制度框架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取向

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制度框架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取

向

作者：刘志成王娟 改革 05年06期

矿产资源是人类经济社会发展的重要物质基础，制度框架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取向。随着我国经济持续增长和人民生活水平不断提升，经济发展对矿产资源的需求快速增长。尽管我国是一个资源大国，但人均储量较低且分布不均，资源环境对经济社会发展的约束日益凸显。党的十八届三中全会明确提出将“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”作为生态文明建设的重要内容。相关改革的推进对于使市场在矿业领域资源配置中发挥决定性作用，以市场力量推进资源节约和环境保护具有重要意义。 从矿产资源有偿使用制度改革的推进情况来看，早在006年，国务院批复的《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》就提出要促进煤炭资源有偿使用和合理开发，完善矿业权有偿取得制度，并选择山西省等8个煤炭主产省(区)进行煤炭资源有偿使用制度改革试点。但改革试点工作效果并不显著，也没有在总结试点工作经验的基础上向其他矿产资源领域拓展。此后，在全球资源性产品价格大幅上涨带来的资源开发热潮中，资源产权违规转让、矿产无序开发、开采过程中资源浪费和环境污染等一系列问题日渐

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凸显。

矿产资源有偿使用制度改革对于全面深化改革、实现经济社会可持续发展有重要意义。第一，完善矿产资源有偿使用制度是使市场在相关领域资源配置中发挥决定性作用的重要前提。只有彻底改变传统体制下矿产资源廉价或无偿使用的情况，才能充分发挥价格“指挥棒”的作用，有效调节矿产资源的生产和消费，使矿业企业实现充分竞争和优胜劣汰，不断提升相关行业的配置效率。第二，矿产资源有偿使用制度改革是破解当前经济发展的资源环境约束的重要手段。推动资源有偿使用可以使矿产资源价格既反映企业成本，又反映社会成本，引导矿业企业提高资源开采效率，加强资源综合利用；可以通过税费等激励手段，促进节约资源，从源头上减少污染排放，保护和修复矿山生态环境。第三，矿产资源有偿使用制度改革是规范矿业市场秩序、实现矿业市场健康发展的重要保障。通过改革可以从根本上解决矿产资源产权界定、出让、转让和开采等各个环节中的管理混乱问题，推进全行业制度的规范化；可以将改革带来的矿业收入增加回馈到矿产资源勘探开发领域，增强矿产资源的持续供应能力。第四，矿产资源有偿使用制度改革是促进资源富集地区经济社会全面发展的有效手段。通过改革可以推动资源优势向经济优势转化，实现矿业和其他行业的协同发展，使经济建设和生态文明建设相互促进，从而带动资源富集地

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区经济社会全面发展。

鉴于资源有偿使用的重要意义和相关改革推进的情况，要完成党的十八届三中全会设定的改革任务，做到使用资源付费，使自然资源及其产品价格全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，有必要明确资源有偿使用的制度框架，梳理该领域存在的问题及其根源，科学设计改革方案，合理平衡各方利益，为资源有偿使用制度改革顺利推进奠定基础。

一、矿产资源有偿使用的制度框架

矿产资源有偿使用的整个过程包括多个环节，涉及矿产资源产权从资源所有者向矿产资源开发企业的转移，资源产权转移过程中的定价，矿产资源产权二级市场交易，政府对资源勘探和开采征收税费，资源开发收益在不同主体之间分配，资源勘探开发过程中生态环境保护与修复等一系列问题。为了使矿产资源开发利用有序运转，主要矿业国家都建立起了相应的制度。一般而言，矿产资源有偿使用制度包括一系列法律法规，以及依据法律法规确立的产权界定与管理体系、产权出让定价机制、矿产资源税费体系、矿业产权交易制度、矿产资源开发收益分配机制等制度安排(见图)。政府的目标在于通过相关制度的建立和完善，实现不同主体之间的利益平衡、资源合理开发和集约利用、生态环境有效保护和修复，进而推动矿产资源行业健康稳定发展，为经济社

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会可持续发展奠定基础。 (一)明确界定的资源产权

资源有偿使用关系到资源从一个主体向另一个主体转移的问题，涉及资源的产权。一方面，界定产权才可以谈“有偿”。只有在明确界定产权的基础上，才能进一步谈资源的有偿使用。要实现资源有偿使用必须明确国家如何行使资源产权所有者的职责。另一方面，界定产权才能将外部性内部化，进而提高资源配置效率。资源在使用过程中可能产生一定的外部性，而明确界定产权是将外部性内部化的手段之一，通过界定产权可以为解决环境污染、水土流失等问题提供基础性条件。在产权明确的基础上，通过市场交易，资源才可以从低效率的使用者转移到高效率的使用者，实现资源合理配置。因此，只有明确地界定产权，合理地配置产权，公平地交易产权，严格地保护产权，才能真正建立起完善的资源有偿使用制度，使市场在自然资源配置中发挥决定性作用。

