官僚制与我国现行领导制度建设

中心 学号 姓名 王志文 科目 行政领导学

官僚制与我国现行领导制度建设

一、官僚制的特征及分析

韦伯的官僚制理论是在总结传统官僚制实践和前人的研究理论基础上，经个人的独特分析研究创制而成的，为真正实现政治与行政两分的思想奠定了坚实的组织基础。19世纪中期以后，官僚制被引入政府组织。在政策制定、尤其在执行过程中，官僚集团开始扮演相当重要的角色。综合地看，官僚制有七个方面的基本特征。

（1）理性原则。强调行政组织中事务的处理和人的行为都要以制度设计的理性为原则，尽量排除人为因素干扰。可以说，理性是官僚制的主导原则。

（2）法理型权威基础。韦伯将权威分成传统型、个人魅力型、和法理型三种。他认为只有法理型权威才能成为官僚制的权力基础，因为它以理性为原则，不受传统的束缚，也不带神秘色彩。

（3）严格的等级制度。官僚制组织内部层级结构明晰，机构与成员均按权力大小依次排列，其职位设计也遵循等级制原则。与农业社会等级制不同的是，官僚体制上下级之间依据法定权力来处理彼此间的关系，其人格是平等的。

（4）职能与人员的专业化。政府工作被分解为许多相对固定的专业领域。同时，公务员必须是经过训练、掌握专门知识与技能的专业人员。

（5）运作的规则化。在官僚体制下，政府成员严格依照法律或制度规定的职责、权限、程序和标准办事，不看人办事、因人而异。

（6）非人格化。由于政治与行政相分离，政府文官将不与执政党共进退。官员在组织内的流动是由一套客观的标准来衡量。

（7）公私分化。在官僚制中，公务活动领域与私人生活领域有着明显的区别，公域与私域被截然分开。

官僚制的上述特征曾经极大地推动了西方国家的工业化进程，就政府管理角度而言，来了几方面的益处。

一是公平行政。官僚制赖以建立的基础是政治行政二分和法理型权威，由于非人格化、规则化和公私分化等原则的作用，照章办事成为主流方式，就连领导人一时产生的错误想法甚或决策失误，由于难以适用既定的程序和规则，对组织本身的危害程度也会减弱。 二是效率行政。由于职能和人员的专业化，使得政府有能力管理更加复杂的问题。同时，非人格化的绩效评估也促使官员全身心地投入公务活动，使得官僚制一度成为政府效率的代名词。

三是组织整合适度有效。层级节制的组织结构使得官员和机构都必须接受严格的监督，同时，一度由专业人员完整从事的工作被分割成了若干细小的部分，这使得政府组织整合趋于紧凑和无缝隙。

然而，随着信息时代的到来，官僚制的适应性明显减弱，其在运行中所暴露出来的问题开始带有根本性，工业社会中的许多优点也正逐渐成为信息时代的重要缺陷。主要表现在：

（1）信息沟通不畅。在金字塔型的科层结构中，过于庞大的中间层减缓了信息传递的速度。此外，官僚制政府各部门之间也不能进行横向沟通与信息共享。

（2）应对能力不足。在信息社会，需求逐渐多样化，而官僚制政府的信息采集、处理和传递呈现出分散、重复、僵化、低效的特征，导致其难以应对越来越多的公共事务。 （3）行政效率降低。信息沟通不畅造成了数据冗长、信息失真、成本上涨、资源浪费。同时，严格约束使得公务员无法按照他们自己的方式从事管理活动，加之终身雇佣和固定薪金的制度也使他们缺乏应有的责任感，这些都导致了官僚制政府的效率低下。

（4）本位行政严重。官僚自身的利益与公共利益之间存在着矛盾，官僚集团往往会利用手中的公共权力来最大限度地增加个人利益。

（5）行政管理的静态性和时滞性。由于受到规则的严格限制，官僚制组织在进行管理时，往往只能依靠一些固定不变的规则来僵化地处理。同时，在政策执行中还会出现“时滞效应”。

（6）难以适应复杂多变的环境。前所未有的环境状况要求政府随时保持系统的开放性、统一性、交互性和公共性，而官僚制中较为突出的部门行政显然无法适应信息社会快速变化的外部环境。

（7）组织整合失灵。上述诸多局限最终导致了官僚制政府的组织整合失灵。主要是横向整合失灵和纵向整合失灵。

二、官僚制与我国现行领导体制

由于我国尚处于工业化阶段，对应的理想组织形态仍然是官僚制。因此我们可以结合前文所述的官僚制的七个基本特征，来对比检验一下当前我国领导体制的问题。

（1）从理性原则来看，我国目前政府管理中仍然“人治”盛行，日常行政管理高度个性化，理性严重不足。

（2）在法理型权威方面，我国有长达两千年的封建专制传统，“官本位”和人治思想根深蒂固。当前中国的现实是传统型权威和个人魅力型权威过剩而法理型权威严重不足。 （3）从等级制度来看。新中国成立后，旧的封建等级制打破了，但整个社会的“官本位”依然严重。这种等级制不同于工业社会的科层制，而是时而带有农业社会的清晰烙印。

（4）从职能的专业化分工来看，当前我国政府职能尚未充分分化，一些职位的职能、职责和职权不明确、不一致的情况仍然较为常见。在人员专业化方面，而公务员所需具备的专业知识和能力尚未能得到足够多的重视。

（5）在运作的规则化方面，当前我国政府相当广泛地存在非规则化行政，以经验为主的管理随意性屡见不鲜，就连政府的法令和政策也会受到意志的左右，执行结果往往因人而异。

（6）从非人格化的角度看，我国定量化的绩效评估才刚刚起步，人格化的行政还相当普遍。

（7）公私分化方面，在我国政府的公务活动中，公私不分、假公济私的现象还较多，公域和私域界限模糊。

三、我国领导制度的完善和改进

我国现行领导制度的完善和改进，需要从横纵两个向度来寻求解决之道。

在横向上，可以借鉴大部制的思路，在不动摇官僚体制的前提下，在明确各部门职能分工的基础上，将组织机构中处在同一层次、职能重叠交叉的部门按照综合管理的要求，合并成一个大的部门，克服多头管理、政出多门的弊端，以降低成本，提高效率。

在纵向上，一方面仍以构建与完善层次分明的金字塔型结构为主，另一方面又要密切注意机构扁平化的发展趋势。在具体操作中，可以结合电子政务建设来同步进行。电子政务的发展可以减少行政组织的中间环节，减少管理层次、扩大管理幅度，改变官僚制的纵向结构形式。而且，随着电子政务建设的逐步深入，高耸的金字塔型结构将会朝着更加灵活的扁平型结构过渡。

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