民转市民

新京报社社长、总编辑戴自更在致辞中表示，新京报将依然坚持进步的美好的价值观，忠实记录时代前进的步伐，做到为人民的呼声发出自己的声音，希望能为中国文化创意产业、新型城镇化视野做出贡献。

围绕城镇化发展，昨天与会的嘉宾国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，“城镇化的核心是农民转为城市市民，更好地接受平等的公共服务。”

李铁还澄清了近期网上有关传言，他表示，城镇化发展政策规划“还正在研究广泛征求意见当中”，短期内很难出台。

李铁昨天表示，再搞一个大型投资型的城镇化，并非中央政策所希望的。“城镇化的核心问题就是农民转为城市市民的过程。既不是什么建设、也不是什么投资，就是让农民工在转化为市民的过程中，能更好地接受平等的公共服务。”李铁说道。

李铁表示，中国的城镇化政策面临着改革和可持续发展两大问题。户籍制度改革、土地制度改革、行政管理体制改革，而这些改革并不简单。

慕海平：城镇化健康发展必须五位一体

国家行政学院决策咨询部主任慕海平在昨天的论坛上也对城镇化提出自己的看法，慕海平表示，城镇化是一个双刃剑，只有做到产业、人口、土地、社会、农村五位一体的城镇化才能避免可能产生的负面问题。

慕海平表示，产业的城镇化是经济支撑，没有产业的发展不会吸引劳动力，无法支撑城镇化的发展。第二人口需要城镇化，建了很多城市没有人那就是空城，必须要有人转移过去。

而产业的聚集必然带来土地城镇化，得拿出更多的地来为城市运行、城市发展、为城市的人口服务，这将牵扯到城市的空间布局问题，这和房地产关系非常大。这就是慕海平所说的土地城镇化。

此外，慕海平认为，人多的地方矛盾多，社会管理的压力就大，如果社会转型、社会管理创新不跟上，那城市就是积累矛盾的地方，必须得创新体制、机制，这需要社会的城镇化。

黄怒波：城镇化布局要考虑社会公平

黄怒波昨日在会上称，城镇化实际上是要解决城乡二元结构，实现城乡一体化的问题，最重要的是实现整个国民的生活品质的同质化，不要大城市在天上，到了小城市在底下。在这方面，城镇化一开始布局就要考虑到社会公平，其次要解决城镇化中房地产模式创新变革的问题，第三城镇化过程中一定不要出现新的破坏。作为地产商，要找新的模式，如社区综合体也大有可为。

远洋董事局主席、总裁李明昨日在会上表示，站在房地产商的角度看，城镇化的发展方向逃不出两个规律，一是还得按原有城市发展轨迹走。二是加快城镇化建设，经济规律必须要起作用。

在昨天的论坛上，来自城市发展、文化创意产业、房地产业方面的专家和企业代表，还就有关论题进行了探讨。随后还举行了新京报第七届标杆地产、家居颁奖典礼。

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