就矿产资源而言，产权主要包括矿产资源所有权和矿业权，其中，所有权是矿产资源产权的核心，矿业权由所有权派生，包括探矿权和采矿权。

图 资源有偿使用的制度框架

从产权界定模式看，根据矿产资源所有权，或者处置权

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和控制权来源不同，矿产资源产权界定有三种模式。[]一是取决于土地所有权的产权界定模式。该模式的基本原则是任何矿产资源都归矿产所在地的土地所有者拥有。其优点是法律关系简明，只要界定了土地产权，资源产权也就随之确定；缺点是当一处矿产跨越不同所有者的土地时，会增加交易成本，如果资源具有流动性(比如石油、天然气)还可能引发相邻所有者之间的纠纷。二是政府特许的产权界定模式。该模式的前提是假设政府拥有矿产资源的产权，并且具有处置矿产资源的权力。该模式下企业可以在经政府评估并取得政府特许后获得勘探和开采矿产资源的权利。其优点是政府能够对矿业资源实行统一管理，有利于推动行业规范有序发展。三是基于声索权的产权界定模式。该模式是一种基于先到先得原则的产权界定方式，任何发现矿产资源者在完成申请、登记、备案等一系列手续后既可获得矿产资源所有权。其理论基础是无主物理论，即任何矿产资源在被发现以前不归任何人所有，因此，遵循先占原则，矿产资源产权应归首先发现它的人所有。该模式下，政府有管理职责，但无处置权。由于矿产资源的发现者能够通过先占权获得高额收益，因此，这种模式能够激励企业积极参与矿产资源的勘探。现实中，一国具体采取何种产权界定方式往往取决于其国家结构形式、法律体系、历史等多种因素。

在产权的界定手段上，主要的实施方式有三种：一是基

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于矿业立法，二是基于矿业协议，三是二者的组合。其中，矿业立法提供了矿产资源勘探和开发管理的基本框架，是规范矿业发展的最主要工具之一。矿业立法涉及的关键问题包括企业可以获得与矿产资源相关的哪些权利，获得权利的同时需要承担哪些义务，在何种条件下矿业相关的权利可能被收回等。[]矿业协议是作为资源所有者的政府与资源勘探开发者签订协议就相关权利和义务作出详细规定。组合模式则通过同时或先后进行矿业立法和签订矿业协议来明确产权。 (二)科学合理的价格形成机制

资源有偿使用的一个核心问题是资源的使用者如何对资源所有者进行合理补偿，这涉及资源定价的问题。合理的价格形成机制是推动资源行业健康发展的核心机制，对于促进自然资源的合理配置、提升资源利用效率、形成合理的消费观念、推动资源行业的技术进步都有着重要意义。 多数矿产资源属于可耗竭资源，其定价需要遵循客观的经济规律。关于可耗竭资源的定价理论可以追溯到Hotelling发表的《可耗竭资源经济学》。这文章确立了可耗竭资源定价理论的基本框架，得出了可耗竭资源的最优开采路径，即任一时期开采的边际产量带来租金收益的现值应该相同。[]此后，人们根据现实经济中资源定价的特征，逐渐将技术进步、替代能源开发、生产和生活方式变化等因素纳入了可耗竭资源定价模型。简而言之，可耗竭资源定价应该

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考虑资源的代际成本与时间价值、资源开采和使用的外部性与社会成本、资源生产和使用行业以及其他行业的技术进步等多重因素。最优资源定价需遵循以下原则：资源未来价格的贴现值应该与资源的即期价格相等；资源的当期价格应该反映资源的生产成本和外部性带来的社会成本；在剔除开采和使用条件的差异后，不同类型的资源价格应该与其替代性资源的价值成正比。

矿产资源价格形成的具体方式与矿业权的出让和交易方式有关。一般而言，矿业权的出让有两种方式，分别是市场化出让和非市场化出让。相应地，形成了两种矿业权的价格形成机制。在市场化出让方式下，矿业权以招标、拍卖或挂牌方式出让，其价格形成机制由招标、拍卖或挂牌的一系列规则决定。招拍挂的出让方式能够充分发挥市场的价格发现功能，使矿业投资者和开发者根据其对市场需求、自身资金实力和技术水平、矿山开发潜力的认识和预期提出合理的价格，使矿业权能够以合理的价格出让给有效率的市场主体。在非市场化出让方式下，矿业权主要按照“早申请者优先”原则出让，其定价依据主要是评估机构根据一定的规则对矿业权进行评估后确立的价格。非市场化出让方式能够在市场参与者较少、交易不活跃的情况下，充分发挥政府和中介机构的引导作用，既保证出让方的合理收益，又在一定程度上保证受让方的参与积极性。当然，这两种定价方式也不

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是截然分开的，比如在矿业权拍卖过程中往往也需要通过评估来确定合理的拍卖底价，避免因串标或投标者过少给矿业权所有者造成损失。

(三)职能明确的税费体系

资源有偿使用制度最直接的反映是资源使用者在开发资源时必须支付一定费用。税和费是矿业企业在资源开发过程中因占有资源而发生的主要支出。尽管税和费的承担者往往是同一市场主体，但税与费有明确的区分，二者流向不同、目的不同，在资源有偿使用中承担的职能不同。税收征管的主体是政府，是无偿的，目的主要是筹措财政收入、调节收入分配、调控宏观经济运行；资源使用付费的对象是资源所有者，体现的是资源所有者出让其产权所获得的收益。 当然，在资源的使用过程中，税和费也难以截然分开。一方面，二者相互影响，某一种税费的改革可能会影响其他税费征收的基准，进而影响其他的税费支出。另一方面，征收资源税本身也有调节资源级差收入的目的，也在一定程度上反映了资源租金。

.矿产资源行业的主要收费

在矿产资源行业，不同国家对反映同一权利义务关系的收费有时会体现为不同名目。从主要矿业国家看，体现资源所有者出让资源收益的各项费用包括权利金、红利、矿业权出让金等，这是资源有偿使用制度的核心。

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权利金是非矿产所有人因开采矿产资源而向矿产资源所有人支付的一种补偿性财产性权益[4]，是直接对矿产资源开采行为所课征的费用，对应国内的矿产资源补偿费。权利金是矿业权人开采和耗竭了矿产资源所有权人的不可再生的矿产资源，享有矿产所有权中的占有权、使用权、收益权而支付的费用，是国家或个人作为矿产资源所有者的经济权益的体现。对于实行矿产资源国有的经济体，权利金是其从矿产资源开发中取得收入的最重要工具之一；对于私人所有的矿产资源，权利金也是体现其所有者权益的最重要方式。权利金征收往往以所开采出的矿产资源的市场价值为征收依据，不同种类矿产资源的费率会有所不同。开采矿产资源不管其是否赢利，均须向矿产资源所有者缴纳权利金，这反映了资源稀缺租的要求。

红利是矿业权受让人通过竞争性出价或协议转让获得矿业权时支付的费用，是矿产资源的承租者向出租者支付的勘探、钻井、探明矿产开发权等各种权利的转让费用[5]，对应国内的矿业权价款。红利反映的是矿产资源所有者的部分财产收益。红利的支付可以按照事前确定的标准，也可以按照招拍挂确定的价格。按照各国规定，有的红利需要一次性支付，有的则可以分期支付。影响红利大小的因素主要是矿产资源的种类、市场价格、储量、品位、开采条件、交通条件以及承租者之间的竞争关系等。因此红利除了主要反映

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稀缺租，还体现级差租的要求。

矿业权出让金是指矿业企业因从事矿产资源相关活动使用了土地而向土地所有者支付的使用费，对应我国的矿业权使用费。矿业权出让金一般按该活动使用的土地面积计算，每年缴纳，缴纳的标准可能会因矿产资源活动所处阶段以及使用年限的不同而有所差别。[6]一般而言，勘查阶段收费较低，而在开采阶段收费较高，并且随着矿业权使用年限的增加，所需缴纳的费用也越高。总体上看，矿业权出让金的征收数额较小，既不会对矿业企业的盈利能力产生大的影响，又可以在一定程度上避免矿业企业对土地的乱占滥用。

.矿产资源行业的主要税收

矿业企业承担的税收中，有一些是矿产资源行业特有的，但绝大多数是对企业生产经营行为普遍征收的一般性税收。

矿产资源行业特有的税收主要是资源租金税，是指直接对矿产资源产生的经济租金所课征的税收，也被称为超额利润税、附加利润税等。资源租金税最早由Garnaut & Ross(975)提出，其特性是将税收负担与经济租金直接联系起来。资源租金税最典型的课征方法，是从一个矿产资源开采项目的累计收益中扣减掉累计成本，然后对一定回报率之上的净现金流课征。目前，我国征收的资源税与资源租金税的差异较大，

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更接近国外的权利金，而对石油企业征收的石油特别收益金与资源租金税的特性较为相似。石油特别收益金是国家对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收的收益金。实行5级超额累进从价定率计征，按月计算、按季缴纳。

矿产资源行业征收的一般性税收主要包括：企业所得税、销售税(或增值税)、关税、印花税、财产税等。相关税目和税率的设置因各国税收制度的不同而不同。目前世界各国矿产资源开采企业的一般性税费中，所得税都占相当大的比重，关税、印花税、财产税比例较低或不征收，发展中国家多征收销售税或增值税。

矿产资源行业属资本密集型行业，往往需要企业有高额的投入，还会承担一定的风险。因此，为激励企业参与矿业勘探和开采，各国政府都会设置一些税收优惠政策。这些政策主要包括加速折旧、勘查支出一次性摊销、投资加计扣除、延长亏损向前结转年限、耗竭补贴等。[7]其中，耗竭补贴①是一种较为典型的税收激励政策。矿产资源往往是可耗竭的，为鼓励矿业企业寻找新的矿体，以替代正在开采和消耗的资源，保证一定的可采储量，一些国家还设置了耗竭补贴制度。即允许矿业企业每个纳税年度从其应纳税额中扣除一部分，鼓励其积极从事矿产勘查。

从世界各国矿业税费征管的实践来看，不同类型的税和

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费都有各自的职能，目的在于调节不同的经济关系，平衡不同主体之间的利益，在实际应用过程中需要结合相关行业的实际情况配合使用。

(四)统一规范的产权交易制度

矿业权交易是实现资源有偿使用的重要方面。全球主要矿业国家都有较为完整的矿业权交易制度，主要通过矿业法、物权法、公司法等法律制度就矿业权分割合并、转让交易等事项作出规定。完整的交易制度是实现矿业权中经营权、交易权和处置权的重要基础。交易制度的存在能够拓宽矿业权人实现矿业权经济利益的渠道，能够使资源向效率更高的企业集中，进而提升整个行业的生产经营水平，为行业的健康发展创造条件。一个完善的产权交易制度涉及矿业权交易主体、交易平台、中介机构、交易规则等多方面的内容。其中，交易主体包括作为矿业权所有者的政府部门、矿产资源勘查开采企业、机构投资者和个人投资者等；从交易市场的形态看，矿业权交易平台包括有形市场和电子交易市场，从交易市场的组织形式看，矿业权交易平台有公司制和会员制两种；中介机构包括矿业权评估机构、储量认定机构、会计师事务所、律师事务所、登记机构、信誉评级机构等；交易规则包括矿业权出让、市场主体准入、二级市场转让、矿业权融资抵押等多方面的制度。这里重点介绍相关的交易制度。

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关于矿业权出让方式。当矿产资源初始所有权属于国家时，矿业权要进入经营者手中，就涉及矿业权的出让。矿业权出让市场一般被称作矿业权一级市场，是代表国家行使矿业权的地方政府或相关部门按照法律或政策规定的方式向申请人授予矿业权的过程。一般而言，矿业权出让有两种方式，分别是市场化出让和非市场化出让。市场化出让又称竞争出让，一般通过招标、拍卖或挂牌的方式出让，比如油气、贵金属等矿产的矿业权往往通过该方式出让。而非市场化出让方式主要是按照“早申请者优先”原则出让矿业权。具体出让方式的选择往往取决于出让对象勘查开发的条件和风险，也取决于矿业权供求关系。

关于矿业交易主体准入。矿产资源的勘探和开采往往需要市场主体具有一定的资质。为提高矿业经营者的质量，市场经济国家往往为矿业权市场设置了一定的准入门槛。准入门槛的高低决定了市场参与者的数量，也在一定程度上影响着矿业权的市场价格。主要矿业国一般都通过法律或政策的形式对从事不同作业的主体资格进行划分，分别作出具体的规定。

关于矿业权转让和交易。法律允许矿业权转让是矿业权二级市场存在的制度前提之一，也是通过市场发现矿业权价值的基础。一般而言，除期限很短且为非排他性的探矿权、小规模或手工采矿许可证、通过优先制度取得的矿业权等一

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些特殊的矿业权不可转让外，市场经济国家中绝大多数矿业权都允许转让。[8]除整体转让的形式外，矿业权还可以部分转让或股权转让，从而形成共有矿业权。允许矿业权部分转让或股权转让，一方面可以提升矿业权交易市场活跃度，另一方面可以分散矿业经营者的风险，促进行业健康发展。 除上述制度之外，主要矿业国还建立了矿业权融资、抵押、出租、继承、合并和分割等制度，以保证矿业权中经营权、交易权和处置权的正常行使；同时，通过建立矿业权交易信息发布制度来保证交易的公开透明，管理制度《制度框架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取向》()。 (五)公平合理的收益分配机制

公平合理的收益分配能够充分体现矿产资源所有者的权益，保障资源开发者的合理收益和矿区居民的正当利益，为资源富集地区资源优势转化为经济优势创造条件，同时激励市场主体积极参与矿产资源的勘探开发，促进矿产资源行业健康发展。

矿产资源开发过程中直接利益主体包括中央政府、地方政府、矿业企业和矿区居民等。如果考虑到资源税费向下游的转嫁，间接利益主体还包括消费矿产资源的下游企业和消费者。如果考虑到矿产资源开发过程中造成的生态破坏和环境污染及其带来的负外部性，相关利益主体还包括生态破坏和环境污染的受害者。其中，中央政府和地方政府既是矿产

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资源所有者(或代理人)，又是矿产资源行业管理者，其利益既体现为矿产资源产权收益，又体现为行业健康发展，还体现在经济、社会和生态协调发展上。矿业企业的利益主要体现在通过矿产资源开发取得的经济利润上，也一定程度体现在企业承担的促进就业、保护环境等社会责任上。矿区居民的利益主要体现在集体土地征用收益、相关就业岗位以及生态环境保护等方面。建立公平合理的收益分配机制，必须合理配置、统筹兼顾各利益主体的利益，这样才能调动各方在矿业开发和生态环境保护方面的积极性，使各方分享矿业发展带来的经济社会收益。

建立公平合理的收益分配机制需要充分运用各种收益分配工具。相关收益分配工具既包括税费等行政手段，也包括价格等市场手段，还包括通过促进地区产业与经济发展、扩大就业和生态环境保护等惠及各间接利益主体的收益分配方式。其中，征税对象和税率的设定主要调节政府与企业的收益分配，如果考虑税负的转嫁，还关系到下游企业和消费者的利益；收费名目和费率的确定主要调节作为矿产资源所有者的政府与作为资源开发者和经营者的企业之间的收益分配；税费在中央政府和地方政府之间的分成可以实现不同层级政府之间的收益分配；矿产资源价格的变动则直接影响矿业企业的利润和下游企业和消费者的福利从而影响收益的分配，也会间接影响政府的税费收入。

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公平合理的收益分配机制应实现不同主体之间的利益共享，确保权利与责任对等。利益共享一是要实现政府和企业利益的合理分配，既保障政府作为矿产资源所有者的利益，又保证企业实现合理收益；二是要实现中央和地方利益的合理分配，既体现矿产资源全民所有的属性，又能充分保护地方政府资源勘探开发的积极性；三是要实现企业和当地居民收益的合理分配，既要调节部分矿区居民的过高收入，又要保障矿区居民的合理收益，使矿区生态环境得到有效治理和修复。权利与责任对等对各个利益主体都提出了相应的要求。代表全民行使矿产资源所有者权利的部门需要承担起避免国有资产流失、出让资源获得合理收益的责任；行业主管部门在行使管理职权的同时要承担起规范行业秩序、促进矿产资源行业可持续发展的责任；矿业企业在获取资源开采权利的同时要承担起依法依规缴纳税费、切实保护生态环境的责任。

二、现阶段我国矿产资源有偿使用存在的问题 改革开放以来，我国资源有偿使用制度建设和改革取得了较大成就，但在产权界定、矿业权价格形成和税费体系方面仍存在一些问题，需要通过进一步深化改革不断完善相关制度。现阶段，相关领域存在的问题主要表现在以下方面。 (一)资源产权界定不清

明确界定资源产权是资源有偿使用的基础。尽管我国法

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律对矿产资源所有权、探矿权和采矿权有较为明确的规定，但有些规定较为抽象，有些规定又较为含糊，导致实际执行过程中存在资源产权界定不清的问题。

一是矿产资源产权虚置。按照《宪法》规定，我国矿产资源所有权归国家所有，即全民所有，但是其指向并不明确。实际执行过程中，矿产资源产权制度是一种基于公有制的委托代理关系。在这种委托代理关系中，委托方和代理方并未形成明确的权利义务关系，作为代理方的地方政府或矿业管理部门在行使资源产权过程中有时并未反映作为委托人的中央政府的意愿，通过占有、使用或处置矿产资源获得的收益也并未体现为全民所有的收益，而是过度向部分地区、部分行业和部分人倾斜，矿产资源全民所有的属性并未得到充分体现。

二是对矿产资源占有权、使用权、收益权、处置权缺乏明确和统一的规定。构成所有权的矿产资源占有权、使用权、收益权、处置权到底由哪一级政府或哪个部门行使并没有一定之规；到底是由一级政府行使，还是由不同级别的政府共同行使或分散行使相关权力均未明确。在部分地区和部分领域，资源产权国家所有到底表现为全民所有还是集体所有均未明确；到底由中央政府还是地方政府，由哪一级地方政府代表国家行使矿产资源所有权不明确；由政府中的哪一个或哪几个部门代表国家行使矿产资源所有权不明确。

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三是与矿产资源勘探开发有关的生态环境产权不明晰。资源的勘探、开发和利用往往会给环境带来一定的影响，要有效地保护生态环境，必须明确拥有矿业权的企业在相关方面的权利和义务。在我国现行制度中，对资源型企业破坏生态环境有一定的约束，一是通过环境方面的法律法规，二是通过企业缴纳一定的费用用于生态修复和环境保护。但是，现有法律法规的规定并不明确，在执行过程中也存在诸多不足，反映在产权方面就是生态环境产权不明晰。企业承担的生态环境方面的税费是否能够反映其对环境造成的污染和对生态造成的破坏未经过科学的测算，这也是生态环境产权不明晰的一种表现。 (二)管理部门责任不明

除产权界定不清之外，部分地区还存在管理部门责任不明的问题。

一是产权管理与行政管理混同。国家对矿产资源行业的管理涉及多个方面，不仅有部门代表国家行使产权所有者的职能，还有一些部门承担行业的产业发展、安全监管、税费征管等方面的职能。在具体实施过程中，存在产权管理与其他方面的行政管理混同的问题。尤其是在税费征管方面，反映资源产权收益的权利金等与其他方面的税费征管职责界定不清、征管主体含糊的问题比较突出。比如，有关文件仅原则规定矿业权价款收入由财政部门及其非税收入管理机

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构负责征收管理工作，国土资源部门依审批发证权限负责具体执收。具体征管责任并没有细化落实，容易出现管理真空地带。

二是产权行使过程中产权收益的认定和征收不够规范，不能很好地行使资源所有者的职责。即使一些部门出现了损害资源产权所有者利益的做法，也难以被迅速纠正或得到相应处理。这种产权行使不规范的行为有几种表现，一是采取协议方式出让矿业权占比过高，难以确保国家矿业权出让收益。一般而言，矿业权采取招拍挂方式出让能够给所有者带来更大收益，但实际上协议出让所占比重较大。0年，全国共出让探矿权4个，应收价款.8亿元，其中招拍挂出让57个，出让价款.7亿元，仅占出让总个数的9%，占总价款的9%；协议出让占总个数的比重高达8%，但相应的探矿权价款收入只占8%。尽管协议出让的探矿权可能在规模、开采难度和资源品位上与采取招拍挂方式出让的探矿权有一定差距，但很可能存在黑箱操作、违规出让的情况。二是矿业权价款征收不到位。一方面，对欠缴矿业权价款追缴不力。另一方面，在一些矿山业主无故欠缴、拒缴、未足额缴纳价款的情况下，一些部门仍对其违规发放许可证。三是一些部门随意缓减免矿业权转让应得的价款。这背后意味着低价或无偿占有矿产资源的现象较为严重，国家权益在遭受损害。 (三)各种税费职能混同

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在矿产资源领域，各种税费征收的目的不同，体现的权利义务关系不同，税费使用的去向也不同。区分费与税时，等价有偿与无偿征收是处理两类不同性质经济关系的准则。由于在这一问题的认识上存在一定的偏差，导致在矿产资源的税费设计中存在明显的职能混同。

一是税费设计上的偏差。一方面，税费总体结构不合理。0年，全国征收的资源税、矿产资源补偿费、矿业权价款、石油特别收益金(仅统计三大石油公司)分别为904.7亿元、.5亿元、88.5亿元和47.亿元。矿产资源补偿费和矿业权价款合计不足资源税的/，不足石油特别收益金的/4。反映出资源有偿使用方面税费设置本末倒置，本应作为资源有偿使用核心的矿产资源补偿费和矿业权价款收入过低，而作为级差调节手段的资源税和石油特别收益金收入过高。另一方面，某些具体的税费政策偏离了设计的初衷。以资源税为例，资源税设立的初衷是为了调节因资源在地质条件、自然丰度及地理条件上的差异而形成的级差收入。早期资源税的征收建立在企业利润率的基础上，实行超率累进征收，可以说很好地反映了其初衷，但从第二代资源税开始，其征收结果就和原意相去甚远。第二代资源税制度依照“普遍征收，级差调节”的原则，征收对象为全部开采资源的矿山企业，只是税率在不同矿山企业间有一定差别，但这并不能充分反映因资源条件的不同而导致的开采收益的差别。

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二是税费使用上的偏差。以矿产资源补偿费和矿业权价款为例，法律规定矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查；矿业权价款收入专项用于矿产资源勘查、保护和管理支出。从二者使用的去向来看，尽管用于矿产资源勘查可以增强国家的资源保障能力，但这种税费使用方式存在两个方面的问题。从所有者的角度来看，国土范围内蕴含的资源在不断减少，国家付出了资源产权被让渡、资源被消耗的代价，但并未通过资源的开发留存相应的收益。从矿产资源开发的影响来看，资源开采不仅造成已探明储量的减少，需要通过资源勘查来提升探明储量，资源开采也会导致生态破坏和环境污染，相关税费收入还需要考虑到生态环境治理的支出，如果考虑到环境破坏的负外部性，相关税费对环保支出还应有更大的倾斜。

三是激励性的税费政策使用不够。矿产资源有偿使用制度应具有两种基本功能，即确保矿产资源所有者权益的经济实现和以经济手段促进矿产资源的高效开采利用，而我国现有的矿产资源有偿使用制度对后一种功能的重视仍然不够。现有税费政策的实施较少与矿业权人所占用的资源储量相联系，尽管在资源补偿费的征收中涉及回采率，但实践中矿山企业实际回采率的确定容易受到主观因素的影响，使得其作用有限，矿业生产中资源浪费现象较为普遍。 (四)交易市场不够规范

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近年来，我国矿业权市场发展迅速，但由于体制、机制等方面的种种制约，我国的矿业权流转还存在一些问题，主要表现在：

一是矿业权出让程序不规范。尽管我国自0世纪90年代以来通过修订《矿产资源法》以及《矿业权出让转让管理暂行规定》和《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》等文件对矿业权市场交易作出了相关规定，确立了矿业权的出让和转让的交易条件、程序以及出让方式、市场监督管理等交易制度。但在实践过程中，相关制度并未得到严格遵守，出让和转让过程中起主导作用的不是市场规律，而是政府部门的意志。这一点在矿业权出让过程中体现得尤为明显，有的地方政府直接出资设立矿业企业，经营和炒作矿业权，以行政垄断手段排斥社会资金进入，实施不平等竞争；有的地方政府以行政权利划定、设置和审批探矿权和采矿权，操纵矿业权出让过程；有的地方还出现了政府转让矿业权后，不遵守相关协议，强行收回矿业权的情况，对政府信誉和行业秩序造成严重损害。[9]

二是二级市场上存在一些不合理的限制。在二级市场转让制度方面，我国《矿产资源法》赋予了取得矿业权的企业转让矿业权的权利，但同时规定“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”。该规定在一定程度上避免了恶意炒作矿业权的现象，但同时也限制了合理的矿业权交易行为。禁止把盈利作

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为矿业权转让的目的带有较浓厚的计划经济色彩，不符合市场经济下“使市场在资源配置中发挥决定性作用”的原则。这种不合理的限制，一方面会使市场过于分散，阻碍市场集中度的提升，使矿业企业难以充分发挥规模经济和范围经济的优势；另一方面，使矿业市场缺乏活力，阻碍矿业权向有效率的企业转移。事实上，活跃的矿业权交易有利于矿产资源勘探者实现其探矿收益，也有利于矿业企业利用采矿的预期收益在资本市场上融资，既能降低资源勘探开发的风险，又能为矿业企业提供资源勘探开发资金，促进矿产资源行业健康发展。

三是矿业权市场还需进一步完善。健全的矿业市场不仅要有活跃的交易主体和大量的交易对象，还需要有大量的中介机构来为矿业权交易者提供供求信息、法律和技术服务等。现阶段，我国已具备大量的矿业权评估、矿业权代理、矿业权交易咨询及信息服务等中介机构，但是相关机构仍存在服务水平不高、行业自律不严等问题，同时行业主管部门在中介机构资质管理、信用制度和信用体系构建、交易信息发布等方面还存在诸多不足，对交易市场、交易行为、交易程序、交易方式等的监管还有待加强。 (五)产权经济收益偏低

与资源价格增长相比，我国资源税率及矿产资源补偿费费率增幅较小，不利于矿产资源所有者权益保护，也不能有

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效反映矿产资源稀缺程度。

作为矿产资源产权收益的重要来源，我国矿产资源补偿费和矿业权价款收入与矿产资源开采收益相比显得较低。现阶段，按照资源品种的不同，我国征收的矿产资源补偿费费率在0.5%至4%之间，国外与之对应的是权利金，主要矿业国家的权利金费率不尽相同，但美国、加拿大、澳大利亚以及相当一部分亚非国家的权利金费率都高于中国。②即便是如此低的费率，我国矿产资源补偿费也存在较为严重的欠缴现象，难以反映国家矿产资源所有权的收益。近年来，我国矿产资源补偿费和“两权”价款的征收工作取得了较好的成绩，收缴金额快速上升，但与国内矿产资源创造的利润相比，矿产资源补偿费征收的数额还相对较小。 三、完善矿产资源有偿使用制度的策略

尽管我国在建立资源有偿使用制度方面已经取得长足进步，但随着市场经济的发展，能源矿产需求不断扩张，资源环境约束不断强化，我国现行的资源有偿使用制度已难以满足提高矿产资源配置效率、理顺资源性产品价格、维护国家作为资源所有者权益、维护社会公共利益、提升能源资源利用效率、改善生态环境等多方面的需求。进一步深化资源有偿使用制度改革势在必行，建议“十三五”期间重点做好以下几方面工作，不断完善资源有偿使用制度。 (一)明确界定各种自然资源的产权

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必须在思想上认识到明确界定资源产权是资源有偿使用制度的基础，把确权作为完善资源有偿使用制度的先导性工作来抓。

第一，明确矿产资源确权的原则，厘清中央和地方、国家和集体、企业和个人在界定资源产权过程中应该享有的利益和应当承担的义务。考虑到改革的可行性，必须在宪法框架下，在矿产资源归国家所有这一大前提下，界定矿产资源产权，同时要考虑未来一段时期国内外宏观经济和资源行业的总体情况与发展趋势。

第二，明确各级政府和各部门在资源有偿使用中的职责，指定具体部门或机构代表国家行使资源产权的权利，承担相应义务。根据现有法律，国务院是矿产资源国家所有权的行使主体，建议由国土资源部代表国务院作为产权执行部门，直接对国务院负责，承担矿产资源产权形成、出让、收益分配和使用等方面的管理职能；国家发展和改革委员会作为资源有偿使用的协调部门，协调该领域内各项政策的制定和实施；国务院其他职能部门在资源有偿使用方面承担实施和配合职能。地方各级人民政府、地方国土资源部门、发改委和相关职能部门在上级部门授权后行使资源有偿使用方面的管理职能，并向授权机构负责。

第三，尽快启动自然资源资产负债表的编制工作，并在资源开发利用过程中遵循“开发资源必须支付费用，污染环

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境必须承担成本”的原则，避免资源使用过程中出现国有资产流失。在编制自然资源资产负债表的过程中要先明确全国统一的编制准则(或称“会计准则”)，避免因各地规则不同导致衡量尺度不同的问题；编制完成后，要以资产负债变动作为考核各级政府和相关部门绩效的依据。 (二)完善资源产权价格形成机制

要通过建立完善的资源产权价格形成机制，充分发挥价格“指挥棒”作用，使国家在资源使用过程中能够获得合理的产权收益，使市场在资源有偿使用方面发挥决定性作用。 一方面，要建立完善的矿业权评估机制。加强矿业权评估方面的立法工作，以法律的形式规范行业发展；加强矿业权评估方面的市场规则建设，修订完善《矿业权评估准则》，推动相关准则与国际接轨，建立跨国互认机制；加强矿业权评估师的教育培训工作，不断扩大评估机构和评估人员队伍，并提升其业务能力；不断完善政府监管与行业协会自律的管理方式，加强评估机构的信用体系建设。

另一方面，要进一步完善资源产权出让的招拍挂机制。完善相关领域的法律法规，推动现有法规的清理和修订工作，保持矿业领域法规与《拍卖法》、《招投标法》和《公司法》等法律之间的一致性；严厉打击招拍挂中的官商合谋和企业串标，对相关工作流程和信息保密等作出明确规定，对违反规定的企业和个人作出严厉处罚；加大招拍挂在矿业权

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出让中的比重，对必须实行招拍挂的情况作出更详细的规定，减少矿业管理部门在出让方式选择中的自由裁量权。 (三)改革不合理的资源税费制度

必须把税费改革作为资源有偿使用制度改革的核心，明确税费职能，明确不同主体权利义务，建立符合现代政府治理理念的资源税费体系。

第一，明确资源有偿使用中的税费职能。资源有偿使用中的“有偿”主要表现为国家在让渡部分资源产权时获得一部分经济收益，其表现形式主要是矿产资源补偿费、矿业权价款和矿业权使用费，而政府税收则带有“无偿性”。因此，在“清费立税”的过程中必须将体现“有偿”原则的各项矿业收费排除在“清理”的范围之外，改革的重点是形成合理的费用水平和结构。

第二，进一步完善资源有偿使用的税费法规。一方面，要修订《资源税暂行条例》，推动资源税改革，先实现资源税由“从量征收”向“从价征收”转型，从长远看应回归资源税“普遍征收，级差调节”的初衷，采取分级累进的方式征收。另一方面，要加快法制建设，确保矿业领域各项费用征收有规可循，建议尽快出台《国有资源有偿使用收入管理办法》及相关法律法规；同时要构建有效的征管体系，以法律法规的方式明确各级政府和各部门的征管责任。 第三，完善矿产资源补偿费、矿业权价款和矿业权使用

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费的费率设置和征收。适当提高矿产资源补偿费的费率标准，建立补偿费动态调整机制；改善矿产资源补偿费、矿业权价款、矿业权使用费以及石油特别收益金的收入结构，建立以矿产资源补偿费为核心与主要收入来源的资源有偿使用制度。

(四)完善资源产权市场交易制度

要完善资源产权市场交易制度，充分发挥矿业权二级市场的价值发现功能和资源配置功能，既保障作为资源所有者的国家利益充分实现，又推动矿业资源向最有效率的市场主体转移。

第一，建立完善的矿业资源信息系统，实现矿业资源信息在全国范围内的共享。力争在00年前建立一个统一的矿业权交易信息中心，规范交易信息的传递途径与渠道；建立多层次的矿业交易信息平台，通过网络系统，及时、准确地发布和传递矿业权交易信息；通过网络信息传递和交易信息反馈，建立中介组织、矿业权投资主体的资信等级评估体系；加强矿业领域的电子政府建设，公布国家有关矿业权管理及流转的政策信息。

第二，加强中介管理制度建设，建立健全中介服务体系。引入矿业权中介服务资格认证制度，加快矿业权评估与国际接轨；完善中介机构进入市场的法律许可制度，加强对中介机构的监督管理，维护市场公平及秩序；大力培育发展社会

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化的矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪等中介机构，推动综合性服务组织建设，形成系统的中介服务体系。 第三，完善资源产权交易的市场管理制度。建立健全矿业权交易市场管理制度，完善矿业市场准入的相关规定；完善矿业权交易代理机构管理制度，制定合理的收费参考标准；完善矿业权交易信息管理制度，制定交易信息发布、传输的标准与格式，以及安全和保密制度等。 (五)建立合理的收益分享机制

资源有偿使用制度还包括合理的收益分享机制，资源开发利用必须实现利益在政府和企业、中央和地方、资源产地和消费地之间的合理分配。

第一，实现政府和企业间利益的合理分配。资源有偿使用既要确保政府资源产权让渡的经济收益，又要保证企业生产经营的合理利润，核心的一条就是要发挥市场的决定性作用。在改革中要以市场供求关系决定价格。以价格变动调整政府和企业的收益。同时，政府要制定合理的税费政策，既鼓励企业合法经营，赚取市场利润，又调节企业过高收入，减少因制度后发制人带来的企业暴利。

第二，实现中央和地方收益的合理分配。要适当提高中央在资源收益分配中的比重，发挥中央政府统筹全局的职能，既反映资源“全民所有”的属性，又避免地方政府过度追求资源方面收益而忽视产业的全面发展，推动资源型城市

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在利用本地资源优势的同时实现向创新驱动转型。 第三，实现资源产地和消费地收益的合理分配。推动收益在产地和消费地的合理分配需要同时发挥市场和政府的作用。在资源的流向方面，要发挥市场配置要素的决定性作用，同时发挥税收对地方政府和企业的激励作用，避免政府直接配置资源。在生态环境保护方面，要发挥政府的统筹作用，对于因资源开发造成的生态破坏和环境污染要给予资源产地一定的财政支持，加大治理力度。

除以上各项改革之外，推进资源有偿使用制度改革还应建立完善的资源开发补偿机制，支持矿产资源勘探与合理开发，激励企业加大资源勘探力度，维护资源的可持续发展；同时要减少勘探开发中的生态破坏和环境污染，加大生态修复和环境治理力度。

该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《矿产资源有偿使用的制度框架与改革对策》。

①从矿业权人的收入和支出的角度出发，有学者将耗竭补贴看作负权利金。这种说法有一定道理，但也存在一定的误区。其合理之处在于，权利金是矿业权人的支出，而耗竭补贴是矿业权人的收入。其误区在于权利金是基于产权关系的一种权利义务关系，反映的是产权关系；而耗竭补贴是基于财政转移支付的一种关系，反映的是政府的财政激励功能。

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②World Bank(006)的数据表明，美国的密歇根州、内华达州，加拿大安大略省、西北地区(Northwest Territories)，澳大利亚新南威尔士州、北领地(Northern Territory)、昆士兰州、西澳大利亚州的权利金费率分别为%～7%、%～5%、0%、5%～4%、4%～7%、8%、.7%、.5%～7.5%；印度、缅甸、蒙古、博茨瓦纳、纳米比亚、加纳的权利金费率分别为0.4%～0%、.0%～7.5%、.5%～7.5%、%～0%、5%～0%、.%。

作者介绍：刘志成，王娟，国家发展和改革委员会经济研究所，北京 0008

第 企业规章制度制定规范

企业规章制度制定规范 规章制度是用人单位行使日常管理权的法律依据，是用人单位的内部“法律”，贯穿于用人单位的整个用工过程，是用人单位行使管理权、合同解除权的重要依据。一、用人单位通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。二、民主程序是指职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。未经民主程序制定的规章制度无效。三、“民主程序”不是指一定要召开职工代表大会或全体职工开会表决同意，而是一定要平等协商。企业在制定规章制度过程中，以座谈会、书面征求意见等平

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等协商方式尊重劳动者意见的程序就是“民主程序”。四、用人单位有权利拒

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